6 Departementets vurdering

6.1 Overordnet

Departementet opprettholder vurderingen om at nyankomne flyktninger og deres familiegjenforente skal signere en erklæring som tydeliggjør vilje til selvforsørgelse og respekt for grunnleggende verdier i det norske samfunnet. Departementet foreslår derfor å innføre en plikt i integreringsloven for deltakere i introduksjonsprogrammet til å signere en integreringserklæring. Departementet mener at høringen understøtter at tidlig og tydelig informasjon om rettigheter, plikter og forventninger er viktig, og dette taler for å innføre en slik erklæring.

Departementet har merket seg at flere høringsinstanser, blant andre KS, uttrykker tvil om erklæringen vil ha vesentlig effekt på integrering i form av overgang til arbeid eller utdanning. Departementet understreker at formålet med integreringserklæringen ikke er å etablere et nytt styringsverktøy for kvalifiseringsløpet, men å gi tydelig og enhetlig informasjon om grunnleggende rettigheter, plikter og forventninger tidlig i integreringsløpet. Erklæringen kommer i tillegg til eksisterende lærings- og dialogarenaer og erstatter dagens integreringskontrakt. Høringen viser bred støtte til behovet for klar forventningsavklaring tidlig i programmet, også blant instanser som er kritiske til forslaget. Departementet mener derfor at erklæringen har en naturlig plass i integreringsløpet som et pedagogisk og informerende tillegg til løpet. Den er ikke ment å erstatte livsmestrings- og samfunnskunnskapsmodulene, men å tydeliggjøre det rettslige og verdimessige grunnlaget for deltakelse i programmet. Erklæringen skal fungere som en rammesettende og forpliktende introduksjon til norske samfunnsverdier, ikke som et pedagogisk hovedverktøy. Departementet mener derfor at erklæringen og dagens opplæring i introduksjonsprogrammet vil utfylle hverandre.

Flere høringsinstanser viser til prinsipielle spørsmål om forholdet mellom staten og individet, og om hvor langt myndighetene bør gå i å be om skriftlig tilslutning til verdier. Departementet understreker at erklæringen ikke etablerer nye plikter og ikke begrenser ytrings- eller handlingsfriheten. Den innebærer ingen vurdering av innvandreres «verdisett», men gjengir sentrale prinsipper og verdier nedfelt i norsk lov, og som allerede formidles gjennom opplæringen i norsk og samfunnskunnskap og kurs i livsmestring. Departementet vurderer at erklæringen ligger godt innenfor gjeldende menneskerettslige forpliktelser, inkludert retten til å ytre seg fritt og kritisere myndigheter. Erklæringen påvirker heller ikke tilgangen til velferdstjenester, utover de pliktene som allerede følger av regelverket om deltakelse i introduksjonsprogrammet.

Departementet deler høringsinstansenes syn på at forståelse av verdier og normer utvikles best gjennom opplæring, dialog og refleksjon. Nettopp derfor er erklæringen ikke foreslått som et kontrolltiltak, men som et støtteverktøy i et kvalifiseringsløp der læring skjer over tid. Erklæringen skal ikke erstatte den løpende pedagogiske dialogen i introduksjonsprogrammet, men bidra til å gi en tydelig ramme ved starten av introduksjonsprogrammet.

Departementet har vurdert om en integreringserklæring skal erstatte eller innarbeides i dagens integreringskontrakt etter integreringsloven § 16. Dagens integreringskontrakt angir kommunens og deltakerens gjensidige forpliktelser. Integreringskontrakten er formulert som en gjensidig forpliktende kontrakt, men den har ikke selvstendig rettsvirkning, ettersom rettigheter og plikter i introduksjonsprogrammet følger direkte av loven. Kontrakten fungerer kun som et pedagogisk og administrativt verktøy for å konkretisere rettene og pliktene. Dette taler for at den erstattes av en integreringserklæring. Til forskjell fra kontrakter, skaper ikke en erklæring gjensidige forpliktelser. Den er ensidig, men kan likevel utløse rettsvirkninger for den som avgir den. Nyankomne flyktninger vil ha plikt til å signere integreringserklæringen. Med departementets forslag vil ikke kommunene lenger ha plikt til å signere en kontrakt som angir kommunens forpliktelser overfor deltakeren. Men kommunens plikter følger av lovverket, og består uavhengig av integreringskontrakten. Departementet vurderer at det ikke er nødvendig at kommunen signerer et eget dokument som bekrefter disse eksisterende forpliktelsene.

Departementet vil gjennomføre en evaluering etter innføring av integreringserklæringen, for å sikre at ordningen fungerer etter hensikten og ikke får utilsiktede virkninger.

6.2 Målgruppe

Departementet foreslår at integreringserklæringen erstatter dagens integreringskontrakt, og at målgruppen videreføres. Det innebærer at erklæringen skal signeres av deltakere i introduksjonsprogrammet, som i hovedsak er nyankomne flyktninger og deres eventuelle ektefeller eller samboere. Barn og personer over 55 år omfattes ikke av plikten, siden retten og plikten til å delta i introduksjonsprogrammet gjelder for aldersgruppen 18 til 55 år. Stortinget vedtok i 2025 å utvide målgruppen til og med 60 år, men dette trer først i kraft når ankomstene og kapasiteten i kommunene er normalisert. Når endringen trer i kraft, vil også personer mellom 55 og 60 år ha plikt til å undertegne erklæringen. Enkelte høringsinstanser peker på at personer med midlertidig kollektiv beskyttelse ikke vil være omfattet. Departementet viser til at de fleste av de midlertidige reglene i § 37 c ble opphevet 1. januar 2026, og personer med kollektiv beskyttelse vil dermed ha samme plikt som andre deltakere til å signere integreringserklæringen.

Enkelte høringsinstanser, blant andre Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid, stiller spørsmål ved om en erklæring kun for flyktninger er forenlig med likebehandlingsprinsippet. Departementet vil understreke at integreringserklæringen er knyttet til integreringsloven og dermed til deltakelse i et særskilt kvalifiseringsprogram. Flyktninger og enkelte familiegjenforente har rett og plikt til programmet og mottar økonomisk støtte for å delta. Departementet vurderer derfor at det overfor denne gruppen er relevant å stille særskilte plikter knyttet til programdeltakelsen. Siden det ikke knyttes sanksjoner til manglende signering, aktualiseres ikke spørsmål om tiltakets forholdsmessighet.

Regjeringen vil vurdere å komme tilbake til Stortinget med forslag om at en bredere målgruppe enn den som foreslås nå, skal signere erklæringen, etter modell fra den danske oppholds- og selvforsørgelseserklæringen.

6.3 Signering

Når det gjelder tidspunktet for signering, foreslo departementet i høringsnotatet at dette skjer samtidig med utarbeidelsen av integreringsplanen etter § 15. Enkelte høringsinstanser foreslår senere signering. Departementet fastholder likevel signering ved oppstart i introduksjonsprogrammet, jf. forslag til § 16 første ledd. Departementet begrunner dette i behovet for fremdrift og sammenheng mellom plan, tiltak og forventninger, forutsigbarhet og lik praksis, og fordi kommunene allerede har etablert rutiner for signering av integreringskontrakt på dette tidspunktet.

Departementet har merket seg innspillene fra enkelte høringsinstanser om å knytte signeringen av integreringserklæringen til innvilgelse av oppholdstillatelse. Blant annet mener KS og Insiro at erklæringen bør knyttes til utlendingsforvaltningen, og at en plassering i integreringsloven kan skape uklarhet om kommunenes ansvar, særlig når innholdet berører forhold som ligger utenfor kommunenes myndighetsområde.

Departementet vurderer likevel integreringsloven som det mest hensiktsmessige hjemmelsgrunnlaget. Erklæringen skal understøtte mål og aktiviteter i introduksjonsprogrammet, som kommunene allerede har ansvar for å tilrettelegge for og følge opp. Erklæringen etablerer ikke nye rettsvirkninger, men tydeliggjør rettigheter og plikter som allerede følger av lovverket. Det pålegges ikke kommunene å håndheve nye statlige krav; brudd på erklæringens innhold skal fortsatt vurderes etter gjeldende bestemmelser om fravær og deltakelse i programmet, og alvorlige forhold håndteres etter andre regelverk. Departementet vurderer at dette avklarer skillet mellom statlige og kommunale ansvarsområder og imøtekommer KS sin bekymring.

Oppsummert vurderer departementet at koblingen til integreringsplanen gir best sammenheng mellom forventninger, oppfølging og tiltak, og at den sikrer et enhetlig kommunalt ansvar i første fase av integreringsløpet.

6.4 Innhold

Departementet foreslår at hovedelementene i dagens integreringskontrakt tas inn i integreringserklæringen. Integreringserklæringen skal tydeliggjøre hva norske myndigheter forventer av en deltaker i introduksjonsprogrammet, og hvilke forpliktelser den enkelte har til å ta del i arbeids- og samfunnslivet og bli integrert og selvforsørget. Videre skal deltakere i introduksjonsprogrammet anerkjenne at alle, uavhengig av kjønn, har like rettigheter til utdanning, arbeid og demokratiske prosesser, at alle har rett til frihet og trygghet, og at retten til å bestemme over eget liv er grunnleggende.

Erklæringen skal også tydeliggjøre hvilket ansvar som følger med det å være forelder i Norge, inkludert ansvar for omsorg, forsørgelse og å legge til rette for barnets utdanning og utvikling. I tillegg skal erklæringen gjøre det klart at brudd på norsk lov kan medføre straff eller andre reaksjoner etter relevant regelverk.

Gjennom påfølgende opplæring, blant annet i samfunnskunnskap, kurs i livsmestring og foreldreveiledning, vil innholdet i erklæringen bli utdypet og gjentatt, noe som vil bidra til å sikre forståelse av erklæringens innhold.

Departementet har merket seg at flere høringsinstanser etterlyser mer klarspråk og bedre struktur. Departementet vil derfor dele opp og forenkle integreringserklæringen, og sørge for at sentrale begreper forklares i tilhørende veiledning.

Høringen viser at enkelte formuleringer kan skape misforståelser om klageadgang. Departementet vil derfor presisere i veiledningen at erklæringen ikke er et enkeltvedtak, mens vedtak etter andre deler av regelverket, for eksempel om trekk i introduksjonsstønad, kan påklages. For å sikre lik praksis og redusert administrativ belastning, vil det utarbeides nasjonale føringer og materiell som kommunene skal benytte.

En felles nasjonal mal for erklæringen vil sikre at alle deltakere får samme informasjon og forpliktelser. En erklæring formulert i klart og tilgjengelig språk vil også gjøre det lettere for deltakere med begrensede norskferdigheter å forstå hva de forplikter seg til. En felles mal vil også redusere de administrative konsekvensene for kommunene, som ikke vil få ansvar for skjønnsmessig tolkning av erklæringen. Kommunens rolle skal begrense seg til å gi informasjon og sikre at signering gjennomføres etter en forsvarlig prosess, samt å følge opp innholdet pedagogisk gjennom introduksjonsprogrammet. Departementet vil gi IMDi i oppdrag å utarbeide en nasjonal veileder med sjekkliste til bruk i kommunene, inkludert anbefalt tidsbruk, begrepsforklaringer og spørsmål-og-svar. Kommunene vil også bli oppfordret til å bruke tolk.

Departementet går bort fra forslaget i høringsnotatet om å regulere innholdet i integreringserklæringen detaljert i loven. Departementet foreslår i stedet å regulere på et overordnet nivå i loven § 16 andre ledd at erklæringen skal synliggjøre deltakerens forpliktelser som deltaker i introduksjonsprogrammet, samt sentrale plikter og rettigheter som gjelder for personer som bor i Norge. Siden erklæringen ikke innfører nye forpliktelser, men sammenfatter og tydeliggjør allerede gjeldende regler, mener departementet det er mer hensiktsmessig at det nærmere innholdet reguleres i forskrift fremfor i lov. Departementet foreslår derfor at det fastsettes en forskriftshjemmel i loven § 16 tredje ledd. Integreringsfeltet er dynamisk, og erfaringer fra praksis og evalueringer kan tilsi behov for løpende justeringer i hvordan sentrale budskap formidles. Departementet legger også vekt på at erklæringens karakter tilsier en viss detaljering, blant annet når det gjelder språkbruk, struktur og hvordan informasjonen best kan formidles til ulike deltakergrupper. Departementet vurderer at en forskriftshjemmel vil muliggjøre en hensiktsmessig balanse mellom lovens overordnede rammer og en fleksibel og praktisk utforming av innholdet i erklæringen.

6.5 Sanksjoner

På bakgrunn av høringsinnspillene mener departementet at det ikke bør innføres egne sanksjoner og at eksisterende regelverk bør danne ramme for reaksjoner ved brudd på plikter integreringserklæringen informerer om. Integreringsloven regulerer konsekvensene av fravær og manglende deltakelse gjennom trekk og stans i introduksjonsstønaden, mens forhold som vold og alvorlige former for negativ sosial kontroll omfattes av annet regelverk, blant annet straffeloven og barnevernslovgivningen.

Departementet har i vurderingen lagt vekt på at flertallet av høringsinstansene som uttaler seg om dette, fraråder å innføre egne sanksjoner knyttet til brudd på integreringserklæringen. Det vises til at gjeldende regelverk allerede gir tilstrekkelige reaksjonsmuligheter, og at ytterligere sanksjoner vil kunne gi utfordringer knyttet til rettssikkerhet, forholdsmessighet og praktisk håndtering. Flere instanser peker på risiko for utilsiktede konsekvenser, herunder økt overgang til økonomisk sosialhjelp og negative virkninger for barn. HK-dir, KS og flere kommuner fremhever at nye sanksjoner vil medføre økt kontrollbehov og en betydelig administrativ belastning for kommunene. Det pekes også på at innføring av særskilte sanksjoner vil kunne skape større utfordringer enn det som søkes løst.

Departementet foreslår derfor heller å tydeliggjøre forventningene og henvise til reaksjoner som følger av gjeldende regler. Departementet vurderer at denne avklaringen reduserer den kommunale byrden og er i tråd med innspill fra flere av høringsinstansene om forholdsmessighet ved tiltaket og forvaltningsrettslige prinsipper.