6 Unntak fra eget rettssubjekt for familiebarnehager

6.1 Bakgrunn

Ved lovendring 10. juni 2022 nr. 40 ble det innført en ny regel i barnehageloven § 7 a om barnehagens organisering. Regelen går ut på at hver private barnehage skal være et selvstendig rettssubjekt, og trådte i kraft 1. januar 2023. Det ble samtidig innført enkelte unntak fra kravet i bestemmelsens tredje ledd, slik at det ikke skulle gjelde for åpne barnehager og ikke for barnehageeiere som alene, sammen med nærstående eller selskap i samme konsern eier ordinære barnehager med til sammen færre enn tretti barn, eller familiebarnehager med til sammen færre enn ti barn. Unntakene i bestemmelsens tredje ledd er begrunnet i at kravet til selvstendig rettssubjekt ikke bør gjelde for de minste barnehagene med lite administrative ressurser. Departementet vurderte at det var hensiktsmessig å sette grensen slik at den tilsvarte barnehager som er så små at de ikke hadde revisjonsplikt etter daværende forskrift om regnskapsplikt mv. for private barnehager (økonomiforskrift til barnehageloven) § 3.

I dag er derfor eiere av familiebarnehager med til sammen færre enn ti barn unntatt fra kravet om å være et selvstendig rettssubjekt. Det er imidlertid mulig for familiebarnehager å godkjennes for dobbel gruppe med maksimalt ti barn, dersom alle barna er over tre år og er til stede samtidig, jf. forskrift om familiebarnehager § 4. Det innebærer at enkeltstående familiebarnehager som godkjennes for dobbel gruppe, og derfor har ti barn i barnehagen, ikke er unntatt kravet om å være et selvstendig rettssubjekt.

6.2 Høringen

Departementet sendte forslag på høring 28. oktober 2025, med frist 9. desember 2025. Høringen ble sendt til følgende instanser:

• Departementene

• Arbeidstilsynet

• Barneombudet

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Brønnøysundregistrene

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• Statsforvalterne

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Statistisk sentralbyrå

• Sysselmesteren på Svalbard

• Utdanningsdirektoratet

• Statlige barnehager

• Riksrevisjonen

• Sametinget

• Sivilombudet

• Kommunene

• Longyearbyen lokalstyre

• Abelia

• Delta

• Fagforbundet

• Foreldreutvalget for barnehager

• Friskolers kontaktforum

• Hovedorganisasjonen KA

• Hovedorganisasjonen Virke

• Kristne Friskolers Forbund

• KS

• LO

• Lederne

• Montessori Norge

• Norske Fag- og Friskolers Landsforbund

• NHO Geneo

• Private Barnehagers Landsforbund

• Private barnehager

• Skolelederforbundet

• Steinerbarnehageforbundet

• Steinerskoleforbundet

• Utdanningsforbundet

Følgende høringsinstanser hadde merknader til forslaget:

• Statsforvalteren i Innlandet

• Utdanningsdirektoratet

• Lesja kommune

• Narvik kommune

• Fagforbundet

• Hovedorganisasjonen Virke

• Steinerbarnehageforbundet

• Utdanningsforbundet

• Bjerkåsholmen barnehage AS

• Blåsmoen familiebarnehage

• Emsetrolla familiebarnehage

• Granstubben Barnehage Henning AS

• Ingvilds barnehage

• Én anonym

Departementet har fått høringsinnspill uten merknader fra:

• Brønnøysundregistrene

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Leka kommune

• Moss kommune

• Skien kommune

• Hovedorganisasjonen KA

• IKOs barnehagenettverk

Synspunktene til høringsinstansene er omtalt i tilknytning til forslaget nedenfor. Innspillene fra høringsinstansene er tilgjengelige på nettsidene til regjeringen.

6.3 Gjeldende rett

6.3.1 Krav om selvstendig rettssubjekt

Det følger av barnehageloven § 7 a første ledd at hver private barnehage skal være et selvstendig rettssubjekt. Formålet med bestemmelsen er å sikre tilstrekkelig innsyn og etterprøvbarhet i private barnehagers bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Kravet innebærer at flere private barnehager ikke kan være organisert i samme rettssubjekt. Hver enkelt barnehage skal være registrert som et eget rettssubjekt i Enhetsregisteret.

At en barnehage er et selvstendig rettssubjekt betyr blant annet at barnehagen skal utarbeide regnskap og revisjonsberetning i samsvar med kravene i regnskapsloven og bokføringsloven, i tillegg til å oppfylle pliktene etter barnehageloven. En barnehage som er et selvstendig rettssubjekt, har rettslig handleevne og definerte eierrettigheter. Den har også partsevne, og kan få rettigheter og plikter i henhold til rettsregler, forplikte seg overfor tredjeparter og på selvstendig grunnlag gjøre krav gjeldende overfor disse. Kravet skal gjøre det mulig for offentlige myndigheter å «spore» tildelte offentlige midler tilbake til mottakeren og følge opp med reaksjoner dersom midlene ikke er anvendt i tråd med regelverket. Barnehagen må følge regelverket som gjelder for den organisasjonsformen som er valgt. Eksempelvis innebærer det for aksjeselskaper og stiftelser at barnehagen skal ha et styre. Dette styret vil være ansvarlig for at barnehagen drives i samsvar med barnehageloven med forskrifter. Styret og ledelsen i den enkelte barnehage vil også ha forpliktelser etter regnskapsloven, bokføringsloven og annen lovgivning. Barnehageloven § 7 a tredje ledd gjør unntak fra hovedregelen om at hver private barnehage skal være et selvstendig rettssubjekt. Unntaket i tredje ledd lyder slik:

Første ledd gjelder ikke for åpne barnehager og ikke for barnehageeiere som alene, sammen med nærstående eller selskap i samme konsern eier

• a. ordinære barnehager med til sammen færre enn tretti barn, eller

• b. familiebarnehager med til sammen færre enn ti barn.

Barnehageeiere som for eksempel både eier ordinære barnehager og familiebarnehager, er ikke omfattet av unntaket. Barnehagene som i dag har unntak fra kravet om selvstendig rettssubjekt, må utarbeide et eget regnskap, jf. økonomiforskriften § 5. Regnskapet skal vise alle inntekter og kostnader som gjelder godkjent barnehagedrift og relevante balanseposter. Inntekter og kostnader skal periodiseres i samsvar med regnskapsloven § 4-1. Regnskapet skal revideres av statsautorisert revisor, jf. økonomiforskriften § 7.

6.3.2 Familiebarnehager

Barnehageloven skiller mellom barnehagetypene ordinær barnehage, åpen barnehage og familiebarnehage, og både kommunen og private aktører kan eie samtlige barnehagetyper. Familiebarnehager er regulert i barnehageloven § 15. Det følger av bestemmelsens første ledd at godkjenning av familiebarnehager omfatter virksomhetens organisering og det enkelte hjems egnethet som lokale for familiebarnehagedrift. Etter andre ledd kan departementet gi forskrifter om godkjenning og drift av familiebarnehager. Forskrift om familiebarnehager gir særskilte regler for familiebarnehager. Utover reglene som er gitt i forskriften, gjelder bestemmelsene som er fastsatt i eller med hjemmel i barnehageloven. Det følger av forskriften § 1 andre punktum at en familiebarnehage er en barnehageform der barna får et tilbud i private hjem. En familiebarnehage skal som hovedregel være et fellesskap mellom minst to hjem, eller mellom minst ett hjem og en vanlig barnehage. I særlige tilfeller kan kommunen godkjenne enkeltstående hjem som én familiebarnehage, jf. forskrift om familiebarnehager § 2 andre ledd. Etter forskriften § 4 kan et hjem godkjennes for maksimalt fem barn over tre år som er til stede samtidig. Et hjem som er egnet for det kan godkjennes for dobbel gruppe med maksimalt ti barn over tre år som er til stede samtidig. Er flertallet av barna under tre år, må antallet reduseres.

6.4 Høringsforslaget

Departementet foreslo å endre unntaket fra kravet om selvstendig rettssubjekt i barnehageloven § 7 a tredje ledd bokstav b, slik at unntaket omfattet eiere av familiebarnehager med til sammen inntil ti barn. I dag er eiere av familiebarnehager med til sammen færre enn ti barn unntatt fra kravet om å være et selvstendig rettssubjekt. Dette gjelder også enkeltstående familiebarnehager med færre enn ti barn. Forslaget innebar at familiebarnehager med ti barn også ville bli omfattet av unntaket.

6.5 Høringsinstansenes syn

Det er ti høringsinstanser som har gitt innspill til forslaget om å endre unntaket for eget rettssubjekt for familiebarnehager. De fleste støtter forslaget. Noen få er skeptiske til å utvide unntaket fra kravet til selvstendig rettssubjekt ytterligere (på generelt grunnlag), og én barnehage ønsker en ytterligere utvidelse av unntaket.

Emsetrolla familiebarnehage støtter forslaget. De skriver at de er en familiebarnehage med godkjent dobbeltgruppe, ti barn, og har måttet kutte ned med en plass.

Fagforbundet bemerker at kravet til selvstendig rettssubjekt ikke må utvannes ved å gi flere barnehager unntak fra hovedregelen. De skriver imidlertid at de forstår at dette forslaget har liten betydning for det totale antallet barnehager.

Ingvilds barnehage skriver at administrasjonen for to små familiebarnehager med til sammen 16 barn har blitt vesentlig større og mer kompleks med kravet om selvstendig rettssubjekt. Barnehagen mener at det tar tid, fokus og penger fra barna, og at grensen for unntak derfor bør være den samme for familiebarnehagene som for de ordinære barnehagene (færre enn 30).

Lesja kommune støtter forslaget, men påpeker at selv om endringen gjelder få barnehager, kan det svekke innsyn og kontroll noe. Kommunen påpeker at det er viktig at kravene til regnskap og revisjon fortsatt gjelder, slik at bruken av offentlige tilskudd og foreldrebetaling kan etterprøves. Lesja kommune ber om tydelig presisering i veiledning til kommunene om hvordan tilsyn skal gjennomføres for familiebarnehager som ikke er egne rettssubjekter.

Utdanningsdirektoratet støtter forslaget.

Utdanningsforbundet støtter forslaget, men viser til at departementet skriver at familiebarnehager er små og har begrensede administrative ressurser. Etter Utdanningsforbundets vurdering taler dette for at departementet bør vurdere om endringene i unntaket kun skal gjelde for enkeltstående hjem. Familiebarnehager som inngår i en sammenslutning med flere hjem eller en ordinær barnehage vil typisk ha tilgang til mer administrativ støtte. Utdanningsforbundet viser videre til at departementet tidligere har vurdert om det bør innføres et forbud mot å drive barnehager som et enkeltpersonforetak, da det er særlig risiko for at tilskudd og foreldrebetaling ikke kommer barna til gode i slike tilfeller. Departementet har tidligere pekt på at enkeltpersonforetak er særlig utbredt blant familiebarnehager, og et forbud mot enkeltpersonforetak kan derfor være et alternativ eller supplement til å innsnevre unntaket fra kravet om selvstendig rettssubjekt. Utdanningsforbudet mener at en utvidelse av unntakene fra kravet om selvstendig rettssubjekt og et mulig forbud mot enkeltpersonforetak burde vært vurdert samlet. Slik kunne man både avhjelpe de praktiske utfordringene dagens grense skaper for enkelte familiebarnehager, og redusere risikoen for at offentlige midler ikke kommer barna til gode.

Statsforvalteren i Innlandet skriver at «færre enn» og «inntil» betyr det samme. De foreslår at ordet «inntil» byttes ut med ordene «til og med» for at ordlyden skal være klarere.

Hovedorganisasjonen Virke støtter forslaget, og mener endringen vil være forenklende, og at terskelen støtter oppunder grensenes logikk ellers. Hovedorganisasjonen Virke støtter også departementets vurdering om at forslaget ikke har økonomiske eller administrative konsekvenser.

6.6 Departementets vurderinger

Departementet foreslår å utvide unntaket fra kravet til selvstendig rettssubjekt for familiebarnehager slik at grensen settes til «til sammen inntil ti barn» i stedet for «til sammen færre enn ti barn», som er grensen i dag. Det innebærer blant annet at familiebarnehager som er godkjent for dobbel gruppe (ti barn), vil omfattes av unntaket.

Kravet om at private barnehager skal være et selvstendig rettssubjekt er begrunnet i behovet for transparens og innsyn i de private barnehagenes økonomi. Denne begrunnelsen er relevant for alle barnehager, også for små familiebarnehager. Bakgrunnen for at det ble innført et unntak for små familiebarnehager var at det ble gjort en avveining av disse hensynene opp mot kostnadene for barnehagene med å oppfylle kravet om selvstendig rettssubjekt.

Bakgrunnen for at grensen ble satt til «til sammen færre enn ti» barn, var basert på den tidligere økonomiforskriften § 3, som regulerte når en familiebarnehage hadde revisjonsplikt. I dag er det revisjonsplikt for alle barnehager uavhengig av antall barn i barnehagen. Etter departementets vurdering må også familiebarnehager med ti barn anses å være en liten barnehage med få administrative ressurser. Departementet mener derfor at det er hensiktsmessig at unntaksbestemmelsen for familiebarnehager tar utgangspunkt i reglene for maksimal størrelse på en enkeltstående familiebarnehage. Endringen vil gjøre at bestemmelsen i barnehageloven § 7 a tredje ledd samsvarer bedre med forskrift om familiebarnehage § 4 første ledd.

Normalt inngår familiebarnehager i et felleskap mellom flere hjem eller en vanlig barnehage. Det er kun i særlige tilfeller at et enkeltstående hjem kan godkjennes som en familiebarnehage, jf. forskrift om familiebarnehager § 2 andre ledd siste punktum. Videre er det også kun i tilfeller hvor flertallet av barna er over tre år, at en familiebarnehage kan godkjennes for dobbel gruppe (ti barn). I tillegg må hjemmet være egnet for dobbel gruppe. En enkeltstående familiebarnehage med dobbel barnegruppe må derfor kunne sies å være et heller sjeldent tilfelle og den foreslåtte endringen vil sannsynligvis treffe svært få familiebarnehager.

Forslaget vil også omfatte barnehageeiere som har andre konstellasjoner av familiebarnehager med til sammen inntil ti barn, for eksempel to hjem med hver sin gruppe med fem barn. Departementet mener at de samme hensynene gjør seg gjeldende også for disse konstellasjonene, så lenge unntaket kun gjelder for til sammen inntil ti barn. Også disse barnehagene er små og har få administrative ressurser. Departementet mener derfor det er hensiktsmessig å sette grensen til ti barn, uavhengig av om det er en enkeltstående familiebarnehage eller ikke. Dette er også i tråd med hvordan unntaksreglene i barnehageloven § 7 a tredje ledd er innrettet.

Til innspillet om at flere familiebarnehager bør unntas fra kravet om å være organisert som et selvstendig rettssubjekt, viser departementet til at det er behov for å ha et regelverk som sikrer innsyn i bruken av tilskudd og foreldrebetaling, og som bidrar til at midlene kommer barna i barnehagen til gode. Private barnehager blir i dag kompensert for kostnader til administrasjon gjennom et administrasjonspåslag i driftstilskuddet. Ved innføringen av kravet om organisering som selvstendig rettssubjekt, vurderte departementet de økonomiske konsekvensene for sektoren og kom frem til at merutgiftene som fulgte av lovkravet allerede var dekket gjennom administrasjonspåslaget. I forbindelse med arbeidet med nytt finansieringssystem for private barnehager har BDO gjort en ny vurdering av treffsikkerheten i administrasjonspåslaget. I rapporten «Alternative finansieringsmodeller for driftstilskudd til private barnehager» finner de at administrasjonspåslaget er noe høyere enn sektorens kostnader til administrasjon. Departementet viser også til at Telemarksforsking i rapporten «Kostnader i barnehagene 2023» har gjort en analyse av innføringen av kravet om selvstendig rettssubjekt, og konkluderer med at det er lite som tyder på at kravet har hatt vesentlig betydning for barnehagenes kostnadsnivå og lønnsomhet. Departementet mener derfor at det ikke er behov for å gjøre større endringer i unntaksbestemmelsene.

Til Statsforvalteren i Innlandets innspill i høringen om at «til og med» vil være en mer treffende ordlyd, vil departementet bemerke at ordlyden «til sammen til og med» blir for lang. Departementet har også vurdert at ordet «inntil» er klart nok, om ikke i seg selv, så ved å se til ordlyden i bokstav a), «færre enn». Dersom departementet hadde ment at grensen skulle gått ved ni barn, kunne man brukt «færre enn» også her. Det fremkommer også klart av merknadsteksten at det er en utvidelse av unntaket, fra ni til ti barn. Departementet foreslår derfor at § 7 a tredje ledd bokstav b endres til å gjelde for familiebarnehager med til sammen inntil ti barn.