7 Unntak fra forbudet mot annen virksomhet for barnehager med elever på første trinn i barnehagen

7.1 Bakgrunn

Enkelte steinerskoler og steinerbarnehager har en praksis der elever i skolens første trinn får gjennomført opplæringen i barnehagelokalene. Steinerskoler har i lang tid hatt anledning til å gjennomføre opplæringen på første trinn i barnehagens lokaler forutsatt at kravene i privatskoleloven er oppfylt.

Fra 1. januar 2023 ble det innført et krav om at private barnehager som hovedregel skal være organisert som et selvstendig rettssubjekt, og at de som hovedregel ikke skal drive eller eie annen virksomhet i samme rettssubjekt som barnehagedriften. Reglene skal sikre innsyn i hvordan barnehagene bruker tilskudd og foreldrebetaling og bidra til at disse midlene blir brukt i tråd med regelverket.

Skolevirksomhet må anses som annen virksomhet enn barnehagevirksomhet. For at slik virksomhet skal være lovlig må den aktuelle barnehagen enten falle inn under ett av unntakene fra kravet om selvstendig rettssubjekt, eller det må dreie seg om tilleggsvirksomhet som er nært knyttet til barnehagevirksomheten, utgjør en mindre del av den totale virksomheten, og som det er fastsatt unntak for i økonomiforskrift til barnehageloven.

7.2 Høringen

Departementet sendte forslag på høring 28. oktober 2025, med frist 9. desember 2025. Se punkt 6.2 for oversikt over høringsinstanser og høringsuttalelser.

Synspunktene til høringsinstansene er omtalt i tilknytning til forslaget nedenfor. Innspillene fra høringsinstansene er tilgjengelige på nettsidene til regjeringen.

7.3 Gjeldende rett

7.3.1 Privatskoleloven

Privatskoleloven inneholder ikke en egen bestemmelse om opplæring av elever på første trinn i barnehager. Det følger av privatskoleloven § 2-4 første ledd at skoleanleggene skal være godkjent av departementet, og at anleggene skal ligge samlet. I Ot.prp. nr. 37 (2006–2007) Om lov om endringer i friskolelova punkt 17.2.4 står det følgende om denne bestemmelsen:

[…] Paragraf 2-4 første ledd er ikkje til hinder for at opplæringa også kan skje andre stader når dette er formålstenleg ut frå den læreplanen skolen har fått godkjend etter § 2-3 eller § 6A-2. Andre opplæringsarenaer kan for eksempel vere eit museum, eit teater, eit offentleg bibliotek, eit gardsbruk eller ein leirskole. Føresegna er heller ikkje til hinder for at skolen leiger gymsal/idrettshall, symjehall eller andre spesialrom av andre, for eksempel ein offentleg skole. Departementet meiner at føresegna heller ikkje skal vere til hinder for at opplæringa etter lova skjer i ein barnehage, føresett at skolen oppfyller dei andre krava i regelverket. Elles kan det ved langvarig sjukdom vere nødvendig å gi grunnskoleopplæring andre stader enn på skolen, for eksempel heime hos eleven […]

I forbindelse med innføring av skolegang for 6-åringer fra høsten 1997, ønsket steinerskolene at opplæringstilbudet for 6-åringene ved steinerskolene skulle lokaliseres til barnehager. De viste blant annet til at aldersblandede grupper i barnehagene ville gi de beste vilkårene for 6-åringene sin modning og utvikling. I flere brev uttrykte det daværende Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet at det var mulig for steinerskolene å gi opplæring til elever på første trinn i barnehagene, under enkelte forutsetninger.

Alle skoler godkjent etter privatskoleloven (daværende friskolelov) fikk et brev den 16. november 2006 der Utdanningsdirektoratet informerte om at skoler som ønsket å drive etter egne planer, måtte søke direktoratet om å få godkjent slike planer innen 1. februar 2006. I lys av dette fikk Steinerskoleforbundet godkjent ny læreplan i 2008. Steinerskolene har i ettertid fått godkjent ny læreplan etter fagfornyelsen i 2020. Denne planen følges av samtlige steinerskoler godkjent etter privatskoleloven.

Steinerskoler har anledning til å gjennomføre opplæringen på første trinn i barnehagens lokaler. Forutsetningen er at øvrige krav i privatskoleloven er oppfylt. Det må vurderes i det enkelte tilfellet. I departementets brev til Utdanningsdirektoratet datert 8. desember 2016 står det følgende om dette:

Svaret på i hvilken grad steinerskoler har adgang til å plassere opplæringstilbudet på første trinn i barnehagens lokaler må søkes i gjeldende friskolelov. Etter departementets oppfatning kan tidligere brev fra departementet fra en periode hvor skolene var regulert av tidligere privatskolelov, og hvor de drev sin virksomhet etter annen læreplan enn den som i dag gjelder, ikke ha vekt annet enn som eventuelle tolkningsmomenter til gjeldende lov.

Friskoleloven regulerer ikke direkte det spørsmålet som er reist av direktoratet. Spørsmålet om det er adgang til å lokalisere opplæringstilbudet på første trinn i barnehagens lokaler må da bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfelle av om opplæringen av elevene på første trinn oppfyller alle krav i friskoleloven. Her kan vi særlig vise til:

§ 2-3 om krav til innhold og vurdering i opplæringen, herunder kravet om at opplæringen skal drives etter godkjente læreplaner.

§ 2-4 som fastsetter at skoleanleggene må være godkjent av departementet, og at anleggene må ligge samlet.

§ 3-4 om organisering av elevene i klasser eller basisgrupper.

§ 4-1 om ledelse.

§ 4-2 om kompetansekrav til undervisningspersonalet.

Kapittel 5 om styrings- og rådsorgan

Skolens opplæring og organisering av elever på første trinn må, på samme måte som for resten av skolen, oppfylle alle krav i privatskoleregelverket.

7.3.2 Barnehageloven

Private barnehager skal ikke drive eller eie annen virksomhet i samme rettssubjekt som barnehagen, jf. barnehageloven § 23 a første ledd. Forbudet mot annen virksomhet gjelder imidlertid ikke for barnehager som er unntatt fra kravet om å være organisert som et selvstendig rettssubjekt, jf. barnehageloven § 23 a tredje ledd.

Barnehagene som er omfattet av forbudet mot å drive annen virksomhet kan likevel drive eller eie tilleggsvirksomhet som er nært knyttet til barnehagevirksomheten og utgjør en mindre del av den totale virksomheten, jf. barnehageloven § 23 a andre ledd første punktum. Departementet kan gi forskrift om hvilken tilleggsvirksomhet som er tillatt og krav til regnskap, revisjon, rapportering og dokumentasjon, jf. § 23 a andre ledd andre punktum.

7.3.3 Økonomiforskrift til barnehageloven

I økonomiforskrift til barnehageloven § 3 er det nærmere spesifisert hvilken tilleggsvirksomhet som er tillatt. Når vilkårene i barnehageloven § 23 a andre ledd er oppfylt, kan barnehagen drive tilleggsvirksomhet i form av utleie av barnehagelokalene og barnehagens uteområde utenfor barnehagens åpningstid, utleie av barnehagens driftsmidler utenfor barnehagens åpningstid eller utenfor barnehagens område, samt kurs og veiledning, se forskriften § 3 første ledd. Videre kan barnehagene til studentsamskipnadene, jf. studentsamskipnadsloven, drive studentvelferdstjenester etter forskrift om studentsamskipnader § 8 første ledd når vilkårene i barnehageloven § 23 a andre ledd er oppfylt, se forskriften § 3 andre ledd.

Tilleggsvirksomhet etter økonomiforskrift til barnehageloven § 3 første ledd skal regnskapsføres på egen avdeling, jf. økonomiforskrift til barnehageloven § 4 andre ledd. Transaksjoner som ikke kan føres direkte på barnehage- eller tilleggsvirksomhet, skal fordeles etter fordelingsnøkler anvendt i tråd med de underliggende aktivitetene som forårsaker inntektene eller kostnadene (årsaksprinsippet). Interne transaksjoner mellom avdelingene og hvordan felleskostnadene er fordelt skal oppgis i note til årsregnskapet. Fordelingsnøklene skal være tilfredsstillende dokumentert.

7.4 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringen å lovfeste et nytt unntak fra forbudet mot å drive eller eie annen virksomhet enn barnehagevirksomhet i samme rettssubjekt som barnehagen. Det ble foreslått at forbudet mot annen virksomhet ikke skal gjelde i tilfeller der elever som går første trinn i en steinerskole mottar opplæring etter privatskoleloven i en steinerbarnehage.

Departementet ba om innspill på om det finnes andre privatskoler enn steinerskoler som har opplæringstilbudet til elever på første trinn lokalisert i en barnehage, for å vurdere om det foreslåtte unntaket burde utvides. Unntaket kunne utvides ved for eksempel å lovfeste at forbudet mot annen virksomhet ikke skal gjelde i tilfeller der elever som går første trinn i en privatskole godkjent etter privatskoleloven § 2-1 andre ledd bokstav b, mottar opplæring etter privatskoleloven i en barnehage.

7.5 Høringsinstansenes syn

Utdanningsdirektoratet støtter forslaget, men påpeker at dette er et såpass særskilt tilfelle at det ideelt sett burde vært regulert i forskrift, og ikke i lov. Utdanningsdirektoratet er samtidig enig i departementets vurdering av dagens forskriftshjemmel. Dersom det senere viser seg å være behov for ytterligere unntak i samme kategori, bør det etter direktoratets syn vurderes en samlet regulering i forskrift. Departementet ba om innspill på om det finnes andre privatskoler enn steinerskoler som har opplæringstilbudet til elever på første trinn lokalisert i en barnehage. Til dette bemerker Utdanningsdirektoratet at det ikke er andre privatskoler enn steinerskolene som har en slik godkjenning.

Steinerbarnehageforbundet støtter forslaget, og mener forslaget er positivt fordi det ivaretar en langvarig og pedagogisk begrunnet praksis i steinerbarnehager. Steinerbarnehageforbundet viser til at muligheten til å gi opplæring for første trinn i barnehagens lokaler sikrer kontinuitet for barna, styrker det helhetlige pedagogiske tilbudet og bidrar til en trygg overgang mellom barnehage og skole.

Utdanningsforbundet støtter forslaget, og mener det kan være hensiktsmessig å vurdere en utvidelse av unntaket til å omfatte alle privatskoler som gir opplæring til elever på første trinn lokalisert i en barnehage. En slik vurdering bør imidlertid inngå i en bredere gjennomgang, der man også vurderer tilsvarende muligheter for kommunale skoler og barnehager.

Hovedorganisasjonen Virke støtter forslaget, ettersom forbudet i disse tilfellene går lenger enn det som har vært intensjonen med forbudet mot annen virksomhet. Virke kjenner ikke til at dette gjelder andre barnehager enn steinerbarnehagene, men mener det er hensiktsmessig med en virksomhetsnøytral utforming av regelverket for å sikre likebehandling. Virke kan ikke se at en slik hjemmel kan brukes til å omgå regelverket ettersom et unntak krever at man samtidig driver grunnskolevirksomhet. Virke er enig i at forslaget ikke har vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser.

Fagforbundet er opptatt av at forbudet mot annen virksomhet ikke må utvannes ved å gi flere barnehager unntak fra hovedregelen. Det er etter deres syn vesentlig at kravet til regnskapsføring opprettholdes.

Lesja kommune støtter forslaget, men mener at det bør utarbeides klare retningslinjer for regnskapsføring og dokumentasjon. Det bør etter kommunens syn tas en grundig vurdering av om unntaket bør gjelde alle privatskoler med tilsvarende praksis, ikke bare steinerskoler. Lesja kommune ønsker også en presisering av tilsynsansvaret for kommunene.

Granstubben barnehage Henning AS mener samme type unntak bør vurderes for barnehager i bygdesamfunn som samarbeider med lokale skoler om SFO-drift på vegne av kommunen. Barnehagen viser til at det dreier seg om pedagogisk sammenhengende virksomhet, ikke-kommersiell sideaktivitet, og at barnehagen har egne regnskap og full etterprøvbarhet. Det vises videre til at samarbeidet gir barn kontinuitet, trygghet og stabilitet i oppvekstmiljøet. Løsningen er ifølge barnehagen bærekraftig for små samfunn, der kommunen alene ikke har ressurser til å opprettholde et selvstendig SFO-tilbud.

7.6 Departementets vurderinger

Departementet foreslår at forbudet mot annen virksomhet ikke skal gjelde i tilfeller der elever som går første trinn i en skole godkjent etter privatskoleloven § 2-1, mottar opplæring etter privatskoleloven i en barnehage dersom dette er i tråd med skolens godkjente læreplan etter privatskoleloven § 2-3 første ledd. Se forslaget til § 23 a andre ledd nytt andre punktum i barnehageloven.

Departementet viser til at det foreligger en viss motstrid mellom regelverket for privatskoler og regelverket for private barnehager. Steinerskoler har anledning til å gjennomføre opplæringen for elever på første trinn i barnehagens lokaler forutsatt at kravene i privatskoleloven er oppfylt. Dette må vurderes i det enkelte tilfellet. Samtidig følger det av barnehageloven § 23 a at private barnehager ikke skal drive eller eie annen virksomhet i samme rettssubjekt som barnehagen. Kravet gjelder ikke for barnehager som er unntatt fra kravet om å være et selvstendig rettssubjekt og for tilleggsvirksomhet som er tillatt etter økonomiforskrift til barnehageloven § 3. Skolevirksomhet er etter departementets syn noe annet enn barnehagevirksomhet. For barnehager som er pålagt å være organisert som et selvstendig rettssubjekt, er det derfor ikke tillatt å ha et opplæringstilbud til elever på første trinn i samme rettssubjekt som barnehagen.

Departementet foreslo i høringen om ny regulering av private barnehager i 2019 og i høringen om regnskapsmessig skille i 2021 å innføre en bestemmelse om at det som hovedregel ikke skal være tillatt å eie eller drive annen virksomhet i rettssubjektet som er godkjent for barnehagedrift. I begge høringene fikk departementet innspill på hvilke tilleggsvirksomheter som ulike høringsinstanser mente burde være tillatt. Det ble ikke gitt innspill om barnehager som har elever på første trinn i barnehagen.

Kravet om at private barnehager som hovedregel skal være organisert som et selvstendig rettssubjekt som ikke driver eller eier annen virksomhet i det samme rettssubjekt som barnehagedriften, ble innført med virkning fra 1. januar 2023. Departementet har i ettertid fått innspill om at det finnes noen steinerskoler som gjennomfører opplæringen for elevene på første trinn i en steinerbarnehage, og at dette også omfatter steinerbarnehager som er pålagt å være et selvstendig rettssubjekt som ikke driver annen virksomhet. Vi viser til brev fra Utdanningsdirektoratet til departementet om dette datert 31. oktober 2024.

Det har ikke vært intensjonen å endre på den muligheten steinerskoler har til å gjennomføre opplæringen for elever på første trinn i barnehagens lokaler. Departementet mener at det fortsatt bør være mulig å lokalisere opplæringstilbudet til elever på første trinn i barnehagelokaler gitt at dette er i tråd med skolens godkjente læreplan og de øvrige vilkårene i privatskoleloven er oppfylt. I vurderingen er det lagt vekt på at dette er en praksis som enkelte steinerskoler og steinerbarnehager har hatt over flere år, og at det gjelder en liten andel private barnehager.

I høringen ba departementet om innspill på om det finnes andre privatskoler enn steinerskoler som har opplæringstilbudet til elever på første trinn lokalisert i en barnehage. Til dette bemerker Utdanningsdirektoratet at det ikke er andre privatskoler enn steinerskolene som har en slik godkjenning. Departementet vurderer likevel at unntaksbestemmelsen bør formuleres mer generelt enn i høringen. Det foreslås derfor å lovfeste at forbudet mot annen virksomhet ikke er til hinder for at elever som går første trinn i en skole godkjent etter privatskoleloven § 2-1, mottar opplæring etter privatskoleloven i en barnehage dersom dette er i tråd med skolens godkjente læreplan etter privatskoleloven § 2-3 første ledd.

Departementet anser i likhet med Utdanningsdirektoratet at dette er et såpass særskilt tilfelle at det kunne vært hensiktsmessig å regulere det i forskrift i stedet for i barnehageloven. Departementet kan gi forskrift om at private barnehager kan drive eller eie tilleggsvirksomhet som er nært knyttet til barnehagevirksomheten, og som utgjør en mindre del av den totale virksomheten, se barnehageloven § 23 a andre ledd. Det følger av Prop. 82 L (2021–2022) Endringer i barnehageloven (selvstendig rettssubjekt, forbud mot annen virksomhet, meldeplikt m.m.) at tilleggsvirksomhet som utgjør fem til ti prosent av virksomheten, normalt vil være å regne som en mindre del av virksomheten. Når det gjelder praksisen med å lokalisere opplæringstilbudet til elever på første trinn i barnehagelokaler, kan dette utgjøre en større andel av virksomheten og et eventuelt unntak vil i så fall gå ut over rammene for departementets forskriftshjemmel. Det tilsier at et slikt unntak bør fremgå av barnehageloven § 23 a om forbud mot annen virksomhet.

Departementet understreker at skolevirksomheten må være selvfinansierende, for ikke å være i strid med kravene om bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling i barnehageloven § 23. Barnehagene kan derfor ikke bruke offentlige tilskudd og foreldrebetaling etter barnehageloven til å finansiere skolevirksomheten.

Departementet foreslår videre å lovfeste at departementet kan gi forskrift om krav til regnskap, revisjon, rapportering og dokumentasjon tilsvarende det som gjelder for annen tillatt tilleggsvirksomhet, se forslaget til endring i § 23 a andre ledd tredje punktum. Også i disse tilfellene er det behov for å ha presise og etterprøvbare krav når det gjelder fordelingsnøkler og dokumentasjon for transaksjoner som ikke praktisk lar seg henføre direkte til barnehagevirksomhet eller skolevirksomhet. I høringen datert 28. oktober 2025 ble det foreslått at denne typen tilleggsvirksomhet skal føres på egen avdeling i tråd med økonomiforskriftens krav til avdelingsregnskap, tilsvarende det som er hovedregelen for annen tillatt tilleggsvirksomhet, se Høring av forslag til endringer i barnehageloven og økonomiforskrift til barnehageloven (unntak fra selvstendig rettssubjekt og forbud mot annen virksomhet). Departementet tar sikte på å fastsette forskriftsendringene når forskriftshjemmelen er vedtatt. Det vil som i dag være Utdanningsdirektoratet som skal føre tilsyn med om private barnehager etterlever kravene i barnehageloven § 23 b og økonomiforskrift til barnehageloven, jf. barnehageloven § 56.

Det har kommet innspill om at det bør åpnes for at private barnehager kan drive SFO i samme rettssubjekt som barnehagen. Formålet med forbudet mot å drive annen virksomhet i samme rettssubjekt som barnehagen er å gjøre det enklere å holde barnehagens økonomi adskilt fra økonomien i annen virksomhet, og å føre tilsyn med barnehagens bruk av tilskudd og foreldrebetaling. Samtidig er det rimelig at rettssubjektet kan tilby visse tilleggstjenester som ligger nært opp til barnehagevirksomheten. Dette er bakgrunnen for at barnehagene kan drive eller eie tilleggsvirksomhet som er nært knyttet til barnehagevirksomheten og som utgjør en mindre del av den totale virksomheten. At en virksomhet ikke kan drives i samme rettssubjekt som barnehagen, innebærer at man eventuelt må drive eller eie denne virksomheten i et annet rettssubjekt. Steinerskoler har anledning til å gjennomføre opplæringen for elever på første trinn i barnehagens lokaler forutsatt at kravene i privatskoleloven er oppfylt. For at ikke barnehageloven skal være til hinder for dette, foreslås det å endre barnehageloven. Departementet legger til grunn at annen virksomhet, som for eksempel SFO-drift, kan drives i et eget rettssubjekt.