3 Norges internasjonale forpliktelser

3.1 Folkerettslige forpliktelser knyttet til dumping, plassering av materiale og geoingeniørtiltak til havs

Havrettskonvensjonen har særskilte bestemmelser om bevaring av det marine miljø i del XII, herunder om dumping i artikkel 210 og artikkel 216. Statene har etter artikkel 210 nr. 1 og nr. 3 en plikt til å vedta lover for å hindre, begrense og kontrollere forurensning av det marine miljø ved dumping, og for å sikre at slik dumping ikke finner sted uten tillatelse. Videre skal nasjonale lover, forskrifter og tiltak ikke være mindre effektive enn de globale regler og standarder, jf. artikkel 210 nr. 6.

Dumping er nærmere definert i Havrettskonvensjonen artikkel 1 nr. 5 bokstav a) og omfatter «ethvert forsettlig utslipp av avfall eller annet materiale fra fartøyer, luftfartøyer, plattformer eller andre konstruerte innretninger til sjøs». Fra denne hovedregelen er det gitt visse unntak i nr. 5 bokstav b) for «utslipp av avfall eller annet materiale som er knyttet til eller skriver seg fra den vanlige drift av fartøyer, luftfartøyer, plattformer eller andre konstruerte innretninger til sjøs» og «plassering av materiale for et annet formål enn bare det å bli kvitt det, forutsatt at en slik plassering ikke er uforenlig med denne konvensjonens formål.»

I tråd med artikkel 216 skal nasjonale regler om dumping håndheves av «a) kyststaten, med hensyn til dumping innenfor dens sjøterritorium eller økonomiske sone eller på dens kontinentalsokkel, b) flaggstaten, med hensyn til skip som fører dens flagg eller skip eller luftfartøyer som står oppført i deres registre, og c) enhver stat, med hensyn til lasting av avfall eller andre stoffer innenfor dens territorium eller ved dens offshoreterminaler».

Tilsvarende har Londonprotokollen regler om dumping, samt regler om plassering av materiale, og egne regler om marine geoingeniørtiltak. Protokollen omfatter alt farvann utenom statenes indre farvann, jf. artikkel 1 nr. 7. «Dumping» er definert i Londonprotokollen artikkel 1 nr. 4.1 og omfatter «enhver forsettlig disponering i sjøen av avfall eller annet materiale fra fartøyer, luftfartøyer, plattformer eller andre konstruerte innretninger til sjøs». Definisjonen i nr. 4.1 omfatter også «enhver forsettlig disponering i sjøen av fartøyer, luftfartøyer, plattformer eller andre konstruerte innretninger til sjøs» og enkelte andre former for dumping. Fra denne hovedregelen er det gitt visse unntak i nr. 4.2, blant annet for «plassering av materiale for et annet formål enn ren disponering, forutsatt at plasseringen ikke er i strid med protokollens formål».

Det følger videre av Londonprotokollen artikkel 1 nr. 4.3 at disponering eller lagring av avfall eller annet materiale som direkte fremkommer av, eller som har sammenheng med undersøkelse og utnytting av mineralforekomster på havbunnen og påfølgende bearbeiding til havs ikke omfattes av protokollens bestemmelser.

Artikkel 4 i Londonprotokollen oppstiller en generell forpliktelse til å forby dumping av avfall og annet materiale som ikke er listet opp i vedlegg 1. For dumping av slikt avfall og materiale som er nevnt i vedlegg 1 kreves tillatelse. Londonprotokollens bestemmelser om dumping skal, jf. artikkel 10, håndheves overfor «i. fartøyer og luftfartøyer som er registrert på traktatpartenes territorium eller som fører dens flagg, ii. fartøyer og luftfartøyer som på dens territorium laster inn avfall eller annet materiale som skal dumpes til sjøs, og iii. fartøyer, luftfartøyer og plattformer eller andre konstruerte innretninger som antas å drive dumping til sjøs i områder hvor traktatpartene har rett til å utøve jurisdiksjon i henhold til folkeretten».

I 2013 ble det vedtatt en endring av protokollen. Endringen er ratifisert av Norge, men har ennå ikke trådt i kraft internasjonalt. Vedtaket innebærer at marine geoingeniørtiltak («marine geoengineering») defineres i en ny artikkel 5 bis i protokollen:

«a deliberate intervention in the marine environment to manipulate natural processes, including to counteract anthropogenic climate change and/or its impacts, and that has the potential to result in deleterious effects, especially where those effects may be widespread, long lasting or severe.»

Videre tas det inn en ny artikkel 6 bis som regulerer «marine geoengineering activities». I bestemmelsens første avsnitt gis det et generelt forbud mot plassering av materiale fra skip, luftfartøy, plattformer og andre menneskeskapte strukturer til sjøs for «marine geoengineering activities» som er listet opp i vedlegg 4 til protokollen. Forbudet er absolutt, med mindre det fremgår eksplisitt av vedlegg 4 at aktiviteten, eller en underkategori av den, kan tillates. Det følger av andre avsnitt i artikkel 6 bis at statene skal vedta «administrative or legislative measures» for å sikre at utstedelse av eventuelle tillatelser og vilkår til tillatelser overholder vedlegg 5 til protokollen, og tar i betraktning et «Specific Assessment Framework» utviklet for en bestemt aktivitet og vedtatt av partsmøtet under protokollen.

Videre har OSPAR-konvensjonen regler om dumping og plassering av materiale i sjøområdene som gjelder innenfor konvensjonsområdet i det nordøstlige Altanterhav. Reglene tilsvarer langt på vei Londonprotokollens regler for dette, som gjelder globalt. OSPAR-konvensjonen har ikke vedtatt egne regler som bare gjelder for marine geoingniørtiltak, men dette er aktiviteter som i mange tilfeller også vil omfattes av konvensjonens regler om dumping og plassering av materiale til havs.

3.2 Regler i EUs klimakvotesystem om transport av klimagasser

Norge har deltatt i EUs klimakvotesystem gjennom EØS-avtalen siden 2008. Klimakvotedirektivet (direktiv 2003/87/EF om opprettelse av en ordning for handel med utslippskvoter for klimagasser i Unionen) og flere underordnede rettsakter er gjennomført i norsk rett i primært klimakvoteloven og forurensningsloven med forskrifter.

Klimakvotesystemet forutsetter at den som skal drive aktivitet omfattet av systemet, etterlever en rekke krav. Regelverket inneholder blant annet krav om å overvåke og rapportere klimagassutslipp fra den aktuelle aktiviteten. For noen aktiviteter forutsettes det at nasjonale myndigheter har gitt tillatelse, og at det returneres klimakvoter til Unionsregisteret tilsvarende klimagassutslippene fra aktiviteten.

Transport av klimagasser for geologisk lagring ble i 2023 inkludert på listen over aktivitetene som klimakvotesystemet omfatter, jf. EUs klimakvotedirektiv vedlegg I. Aktiviteten er nevnt i kolonne nr. 27 i klimakvotedirektivet vedlegg I, jf. norsk oversettelse av bestemmelsen i Prop. 3 LS (2023-2024) (på s. 115) som lyder:

«Transport av klimagasser med henblikk på geologisk lagring på et lagringssted som er godkjent i henhold til direktiv 2009/31/EF, unntatt utslipp som omfattes av en annen virksomhet i henhold til dette direktivet.»

Det er i andre rad i kolonne nr. 27 presisert at det er transport av klimagassen CO₂ som er omfattet av klimakvotesystemet.

Regelverket, slik det er innlemmet i EØS-avtalen, innebærer at transport av klimagasser for geologisk lagring faller inn under EUs klimakvotesystem når den skjer innenfor eller mellom EØS-landene.

Denne typen transport er et nødvendig ledd i CO₂-fangst og lagrings-kjeden (CCS, Carbon Capture and Storage). CCS omfatter fangst, transport og permanent lagring av CO₂. Målet er å begrense utslippene av CO₂ til atmosfæren gjennom å fange CO₂ og deretter lagre CO₂ sikkert.

En betydelig andel av utslippsreduksjonspotensialet i industri og avfallsforbrenning i Norge er knyttet til CCS. For mange industrianlegg er CCS den eneste løsningen som kan gi store utslippsreduksjoner, ifølge Miljødirektoratets rapport «Klimatiltak i Norge» fra 2025. Videre fremgår det av EU-kommisjonens strategi for CO₂-håndtering, «The Industrial Management Strategy» (COM/2024/62), at CCS er ansett som et nødvendig tiltak for at EU skal nå sine klimamål. Det forventes at det i de neste årene vil bli flere CCS-prosjekter og at enkelte av prosjektene vil omfatte internasjonalt samarbeid, der de ulike leddene i CO₂-fangst og lagrings-kjeden vil foregå i ulike land og med transport av klimagasser mellom de berørte landene.

Før 2024 var det kun utslipp fra transport av CO₂ for geologisk lagring gjennom rørledninger som var omfattet av klimakvotesytemet. Dette ble endret med virkning fra 2024 ved at alle former for transport av CO₂ for lagring i geologiske formasjoner, for eksempel med skip og vogntog, ble omfattet. I 2024 ble det også gjort andre endringer i klimakvotesystemet. I artikkel 2 om klimakvotedirektivets virkeområde, ble forutsetningen om at aktivitetene må ha utslipp for å omfattes av klimakvotesystemet fjernet. Videre er ikke lenger det å være omfattet av klimakvotesystemet ensbetydende med å ha kvoteplikt. Endringene er del av det EU har kalt «Fit for 55» eller «Klar for 55»-pakken. Pakken ble lagt frem 14. juli 2021 og inneholdt forslag til nye eller reviderte regelverk som til sammen skal sørge for at EU når sine klimamål. Endringene er nærmere omtalt i Prop. 3 LS (2023–2024) og Prop. 104 L (2024–2025).

Transport av klimagasser for geologisk lagring er inkludert i klimakvotesystemet på grunn av muligheten for forurensning i form av klimagassutslipp fra og knyttet til selve lasten, ikke forurensning i form av utslipp fra fremdriften av selve transportmiddelet. Det betyr at det for eksempel vil være plikt til å overvåke og rapportere eventuelle klimagassutslipp fra gasstanken på en lastebil som transporterer gassen med formål om geologisk lagring, men ikke utslippene fra lastebilens forbrenningsmotor.

Skipstransport er inkludert i klimakvotesystemet med virkning fra 2024 dersom skipet er minst 5000 bruttotonn, jf. klimakvotedirektivets vedlegg 1 kolonne 30. Transport av klimagasser vil alltid innebære en viss grad av utslipp knyttet til ventilering og små lekkasjer. Sannsynligheten for store lekkasjer vurderes som liten.

All form for transport av klimagasser for geologisk lagring er kategorisert som en aktivitet som følger klimakvotesystemets regler for «anlegg», som er nærmere definert i klimakvotedirektivet artikkel 3 (e). Dette til tross for at transporten, dersom den skjer ved flyttbare transportmidler, i motsetning til rør, er en mobil aktivitet og reglene for «anlegg» opprinnelig kun ble benyttet for å regulere stasjonære aktiviteter. Den gjeldende kategoriseringen ble avklart i endringsforordning (EU) 2024/2493 om endringer i forordning 2018/2066 om overvåking og rapportering av utslipp under EUs klimakvotesystem (MR-forordningen), en underliggende rettsakt til EUs-klimakvotedirektiv. Endringsforordningen ble innlemmet i EØS-avtalen 11. juli 2025 gjennom EØS-komitebeslutning 183/2025 samme dag. At transport av klimagasser følger regelverket for «anlegg» medfører blant annet at aktiviteten krever tillatelse. Tillatelsen skal dekke hele transportetappen, jf. klimakvotedirektivet artikkel 4 (gjennomført i klimakvoteloven § 4 a, jf. forurensningsloven § 11 annet ledd). Hvilken stat som skal være administrerende myndighet for transport mellom flere land i det enkelte tilfelle, er ikke regulert eksplisitt i klimakvotedirektivet. Inntil slik regulering foreligger må de involverte statene avklare dette bilateralt. De kan beslutte å dele ansvaret for hver enkelt transport, eller at ett land administrerer hele transporten. Tillatelsen, eller tillatelsene, må i alle tilfeller til sammen dekke hele den aktuelle transportetappen. EU-kommisjonen har signalisert at den vil foreslå harmoniserte regler om fordelingen av myndighetsansvaret i løpet av 2026.

Ovennevnte endringer i MR-forordningen ble først vedtatt og innlemmet i EØS-avtalen etter at de overordnede EU-rettsaktene i Klar for 55-pakken var trådt i kraft og gjennomført i norsk rett (jf. Prop. 3 LS (2023–2024) og Prop. 104 L (2024–2025)).