5 Forslag til endringer i forurensningsloven

5.1 Geografisk virkeområde i forurensningsloven § 3

5.1.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet viste i høringen til at det i lys av utviklingen nasjonalt og internasjonalt er nødvendig å sikre en robust og forutsigbar regulering av marine geoingeniørtiltak. Videre er det behov for å gjennomføre Norges folkerettslige forpliktelser knyttet til regulering av dumpingplassering av materiale og marine geoingniørtiltak, herunder for å følge opp vedtak etter Londonprotokollen.

Departementet foreslo på denne bakgrunn en mindre endring i forurensingsloven § 3 for å gi mulighet til, etter en konkret vurdering, å utvide forurensningslovens virkeområde på kontinentalsokkelen og utenfor norske jurisdiksjonsområder, dvs. i internasjonalt farvann og områder underlagt andre staters jurisdiksjon. Innenfor rammene av norsk jurisdiksjon har Norge som nevnt ansvar for å regulere aktivitet omfattet av blant annet Havrettskonvensjonen, Londonprotokollen og OSPAR-konvensjonen også i disse havområdene.

Departementet viste til at den foreslåtte endringen vil sikre en utvetydig hjemmel for å regulere marine geoingeniørtiltak fra norske skip, innretninger og fly når disse befinner seg utenfor økonomisk sone. Når slike tiltak utføres fra skip får dette særlig betydning i tilfeller der det er tvil om tiltaket kan anses som «dumping» i skipssikkerhetslovens forstand. Videre vil hjemmelen være nødvendig for å regulere marine geoingeniørtiltak utenfor økonomisk sone fra norske fly, eventuelt fra installasjoner utenfor økonomisk sone som hverken er skip eller luftfartøy, men som anses dekket av ordlyden «innretninger». Hjemmelen vil videre muliggjøre regulering av marine geoingeniørtiltak fra utenlandske fartøy på norsk kontinentalsokkel utenfor økonomisk sone.

Departementet påpekte at den forslåtte endringen videre vil supplere hjemmelsgrunnlaget for bestemmelsene i forurensningsforskriften kapittel 22 som angir ansvarlig myndighet. Gjeldende § 22-6 må for så vidt den gjelder myndighet for tiltak på områder over norsk kontinentalsokkel og utenfor norske jurisdiksjonsområder anses å være hjemlet i skipssikkerhetsloven. Skipssikkerhetsloven inneholder ikke noen selvstendig hjemmel for å gjøre unntak gjennom enkelttillatelser. Eventuelle tillatelser knyttet til aktivitet i disse havområdene må derfor i dag eventuelt gis gjennom unntak fra forurensningsforskriften etter forskriftens § 41-4, som er lite egnet for denne typen søknadsbehandling.

Kongen har i tråd med forurensningsloven § 3 i dag, med de begrensninger som følger av folkeretten, fullmakt til å utvide lovens virkeområde for norsk økonomisk sone. Departementet foreslo i høringen at Kongen på tilsvarende måte skal kunne gi loven utvidet anvendelse, helt eller delvis, for annen aktivitet enn undersøkelse etter, utvinning og utnytting av undersjøiske naturforekomster på kontinentalsokkelen, og videre utenfor norske jurisdiksjonsområder.

Etter departementets vurdering vil en slik utvidelse være nødvendig for å ivareta våre internasjonale forpliktelser knyttet særlig til dumping, plassering av materiale og marine geoingeniørtiltak.

Det ble i høringsnotatet også vist til behovet for utvidelse av forurensningslovens stedlige virkeområde for å kunne gjennomføre regler i EUs klimakvotesystem. Sammen med foreslått endring i § 5 (se punkt 5.2) vil en utvidelse av det stedlige virkeområdet bidra til at norske myndigheter kan avkreve og utstede tillatelse til grensekryssende transport av klimagasser med formål om permanent lagring utenfor norsk jurisdiksjon etter forurensningsloven § 11. Klimakvotesystemets forutsetning om tillatelse for transport av klimagasser med formål om permanent lagring er nærmere omtalt i punkt 3.2.

Norske myndigheter har etter gjeldende rett en begrenset mulighet til å utstede tillatelse til transport av klimagasser, som ikke omfattes av virkeområdene i forurensningsloven og klimakvoteloven, i medhold av vilkårslæren (nærmere omtalt i siste avsnitt i punkt 4.2.1). Dette er imidlertid ikke tilstrekkelig for å sikre at EUs klimakvotesystem kan gjennomføres fullt ut i norsk rett.

Departementet viste videre til at hjemmelen på et senere tidspunkt etter en konkret vurdering vil kunne brukes for å regulere andre former for aktivitet som materielt sett faller innenfor forurensningslovens virkeområde i de aktuelle havområdene, og som det er folkerettslig grunnlag for å regulere.

Det kan eksempelvis bli behov for regulering etter forurensningsloven av aktivitet som havvind eller akvakultur mv. dersom slik aktivitet blir aktuelt på norsk kontinentalsokkel utenfor økonomisk sone. Dette vil også gi en konsistent og forutsigbar løsning for aktuelle aktører, da forurensningsloven allerede gjelder slik aktivitet i økonomisk sone, jf. forurensningsloven § 2 annet ledd nr. 3.

Departementet påpekte at forskrifter i medhold av den foreslåtte hjemmelen vil bli utredet og sendt på høring på vanlig måte i tråd med utredningsinstruksen.

5.1.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene var generelt støttende til forslaget til lovendring.

Fiskebåt har ingen innvendinger mot utvidelsen av virkeområdet, og mener det er viktig at slik virksomhet underlegges statlig kontroll og styring, for å sikre hensynet til havmiljøet, også utenfor norsk jurisdiksjon, så lenge skipet eller materialet som skal dumpes er fra Norge.

Havforskningsinstituttet støtter endringsforslaget, og påpeker at endringsforslagene synes å være velbegrunnede og i tråd med deres forståelse av den internasjonale situasjonen. Videre viser Havforskningsinstituttet til at det kan være like stort behov for å se på marine geoingeniørtiltak med egnete reguleringsverktøy i Svalbardområdet som i virkeområdet for forurensningsloven. I tillegg til effekter på det marine miljø, kan effekter på atmosfære og landarealer også være negative og kreve reguleringer, da i så fall med utgangspunkt i andre folkerettslige forpliktelser og nasjonale reguleringer enn dem som er aktuelle her.

LO Norge støtter at loven kan gjøres gjeldende utenfor territorialfarvannet og norske jurisdiksjonsområder.

Norges Fiskarlag støtter utvidelsen av lovens virkeområde, og viser til at utvidelsen er viktig for å sikre at norske myndigheter kan ivareta miljøhensyn også i internasjonalt farvann, og at dumping og marine geoingeniørtiltak ikke skal kunne gjennomføres uten grundig vurdering i forkant av en tillatelse.

5.1.3 Departementets vurdering

Departementet har ikke ytterligere vurderinger enn de som fremgår av punkt 5.1.1 og opprettholder forslaget fra høringsnotatet.

5.2 Saklig virkeområde i forurensningsloven § 5

5.2.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsforslaget ble det vist til at enkelte tilfeller av transport av klimagasser for permanent lagring ikke vil omfattes av forurensningslovens bestemmelser om forurensning, herunder § 11 om tillatelse til forurensende aktivitet. Dette som følge av at § 5 annet ledd avgrenser loven mot forurensning fra transportmidler som reguleres i angitt spesiallovgivning. Det er redegjort nærmere for avgrensingen i punkt 4.2.1. For at norske myndigheter skal kunne avkreve og gi tillatelse i medhold av § 11 til alle de ulike formene for transport av klimagasser som er omfattet av klimakvotesystemet, er det behov for å endre avgrensingen.

Det ble i høringen foreslått å tilføye en setning i § 5 annet ledd som presiserer at forurensningsloven likevel gjelder for forurensning fra transport av klimagasser omfattet av klimakvoteloven § 3, som henviser til aktiviteter som er omfattet av EUs klimakvotesystem.

5.2.2 Høringsinstansenes syn

Carbon Centric, som var eneste høringsinstans som kom med innspill, støtter i hovedsak lovforslaget. Det ble ikke gitt innspill som spesifikt gjelder den foreslåtte endringen i forurensningsloven § 5.

5.2.3 Departementets vurdering

Departementet fastholder vurderingene som fremgår av punkt 5.2.1 og opprettholder forslaget fra høringsnotatet.

Departementet har imidlertid etter høringen vurdert at det bør inntas en presisering i den foreslåtte nye setningen i § 5 annet ledd, ved at ordet «aktiviteten» legges inn i setningen før «transport av klimagasser». Departementet vurderer at dette er en mindre språklig justering, som ikke krever at forslaget må høres på nytt. Tilføyelsen av «aktiviteten» er ment å tydeliggjøre at det er transport av klimagasser som inngår blant aktivitetene som omfattes av EUs klimakvotesystem (jf. listen over aktiviteter i klimakvotedirektivet vedlegg I, jf. tabellkolonne nr. 27), som skal være omfattet av forurensningslovens virkeområde. Se også omtale av den foreslåtte endringen i merknaden til § 5 annet ledd i punkt 8.

5.3 Særskilt tillatelse til forurensende aktivitet etter forurensningsloven § 11

5.3.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsforslaget ble det foreslått endringer i § 11 annet ledd for å bedre reflektere innretningen på klimakvotesystemet etter endringene i systemet med virkning fra 2024 og de tilhørende oppdateringene som ble gjort i klimakvoteloven i den forbindelse (se Prop. 3 LS (2023–2024)). Fordi visse aktiviteter i «anlegg» har utslipp som ikke medfører kvoteplikt, og visse aktiviteter er omfattet av klimakvotesystemet selv om de ikke har utslipp, gjøres to grep. For det første foreslås ordlyden «tillatelse til kvotepliktige utslipp av klimagasser» erstattet med enkeltordet «tillatelse». For det andre foreslås pliktsubjektet endret fra «kvotepliktig» til «operatør som omfattes av klimakvoteloven § 4 a». Bestemmelsen endres kun for å bedre reflektere endringene i EUs klimakvotesystem med virkning fra 2024 og de tilhørende oppdateringene som ble gjort i klimakvoteloven i den forbindelse (se Prop. 3 LS (2023–2024)).

Paragraf 11 annet ledd siste setning angir at tillatelsen gjelder så langt det innleveres kvoter i henhold til plikten i klimakvoteloven § 13. Henvisningen til § 13 er utdatert og foreslås oppdatert til «§ 4», som i dag oppstiller plikten til å svare kvoter i samsvar med bestemmelsene i § 12.

I høringen ble det samtidig foreslått å presisere at «utslippene er lovlige etter forurensningsloven» såfremt det innleveres kvoter i henhold til kvoteplikten, som en erstatning for formuleringen om at «tillatelsen gjelder så langt det innleveres kvoter i henhold til kvoteplikten». Forslaget medfører ingen realitetsendring, men skal tydeliggjøre at virkningen av manglende innleverte kvoter er at utslippene er ulovlige etter forurensningsloven.

5.3.2 Høringsinstansenes syn

Carbon Centric, som var eneste høringsinstans som kom med innspill, støtter i hovedsak lovforslaget. Det ble ikke gitt innspill som spesifikt gjelder den foreslåtte endringen i forurensningsloven § 11.

5.3.3 Departementets vurdering

Departementet fastholder vurderingene som fremgår av punkt 5.3.1 og opprettholder forslaget i høringsnotatet.