4 Gjeldende rett

4.1 Hjemmel for regulering av dumping, plassering av materiale og marine geoingeniørtiltak

4.1.1 Forurensningslovens virkeområde

Forurensningsloven gjelder forurensninger og avfall i det «ytre miljø», det vil si i luft, i vann eller i grunnen. Lovens stedlige virkeområde er i utgangspunktet avgrenset til forurensningskilder som befinner seg «i riket», det vil si innenfor territorialgrensen i sjø, jf. § 3 andre ledd nr. 1. Med de begrensningene som følger av folkeretten, gjelder loven også for forurensningskilder som befinner seg i norsk økonomisk sone, «dersom forurensningskilden er et norsk fartøy eller en innretning eller for øvrig i den utstrekning Kongen bestemmer», jf. § 3 annet ledd nr. 2 og 3. «Fartøy» omfatter i denne forbindelse både skip og luftfartøy, jf. Ot.prp. nr. 11 (1979–80) s. 90.

Med de begrensninger som følger av folkeretten, gjelder loven for «undersøkelser etter og utvinning og utnytting av undersjøiske naturforekomster på norsk kontinentalsokkel», jf. § 4. For forurensning som ikke omfattes av § 4 gjelder loven i utgangspunktet ikke for utenlandske fartøy eller utenlandske innretninger i norsk økonomisk sone. Imidlertid kan loven få et slikt virkeområde gjennom forskrift, noe forurensningsforskriften kapittel 22 er et eksempel på.

For forurensning som truer med å inntreffe i norsk økonomisk sone gjelder loven også utenfor økonomisk sone dersom forurensningskilden er norsk fartøy eller innretning, eller dersom annet er fastsatt gjennom forskrift, jf. § 3 andre ledd nr. 3. Loven gjelder dermed per i dag i utgangspunktet ikke på norsk kontinentalsokkel for forurensning som ikke er omfattet av lovens § 4. Videre gjelder loven heller ikke utenfor norske jurisdiksjonsområder.

4.1.2 Skipssikkerhetsloven

Skipssikkerhetsloven gjelder for norske skip «uansett hvor de befinner seg», jf. § 3 første ledd. For utenlandske skip gjelder loven i territorialfarvannet, norsk økonomisk sone og på norsk kontinentalsokkel, med de begrensninger som følger av folkeretten, jf. § 3 andre ledd. Kongen kan også bestemme at loven skal gjelde for utenlandske skip utenfor norske jurisdiksjonsområder, så langt folkeretten tillater det.

Skipssikkerhetsloven gjelder i utgangspunktet for «skip», men Kongen kan gi forskrift om at loven også skal gjelde for enkelte typer innretninger, jf. § 2. Skipssikkerhetsloven gjelder ikke for luftfartøy.

Skipssikkerhetsloven § 31 oppstiller et forbud mot forurensning ved utslipp og dumping fra skip. Det fremgår av forarbeidene til skipssikkerhetsloven § 31 at begrepene «utslipp» og «dumping» er «nærmere definert i internasjonale miljøvernkonvensjoner og definert i samsvar med dette i særskilte forskrifter», jf. Ot.prp. nr. 87 (2005–2006) s. 120. Forbudet i skipssikkerhetsloven § 31 gjelder «med mindre annet fremgår av lov eller forskrift fastsatt med hjemmel i lov». Skipsikkerhetsloven gir for øvrig kun hjemmel til å gi forskrifter om miljømessig sikkerhet og forurensning fra skip, jf. §§ 32-33, og har ikke selvstendig hjemmel for å gi unntak gjennom tillatelser i enkeltsaker.

4.2 Hjemmel for å regulere transport av klimagasser omfattet av EUs klimakvotesystem

4.2.1 Forurensningslovens virkeområde

Forurensningslovens virkeområde er avgrenset til forurensninger og avfall i det ytre miljø fra forurensningskilder på norsk territorium, og i Norges økonomiske sone på nærmere vilkår.

Lovens saklige virkeområde omfatter enhver forurensningskilde. Loven har imidlertid en unntaksregel for forurensning fra transport i § 5 annet ledd, som lyder slik:

«For forurensning fra det enkelte transportmiddel gjelder det som er fastsatt i eller i medhold av produktkontrolloven, vegtrafikkloven, skipssikkerhetsloven, havne- og farvannsloven, luftfartsloven og jernbaneloven i stedet for bestemmelsene i denne loven.»

Unntaket innebærer at blant annet hjemmelen for å gi tillatelse i forurensningsloven § 11 ikke kan benyttes for å regulere forurensningen «fra det enkelte transportmiddel» som er regulert i medhold av nevnte lover.

Et formål med unntaket er ifølge Ot.prp.nr.11 (1979–80) (se merknaden til § 5) at:

«Bruken av bil, båt, fly og jernbane skal ikke være konsesjonspliktig etter forurensningsloven. Og nærmere krav til føringen av transportmidler og hvordan de skal være innrettet og utstyrt, bl.a. med sikte på å unngå forurensninger, skal fastsettes i medhold av spesiallovgivningen»

Dette, sammen med lovens ordlyd, tilsier at unntaket gjelder forurensning som kommer direkte fra og som følge av den vanlige driften av det aktuelle transportmiddelet. Dette er forurensning som typisk kan motvirkes med krav til hvordan transportmiddelet skal føres og være innrettet og utstyrt. Forurensning som ikke kommer direkte fra transportmiddelet, som for eksempel forurensning fra aktivitet som ikke inngår i den vanlige driften av transportmiddelet, vil falle innenfor lovens virkeområde.

Det kan i noen tilfeller være utfordrende å skille mellom forurensning fra selve transportmiddelet og forurensning i form av klimagassutslipp som følge av lekkasjer fra lasten. Et slikt tilfelle kan være der utslippene kommer fra lasten om bord i et skip med gasstanker som er permanent integrert i skipet.

Når det gjelder forurensningslovens stedlige virkeområde (redegjort nærmere for i punkt 4.1.1) passer ikke avgrensningen i § 3 annet ledd (til forurensningskilder «i riket» eller som «truer med å inntreffe her i riket») med at klimakvotesystemet omfatter alle former for transport av klimagasser for geologisk lagring, inkludert grensekryssende transport. Transport av klimagasser for geologisk lagring er betinget av tillatelse som dekker hele transportetappen, også den delen som eventuelt skjer utenfor norsk territorium.

For at norske myndigheter skal kunne gi nødvendig tillatelse med hjemmel i forurensningsloven § 11, må loven ha et virkeområde som er vidt nok til å dekke området transporten skal foregå over, inkludert eventuelle områder utenfor norsk territorium. Adgangen til å utvide forurensningslovens virkeområde i norsk økonomisk sone, jf. forskriftshjemmelen i forurensningsloven § 3 annet ledd nr. 3, avhjelper ikke dette tilstrekkelig siden transporten også vil kunne foregå utenfor norsk økonomisk sone.

Dersom norske myndigheter skal kunne gi tillatelse til transport av klimagasser utenfor det gjeldende virkeområdet for forurensningsloven og klimakvoteloven, er det nødvendig å benytte vilkårslæren. En forutsetning er at operatøren har annen aktivitet i «anlegg» som norske myndigheter har hjemmel til å gi tillatelse til. I så fall kan det i tillatelsen for sistnevnte aktivitet inntas et vilkår om at også operatørens transport av klimagasser må skje i tråd med kravene i tillatelsen og klimakvoteregelverket for øvrig. Dersom operatøren ikke har en slik tillatelse til andre aktiviteter i Norge, som er dekket av lovenes gjeldende virkeområder, er det ikke anledning til å bruke denne tilnærmingen.

4.2.2 Klimakvotelovens virkeområde

Klimakvotelovens virkeområde er angitt i §§ 2 og 3.

Lovens § 3 første ledd angir det saklige virkeområdet, som er aktiviteter i «anlegg, luftfart og maritim transport», samt «tilgjengeliggjøring av brensel for bruk» som er omfattet av EUs klimakvotesystem. Paragraf 3 annet og tredje ledd gir hjemmel for nærmere bestemmelser om aktivitetene, aktørene og utslippene som omfattes av loven.

Paragraf 2 angir klimakvotelovens stedlige virkeområde, som etter første ledd er «riket, unntatt på Svalbard, og på Norges kontinentalsokkel.» I annet ledd er det angitt et utvidet stedlig virkeområde for luftfartsaktiviteter og maritim transportaktivitet. For disse aktivitetene er virkeområdet «innen EØS-området» og «til og fra EØS-området». For internasjonal luftfart uten kvoteplikt gjelder § 3a, § 18 og kapittel 4 A, jf. § 3a fjerde ledd, også generelt utenfor EØS-området i tråd med Norges folkerettslige forpliktelser etter ICAO CORSIA.

I henhold til klimakvoteloven § 2 er det derfor kun transport av klimagasser som skjer innenfor Norges grenser klimakvotemyndigheten har klar hjemmel i klimakvoteloven til å regulere. For å gi tillatelse til transport av klimagasser, som skal foregå utenfor virkeområdene for forurensningsloven eller klimakvoteloven, er det nødvendig å benytte vilkårslæren (se siste avsnitt i punkt 4.2.1). Dersom aktiviteten er grensekryssende, kan det gis tillatelse etter § 11 for den delen av transporten som skjer «i riket» eller annen aktivitet operatøren driver i Norge, samtidig som det i tillatelsen settes vilkår om at også øvrige deler av transporten skjer i tråd med kravene i tillatelsen.

4.2.3 Administrerende myndighet for grensekryssende transport av klimagasser

Det er klimakvotemyndigheten i Norge som er ansvarlig for anlegg med aktiviteter som omfattes av klimakvotesystemet, og som skjer i Norge og på norsk kontinentalsokkel. Dette er i tråd med en forutsetning i klimakvotedirektivet om at operatører som driver aktivitet i «anlegg» reguleres og følges opp av klimakvotemyndighetene i landet anlegget er plassert i.

For maritim transport og luftfart gjelder ikke tilsvarende lokasjonsbaserte tilnærming for ansvarfordeling. For disse aktivitetene er det vedtatt særskilte regler i klimakvotedirektivet om fordeling av myndighetsansvar mellom EØS-statene, jf. artikkel 3gf (maritim transport) og artikkel 18a (luftfart). Reglene innebærer at Norge kan være ansvarlig myndighet for maritim transport og luftfart som ikke finner sted, eller kun delvis finner sted, i Norge. Tilsvarende kan andre EØS-stater være ansvarlig for slik aktivitet som skjer innenfor norske grenser. Reglene er gjennomført i klimakvoteloven § 3 fjerde ledd, som gir Kongen forskriftshjemmel til å fastsette hvilke operatører som skal administreres av norske myndigheter.

Selv om også grensekryssende transport av klimagasser er en mobil aktivitet, finnes ikke tilsvarende tilordningsregler som fordeler myndighetsansvaret for slik transport. Nasjonale myndigheter er dermed henvist til å avklare ansvarsfordelingen mellom berørte EØS-stater bilateralt.

4.3 Krav om tillatelse til aktivitet omfattet av klimakvotesystemet

Klimakvoteloven § 4 a angir at «anlegg» som omfattes av forurensningsloven og brenselsoperatører, må ha tillatelse etter forurensningsloven § 11. Forurensningsloven § 11 andre ledd lyder:

«Kvotepliktig etter klimakvoteloven § 4 skal etter søknad innvilges tillatelse til kvotepliktige utslipp av klimagasser så fremt han godtgjør at han er i stand til å overvåke og rapportere utslippene på en tilfredsstillende måte. Kongen kan i utslippstillatelsen sette vilkår i medhold av § 16. Det skal ikke settes noen utslippsgrenseverdi i tillatelsen. Tillatelsen gjelder så langt det innleveres kvoter i henhold til plikten i klimakvoteloven § 13.»

Det er reglene om overvåking og rapportering i klimakvoteloven og forskrifter i medhold av loven som må dokumenteres oppfylt for å få tillatelse. Kravene følger av klimakvoteloven § 14. Kravet om å returnere kvoter for egne utslipp følger av §§ 4 og 12. Kravene i disse og øvrige bestemmelser i lovene er utfylt i forskrifter.

Klimakvoteloven § 4 a, jf. forurensningsloven § 11, gjennomfører forutsetningen i klimakvotedirektivet om at noen aktiviteter i klimakvotesystemet må ha tillatelse, jf. artikkel 4 og artikkel 30b om plikt til å ha tillatelse for henholdsvis anleggs- og brenselsoperatører.

Ettersom de fleste av aktivitetene som er omfattet av klimakvotesystemet, har utslipp av klimagasser som faller inn under definisjonen av forurensning i forurensningsloven § 6, følger et krav om tillatelse etter forurensningslovens generelle regler, uavhengig av klimakvoteloven § 4 a. For disse aktivitetene gjelder det generelle forurensningsforbudet i forurensningsloven, med mindre det dreier seg om vanlig forurensning som regulert i forurensningsloven § 8. Den som vil utøve slike aktiviteter må ha tillatelse gitt enten i forskrift etter § 9 eller særskilt tillatelse i medhold av § 11.

Kravet i klimakvoteloven § 4 a er i dag supplert med bestemmelser i forskrift i medhold av klimakvoteloven og forurensningsloven, herunder bestemmelser som angir at det er nødvendig med tillatelse, selv om aktiviteten ikke gir utslipp av klimagasser.