3 Kravskommisjonen

Eit første steg i arbeidet for å halde Russland økonomisk ansvarleg for tap og skadar som er forårsaka av aggresjonen mot Ukraina, var opprettinga av eit internasjonalt skaderegister for Ukraina, som no er operativt. Neste steg er etableringa av ein internasjonal kravskommisjon, som skal behandle krav om erstatning for tap og skade som følgje av Russlands handlingar.

Etter forhandlingar i ein internasjonal komité, der Noreg har tatt aktivt del, blei det i september 2025 oppnådd semje om ein folkerettsleg bindande konvensjon om oppretting av ein kravskommisjon. Konvensjonen blei vedtatt og opna for underteikning under ein diplomatkonferanse i Haag 16. desember 2025. Noreg underteikna konvensjonen ved dette høvet, saman med 34 andre statar og EU.

Føremålet med konvensjonen er å sikre at krav om erstatning for tap og skade som følgje av Russlands folkerettsbrot mot Ukraina kan bli behandla på ein effektiv og rettferdig måte. Opprettinga av kravskommisjonen er eit viktig bidrag til arbeidet for å ansvarleggjere Russland, og for rettferd og varig fred i Ukraina.

Konvensjonsteksten er lagt ved proposisjonen som vedlegg 1 i original engelsk versjon og i ei førebels norsk omsetjing.

3.1 Generelt om avtalen

Konvensjonen etablerer ein internasjonal kravskommisjon for Ukraina, som skal behandle krav om erstatning for tap og skade som følgje av Russlands folkerettsstridige handlingar mot Ukraina. Kommisjonen får status som eit sjølvstendig folkerettssubjekt og skal operere innanfor det institusjonelle rammeverket til Europarådet.

Kommisjonen får eit klart avgrensa mandat til å vurdere krav frå ukrainske fysiske og juridiske personar, inkludert den ukrainske staten, for tap og skade som har oppstått etter Russlands fullskalainvasjon 24. februar 2022. Mandatet kan bli utvida dersom konvensjonspartane seinare blir samde om det. Kommisjonen skal leggje til grunn at Russland er ansvarleg for økonomisk tap og skade som følgje av folkerettsbrot, og skal fastsetje erstatning i dei einskilde sakene.

Avtalen regulerer organiseringa av kommisjonen, inkludert forsamling, råd, finanskomité, sekretariat og panel av kommisærar. Det er fastsett reglar for saksbehandling, openheit, personvern og konfidensialitet. Kommisjonen og dei tilsette får dei immunitetane og privilegia som er nødvendige for å kunne utføre oppgåvene sine.

Kostnadene ved etableringa av kommisjonen skal i utgangspunktet dekkjast av Russland, men fram til dette skjer, skal medlemsstatane bidra etter ein fordelingsnøkkel som svarar til pliktige bidrag til Europarådet. Konvensjonen opnar for at statar, EU og andre regionale organisasjonar kan bli partar og gir høve til observatørstatus.

3.2 Nærare om dei enkelte artiklane i avtalen

Fortalen til konvensjonen gir bakgrunnen for konvensjonen og dei sentrale omsyna som føresegnene i konvensjonen byggjer på. Han uttrykkjer djup uro over tap av liv, fordriving av sivile, store øydeleggingar av infrastruktur og naturressursar, tap av offentleg og privat eigedom og annan økonomisk skade som Russlands aggresjon mot Ukraina har forårsaka. Fortalen viser til FN-resolusjon ES-11/1 av 2. mars 2022, der generalforsamlinga på det sterkaste fordømde Russlands aggresjon mot Ukraina, som er i strid med maktforbodet i artikkel 2 nr. 4 i FN-pakta. Vidare viser fortalen til FN-resolusjon ES-11/5 av 14. november 2022, der generalforsamlinga slo fast at Russland må haldast ansvarleg for alle brot på folkeretten, inkludert plikta til å bøte på økonomisk tap og skade. Fortalen viser òg til at generalforsamlinga anerkjende behovet for å opprette ei internasjonal ordning for erstatning for tap og skade som følgje av Russlands folkerettsstridige handlingar, i samarbeid med Ukraina. Han viser vidare til resolusjon CM/Res(2023)3 frå ministerkomiteen i Europarådet om opprettinga av den utvida delavtalen om registeret over skadar som Russlands aggresjon mot Ukraina har forårsaka, og at dette registeret no er operativt. Skaderegisteret utgjer den første delen av ei framtidig internasjonal erstatningsordning for Ukraina. Kravskommisjonen, som denne konvensjonen opprettar, utgjer den andre delen av ordninga. Den tredje delen er eit framtidig erstatningsfond, som midlane til utbetaling av erstatning skal hentast frå.

Artikkel 1 definerer dei sentrale omgrepa som blir brukte i konvensjonen, mellom anna forsamling, krav, kommisjon, råd, dagleg leiar, finanskomité, stor bidragsytar, medlem, observatør og sekretariat.

Artikkel 2 fastset at det skal opprettast ein internasjonal kravskommisjon innanfor det institusjonelle rammeverket til Europarådet.

Artikkel 3 gir mandatet til kommisjonen. Kommisjonen skal vere eit administrativt organ som avgjer erstatningskrav for tap og skade som følgje av folkerettsstridige handlingar utførte av Russland i eller mot Ukraina frå og med 24. februar 2022, innanfor dei internasjonalt anerkjende grensene til Ukraina, eller område der Ukraina utøver jurisdiksjon eller har suverene rettar i medhald av folkeretten. Kommisjonen skal avgjere krav og fastsetje erstatningsbeløp i kvart enkelt tilfelle. Kommisjonen skal leggje til grunn at Russland er ansvarleg for økonomisk tap og skade som følgje av desse folkerettsbrota.

Artikkel 4 slår fast at kommisjonen skal vere ein internasjonal juridisk person og ha den kompetansen som er nødvendig for å kunne utøve funksjonane sine effektivt.

Artikkel 5 fastset at kommisjonen skal ha sete på territoriet til ein av partane i konvensjonen, og at kommisjonen skal ha eit kontor i Ukraina.

Artikkel 6 regulerer immunitet og privilegium for kommisjonen og dei ulike representantane og tilsette i kommisjonen. Immunitetane og privilegia byggjer på generalavtalen om Europarådet sine privilegium og immunitetar. Det blir skilt mellom immunitet og privilegium for kommisjonen sjølv, kommisjonskontor, dagleg leiar, sekretariatsmedlemmer og ekspertar som er engasjerte av kommisjonen. I tillegg får kommissærane immunitet og privilegium, og immunitet for tenestehandlingar blir innvilga for alle desse kategoriane og for representantar for medlemsstatane.

Artikkel 7 fastset at kommisjonen skal ha ei forsamling som består av alle medlemmene. Forsamlinga har overordna ansvar for å oppfylle mandatet, fastsetje reglar og føresegner for kommisjonen, velje medlemmer til rådet, velje dagleg leiar, fastsetje årsrekneskap og liknande.

Artikkel 8 fastset at kommisjonen skal ha ein finansiell komité, som mellom anna skal fastsetje dei årlege bidraga frå medlemmene.

Artikkel 9 seier at forsamlinga som hovudregel skal ta avgjerder med to tredels fleirtal. I saker med vesentlege økonomiske konsekvensar er det òg krav om tilslutning frå alle store bidragsytarar.

Artikkel 10 fastset at kommisjonen skal ha eit råd. Rådet skal bestå av minst ni og maksimalt femten medlemmer, med tre års funksjonstid. Rådet skal vedta reglar og føresegner for arbeidet til kommisjonen, oppnemne kommissærar og godkjenne tilrådingar frå panela.

Artikkel 11 har reglar for oppnemning og kvalifikasjonar for kommissærane.

Artikkel 12 seier at det skal opprettast panel med tre kommissærar i kvart panel. Panela skal vurdere dei einskilde krava og fastsetje erstatningsbeløp.

Artikkel 13 fastset at kommisjonen skal ha eit sekretariat.

Artikkel 14 fastset at kommisjonen skal ha ein dagleg leiar.

Artikkel 15 seier at kommissærane, dagleg leiar og dei andre sekretariatsmedlemmene skal vere sjølvstendige.

Artikkel 16–18 har reglar om panela og arbeidet deira.

Artikkel 19–22 inneheld reglar om at kommisjonen, i si saksbehandling, skal ta omsyn til andre rettsavgjerder, både folkerettslege og nasjonale, som har betydning for avgjerdene. Kommisjonen skal arbeide med openheit og vedta reglar som sikrar vern av personopplysningar og konfidensialitet.

Artikkel 23 regulerer finansieringa av kommisjonen. Russland skal i utgangspunktet bere kostnadene, men fram til Russland tar på seg denne plikta, skal budsjettet finansierast av medlemmene. Dei pliktige bidraga blir fastsette etter bidragsskalaen til Europarådet.

Artikkel 24–25 regulerer overføringa av arbeidet til registeret over skadar, og at registeret skal vidareførast som ein del av kommisjonen.

Artikkel 26 inneheld reglar om tvisteløysing og fastset at ein skal søkje å løyse tvistar mellom medlemmene om tolking og gjennomføring av konvensjonen ved forhandlingar.

Artikkel 27 fastset at alle statar, Den europeiske unionen og andre regionale integreringsorganisasjonar kan bli medlemmer i konvensjonen. Statar, regionale integreringsorganisasjonar og internasjonale organisasjonar kan òg bli observatørar.

Artikkel 28 fastset at Russland kan bli medlem i kommisjonen dersom staten aksepterer ansvaret sitt for tap og skade etter folkeretten.

Artikkel 29 seier at generalsekretæren i Europarådet skal vere depositar for konvensjonen.

Artikkel 30–37 regulerer ikraftsetjing, endringar og oppseiing av konvensjonen. Konvensjonen er open for underteikning av alle medlemsstatane i Europarådet, andre statar og Den europeiske unionen som deltok på den diplomatiske konferansen for vedtak av konvensjonen, og alle andre statar som har stemt for FN-resolusjon ES-11/5.

3.3 Høyring

Det er ikkje gjennomført høyring i denne saka. Konvensjonen medfører ikkje behov for endringar i norsk lov eller forskrift og har ikkje direkte verknad for norske borgarar eller norsk næringsliv.

3.4 Gjennomføring av avtalen i norsk rett

Konvensjonen medfører ikkje behov for lovendringar. Føresegnene om immunitet og privilegium kan gjennomførast i medhald av lov av 19. juni 1947 nr. 5 om immunitet og privilegium for internasjonale organisasjonar mv.