4 Spesialtribunalet

Ukraina og fleire andre land har lenge tatt til orde for opprettinga av eit eige tribunal for straffeforfølging av dei ansvarlege for aggresjonsbrotsverket. Det blei konstatert at sjølv om ICC har domsmyndigheit over andre internasjonale brotsverk som er gjort i Ukraina, har ikkje domstolen høve til å straffeforfølgje aggresjonsbrotsverket fordi Russland ikkje har slutta seg til vedtektene til ICC. Dersom det internasjonale samfunnet skal bidra til å ansvarleggjere dei skuldige bak dette brotsverket, må det etablerast eit særskilt organ med nødvendig domsmyndigheit. Konklusjonen frå rådslåingane i kjernegruppa var at det ville vere mest føremålstenleg å etablere eit internasjonalt spesialtribunal for aggresjonsbrotsverket mot Ukraina, og at dette kunne skje ved avtale mellom Ukraina og Europarådet. Det er planlagt at spesialtribunalet får sete i Haag i Nederland.

4.1 Generelt om avtalen

Europarådet og Ukraina inngjekk på dette grunnlaget den 25. juni 2025 ein avtale om oppretting av eit spesialtribunal for aggresjonen mot Ukraina. Spesialtribunalet har som oppgåve å straffeforfølgje dei ansvarlege for planlegginga og gjennomføringa av aggresjonsbrotsverket mot Ukraina. Avtalen er i tråd med det rammeverket som kjernegruppa på om lag 40 statar, med deltaking frå EU, har forhandla fram – eit arbeid som òg i vesentleg grad samsvarer med Noregs posisjonar i forhandlingane. Ukraina har ratifisert avtalen gjennom eit lovvedtak i parlamentet. Avtalen er bindande mellom partane, Ukraina og Europarådet.

Vedtektene til spesialtribunalet er lagde ved avtalen mellom Ukraina og Europarådet og utgjer ein del av denne. Teksten til vedtektene er gitt att i vedlegg 2 til proposisjonen i original engelsk versjon og i ei førebels norsk omsetjing.

Vedtektene føreset at det blir etablert ein internasjonal styringskomité (Management Committee) med statar og internasjonale organisasjonar som medlemmer. Styringskomiteen skal ha ansvar for administrasjon og finansiering av tribunalet. Dette omfattar mellom anna å fastsetje prosedyrereglar for tribunalet, reglar om innhenting av bevis, val av dommarar, hovudanklagar og visehovudanklagar, samt avgjerd om avslutning av verksemda til tribunalet og overføring til ein restmekanisme ved enda funksjonstid.

Europarådet etablerer styringskomiteen i ein resolusjon som blir vedtatt av ministerkomiteen i Europarådet. Vedtaket etablerer ein såkalla utvida delavtale i regi av Europarådet. Utkast til resolusjon om ein utvida delavtale er lagt ved proposisjonen som vedlegg 3 i engelsk versjon og i ei førebels norsk omsetjing.

Styringskomiteen skal primært ha ansvar for dei administrative oppgåvene til tribunalet og finansieringa av det. Medlemmene av styringskomiteen forpliktar seg til å delta i arbeidet og finansiere ein forholdsmessig del av utgiftene til tribunalet. Slike bidrag skal reknast ut med utgangspunkt i Europarådets fordelingsnøkkel for dekning av organisasjonen sine utgifter mellom medlemsstatane, men tilpassast storleiken på andre bidrag frå deltakarar som ikkje er medlemsstatar.

At det blir vedtatt ein delavtale, betyr at det ikkje er eit krav at alle medlemsstatane i Europarådet må slutte seg til samarbeidet. Med utvida delavtale meiner ein at ikkje berre medlemsstatane i Europarådet kan delta, men at òg andre statar og internasjonale organisasjonar kan slutte seg til samarbeidet. Desse vil då, gjennom å slutte seg til, forplikte seg til å ta del i styringskomiteen på same måte som dei medlemsstatane som har røysta for resolusjonen.

Reglane til Europarådet seier at minst 16 medlemsstatar må delta for å opprette ein utvida delavtale. I utkastet til resolusjon om ein utvida delavtale om forvaltninga av spesialtribunalet er det regulert korleis den utvida delavtalen blir vedtatt. Styringskomiteen, avgrensa til dei statane som har notifisert om sin intensjon om å slutte seg til den utvida delavtalen, bestemmer når delavtalen trer i kraft, på nærmare bestemde vilkår. Styringskomiteen må fastlå at antalet statar er tilstrekkeleg, at budsjettparametrane er adekvate, og dei store bidragsytararne til budsjettet må gi sitt samtykke til ikrafttredelse.

Noreg kan inngå avtalen ved å avgi ei erklæring om intensjon om å delta, og med atterhald om gjennomføring av nødvendige nasjonale prosedyrar. Deretter vil Noregs deltaking bli stadfesta ved at ein seinare opplyser om at dei nødvendige prosedyrane er gjennomførte.

Tilslutning til delavtalen vil innebere folkerettslege forpliktingar for Noreg utover eksisterande avtaler med Europarådet og må derfor reknast som ein folkerettsleg bindande avtale.

4.2 Dei viktigaste forhandlingsresultata

Sjølv om samarbeidet om straffeforfølging av aggresjonsbrotsverket mot Ukraina ikkje er forankra i FN, men i Europarådet, skal tribunalet vere ope for størst mogleg tilslutning frå alle statar som deler målsetjinga om å straffeforfølgje dei ansvarlege for dette brotsverket. Dette omfattar, i tillegg til deltakarane i kjernegruppa, alle statar som deltar i Europarådet eller EU, andre statar som har røysta for FN-resolusjonen om situasjonen i Ukraina (A/RES/ES-11/6, 23. februar 2023), og dei statane eller internasjonale organisasjonane som bed om å få slutte seg til som medlem eller assosiert medlem og blir godkjende av styringskomiteen.

Spesialtribunalet skal utøve funksjonane sine innanfor dei rammene som følgjer av Europarådets standardar for respekt for menneskerettane, krav til rettferdig rettargang og internasjonale strafferettslege prinsipp.

Ukraina har allereie nasjonal jurisdiksjon over aggresjonshandlingar nedfelt i si straffelov. Den internasjonale definisjonen av aggresjonsbrotsverket er avgrensa til personar i den øvste statsleiinga som utfører slike handlingar. Forhandlingane tok utgangspunkt i at folkerettsleg immunitet hindrar straffeforfølging i ein annan stat for personar i den øvste statsleiinga så lenge personen har ein slik posisjon, med mindre heimstaten har gitt avkall på den personlege immuniteten deira. Ein meir avgrensa immunitet kan visast til av andre personar som utfører myndigheitshandlingar for ein framand stat, når det straffbare forholdet gjeld slike handlingar. I ein internasjonal straffedomstol er derimot stillinga eller funksjonen til den tiltalte i staten utan betydning.

I kjernegruppa var det semje om å etablere tribunalet som eit sjølvstendig internasjonalt rettssubjekt for å leggje til rette for ein mest mogleg treffsikker jurisdiksjon over aggresjonsbrotsverket. Forhandlingsresultatet gir tribunalet høve til å etterforske saker uavhengig av den offisielle stillinga til den mistenkte. Det blei òg semje om at tribunalet ikkje skal gjennomføre tvangstiltak mot personar i den øvste statsleiinga som har personleg immunitet etter folkeretten, det vil seie statsoverhovud, statsminister og utanriksminister.

ICC har i dag jurisdiksjon i saker om folkemord, brotsverk mot menneskeslekta og krigsbrotsverk som er utførte i Ukraina sidan 2014. ICC har òg etablert jurisdiksjon over aggresjonsbrotsverket sidan 2018, men berre overfor statar som har slutta seg til desse reglane. Ukraina blei fullt medlem av ICC frå 1. januar 2025, inkludert reglane om aggresjonsbrotsverket, men Russland er ikkje statspart til vedtektene til ICC. I forhandlingane måtte det takast stilling til korleis eit spesialtribunal skulle samhandle med ICC, og korleis aggresjonsbrotsverket skulle definerast med tanke på å pådømme aggresjonen mot Ukraina. Resultatet blei at etterforskingane til ICC skal ha prioritet, slik at rolla til tribunalet er komplementær til ICC dersom det oppstår konkurrerande rettsoppmodingar eller arrestordrar.

Ukrainas straffeføresegner om aggresjon var på forhandlingstidspunktet ikkje samanfallande med reglane til ICC om aggresjonsbrotsverket. I forhandlingane oppstod det spørsmål om korleis det straffbare forholdet skulle definerast for eit internasjonalt tribunal. Løysinga blei funnen i vedtektene til ICC, som er den einaste definisjonen av aggresjonsbrotsverket sidan 1945 som er vedtatt med brei internasjonal tilslutning. I hovudsak blir ordlyden i dei tilsvarande føresegnene som er vedtekne for ICC, følgd, men utan at det har vore nødvendig å gi att alle prosessføresegnene som gjeld for ICC i slike saker. Dette heng saman med at tribunalet berre skal utøve jurisdiksjon over aggresjonen mot Ukraina, og at denne situasjonen allereie er kvalifisert som aggresjon gjennom vedtak i FN. Definisjonen her støttar dermed opp under og styrkjer den internasjonale norma om aggresjonsbrotsverket som blei vedtatt av medlemsstatane i ICC i Kampala i 2010.

I forhandlingane måtte det òg takast stilling til om tribunalet kan dømme ein tiltalt utan at vedkomande er til stades i retten (dom in absentia). Rettargang in absentia er foreinleg med internasjonale menneskerettar så lenge den tiltalte har fått forsvarleg varsel om at saka blir tillyst, og dessutan blir gitt rett til å få saka prøvd på nytt dersom ein domfelt blir pågripen eller møter seinare. Resultatet av forhandlingane blei at tribunalet kan pådømme straffesaker in absentia på desse vilkåra.

Når det gjeld strafferamma for aggresjonsbrotsverket, blei det semje om at denne, med omsyn til alvoret av lovbrotsverket og individuelle omstende, kan vere fengsel i inntil livstid.

4.3 Nærare om dei enkelte artiklane i vedtektene og avtalen

Vedtektene artikkel 1 angir mandatet og jurisdiksjonen til tribunalet.

Artikkel 2 definerer aggresjonsbrotsverket som grunnlag for vurderinga tribunalet gjer av om handlingar oppfyller vilkåra for straffansvar.

Artikkel 3 oppgir dei rettskjeldene tribunalet skal nytte i den dømande verksemda.

Artikkel 4 oppgir føresetnader for å dømme ein person for aggresjonsbrotsverk, og stadfestar at offisiell posisjon eller eit vedtak om amnesti ikkje skal hindre straffeforfølging.

Artikkel 5 viser til at vedtektene ikkje skal tolkast slik at dei avgrensar eller hindrar utviklinga av andre folkerettslege reglar.

Artikkel 6 til 13 fastset organ, kvalifikasjonar og val av dommarar og hovudanklagar til tribunalet, oppnemning av justissekretær og styringskomiteen sine oppgåver knytte til dette.

Artikkel 14 slår fast at arbeidsspråket til tribunalet er engelsk.

Artikkel 15 gir reglar for vedtak av prosessreglane til tribunalet og for endringar av desse.

Artikkel 16 til 20 gir rettar til tiltalte i tråd med internasjonale standardar for rettferdig rettargang.

Artikkel 21 og 22 skildrar rettar for vitne og offer under rettargangen.

Artikkel 23 til 25 gir reglar for etterforskinga fram til hovudforhandling.

Artikkel 25 til 39 gir reglar for hovudforhandlinga, om rettargangsstraff, rettargang in absentia, tilståingar og domfelling, straff og vern av opplysningar som har betydning for den nasjonale tryggleiken.

Artikkel 40 til 45 gir reglar om ankesaker, om erstatning ved urettmessig arrest og om lauslating frå varetekt.

Artikkel 46 til 48 gjeld samarbeid mellom tribunalet og ICC, FN og andre internasjonale organisasjonar, og om gjensidig bistand i straffesaker.

Artikkel 49 og 50 gir reglar om gjennomføring av straffedommar.

Artikkel 51 til 54 inneheld sluttføresegner, mellom anna om gradvis oppstart og avslutning av verksemda til tribunalet.

Artikkel 1 i den utvida delavtalen etablerer styringskomiteen for spesialtribunalet.

Artikkel 2 fastset oppgåvene til styringskomiteen.

Artikkel 3 og 4 bestemmer kven som kan bli medlem av styringskomiteen og samansetjinga og leiinga av komiteen.

Artikkel 5 og 6 regulerer møta og sekretariatet i styringskomiteen. Kvart medlem skal ha to representantar i styringskomiteen, som skal møtast så ofte som nødvendig og minst éin gong i året.

Artikkel 7 stadfestar at organ og tilsette i spesialtribunalet skal opptre uavhengig.

Artikkel 8 fastset at medlemmene i styringskomiteen skal finansiere utgiftene til spesialtribunalet og komiteen.

Artikkel 9 gir føresegner om samarbeid og viser til eit nødvendig tal samarbeidsavtalar som skal inngåast mellom tribunalet og deltakarstatane om gjensidig bistand i straffesaker, inkludert vitnevern, fullbyrding av dommar og lauslating.

Artikkel 10 fastset at saksbehandlinga i styringskomiteen skal vere konfidensiell.

Artikkel 11 bestemmer at styringskomiteen kan fråvike forvaltningsreglane til Europarådet når det er nødvendig.

Artikkel 12 gjeld endringar i vedtektene for styringskomiteen.

Artikkel 13 gir reglar om gyldigheitsperioden for den utvida delavtalen, om oppløysing av spesialtribunalet og om handtering av restoppgåver etter dette.

Artikkel 14 gir reglar om tvisteløysing.

Artikkel 15 regulerer uttrekk og eksklusjon frå styringskomiteen.

4.4 Høyring

Det er ikkje gjennomført høyring i denne saka. Den utvida delavtalen medfører ikkje behov for endringar i norsk lov eller forskrift, og har ikkje direkte verknad for norske borgarar eller næringslivet.

4.5 Gjennomføring av avtalen i norsk rett

Gjennomføring av den utvida delavtalen krev ikkje lovendringar. Vedtektene for spesialtribunalet er ikkje forpliktande for Noreg og krev heller ingen endringar i norsk rett. Tribunalet vil vere avhengig av rettsleg samarbeid med statar og internasjonale organisasjonar på same måte som ICC. Det er venta at deltakarar i styringskomiteen vil vurdere å inngå samarbeidsavtalar med tribunalet når dette er etablert. Dersom det blir inngått ein samarbeidsavtale som krev lovendringar i norsk rett, vil denne bli lagd fram for Stortinget som eiga sak.