3 Sentralbankloven kapittel 1 og Norges Banks rolle som forvalter av SPU

3.1 Innledning og bakgrunn

Norges Bank er, ved siden av å være landets sentralbank, delegert oppgaven med å forvalte Statens pensjonsfond utland (SPU). Det må skilles mellom bankens rolle som sentralbank og rollen som forvalter av SPU. Norges Bank har stor grad av uavhengighet i rollen som sentralbank (pengepolitikk og finansiell stabilitet). For forvaltningen av SPU gjelder derimot de alminnelige forvaltningsrettslige reglene om instruksjonsadgang. Skillet mellom rollen som sentralbank og rollen som forvalter av SPU, har også betydning for hvilken plikt banken har til å informere departementet om saker innenfor de nevnte virkeområdene.

Norges Banks ansettelsesprosess våren 2020 ble behandlet i Stortinget med bakgrunn i en rapport fra Norges Banks representantskap (Dokument 9:1 (2019–2020)). Under behandlingen, og også i den offentlige debatten, ble det reist spørsmål om Norges Bank hadde brutt plikten til å informere Finansdepartementet om saker av viktighet etter sentralbankloven § 1-6.

Departementets lovforståelse, som ble uttrykt til Stortinget før finanskomiteen la frem sin innstiling til representantskapets rapport (brev 18. august 2020 til Stortingets presidentskap), er at sentralbankloven § 1-6 ikke gjelder for Norges Banks forvaltning av SPU, heller ikke for oppgaven med å ansette daglig leder av bankens forvaltning av fondet. Informasjonspliktene som gjelder for forvaltningen av SPU, er fastsatt i departementets forvaltningsmandat til Norges Bank. Disse informasjonspliktene har gjennomgående en lavere terskel for inntreden enn det som gjelder for sentralbankvirksomheten.

I finanskomiteens innstilling til representantskapets rapport, Innst. 398 S (2019–2020), uttalte en samlet finanskomité at regjeringen bør se nærmere på om sentralbankloven § 1-6 bør presiseres for å skape samsvar mellom Norges Banks forventninger om hva banken skal informere om, og de forventningene som kan ligge hos regjeringen og Stortinget. Komiteen påpekte at «en avgrensning av § 1-6 om «saker av viktighet» til bare å omhandle pengepolitiske saker e.l. vil fremstå som å være i motstrid til ordlyden i en paragraf som er helt generelt utformet og står under kapittelet om «Alminnelige bestemmelser».» Komiteen uttalte videre at den la til grunn at regjeringen ville følge dette opp på egnet måte og komme tilbake til Stortinget med en vurdering, herunder en vurdering av om ordlyden bør presiseres nærmere. Et samlet storting sluttet seg 5. november 2020 til innstillingen. I meldingen om Statens pensjonsfond 2021 (Meld. St. 24 (2020–2021)) uttalte Finansdepartementet at merknaden fra komiteen vil følges opp.

3.2 Gjeldende rett

3.2.1 Sentralbankloven

Sentralbankloven § 1-2 første ledd angir at formålet for sentralbankvirksomheten er å opprettholde en stabil pengeverdi og fremme stabilitet i det finansielle systemet og et effektivt og sikkert betalingssystem. Det følger av paragrafens annet ledd at sentralbanken skal bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting.

Sentralbankloven § 1-3 omhandler oppgaver som sorterer under sentralbankvirksomheten, jf. § 1-2. Det følger av paragrafen at Norges Bank

• skal være den utøvende og rådgivende myndigheten i pengepolitikken (første ledd),

• skal ha utøvende og rådgivende myndighet i arbeidet for finansiell stabilitet (annet ledd),

• skal utstede pengesedler og mynter, legge til rette for det sentrale oppgjørssystemet og overvåke betalingssystemet (tredje ledd),

• kan ta imot innskudd fra og yte kreditt til banker og andre foretak i finansiell sektor. Banken kan handle i finansmarkedene og utføre alle former for finansielle tjenester (fjerde ledd),

• eier landets offisielle valutareserver, og skal sørge for en effektiv og forsvarlig forvaltning av reservene (femte ledd) og

• kan ellers sette i verk tiltak som er vanlige eller naturlige for en sentralbank (sjette ledd).

Sentralbankloven § 1-4 første ledd gir Kongen i statsråd (regjeringen) myndighet til å vedta målene for sentralbankvirksomheten, jf. § 1-2 om formålet for sentralbankvirksomheten og § 1-3 om sentralbankvirksomheten. Norges Bank skal gis anledning til å uttale seg før vedtak treffes. Slike vedtak skal meddeles Stortinget.

Samme paragraf annet ledd avgrenser regjeringens myndighet til å instruere Norges Bank i dens virksomhet etter sentralbankloven, jf. § 1-3, til ekstraordinære situasjoner. Det fremgår av forarbeidene at henvisningen til § 1-3 ikke er uttømmende, da det uttrykkes at oppregningen i § 1-3 utgjør kjerneområdet for vernet mot instruksjon (Prop. 97 L (2018–2019) punkt 4.3.4).

I de tilfeller der banken har kompetanse direkte på grunnlag av annen lovgivning eller etter delegasjon, eller der sentralbankloven legger kompetanse til Kongen, vil det gjelde alminnelig forvaltningsrettslig instruksjonsadgang så fremt lovgrunnlaget ikke fastsetter noe annet.

Banken skal gis anledning til å uttale seg før vedtak treffes etter § 1-4 annet ledd. Slike vedtak skal meddeles Stortinget så snart som mulig.

Regjeringens kompetanse etter § 1-4 første og annet ledd kan ikke delegeres.

Videre følger det av forarbeidene til både 1985-loven og 2019-loven at den spesielle instruksjonsordningen som nå er regulert i sentralbankloven § 1-4, også gjelder bankens såkalte egenforvaltning (hhv. Ot.prp. nr. 25 (1984–85) sidene 3, 4 og 25 samt Prop. 97 L (2018–2019) side 30 med henvisninger). Begrepet egenforvaltning brukes flere steder i forarbeidene til sentralbanklovene. Ryssdal-utvalget, som utredet sentralbankloven av 1985, omtaler begrepet i en drøftelse av medinnflytelse for bankens ansatte, jf. følgende sitat fra NOU 1983: 39 (side 210): «Representasjonsretten gjelder bare saker som angår bankens egenforvalting, dvs. personal- og økonomiforvaltning, organisasjonsspørsmål o.l.»

Virkeområdet for § 1-4 omfatter ikke forvaltningen av SPU. Finansdepartementets kompetansegrunnlag for forvaltningen av SPU følger av lov 21. desember 2005 nr. 123 om Statens pensjonsfond § 3 annet ledd og § 10 første ledd. Norges Banks kompetansegrunnlag følger av mandat 8. november 2010 om forvaltningen av SPU.

For forvaltningen av SPU gjelder hovedregelen om alminnelig forvaltningsrettslig instruksjonsadgang. Dette innebærer også at administrative og organisatoriske saker knyttet til forvaltningen av SPU er underlagt den alminnelige instruksjonsadgangen. Det gjelder som utgangspunkt også for oppgaven med å ansette daglig leder av forvaltningen av SPU innenfor de rammene som sentralbankloven § 2-13 første ledd oppstiller, se nærmere redegjørelse i punkt 4.

Sentralbankloven § 1-5 pålegger Norges Bank å uttale seg om spørsmål den blir forelagt av departementet (første ledd) samt å gi departementet råd når det er behov for tiltak av andre enn banken for å oppfylle formålet for sentralbankvirksomheten (annet ledd). Bestemmelsen omhandler ikke rådgivingsplikten i forvaltningen av SPU, som er regulert i mandatet fra departementet.

Sentralbankloven § 1-6 pålegger Norges Bank plikt til å informere departementet om «saker av viktighet». Det er ikke krav om at departementet får informasjon før banken treffer vedtak eller lignende. Det vil likevel være viktig at departementet i enkelte saker og på særlige områder informeres før banken treffer vedtak eller offentliggjør en sak. Dette gjelder blant annet av hensyn til at det kan være behov for koordinert respons eller lignende.

Informasjonsplikten etter § 1-6 legger til rette for god og direkte kommunikasjon mellom Norges Bank og departementet. Videre bidrar plikten til at departementet kan ha et tilstrekkelig grunnlag for beslutninger innenfor sine egne ansvarsområder. De ulike delene av den økonomiske politikken virker i et samspill, og med ansvar for den samlede økonomiske politikken er det viktig for regjeringen og Finansdepartementet å kjenne til Norges Banks vurderinger og reaksjonsmønster.

Eksempler på «saker av viktighet» som det vises til i forarbeidene til sentralbankloven, er vesentlige utviklingstrekk innen egenforvaltningen, endringer i styringsrenten, større endringer i likviditetsstyringen og valutareserveforvaltningen, jf. Prop. 97 L (2018–2019) s. 34. Hva som skal anses for å være «saker av viktighet», vil imidlertid kunne endre seg med skiftende samfunnsforhold og omstendigheter. Bestemmelsen har derfor karakter av å være en rettslig standard.

Virkeområdet er ikke begrenset til vedtak fattet i medhold av sentralbankloven, og omfatter også beslutninger utover det som er et vedtak etter forvaltningsloven.

Bestemmelsen vil kunne komme til anvendelse på saker der banken utøver myndighet med hjemmel i annen lov enn sentralbankloven eller på grunnlag av delegert myndighet, men den omfatter ikke saker som gjelder forvaltningen av SPU, herunder administrative og organisatoriske saker tilknyttet dette forvaltningsoppdraget.

Hovedstyrets budsjettforslag står likevel i en særstilling. Det følger av forarbeidene til sentralbankloven at hovedstyrets budsjettforslag er en sak av viktighet i henhold til § 1-6 (Prop. 97 L (2018–2019) side 146). I 2019-loven ble det også lovfestet at budsjettering av kostnader til forvaltningen av SPU – som dekkes av staten ved at de trekkes fra fondets avkastning – skulle følge samme prosedyre som for budsjetteringen av bankens øvrige budsjett. Følgelig omfatter bankens budsjett også kostnadene ved forvaltningen av SPU.

Sentralbankloven § 1-7 første ledd pålegger Norges Bank å informere offentligheten om grunnlaget for sine beslutninger og om virksomheten som er omfattet av formålet etter § 1-2. Det følger av annet ledd at Norges Bank skal sørge for at veiledende valutakurser mot norske kroner er tilgjengelige for offentligheten.

Sentralbankloven § 1-8 om rapportering til Stortinget kan for pengepolitikkens del ses i sammenheng med at det i henhold til Grunnloven § 75 bokstav c ligger til Stortinget å føre oppsyn med rikets pengevesen. Paragrafens første ledd fastslår at departementet minst årlig skal gi melding til Stortinget om virksomheten i Norges Bank. Representantskapet rapporterer til Stortinget om tilsynet med banken etter § 4-1 fjerde ledd. I § 1-8 annet ledd orienteres det om at Riksrevisjonen fører kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse etter lov 7. mai 2004 nr. 21 om Riksrevisjonen og instruks fastsatt av Stortinget.

Sentralbankloven § 1-9 fastslår at den norske pengeenhet er en krone, og at kronen deles i hundre øre.

Sentralbankloven § 1-10 gir Kongen i statsråd (regjeringen) myndighet til å pålegge Norges Bank nærmere angitte oppgaver som er i samsvar med formålet for sentralbankvirksomheten etter § 1-2 første ledd. Banken skal gis anledning til å uttale seg før vedtak treffes. Slike vedtak skal meddeles Stortinget.

Adgangen til å instruere banken om hvordan slike oppgaver skal utføres, kan ikke utledes av denne bestemmelsen, men må utledes av hjemmelsbestemmelsen for delegeringen. Rammene bør fremgå av det enkelte delegeringsvedtak. Som utgangspunkt antas det å gjelde ordinær forvaltningsrettslig adgang til å instruere Norges Bank når banken utøver myndighet på grunnlag av delegert kompetanse.

Sentralbankloven § 1-11 synliggjør Norges Banks oppgave med å forvalte SPU, og har ikke noe rettslig materielt innhold. Bankens kompetansegrunnlag følger av forvaltningsmandatet, jf. lov om Statens pensjonsfond § 3 annet ledd og § 10 første ledd.

Departementets hjemmelsgrunnlag for å pålegge Norges Bank oppgaven med å forvalte SPU er i lov om Statens pensjonsfond, jf. ovenfor. I omtalen av § 1-11 i Prop. 97 L (2018–2019), punkt 3.2.4.3, vises det til kapittel 11.3 i samme proposisjon om departementets rettslige kompetanse til å utpeke forvalter av SPU. Der fremgår det at oppgaven med å forvalte SPU er lagt til Norges Bank i tråd med alminnelig delegasjonslære, en forståelse Stortinget sluttet seg til, jf. Innst. 338 L (2018–2019).

3.2.2 Lov om Statens pensjonsfond

Norges Banks kompetansegrunnlag for å forvalte SPU er departementets forvaltningsmandat til banken, jf. lov om Statens pensjonsfond § 3 annet ledd og § 10 første ledd.

Departementet har som utgangspunkt alminnelig instruksjonsrett over Norges Bank i rollen som kapitalforvalter. Det følger av lov om Statens pensjonsfond § 3 første ledd første punktum at «Statens pensjonsfond forvaltes av departementet». Norges Banks oppgave med å forvalte fondet i det daglige hviler på delegering av departementets myndighet. Etter alminnelig forvaltningsrett kan den som delegerer myndighet, dersom det ikke er holdepunkter for noe annet, instruere om bruk av denne myndigheten. Dette omfatter både generelle instrukser og instrukser om enkelttilfeller. Det gjelder selv om Norges Bank etter sentralbankloven § 1-1 annet ledd er et eget rettssubjekt. I Prop. 97 L (2018–2019) uttaler departementet blant annet (side 133): «Innenfor oppgaven med å forvalte SPU er Norges Bank som et underordnet organ å regne, jf. redegjørelsen gitt i fondsmeldingen for 2009 hvor det fremgår at det i prinsippet er verken innholdsmessige eller formmessige skranker for departementets adgang til å instruere banken om hvordan forvaltningen av SPU skal foregå.» Arbeidsfordelingen eller instrukser om organisering skal ikke stride mot annet bindende regelverk eller gripe inn i forhold som sorterer under sentralbankens uavhengighet, jf. sentralbankloven § 1-4 annet ledd, jf. § 1-3.

I Finansdepartementets forvaltningsmandat for SPU er hovedstyret i Norges Bank for visse saker pålagt oppgaver uten adgang til å delegere kompetansen videre. Det er i mandatet oppstilt krav om uavhengighet i organiseringen av bankens rådgiving, men utover dette gjelder det i dag ingen særskilte organisatoriske krav for forvaltningen av SPU, verken i lov om Statens pensjonsfond eller i mandatet.

3.3 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at det inntas i sentralbankloven kapitel 1 en klargjøring av hvilke bestemmelser i kapittelet som ikke gjelder for forvaltningen av SPU, og at denne klargjøringen inntas i § 1-11.

Forslaget gikk ut på at § 1-11 uttrykker eksplisitt at virkeområdet for §§ 1-2 til 1-7 og 1-10 ikke omfatter oppgaven med å forvalte SPU som er delegert til Norges Bank med hjemmel i lov 21. desember 2005 nr. 123 om Statens pensjonsfond § 3 annet ledd og § 10 første ledd. Departementet foreslo også at det inntas i paragrafen at de nevnte bestemmelsene heller ikke gjelder oppgaven med å ansette daglig leder av bankens forvaltning av SPU, jf. § 2-13.

3.4 Høringsinstansenes syn

Norges Banks hovedstyre støtter departementets forslag om å presisere virkeområdet for bestemmelsene i kapittel 1 i sentralbankloven. Hovedstyret viser til at det er hensiktsmessig å tydeliggjøre hvilke bestemmelser som gjelder for henholdsvis sentralbankvirksomheten og forvaltningen av SPU, særlig i lys av at det i offentligheten har vært reist spørsmål om rekkevidden av enkelte bestemmelser.

Hovedstyret har siden lovens ikrafttredelse lagt til grunn at informasjonsplikten etter sentralbankloven § 1-6 gjelder saker av viktighet innenfor sentralbankvirksomheten. Forvaltningen av SPU omfattes etter hovedstyrets syn ikke av denne bestemmelsen, men reguleres i forvaltningsmandatet for SPU. Hovedstyret støtter derfor forslaget om å lovfeste denne forståelsen, og mener det vil bidra til økt klarhet og forutsigbarhet.

Videre støtter hovedstyret forslaget om å presisere at den særskilte instruksjonsadgangen etter § 1-4 ikke gjelder for forvaltningen av SPU. Samtidig påpeker hovedstyret at siden denne instruksjonsadgangen gjelder for bankens egenforvaltning, kan det oppstå grenseflater mellom sentralbankvirksomheten og forvaltningen av SPU, særlig når det gjelder administrative og organisatoriske forhold. Hovedstyret viser i denne sammenheng til at flere administrative funksjoner er lagt til sentralbanksjefen som daglig leder for hele Norges Bank, jf. § 2-11 første ledd. Dette innebærer at enkelte organisatoriske beslutninger vil kunne ha betydning både for sentralbankvirksomheten og forvaltningen av SPU.

Hovedstyret understreker videre at sentralbanklovens kompetansebestemmelser, herunder § 2-4 og § 2-13, kan innebære begrensninger i departementets instruksjonsadgang også når det gjelder administrative og organisatoriske forhold knyttet til kapitalforvaltningen.

Norges Banks representantskap mener at departementets forslag til endring av sentralbankloven § 1-11 kan bidra til å tydeliggjøre rammene for hvilke bestemmelser i kapittel 1 som gjelder for henholdsvis sentralbankvirksomheten og forvaltningen av SPU. Representantskapet peker imidlertid på at det, som følge av at Norges Bank er én juridisk enhet, fortsatt vil kunne oppstå grensetilfeller i praksis.

3.5 Departementets vurderinger og forslag

3.5.1 Innledning

Departementet mener at spørsmålene som ble reist i forbindelse med debatten i 2020 om virkeområdet for sentralbankloven § 1-6 for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland, viser at det er behov for en klargjøring av bestemmelsens virkeområde.

Departementet har vurdert om det kan være tilstrekkelig å legge frem en redegjørelse for sitt syn i en stortingsmelding uten å gå veien om lovendringsforslag, men har kommet til at klargjøringen bør gjøres ved presiseringer i sentralbankloven kapittel 1. En slik klargjøring vil presumptivt ta bort et eventuelt grunnlag for tvil om hva Stortinget har ment, gjøre rettstilstanden lettere tilgjengelig og være ressursbesparende ved at det ikke er grunnlag for å reise disse spørsmålene i fremtiden.

Gjeldende § 1-11 synliggjør Norges Banks oppgave med å forvalte SPU. Departementet mener at § 1-11 bør endres slik at det fremgår at virkeområdet for § 1-6 ikke omfatter oppgaven med å forvalte SPU, herunder prosessen med å ansette daglig leder for forvaltningen av SPU.

Som også vist til i punktene 3.1 og 3.2.1, er det i sentralbanklovens kapittel 1, utover § 1-6, flere bestemmelser som ikke har anvendelse for forvaltningen av SPU. Det gjelder:

• § 1-2 om formålet med sentralbankvirksomheten,

• § 1-3 om sentralbankvirksomheten,

• § 1-4 om sentralbankens uavhengighet,

• § 1-5 om Norges Banks rådgiving,

• § 1-7 om informasjon til offentligheten

• § 1-9 om pengeenheten og

• § 1-10 som gir regjeringen myndighet til å legge nærmere angitte oppgaver som er i samsvar med formålet for sentralbankvirksomheten etter § 1-2 første ledd, til Norges Bank.

Bestemmelser i sentralbankloven kapittel 1 som har anvendelse for forvaltningen av SPU er:

• § 1-1, som er relevant for forvaltningen av SPU hovedsakelig fordi den fastslår at Norges Bank er et eget rettssubjekt med partsevne og eies av staten. Paragraf 1-1 fastslår også at Norges Bank er landets sentralbank, noe som kan ha betydning for immunitet – se avsnitt 3.5.2.7 om immunitet for midlene i SPU i Meld. St. 7 (2018–2019) Om ny sentralbanklov.

• § 1-8 første ledd første punktum som pålegger departementet minst årlig å gi melding til Stortinget om virksomheten i Norges Bank.

• § 1-8 første ledd annet punktum som fastslår at Norges Banks representantskap skal rapportere til Stortinget om tilsynet med banken etter § 4-1 fjerde ledd.

• § 1-8 annet ledd som uttrykker at Riksrevisjonen fører kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse etter lov 7. mai 2004 nr. 21 om Riksrevisjonen og instruks.

• § 1-11 som er en utelukkende informativ bestemmelse om at Norges Bank forvalter SPU.

• § 1-12 om lovens virkeområde.

Klargjøringsbehovet for de øvrige bestemmelsene utover § 1-6 varierer. Paragrafene 1-2, 1-3, 1-4, 1-5, 1-7 og 1-10 gjelder Norges Banks funksjon som sentralbank, noe ordlyden helt eller delvis gjenspeiler. Paragraf 1-8 første ledd annet punktum om representantskapets rapportering til Stortinget kan sies å gjelde generelt for bankens virksomhet, mens § 1-8 første ledd første punktum og § 1-8 annet ledd om henholdsvis departementets rapportering til Stortinget og Riksrevisjonens kontroll med banken, har sitt utgangspunkt i bankens funksjon som sentralbank. Det synes imidlertid rettslig uproblematisk dersom det legges til grunn at anvendelsesområdet for § 1-8 også omfatter forvaltningen av SPU. § 1-9 omhandler pengeenheten og ikke Norges Banks oppgaver eller plikter.

Om det tas inn i ordlyden i § 1-11 at § 1-6 ikke gjelder forvaltningen av SPU, er det naturlig at det gis en uttømmende oversikt over også øvrige bestemmelser i sentralbankloven kapittel 1 som heller ikke gjelder forvaltningen av SPU. Departementet foreslår følgelig at § 1-11 endres slik at det fremgår at §§ 1-2 til 1-7 og 1-10 ikke gjelder for oppgaven med å forvalte SPU. Departementet foreslår at også § 2-13 første ledd, som omhandler ansettelse av daglig leder av Norges Banks forvaltning av SPU, tas med i opplistingen, da det samme gjelder denne oppgaven.

Departementet foreslår at henvisningen til lov om Statens pensjonsfond i § 1-11 erstattes med henvisning til departementets vedtak om delegering av oppgaven med å forvalte SPU, som er Norges Banks kompetansegrunnlag for oppgaven i stedet for henvisningen til lov om Statens pensjonsfond, som er departementets kompetansegrunnlag tildelt av Stortinget, se blant annet Prop. 97 L (2018–2019) kapittel 11 og Innst. 338 L (2018–2019).

3.5.2 Særlig om avskjæring av instruksjonsadgang i forvaltningen av SPU og sentralbankloven § 1-4

Regjeringens instruksjonsadgang er hjemlet i Grunnloven § 3. Grunnloven § 3 lyder:

«Den utøvende makt er hos kongen eller hos dronningen, hvis hun har ervervet kronen etter bestemmelsene i § 6, § 7 eller § 48 i denne Grunnlov. Når den utøvende makt således er hos dronningen, har hun alle de rettigheter og plikter som ifølge denne Grunnlov og landets lover innehas av kongen.»

Det rettslige utgangspunktet er at det er regjeringen som i medhold av Grunnloven § 3 har alminnelig organisasjonsmyndighet. Avskjæring av instruksjonsadgangen må fremgå av lov. Et spørsmål som var oppe i den offentlige debatten i forbindelse med ansettelsesprosessen i 2020, var i hvor stor grad instruksjonsretten kan avskjæres, siden midlene i Statens pensjonsfond utland (SPU) eies direkte av staten og er å anse som statens eiendommer etter Grunnloven § 19. Grunnloven § 19 lyder:

«Kongen våker over at statens eiendommer og regalier anvendes og bestyres på den av Stortinget bestemte og for samfunnet nyttigste måte.»

Grunnloven § 19 er tradisjonelt blitt tolket som et kongelig prerogativ som avskjærer Stortingets adgang til å legge rettigheter etter bestemmelsen til et uavhengig organ. Stortinget har i utgangspunktet full instruksjonsadgang med hjemmel i Grunnloven § 19. Stortingets instruksjonsadgang om statseiendom ville undergraves dersom departementet ikke skulle ha adgang til å instruere videre. Samtidig synes rekkevidden av Grunnloven § 19 å være noe omstridt i juridisk teori. I en konkret sak har Lovavdelingen uttalt at Stortinget selv kan ha adgang til å fravike den tradisjonelle tolkningen av bestemmelsen (se JDLOV-2005-472 punkt 6). Grunnloven § 19 kan etter omstendighetene utgjøre en juridisk skranke for adgangen til å avskjære instruksjon i forvaltningen av SPU. (Se professor Ola Mestads artikkel i Stat & Styring (04/2020) Instruksjonsrett for finansministeren og Stortinget – Nr 04 – 2020 – Stat & Styring – Idunn. Se også Grunnloven, historisk kommentarutgave 1814-2020, § 19 av Ola Mestad, Universitetsforlaget 2021.)

Med gjeldende sentralbanklov ble det lovfestet noen organisatoriske valg som medfører avskåret instruksjonsadgang for departementet så lenge forvaltningen av SPU er delegert til Norges Bank. Sentralbankloven tildeler de ulike oppgavene til henholdsvis hovedstyret og representantskapet og hvor Stortinget ved vedtakelsen av loven tok stilling til at oppgavene også skulle omfatte forvaltningen av SPU. Representantskapets ansvar omfatter blant annet tilsyn med om bestemmelsene for virksomheten blir fulgt (sentralbankloven § 2-17, jf. § 4-1), budsjettmyndighet, kompetanse til å utpeke revisor samt fastsettelse av regnskap. Representantskapets tilsyn omfatter ikke hovedstyrets eller komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitets utøvelse av skjønnsmyndighet. Avskåret instruksjonsadgang gjelder også for ansatterepresentantenes rett til å delta i hovedstyrets behandling av administrative saker mv. En endring av dette vil dermed kreve endring av sentralbankloven.

I tillegg til dette gjelder noe avskåret instruksjonsadgang for oppgaven med å ansette daglig leder av NBIM, jf. Lovavdelingens tolkningsuttalelse 21. august 2020, se nærmere omtale i punkt 4.

Arbeidsfordelingen eller instrukser om organisering kan samtidig ikke være i strid med annet relevant regelverk eller gripe inn i forhold som sorterer under sentralbankens uavhengighet, jf. sentralbankloven § 1-4 annet ledd, jf. § 1-3.

Utover disse lovskrankene er det er i prinsippet verken innholdsmessige eller formmessige skranker for departementets adgang til å instruere banken om hvordan forvaltningen av SPU skal foregå. Det innebærer at departementet blant annet har adgang til å fastsette særlige organisatoriske bestemmelser av betydning for Norges Bank i medhold av lov om Statens pensjonsfond.

3.5.3 Særlig om SPU og sentralbankloven § 1-6

Departementets forståelse av sentralbankloven § 1-6 er at den har et snevrere virkeområde enn det som vil kunne være en naturlig språklig forståelse av ordlyden i bestemmelsen samt bestemmelsens plassering i kapittel 1 om alminnelige bestemmelser, jf. omtalen av § 1-6 under gjeldende rett. At bestemmelsen ikke gjelder for forvaltningen av SPU, bygger på en fortolkning av lovens system, bakgrunn og forarbeider.

I lys av finanskomiteens påpeking i Innst. 398 S (2019–2020) av at «en avgrensning av § 1-6 om «saker av viktighet» til bare å omhandle pengepolitiske saker e.l. vil fremstå som å være i motstrid til ordlyden i en paragraf som er helt generelt utformet og står under kapittelet om «Alminnelige bestemmelser»», redegjør departementet i det følgende for bakgrunnen for at departementet i forarbeidene til 2019-loven avgrenset § 1-6 mot forvaltningen av SPU.

Informasjonsplikten etter § 1-6 erstattet den tidligere foreleggelsesplikten som banken var pålagt etter 1985-loven, og har nær sammenheng med sentralbankuavhengigheten. Samtidig som det ble innført en materiell skranke for regjeringens instruksjonsadgang (ekstraordinære situasjoner), hvor sentralbankvirksomheten i § 1-3 utgjør kjerneområdet for vernet mot instruksjon, ble foreleggelsesplikten som fulgte av 1985-loven § 2 annet ledd erstattet med en informasjonsplikt. Den tidligere plikten til å forelegge saker for departementet før banken traff vedtak av særlig viktighet ble ansett å kunne skape uklarhet utad om ansvaret for Norges Banks beslutninger blant annet i pengepolitikken. Departementet antar at en informasjonsplikt ikke bidrar til en slik uklarhet. Mens foreleggelsesplikten i 1985-loven var regulert i samme paragraf som instruksjonsmyndigheten, ble informasjonsplikten i 2019-loven regulert i en egen lovbestemmelse. Samtidig ble terskelen for når informasjonsplikten inntrer senket fra saker av særlig viktighet til saker av viktighet.

SPU var ikke påtenkt da 1985-loven ble vedtatt og Stortinget har følgelig ikke tatt stilling til hvorvidt den tidligere foreleggelsesplikten også skulle omfatte fondet. Eksemplene som gis i forarbeidene på «saker av viktighet», omhandler ikke forvaltningen av SPU, men dreier seg om oppgaver og funksjoner som vanligvis omtales som sentralbankvirksomhet (Prop. 97 L (2018–2019) punkt 4.5 og spesialmerknad side 144). Såkalt egenforvaltning er nevnt, noe som også gjaldt foreleggelsesplikten i 1985-loven. Begrepet er ikke gitt en egen definisjon eller avgrensning i tilknytning til informasjonsplikten. Det følger imidlertid av forarbeidene til 1985- og 2019-lovene at uavhengigheten banken har i pengepolitikken mv. omfatter bankens egenforvaltning ((hhv. Ot.prp. nr. 25 (1984–85) sidene 3, 4 og 25 samt Prop. 97 L (2018–2019) side 30 med henvisninger). Begrepet er heller ikke for dette formålet definert særskilt i loven eller forarbeidene, men omtalt som blant annet administrative og organisatoriske forhold. Stortingsdokumenter tyder heller ikke på at Stortinget er blitt forelagt hvorvidt denne uavhengigheten for egenforvaltningen skal gjelde SPU.

Finanskomiteens uttalelser om § 1-6 i Innst. 398 S (2019–2020), avgitt 21. august 2020, gikk ut på at departementets forståelse kunne fremstå som motstridende til bestemmelsens ordlyd og plassering i loven. Komiteens oppfordring om å vurdere en klargjøring, innebar ikke, slik departementet forstår det, at komiteen hevdet at virkeområdet for § 1-6 omfatter forvaltningen av SPU.

Styringsdokumentet for forvaltningen av SPU (departementets mandat til Norges Bank om forvaltningen av SPU), har bestemmelser om bankens orienteringsplikt mv. til departementet. Disse er tilpasset det kontrollbehovet departementet har for de enkelte oppgavene. Bestemmelsene er både generelle informasjonsplikter og mer spesifikke plikter, som ikke alle nødvendigvis når opp til terskelen for viktighet i § 1-6. Som eksempel på det siste, kan det nevnes den plikten banken har til å oversende til departementet hovedstyrets egenevalueringer av sitt arbeid knyttet til forvaltningsoppdraget for SPU (mandatet § 3-1 første ledd annet punktum). Behovene kan også endres over tid, men generelt kan det uttrykkes at informasjonspliktene for SPU vil ha et lavere innslagspunkt enn det som gjelder for sentralbankvirksomheten.

Sentralbankloven kapittel 1 er i all hovedsak utformet med sikte på å regulere Norges Banks rolle som sentralbank. Denne systematikken gjenspeiles i § 1-11 hvor det motsetningsvis fremgår at kompetansegrunnlaget for oppgaven med å forvalte SPU ikke fremgår av sentralbankloven. Det er flere steder i forarbeidene til sentralbankloven kapittel 1 pekt på hvor tilsvarende regulering er å finne for forvaltningen av SPU. Det gjelder for eksempel til § 1-5 om Norges Banks rådgiving hvor det uttales at «(b)ankens rådgiving om forvaltningen av Statens pensjonsfond utland (SPU) er regulert i mandat for forvaltningen av SPU som er fastsatt med hjemmel i lov om Statens pensjonsfond.» (Prop. 97 L (2018–2019) punkt 4.4.4.) I forarbeidene til § 1-6 er det vist til at bankens orienteringsplikt om Norges Banks operative forvaltning av SPU er regulert i et mandat som er fastsatt med hjemmel i lov om Statens pensjonsfond (Prop. 97 L (2018–2019) punkt 4.5.4). Dette gjelder også organisatoriske forhold knyttet til SPU. Begrepet operativ forvaltning er ikke definert i forarbeidene. Departementet bruker begrepet generelt for å peke på bankens ansvar i forvaltningen av SPU i motsetning til departementets ansvar. Departementet mener uansett at bruken av ordet operativ i denne sammenheng ikke alene kan føre til at organisatoriske forhold knyttet til SPU skulle være omfattet av informasjonsplikten etter sentralbankloven § 1-6. De nevnte påpekingene av andre hjemmelsgrunnlag må derimot forstås som uttrykk for at bestemmelsene i sentralbankloven kapittel 1 ikke gjelder for forvaltningen av SPU.

Som Norges Banks hovedstyres høringsuttalelse uttrykker, har banken siden lovens ikrafttredelse lagt til grunn at informasjonsplikten etter sentralbankloven § 1-6 er avgrenset til sentralbankvirksomheten, og forvaltningen av SPU omfattes etter hovedstyrets syn ikke av denne bestemmelsen, men reguleres i stedet av forvaltningsmandatet for SPU.

Departementet mener at sentralbankloven § 1-6 heller ikke fremover bør omfatte saker om forvaltningen av SPU. Om det ikke er overlapp mellom sentralbankloven § 1-6 og mandatet for forvaltningen av SPU, unngår en at det oppstår spørsmål om sammenhengen mellom den lovbestemte plikten, og pliktene som følger av mandatet.

Departementet mener at forslaget til endring av sentralbankloven § 1-11 innebærer presiseringer av gjeldende rett.

Forslaget til avgrensning innebærer ikke noen endring i at hovedstyrets budsjettforslag skal oversendes departementet. Forslaget til klargjøring er heller ikke ment å innebære endringer av rettstilstanden for oppgaver delegert til banken etter andre hjemmelsgrunnlag enn det som omtales i § 1-11.

Departementet viser til forslaget til endring av sentralbankloven § 1-11.Departementet foreslår samtidig en redaksjonell endring av sentralbankloven § 1-2 annet ledd.

Endringen går ut på at bestemmelsen viser til Svalbardloven i stedet for den lengre tittelen med blant annet vedtaksdato.