4 Ansettelse av daglig leder av forvaltningen av Statens pensjonsfond utland
4.1 Innledning og bakgrunn
I dette kapittelet følger departementet opp uttalelser fra finanskomiteen i Innst. 398 S (2019–2020) om behovet for en klargjøring av regelverket etter prosessen med ansettelse av daglig leder av Norges Banks forvaltning av SPU i 2020. Det foreslås ikke endringer i loven på dette punktet. Det redegjøres i kapittelet for gjeldende praksis for dialog mellom departementet og Norges Bank i en ansettelsesprosess og hvordan departementet bør involvere seg.
Oppgaven med å forvalte Statens pensjonsfond utland (SPU) er forankret i Grunnloven §§ 19 og 3 og har sin vesentligste regulering i lov om Statens pensjonsfond. Norges Banks kompetansegrunnlag for forvaltningen av SPU er forvaltningsmandatet Finansdepartementet har fastsatt med hjemmel i lov om Statens pensjonsfond § 3 annet ledd og § 10 første ledd. Enkelte sider ved forvaltningen er regulert i sentralbankloven. Det gjelder blant annet sentralbankloven § 2-13 første ledd som gir Norges Banks hovedstyre en rett og plikt til å ansette daglig leder av bankens forvaltning av SPU. Bestemmelsen lyder:
«Hovedstyret skal ansette en daglig leder av Norges Banks forvaltning av Statens pensjonsfond utland på åremål for en periode på fem år. Åremålet kan gjentas for ytterligere én periode på inntil fem år.»
Norges Banks ansettelsesprosess for ny daglig leder av NBIM våren 2020 førte til offentlig debatt om Finansdepartementets adgang til å involvere seg i ansettelsesprosessen. Et sentralt spørsmål ifm. Stortingets behandling av rapport til Stortinget fra Norges Banks representantskap 11. juni 2020 om ansettelsesprosessen var om, og eventuelt i hvilken grad, departementet har rett til å instruere Norges Bank i ansettelsen av daglig leder av bankens forvaltning av SPU.
Det er som nevnt de alminnelige forvaltningsrettslige reglene om instruksjonsadgang som gjelder for forvaltningen av SPU. Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling ga 20. august 2020 en fortolkningsuttalelse om i hvilken grad departementet har adgang til å instruere hovedstyret i ansettelsen av daglig leder av bankens forvaltning av SPU. Lovavdelingen hadde svært kort tid til å utrede spørsmålene saken reiste og tok derfor enkelte forbehold i sin uttalelse.
Lovavdelingen uttrykte at sentralbankloven § 1-4 om sentralbankens uavhengighet, herunder Kongen i statsråds adgang til å instruere Norges Bank i ekstraordinære situasjoner, ikke gjelder innenfor rammen av § 2-13.
Lovavdelingen oppsummerte ellers sine vurderinger i uttalelsen slik:
«Sentralbankloven § 2-13 medfører trolig visse begrensninger i departementets adgang til å instruere Norges Bank ved ansettelse av daglig leder av NBIM. Det er imidlertid gode holdepunkter for at sentralbankloven § 2-13 ikke generelt avskjærer muligheten for å instruere Norges Banks hovedstyre ved ansettelse av daglig leder av NBIM.
Det vil antakelig være adgang til å gi generelle instrukser, også om de vil ha betydning for det konkrete ansettelsesforholdet. Det er derimot tvilsomt om det vil være adgang til å instruere om det konkrete valget om en bestemt person skal ansettes. Mellom disse utgangspunktene finnes ulike typer instrukser. Den nærmere vurderingen av hvor langt instruksjonsretten strekker seg, må vurderes konkret, og den kan tenkes å stille seg ulikt på ulike stadier av en prosess.
Det må som utgangspunkt være anledning til å fastsette generelle retningslinjer for organisatoriske spørsmål mv. etter at ansettelsen er etablert, også om dette påvirker det aktuelle ansettelsesforhold. De nærmere vurderingene av hvilke endringer den ansatte må kunne akseptere, beror imidlertid i stor grad på konkrete forhold i tilknytning til den aktuelle saken, herunder den inngåtte arbeidsavtalen.»
Finansdepartementet har lagt Lovavdelingens tolkningsuttalelse til grunn. Dette innebærer at det gjelder visse begrensninger i departementets adgang til å instruere Norges Bank ved ansettelse av daglig leder av NBIM, men at sentralbankloven § 2-13 ikke generelt avskjærer muligheten til å instruere banken om utøvelsen av denne oppgaven. Begrensningene innebærer at det ikke kan instrueres om valg av person, men likevel slik at generelle instrukser kan få betydning for hvem som kan velges. For eventuelle instrukser om lønn vil det kunne angis et øvre lønnsnivå for stillingen. Departementet antar at det samme må gjelde for pensjon.
4.2 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet uttalte Finansdepartementet at det er vesentlig med god og egnet dialog mellom departementet og Norges Bank i forbindelse med bankens arbeid med å ansette daglig leder av forvaltningen av SPU. Departementet la opp til å innta krav til ansettelsesprosessen mv. i forvaltningsmandatet. Hoveddelen av kravene som ble omtalt i høringsnotatet, er allerede etablert praksis i bankens kontakt med departementet i forbindelse med ansettelsesprosessen. Hensikten med å nedfelle blant annet disse kravene i mandatet, var å gi tydelige instruksjoner om hva som skulle gjelde. Departementet uttalte at eventuelle instrukser om lønn og pensjon fortrinnsvis bør være generelle og ikke hindre Norges Bank i å kunne tilby konkurransedyktige betingelser. Departementet uttalte videre at det samtidig ville være naturlig å stille krav om at lønnsvilkårene ikke skal være ledende, tilsvarende det som gjelder for statlig eierskap for øvrig.
Videre ble det uttalt at tilbakemeldinger fra departementet bør være skriftlige og klart uttrykke om tilbakemeldingen utgjør instruksjon eller kun synspunkter fra departementet som hovedstyret kan vurdere.
4.3 Høringsinstansenes syn
Norges Banks hovedstyre støtter departementets forslag om å presisere rammene for departementets rolle i forbindelse med ansettelsen av daglig leder for forvaltningen av SPU. Hovedstyret viser til at det er viktig med en klar og forutsigbar rolledeling mellom departementet og Norges Bank, og at departementets generelle instruksjoner i størst mulig grad bør fremgå av forvaltningsmandatet.
Hovedstyret understreker at det etter sentralbankloven § 2-13 første ledd er hovedstyret som har kompetanse til å ansette daglig leder for forvaltningen av SPU. Denne kompetansen anser hovedstyret å være blant dets viktigste virkemidler i oppfølgingen av forvaltningsmandatet. Det er avgjørende at det ikke oppstår tvil om hvem som har foretatt personvalget.
Hovedstyret slutter seg til departementets vurdering av at dialogen mellom departementet og banken i ansettelsesprosessen bør være god og egnet, og at tilbakemeldinger fra departementet bør være skriftlige og tydelig angi om de utgjør instruksjoner eller synspunkter.
Samtidig advarer hovedstyret mot å innta unødig mange detaljerte bestemmelser i forvaltningsmandatet, da dette kan gjøre mandatet mer komplisert enn nødvendig og skape uklarhet om hovedstyrets ansvar. Det vises til at enkelte forhold, som krav til utarbeidelse av rutiner for ansettelsen, generelle krav til lønns- og pensjonsvilkår samt foreleggelse av stillingsbeskrivelse og kompetansekrav for innspill før utlysning, er naturlige elementer i mandatet.
Norges Banks representantskap uttaler at eventuelle endringer bør være basert på konkrete vurderinger og behov og stiller seg spørrende til nødvendigheten av å etablere detaljerte krav i mandatet basert på én enkelt sak tilbake i tid.
Representantskapet viser til sin høringsuttalelse til NOU 2022: 12 Fondet i en brytningstid og fremhevingen der av at detaljerte bestemmelser kan redusere risikoen for ulike tolkninger, og tilføyer at de bør være begrunnet i faktiske behov.
4.4 Departementets vurderinger
Erfaringene fra ansettelsene av daglig leder av forvaltningen av SPU i henholdsvis 2020 og 2025 har på forskjellige måter bidratt til den etablerte praksisen for dialog mellom departementet og Norges Bank i ansettelsesprosessen, jf. redegjørelsen nedenfor. Departementet mener at den etablerte praksisen er hensiktsmessig. Departementet gis anledning til å uttrykke synspunkter om hva Norges Banks hovedstyre bør ta med i sine vurderinger og å instruere om eventuelle nye krav dersom det skulle være behov for det. Gitt dette, og i lys av at Norges Banks representantskap stiller seg spørrende til nødvendigheten av den foreslåtte reguleringen, har departementet kommet til at det i denne omgang ikke vil innta krav til ansettelsesprosessen mv. for daglig leder av forvaltningen av SPU i forvaltningsmandatet. Departementet legger her vekt på at forslaget i høringsnotatet om å nedfelle krav i mandatet i all hovedsak gikk ut på å kodifisere gjeldende praksis. Denne praksisen har fungert etter hensikten, også ved ansettelsen i 2025.
Norges Banks hovedstyre har fastsatt rutiner for arbeidet med å ansette daglig leder av Norges Banks forvaltning av SPU. Det er praksis for at hovedstyret utarbeider et dokument med stillingsbeskrivelse og kompetansekrav med utgangspunkt i NBIMs oppgaver og de krav som følger av forvaltningsmandatet. Hovedstyret legger stillingsbeskrivelse og kompetansekrav frem for departementet. Det er først og fremst i denne anledning departementet bør tilkjennegi sine synspunkter og om det er et behov for eventuelle tilleggskrav. Hovedstyret er virksomhetsnært og har dermed et godt grunnlag for å vurdere hvilken kompetanse og personlige egenskaper som stillingen krever. Eventuelle instrukser om kompetansekrav bør derfor ha en generell utforming slik at de ikke rokker ved at det er hovedstyret som er ansettende organ. Uten at det nedfelles i en instruks, antar departementet at hovedstyret også fremover vil se hen til forarbeidene til sentralbankloven § 2-13 første ledd der det vektlegges at det for stillingen som daglig leder av bankens forvaltning av SPU stilles «høye krav til kompetanse, integritet og rolleforståelse, lederferdigheter, samfunnsforståelse og innsikt og forståelse av utviklingstrekk i finansmarkedene», jf. Prop. 97 L (2018–2019) s. 66.
Det er også innarbeidet at utkast til utlysningstekst legges frem for departementet. God rolleforståelse innebærer at departementet bør være tilbakeholdent med å instruere i en slik situasjon.
Det er videre etablert praksis at departementet informeres om aktuelle kandidater før hovedstyret fatter sin beslutning. Norges Bank redegjør i den anledning for aktuelle kandidater opp mot utlysningsteksten og retningslinjene som departementet har gitt. Dersom departementet har informasjon om kandidatene som banken ikke er kjent med, og som kan være relevant for bankens vurderinger av kandidatenes egnethet, vil departementet kunne benytte denne anledningen til å dele informasjonen med banken. Departementet må også kunne gi uttrykk for sine synspunkter på kandidatenes egnethet opp mot de ulike kravene som er stilt, slik at hovedstyret kan ta disse synspunktene med i sine vurderinger. Selv om departementet også på dette tidspunktet har adgang til å stille krav som kan få betydning for det konkrete personvalget, bør terskelen for instruksjon være høy.
I tråd med praksis i dag, bør tilbakemeldinger fra departementet også fremover være skriftlige. Det bør være klart om tilbakemeldingen utgjør instruksjon eller kun synspunkter som hovedstyret kan vurdere. Respekt for den rolledelingen som er valgt mellom departementet og forvalteren av SPU i ansettelsen av daglig leder, vil generelt innebære at hovedstyret kan vektlegge hensyn annerledes enn departementet. Det bør ikke instrueres på en måte som kan skape tvil om hvem som har foretatt personvalget. Eventuelle instrukser om lønn og pensjon bør fortrinnsvis være generelle og ikke hindre Norges Bank i å kunne tilby konkurransedyktige betingelser.
Det følger av departementets overordnede ansvar for forvaltningen av SPU at når hovedstyret har fattet et ansettelsesvedtak, skal departementet bli orientert om saken før offentliggjøring. Dette er praksis i dag.
Departementet legger til grunn at hovedstyret også fremover vil påse at risikoen for mulige interessekonflikter mellom daglig leders private forhold og jobben som leder av forvaltningen av SPU skal være på et forsvarlig nivå. Til sammenlikning følger det av departementets instruks til Norges Bank om risikostyring og internkontroll at risikoen generelt i Norges Bank skal overvåkes og holdes på et akseptabelt nivå.