7 Kreditt til staten for likviditetsformål – beredskap

7.1 Innledning og bakgrunn

Departementet mener at det av beredskapshensyn er nødvendig å sikre at staten har tilgang til likviditet for å kunne finansiere sine utgifter også i krisesituasjoner. Etter departements vurdering er det derfor behov for at staten har mulighet til å midlertidig låne i Norges Bank dersom andre finansieringskilder er vanskelig tilgjengelige.

7.2 Gjeldende rett

Sentralbankloven § 3-8 setter rammer for Norges Banks adgang til å yte kreditt til staten. Bestemmelsen lyder:

«§ 3-8. Kreditt til staten

Norges Bank kan ikke yte kreditt direkte til staten. Banken kan likevel yte kreditt til staten med løpetid innenfor en kalenderdag.»

Det fremgår av forarbeidene til sentralbankloven § 3-8, se blant annet Prop. 97 L (2018–2019) punkt 4.8.1, at forbudet omfatter direkte lån til staten og kjøp av gjeldsinstrumenter utstedt av staten direkte fra staten. Forbudet omfatter ikke kjøp av statspapirer i annenhåndsmarkedet. Forbudet omfatter heller ikke kreditt til staten med løpetid innenfor en kalenderdag, jf. bestemmelsens annet punktum.

7.3 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet viste departementet til at dagens generelle forbud mot finansiering av staten kom inn i den tidligere sentralbankloven av 1985 ved en lovendring i 2003. Bakgrunnen for denne endringen var å bringe norsk rett mer i samsvar med utviklingen internasjonalt, særlig i Europa. Videre ble det vist til at det i 2010 kom inn en presisering i da gjeldende § 18 om at forbudet mot å yte kreditt til staten ikke utelukker helt kortsiktig kreditt med løpetid innenfor en kalenderdag (annet punktum). Endringen hadde sin bakgrunn i oppgjørstekniske forhold knyttet til byttelånsordningen som ble etablert under finanskrisen. Både Norges Bank og departementet vurderte det slik at svært kortvarige intradag overtrekk på statens kronekonto for å gjennomføre rulleringene av statskasseveksler ikke var i strid med sentralbankloven § 18. Byttelånsordningen ville være en beredskapsløsning og ikke medføre sentralbankfinansiering av staten. Lovendringen kom på plass for å fjerne enhver tvil om at forbudet ikke var til hinder for dette.

I høringsnotatet ga departementet videre uttrykk for følgende:

«Forbudet [mot finansiering av staten] ble videreført i sentralbankloven av 2019. I forarbeidene til endringen i 2003 (Ot.prp. nr. 81 (2002–2003)) ble det blant annet lagt vekt på at et forbud mot å yte kreditt direkte til staten kunne bidra til å styrke tilliten til Norges Banks utøvelse av pengepolitikken. Forbudet skulle signalisere at sentralbankens oppgave er å utøve pengepolitikk, og at banken ikke har ansvar for å finansiere statlige utgifter. Det ble også lagt vekt på at en slik innstramming var i tråd med den internasjonale utviklingen og i tråd med praktiseringen av de gjeldende bestemmelsene i sentralbankloven. Sentralbanklovutvalget pekte i NOU 2017:13 Ny sentralbanklov på at vurderingene sto seg godt, og at loven fortsatt burde ha som utgangspunkt at sentralbanken ikke skal kunne yte kreditt direkte til staten. Departementet delte utvalgets vurderinger, jf. Prop. 97 L (2018–2019) kapittel 4.8.2.

De siste års erfaringer, med pandemi og krig i Europa, har ført til en økt bevissthet om faren for at det kan oppstå situasjoner der staten har behov for å få tak i midler til finansiering av offentlig virksomhet på svært kort tid. I slike situasjoner vil ikke de finansieringskilder staten i normale tider har tilgang til, nødvendigvis være tilgjengelige. Det kan for eksempel være i krig eller krigslignende situasjoner hvor staten av ulike årsaker ikke rår over midlene i Statens pensjonsfond utland (SPU), og hvor staten har behov for kortsiktig likviditet for å finansiere nødvendige utgifter. Et tilsvarende finansieringsbehov kan oppstå for eksempel i forbindelse med terrorhandlinger, naturkatastrofer eller pandemier. Det bemerkes at slike situasjoner ikke nødvendigvis fører til likviditetsproblemer som kan lede til låneopptak.

Lov om Statens pensjonsfond § 7 annet ledd oppstiller forbud mot at staten kan lånefinansiere utgifter på statsbudsjettet så lenge det er midler i Statens pensjonsfond utland. For å ivareta beredskapsformål er det gjort unntak for midlertidige låneopptak i særskilte situasjoner hvor staten har et likviditetsbehov, og hvor midlene i Statens pensjonsfond utland er utilgjengelige, eller avhending av verdipapirer vil medføre en vesentlig kostnad, jf. Statens pensjonsfond-loven § 7 tredje ledd annet punktum. Med midlertidig låneopptak siktes det til at lånet skal tilbakebetales ved overføring av midler fra SPU så snart dette er finansielt forsvarlig, jf. Prop. 97 L (2018–2019) kapittel 13.3.

I situasjoner der staten må skaffe midlertidig finansiering innenfor rammen av lov om Statens pensjonsfond § 7 tredje ledd annet punktum, mener departementet at det av beredskapshensyn vil være hensiktsmessig at dette kan gjøres i form av kreditt fra Norges Bank.

Departementet bemerker at regjeringens myndighet til å instruere Norges Bank i dens virksomhet etter sentralbankloven (sentralbankloven § 1-4 annet ledd) ikke gir hjemmel til å pålegge banken å handle i strid med forbudet i sentralbankloven § 3-8.

Departementet har vurdert behovet for en beredskapsbestemmelse opp mot beredskapsloven 1950 § 3 første ledd første punktum, som når «riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare», gir regjeringen adgang på nærmere vilkår til å gi bestemmelser av lovgivningsmessig innhold. Departementet antar at det kan ha en selvstendig verdi å avklare rammene for slik kredittgivning på forhånd, heller enn å måtte falle tilbake på en helt generell adgang til å sette lovbestemmelser til side. Etter departementets vurdering kan for øvrig likviditetsbehov i krisesituasjoner gjøre seg gjeldende også utover tilfeller der «riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare».

Departementet foreslår på denne bakgrunn en endring i sentralbankloven § 3-8 som innebærer at Norges Bank kan pålegges å yte midlertidig kreditt til staten i de særskilte situasjoner som omfattes av lov om Statens pensjonsfond § 7 tredje ledd annet punktum.

Forslaget til endring i sentralbankloven § 3-8 endrer ikke kompetansen til opptak av lån på statens kreditt. Det er Stortinget som iht. Grunnloven § 75 bokstav b kan åpne lån på statens kreditt. De årlige lånefullmaktene Stortinget gir departementet, dekker ikke lån fra sentralbanken. Forut for et slikt pålegg om kreditt fra Norges Bank, vil det derfor måtte innhentes en lånefullmakt fra Stortinget. Dersom det ikke er tid til å innhente Stortingets samtykke, følger det av tredje punktum i Statens pensjonsfond-loven § 7 annet ledd at låneopptaket kan vedtas av Kongen i statsråd. Denne fullmakten er forbeholdt situasjoner hvor det er hensyntatt at proposisjoner kan fremmes like raskt som kongelige resolusjoner, og at Stortinget har muligheter til å forsere behandlingen i spesielle saker. Fullmakten omfatter ikke beslutninger om å pådra staten utgifter – for slike beslutninger gjelder bevilgningsreglementets bestemmelser om alminnelige fullmakter og beredskapsfullmakter på vanlig måte.

Departementet legger til grunn at terskelen for å gi Norges Bank pålegg om midlertidig finansiering til staten bør være svært høy, som for eksempel når nasjonal sikkerhet er truet ved krig eller krigslignende situasjoner, eller ved andre kriser av ekstraordinær karakter, slik som terrorhandlinger, naturkatastrofer eller pandemier. En slik begrenset adgang til å yte kreditt til staten i slike situasjoner anses mindre betenkelig holdt opp mot hensynet til tilliten til pengepolitikken og bankens uavhengighet, som begrunner dagens forbud. Hvilke situasjoner som kan gjøre det aktuelt for staten å låne av Norges Bank, er i sin natur vanskelig å forutsi, og forståelsen av dette kan også endre seg med tiden og med det sikkerhetspolitiske trusselbildet. Kompetansen til å pålegge Norges Bank å yte kreditt til staten i medhold av bestemmelsen bør etter departementets vurdering legges til Kongen i statsråd og dermed ikke kunne delegeres.

Se forslag til endring av sentralbankloven § 3-8.»

7.4 Høringsinstansenes syn

Norges Banks hovedstyre uttaler i sitt høringssvar at forslaget om at regjeringen skal kunne pålegge sentralbanken å yte staten kreditt for likviditetsformål er uheldig og ikke tilstrekkelig utredet.

Hovedstyret anerkjenner at staten i alvorlige kriser kan ha et særskilt likviditetsbehov, og at det er fornuftig å vurdere løsninger før behovet oppstår. Hovedstyret peker på at det i dag er et absolutt forbud mot at sentralbanken kan yte staten kreditt, med unntak av kreditt med løpetid innenfor en kalenderdag. Forslaget innebærer et unntak fra dette forbudet. Hovedstyret mener det er viktig at hensynene bak forbudet mot kreditt til staten veies opp mot behovet for unntak før forslag fremmes. Hovedstyret viser til bakgrunnen for at dagens forbud mot å yte kreditt ble tatt inn i loven, og mener at disse begrunnelsene fortsatt står seg godt. Videre skriver hovedstyret at det er allment akseptert at sentralbankuavhengighet er viktig for prisstabilitet, som igjen legger grunnlag for langsiktig og stabil økonomisk vekst. Et forbud mot kreditt til staten bidrar etter hovedstyrets syn til å sikre sentralbankens uavhengighet, og både kortsiktig og langsiktig kreditt anses å svekke uavhengigheten, uavhengig av hva kredittbehovet skyldes.

Hovedstyret viser til at forbud mot at sentralbanker yter kreditt til stater gjelder i mange land, blant annet i alle EU-land. Hovedstyret mener den norske sentralbankloven bør være på linje med det som følger av internasjonal praksis og anbefalinger. Et forslag om unntak fra forbudet mot kreditt til staten, selv om unntaket er ment snevert, bør etter hovedstyrets syn drøftes opp mot internasjonale regler og anbefalinger, og nasjonal rett i andre land Norge sammenligner seg med. Hovedstyret uttaler at høringsnotatet ikke drøfter om statens likviditetsbehov i de situasjoner som departementet viser til, kan løses på andre måter enn ved kreditt fra Norges Bank. Hovedstyret mener dette bør kartlegges og vurderes før det eventuelt foreslås å lempe på kredittforbudet.

Hovedstyret har i tillegg enkelte merknader til utformingen av forslaget. Det vises til at terskelen for å pålegge sentralbanken å yte kreditt til staten bør ligge høyere enn terskelen for å tillate staten å låne i markedet. Hovedstyret viser videre til at det heller ikke er presisert til hvilke betingelser kreditt skal ytes under, eller hvem som skal fastsette betingelsene. Hvis et lån fra sentralbanken ikke skal være på markedsmessige vilkår, kan det gi staten økonomiske motiver til å låne av sentralbanken. Avslutningsvis viser hovedstyret til at låneopptak etter SP-loven § 7 tredje ledd annet punktum kan besluttes av Kongen i statsråd dersom det ikke er tid til å innhente Stortingets samtykke, jf. tredje punktum og at departementet foreslår at det samme skal gjelde der sentralbanken pålegges å gi kreditt til staten. Hovedstyret mener at en eventuell instruksjonsadgang bør utformes i tråd med de vilkår som gjelder for instruksjon etter sentralbankloven § 1-4, som skal sikre notoritet, åpenhet og kontroll med regjeringens beslutninger.

7.5 Departementets vurderinger og forslag

Etter departementets vurdering er det avgjørende for statens beredskap at det på forhånd er tenkt gjennom og vurdert hvordan den norske stat skal kunne håndtere alvorlige kriser. I dette inngår å sikre at staten har tilgang til likviditet for å kunne finansiere ordinære og ekstraordinære utgifter i krisesituasjoner der andre finansieringskilder er vanskelig tilgjengelige. At staten har robuste løsninger for finansiering av sine utgifter er avgjørende for å opprettholde grunnleggende funksjonalitet i samfunnet, som beskrevet i Meld. St. 9 (2024–2025) Totalberedskapsmeldingen – Forberedt på krise og krig side 12.

Finansieringen av staten i Norge skiller seg fra mange andre land ved at vi dekker underskuddet på statsbudsjettet med et uttak fra SPU, fremfor å ta opp statsgjeld. Lov om Statens pensjonsfond § 7 annet ledd oppstiller forbud mot at staten kan lånefinansiere utgifter på statsbudsjettet så lenge det er midler i SPU. For å ivareta beredskapsformål er det gjort unntak for midlertidige låneopptak i særskilte situasjoner hvor staten har et likviditetsbehov, og hvor midlene i Statens pensjonsfond utland er utilgjengelige, eller avhending av verdipapirer vil medføre en vesentlig kostnad, jf. Statens pensjonsfond-loven § 7 tredje ledd annet punktum.

Det tilligger Stortinget «å åpne lån på statens kreditt», jf. Grunnloven § 75 bokstav b. Forslaget til endring i sentralbankloven § 3-8 innebærer ingen endring av kompetanseforholdene. Forut for et pålegg om kreditt fra Norges Bank, vil det derfor måtte innhentes en lånefullmakt fra Stortinget, jf. Statens pensjonsfond-loven § 7 tredje ledd annet punktum.

Dersom det ikke er tid til å innhente Stortingets fullmakt, følger det av tredje punktum i Statens pensjonsfond-loven § 7 tredje ledd at låneopptaket kan vedtas av Kongen i statsråd. Ved bruk av fullmakten skal det hensyntas at proposisjoner kan fremmes like raskt som kongelige resolusjoner, og at Stortinget har muligheter til å forsere behandlingen i spesielle saker, jf. Prop. 97 L (2018–2019) punkt 11.2 side 128. Fullmakten omfatter ikke beslutninger om å pådra staten utgifter – for slike beslutninger gjelder bevilgningsreglementets bestemmelser om alminnelige fullmakter og beredskapsfullmakter på vanlig måte.

Fullmakten i Statens pensjonsfond-loven § 7 tredje ledd tredje punktum hviler på en tolkning av Grunnloven § 75 bokstav b slik at bestemmelsen ikke er til hinder for at Stortinget kan delegere til regjeringen å ta opp lån på vegne av staten i situasjoner der det er nødvendig for å sikre staten kortsiktig likviditet i tilfeller som er omfattet av fullmakten. I eldre juridisk teori synes en å ha lagt til grunn av Kongen (regjeringen) i alle tilfeller var avskåret fra å oppta statslån uten Stortingets samtykke, jf. T.H. Aschehoug, Norges Nuværende statsforfatning – andet bind (1892) side 261–262 og Bredo Morgenstierne, Lærebok i den norske Statsforvaltningsrett 2.utg. (1909) side 532. Et annet syn er imidlertid lagt til grunn i nyere teori, med henvisning til både eldre og nyere rettskilder. Det vises til Frede Castberg, Norges statsforfatning – bind II 3. utg. (1964) side 102:

«Etter ordlyden gjelder regelen i § 75 b uten unntakelse. Stortingets medvirkning skulle m.a.o. være påbudt for et hvilket som helst lån, som staten opptar. Det ville imidlertid ikke være rimelig å fortolke bestemmelsen så strengt. Dersom sikkert påregnelige statsinntekter ikke er inngått tidsnok til at de løpende statsutgifter kan dekkes, må regjeringen være berettiget til å løse en slik øyeblikkelig vanskelighet ved opptakelse av et kortsiktig lån.»

Castberg begrunner sin tolkning blant annet med henvisning til riksrettssaken mot daværende finansminister Wedel Jarlsberg i 1822 (inntatt i Stort.dok. nr. 1 (1930) på s. 22 flg.). Her uttalte førstvoterende på side 25 bl.a. at:

«Imidlertid kan dog neppe antages at Grundlovens § 75 ved at forbeholde Storthinget at gjøre Laan paa Rigets Credit har tenkt sig saadanne Operationer, som kun gjøres for at redde sig af øieblikkelige Forlegenheder, og som ere væsentlig forskjellige fra ordinaire Laan deri at man ei egentlig erholder Penge derved, men blot vinder Tid i Henseende til Betalingsterminen.»

En slik tolkning finner også støtte i reelle hensyn. En annen tolkning ville innebære at staten ikke kunne dekke løpende eller akutte utgifter i en situasjon der rede midler ikke er tilgjengelige og det ikke er tid til å innhente Stortingets samtykke. Videre er det lagt til grunn i juridisk teori at Stortinget i en viss grad kan delegere sin myndighet til å ta opp lån til regjeringen, herunder gjennom lov, jf. utredning fra Johs. Andenæs om statsselskapenes konstitusjonelle stilling vedlagt Innst. S. nr. 169 for 1957 på side 301. I samme retning kan T.H. Aschehoug forstås, jf. Norges Nuværende statsforfatning – andet bind (1892) side 264–265.

Tolkningen av Grunnloven § 75 bokstav b må forstås i lys av dagens statsfinanser der staten normalt har midler tilgjengelig i SPU. Fullmakten i Statens pensjonsfond-loven § 7 tredje ledd tredje punktum gir Kongen i statsråd fullmakt til å ta opp lån i særskilte situasjoner der staten har et likviditetsbehov og midlene i SPU enten ikke er tilgjengelige eller der avhending av verdipapirer vil medføre en vesentlig kostnad. Det følger av forarbeidene til bestemmelsen (Prop. 97 L (2018–2019) punkt 11.2 side 128) at med «kostnad menes tap som med høy sannsynlighet kan forventes dersom verdipapirene selges i dag fremfor på et senere tidspunkt.» For begge typer situasjoner forutsettes det samme sted at lån som opptas skal tilbakebetales ved overføring av midler fra SPU så snart dette er finansielt forsvarlig.

Når fullmakt til låneopptak er gitt innenfor rammen av lov om Statens pensjonsfond § 7 tredje ledd annet og tredje punktum, vil låneopptak i dag måtte skje i markedet da låneforbudet i sentralbankloven § 3-8 innebærer at Norges Bank ikke kan yte kreditt til staten. Departementet mener at det kan tenkes situasjoner der det vil være nødvendig at låneopptak skjer i form av kreditt fra Norges Bank, for eksempel dersom markedet for norske statspapirer ikke er tilgjengelig. Dette markedet er forholdsvis lite, og lånemarkedet kan i visse situasjoner være utilstrekkelig for å dekke statens finansieringsbehov på kort tid.

Låneforbudet i sentralbankloven § 3-8 er blant annet begrunnet med hensynet til uavhengighet i pengepolitikken. Som hovedstyret viser til i sitt høringssvar, er det allment akseptert at sentralbankuavhengighet er viktig for prisstabilitet, som igjen legger grunnlag for langsiktig og stabil økonomisk vekst. Forbud mot at sentralbanker yter kreditt til stater gjelder i mange land, blant annet i alle EU-land. Etter departementets vurdering er dette et tungtveiende hensyn, og det er derfor viktig å avgrense adgangen til kreditt fra Norges Bank til staten, slik at sentralbankens uavhengighet ivaretas. I likhet med hovedstyret, mener departementet derfor at terskelen for å pålegge sentralbanken å yte kreditt til staten innenfor rammen av Statens pensjonsfond-loven § 7 tredje ledd annet og tredje punktum, bør være høyere enn terskelen for å tillate staten å låne i markedet. Departementet foreslår derfor at det tas inn et vilkår i § 3-8 nytt annet ledd om at «andre finansieringskilder er vanskelig tilgjengelige». Dette vil kunne være aktuelt ved alvorlige kriser av ekstraordinær karakter.

Når midlene i SPU igjen er tilgjengelige, eller andre finansieringskilder ikke lenger er vanskelig tilgjengelige, vil lånet fra Norges Bank bli betalt tilbake. Varigheten på lånet vil derfor avhenge av når midlene i SPU eller andre finansieringskilder igjen er tilgjengelige. Departementet legger likevel til grunn at lånet skal være midlertidig og betales tilbake så snart det er praktisk mulig, og innen 90 dager. Dette foreslås presisert i § 3-8 nytt annet ledd.

Departementet er videre enig med hovedstyret i at instruksjonsadgangen bør utformes i tråd med de prosessuelle vilkår som gjelder for instruksjon etter sentralbankloven § 1-4, og slik bidra til å sikre notoritet, åpenhet og kontroll med regjeringens beslutninger. Det er videre en fordel om en slik likviditetstilførsel gis til tilnærmet markedsmessige betingelser, jf. hovedstyrets påpekning av dette i høringen, og det er også av denne grunn tatt inn i lovforslaget at Norges Bank skal gis anledning til å uttale seg før vedtak treffes. Videre skal slike vedtak meddeles Stortinget så snart som mulig.

Med denne innrammingen må låneadgangen etter departementets syn anses som en snever beredskapshjemmel og utfordrer ikke uavhengigheten til pengepolitikken. Også andre land har lignende beredskapshjemler. Blant annet har det britiske finansdepartementet (HM Treasury) en trekkfasilitet i Bank of England kalt «Ways and means facility», som blant annet ble benyttet under finanskrisen og som det ble varslet at ville bli benyttet under pandemien. Etter departementets syn vil det å få en spesifisert beredskapshjemmel med tilpassede vilkår direkte inn i sentralbankloven bidra til forutberegnelighet og transparens. Videre vil det være en klar fordel at partene har en felles forståelse av hva lovverket tillater, dersom krisen oppstår og staten på kort tid får behov for å få tilgang til likviditet. Beredskapshjemmelen supplerer det som allerede i dag følger av konstitusjonell nødrett.

Det vises for øvrig til departementets vurderinger i høringsnotatet, som fremgår av punkt 7.3 ovenfor.

Det vises til forslag til sentralbankloven § 3-8 nytt annet ledd.