6 Avgrensning av personkrets

6.1 Innledning og bakgrunn

Stortingets finanskomite fremmet 31. mai 2022 følgende tilråding til Stortinget i Innst. 353 S (2021–2022):

«Stortinget ber regjeringen på egnet måte komme tilbake til Stortinget med en vurdering av hvem som bør være utelukket fra å sitte i Norges Banks styrende organer, jf. sentralbankloven § 2-3 fjerde ledd og § 2-6 tredje ledd.»

Av innstillingen fremgår blant annet følgende:

«Komiteen viser til at sentralbankloven angir hvem som ikke kan være medlem av hovedstyret og komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet. Forvaltningslovens habilitetsregler gjelder også for Norges Bank og retter seg mot de personer som forbereder og treffer avgjørelser.

Komiteen mener disse reglene utfyller hverandre på en god måte. Forbudet som angir hvem som ikke kan være medlemmer av bankens øverste organer, bør være klart, forutsigbart og ikke utpreget skjønnsmessig.

Komiteen mener det kan være hensiktsmessig å gjøre en ny vurdering av hvem som bør være utelukket fra å sitte i sentralbankens styrende organer.»

Stortinget fattet vedtak i samsvar med innstillingen 13. juni 2022.

6.2 Gjeldende rett

Sentralbankloven § 2-3 fjerde ledd og § 2-6 tredje ledd angir hvilke personer som ikke kan være medlemmer av henholdsvis hovedstyret og komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet, og dermed heller ikke kan være sentralbanksjef eller visesentralbanksjefer. Sentralbankloven § 2-3 fjerde ledd fastslår at følgende personer ikke kan være medlemmer av hovedstyret:

• «a. medlemmer av komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet, unntatt sentralbanksjefen og visesentralbanksjefene

• b. medarbeidere i Norges Bank, unntatt ansatterepresentantene

• c. regjeringsmedlemmer

• d. politiske medarbeidere i departementene

• e. medarbeidere i departementene

• f. medarbeidere ved Statsministerens kontor og i Finansdepartementet

• g. stortingsrepresentanter

• h. politiske medarbeidere på Stortinget

• i. komitésekretærer på Stortinget

• j. nærstående av personer nevnt i a, b, c, d, f, g, h og i. Som nærstående regnes slektninger i rett opp- og nedstigende linje, ektefeller, registrerte partnere og personer som vedkommende bor sammen med i ekteskapslignende forhold. Barn, stebarn og foreldre av personer nevnt i forrige punktum regnes også som nærstående.»

Tilsvarende gjelder for komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet, jf. sentralbankloven § 2-6 tredje ledd, med den tilpasning at bokstav a utelukker medlemmer av hovedstyret, unntatt sentralbanksjefen og visesentralbanksjefene.

Av sentralbankloven § 2-16 tredje ledd følger det at personer som nevnt i § 2-3 fjerde ledd og medlemmer av hovedstyret eller deres nærstående ikke kan velges som medlemmer av representantskapet.

Departementet har med hjemmel i sentralbankloven § 2-3 femte ledd og § 2-6 fjerde ledd gitt utfyllende bestemmelser om habilitet mv. for medlemmene av Norges Banks hovedstyre og komité for pengepolitikk og finansiell stabilitet (habilitetsregelverket). Av habilitetsregelverket § 1 følger det at formålet med dette regelverket er: «[…] å ivareta et godt omdømme og allmennhetens tillit til Norges Bank ved blant annet å motvirke at det oppstår inhabilitets- eller andre interessekonflikter for medlemmer av hovedstyret og komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet, samt motvirke at det kan reises tvil om at medlemmene utfører sine verv med integritet og uavhengighet.» Regelverket begrenser blant annet hva slags næringsvirksomhet, verv og investeringer disse har adgang til.

Norges Banks hovedstyre har som supplement til habilitetsregelverket fastsatt etiske prinsipper for ansatte i Norges Bank og etiske prinsipper for de eksterne medlemmene av hovedstyret og komiteen i Norges Bank. Videre har sentralbanksjefen fastsatt etiske retningslinjer for ansatte i sentralbankvirksomheten. Retningslinjene utfyller etiske prinsipper for ansatte i Norges Bank. Her er det for eksempel gitt nærmere bestemte handleforbud for medlemmene i sentralbankvirksomhetens ledergruppe mv., herunder for sentralbanksjefen.

I tillegg til bestemmelsene i sentralbankloven gjelder også de generelle bestemmelsene i forvaltningsloven for virksomheten i Norges Bank, jf. forvaltningsloven § 1. Av forvaltningsloven kapittel II følger det habilitetsregler som skal bidra til å sikre at de som forbereder og treffer avgjørelser i forvaltningssaker, er upartiske og uten personlige interesser i den saken som skal avgjøres. Forvaltningsloven § 6 første ledd lister opp konkrete typetilfeller som medfører inhabilitet, herunder at en offentlig tjenestemann selv er part i saken eller har nærmere angitte relasjoner til part i saken. Forvaltningsloven § 6 annet ledd åpner for en bred, skjønnsmessig vurdering. Bestemmelsen lyder:

«Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part.»

Vurderingen av om det foreligger «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten» til tjenestemannens upartiskhet, må gjøres konkret basert på omstendighetene i den enkelte sak som er til behandling, og må skje i lys av de sentrale hensynene bak habilitetsreglene, som er å sikre korrekte avgjørelser og bidra til å opprettholde tilliten og troverdigheten til forvaltningen.

6.3 Forslaget i høringsnotatet

Departementet ga i høringsnotatet følgende vurderinger av behovet for justeringer i bestemmelsene om hvem som bør være automatisk utelukket fra å sitte i Norges Banks styrende organer:

«Forbudsbestemmelsene i sentralbankloven § 2-3 fjerde ledd og § 2-6 tredje ledd understøtter Norges Banks uavhengighet og bidrar til å motvirke at det oppstår problemer med habilitet eller andre interessekonflikter som kan svekke tilliten til banken.

Gjennom flere lovendringer har bestemmelsene i sentralbankloven om hvem som kan delta i bankens styrende organer, blitt strammet til. Ved en lovendring med virkning fra 1. januar 2004 ble kretsen av personer som ikke kunne være medlemmer av hovedstyret og representantskapet, utvidet (komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet ble først etablert ved sentralbankloven av 2019). Kretsen av personer som ikke kunne være medlemmer eller vararepresentanter til hovedstyret, ble utvidet fra å omfatte regjeringsmedlemmer, statssekretærer, andre politiske medarbeidere i departementene samt stortingsrepresentanter, til også å omfatte embetsmenn i departementene, medarbeidere i Finansdepartementet og ved Statsministerens kontor, andre politiske medarbeidere på Stortinget, komitésekretærer på Stortinget samt medarbeidere i Norges Bank. Heller ikke nærstående av slike personer kunne fungere som medlemmer eller vararepresentanter til hovedstyret. Nærstående til embetsmenn i departementene var likevel ikke utelukket. Nærstående til medarbeidere i Finansdepartementet og ved Statsministerens kontor, både embetsmenn og andre, skulle ikke kunne oppnevnes. En tilsvarende utvidelse gjaldt personer som ikke kunne fungere som medlemmer eller vararepresentanter til representantskapet.

Samtidig sluttet et flertall på Stortinget seg til departementets forslag om å endre den tidligere praksisen med at politiske partier på Stortinget nominerte aktuelle kandidater til vervet som eksterne medlemmer og varamedlemmer av Norges Banks hovedstyre, jf. Innst. O. nr. 101 (2002–2003) kapittel 3.1.1.2. De eksterne hovedstyremedlemmene skulle nå vurderes uavhengig av partibakgrunn.

Utvidelsen av kretsen av hvem som ikke kunne være medlem av hovedstyret i 2004, ble i Ot.prp. nr. 81 (2002–2003) kapittel 3.3.4 begrunnet med at den ville ‘bidra til å styrke hovedstyret ved å sette klare skiller mellom politikere på Stortinget og politikere og embetsverk i departementene.’ Utvidelsen understreket på den måten ‘betydningen av at sentralbanken skal ha en selvstendig funksjon i utøvelsen av pengepolitikken.’ Videre i Ot. prp. nr. 81 (2002–2003) kapittel 3.3.4 uttalte departementet at de hensyn som var anført i forhold til politikere innen de konstitusjonelle styreorganer, hadde ‘en viss reell vekt også i forhold til personer med sentral partipolitisk tilknytning.’ I høringsnotatet var det nevnt ‘sentrale tillitsvalgte eller sentralt ansatte i politiske partier.’ Etter departementets syn hadde imidlertid hensynet til tilliten til sentralbankens beslutninger mest vekt for personer tilknyttet de konstitusjonelle styreorganer, altså Stortinget og regjeringen. Departementet konkluderte derfor med at personer med en sentral partipolitisk tilknytning ikke skulle inkluderes i kretsen av personer som etter loven ikke kunne være medlemmer av hovedstyret. Stortinget sluttet seg til dette i Innst. O. nr. 101 (2002–2003).

Ved sentralbankloven av 2019, som trådte i kraft 1. januar 2020, ble kretsen av ikke-politiske medarbeidere i departementet som er avskåret fra å delta i Norges Banks styrende organer, utvidet. I stedet for at det i andre departementer enn Finansdepartementet og Statsministerens kontor kun var embetsmenn som var avskåret, er nå alle medarbeidere i departementene avskåret.

Forbudsbestemmelsene i sentralbankloven § 2-3 fjerde ledd og § 2-6 tredje ledd bidrar sammen med habilitetsreglene i forvaltningsloven og habilitetsregelverket fastsatt av departementet (jf. avsnitt 1.2 ovenfor) til å ivareta sider ved Norges Banks uavhengighet.

Departementet vil videre peke på at i tillegg til dette regelverket er det mekanismer i organiseringen av sentralbanken som motvirker risikoen for at utenforliggende hensyn skal kunne påvirke Norges Banks beslutninger. Bankens sentrale beslutninger og råd behandles i kollegiale organer (hovedstyret og komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet). En kompetent stab bidrar til høy faglig kvalitet og integritet i analyser og råd. Videre er bankens beslutninger underlagt en betydelig grad av institusjonalisert kontroll: Representantskapet fører tilsyn med Norges Banks drift og med at bestemmelsene for virksomheten blir fulgt. Finansdepartementet evaluerer utøvelsen av skjønnsmyndighet og måloppnåelse i pengepolitikken, samt følger opp og evaluerer bankens forvaltning av SPU. Både representantskapet og departementet rapporterer sine vurderinger til Stortinget. Norges Banks beslutninger og rådgivning følges også nøye av offentligheten, og det er stor åpenhet fra banken om beslutningsgrunnlaget og de avveiingene som gjøres.

Departementet mener som utgangspunkt at regelverk og institusjonelle forhold utfyller hverandre godt, og på en hensiktsmessig måte ivaretar den uavhengighet av regjering og storting som deltakere i Norges Banks styrende organer bør ha.

Departementet uttalte i Ot.prp. nr. 81 (2002–2003) følgende om forbudene i sentralbankloven av 1985:

‘Departementet legger vekt på at avgrensningen av hvem som ikke kan være med i hovedstyret, ikke blir for vid. Det kan være uheldig om ellers vel kvalifiserte personer som det ikke er reell grunn til å utelukke fra vervet, blir gjort formelt inhabile. Departementet foreslår derfor ikke å utelukke nærstående av embetsmenn i departementene. En vil her likevel konkret vurdere ev. oppnevning av nærstående til embetsmenn ut fra den aktuelle embetsmannens stilling og arbeidsfelt.’

Etter departementets syn er det en generell risiko ved en eventuell utvidelse av kretsen av personer som ikke har adgang til å delta i Norges Banks styrende organer, at man samtidig utelukker kvalifiserte personer uten at det er reelt behov for det.

Departementet legger vekt på at ansettende/utnevnende myndighet, også når sentralbankloven ikke oppstiller et forbud, må forutsettes å vurdere konkret og grundig om aktuelle kandidater kan innebære utfordringer for bankens uavhengighet.

Det er, slik finanskomiteen også viser til, en fordel at forbudsbestemmelsene som angir hvem som ikke kan være medlemmer av bankens øverste organer, er klare og forutsigbare og ikke utpreget skjønnsmessige. Bestemmelsene i sentralbankloven om hvem som ikke har adgang til å delta i Norges Banks styrende organer, bør utformes på en slik måte at det på ansettelses-/utnevnelsestidspunktet, så lenge faktiske forhold er klarlagt, ikke vil vedhenge tvil knyttet til om en person rammes av forbudet eller ikke. Det tilsier etter departementets vurdering at en skjønnsmessig regel tilsvarende for eksempel forvaltningsloven § 6 annet ledd antagelig er lite egnet som forelegg for en forbudsbestemmelse.

I dag innebærer ikke sentrale partipolitiske verv eller stillinger i et politisk parti, eller andre former for partipolitisk tilknytning, i seg selv at man etter sentralbankloven er utelukket fra å delta i Norges Banks styrende organer. Departementet viser til hensynene redegjort for ovenfor og antar at utgangspunktet her, som på andre områder av samfunnslivet, fortsatt bør være at partipolitisk tilknytning ikke diskvalifiserer fra offentlige stillinger og verv, heller ikke de som stiller krav til uavhengighet av statsmaktene. Departementet har merket seg at den svenske sentralbankloven (Lag (2022:1568) om Sveriges riksbank) blant annet forbyr at «ledamot i direktionen» (styremedlemmer) kan «vara anställd på central nivå i ett politiskt parti», jf. kapittel 7, § 6 første ledd nr. 4. Etter departementets vurdering kan det ikke utelukkes at det er partipolitiske stillinger som er av en slik karakter at de som innehar dem, ikke bør delta i Norges Banks styrende organer. Etter departementets foreløpige vurdering er det imidlertid ikke tilstrekkelig gode grunner til å automatisk utelukke alle ansatte på sentralt nivå i politiske partier. Etter departementets vurdering kan en slik regel også skape avgrensningsutfordringer. Som det fremgår ovenfor, må det i alle tilfeller vurderes konkret om aktuelle kandidaters tilknytninger kan innebære utfordringer for bankens uavhengighet.

I tillegg til de personene som er omfattet av opplistingen i sentralbankloven § 2-3 fjerde ledd og § 2-6 tredje ledd, er også nærstående til disse personene (unntatt nærstående til medarbeidere i andre departementer enn Finansdepartementet og ved Statsministerens kontor) omfattet, jf. bokstav j. Som nærstående regnes etter bokstav j slektninger i rett opp- og nedstigende linje, ektefeller, registrerte partnere og personer som vedkommende bor sammen med i ekteskapslignende forhold, samt barn, stebarn og foreldre av disse. Dette er en vid definisjon av nærstående sammenlignet med f.eks. definisjonen av nærstående i skatteloven § 2-1 fjerde ledd og personkretsen som skal konsolideres etter finansforetaksloven § 6-5 første ledd bokstavene a og b. Persongruppene som er opplistet i bokstav a til i, er også i seg selv relativt vide. Etter departementets vurdering kan det være grunn til å vurdere definisjonen av nærstående og hvem den gjøres gjeldende for.»

Etter videre drøfting i høringsnotatet gir departementet uttrykk for følgende:

«Etter departementets foreløpige vurdering er det på denne bakgrunn ikke behov for å videreføre at barn, stebarn og foreldre av personer som regnes som nærstående, skal være utelukket fra å delta i bankens styrende organer. Det foreslås også en forenkling av ordlyden i definisjonen av nærstående, uten at det tas sikte på noen materiell endring.

Rimeligheten av å utelukke nærstående vil videre kunne være forskjellig for de ulike gruppene som opplistes i bestemmelsen, og for ulike personer i samme gruppe, for eksempel knyttet til om vedkommendes arbeidsfelt har tilknytning til pengepolitikken, eller til stillingsnivå. Etter departementets syn gjør begrunnelsen for å utelukke nærstående seg særlig gjeldende overfor nærstående til personer som fatter beslutninger i pengepolitikken. På denne bakgrunn foreslås det at automatisk utelukkelse av nærstående gjøres gjeldende for medlemmer av hovedstyret og komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet, medarbeidere i Norges Bank, regjeringsmedlemmer, politiske medarbeidere ved Statsministerens kontor og i departementene, embetsmenn ved Statsministerens kontor og i Finansdepartementet og stortingsrepresentanter.

Forslaget innebærer at nærstående til politiske medarbeidere på Stortinget, komiteråder (stillingsbetegnelsen ‘komitesekretær’ er endret til ‘komiteråd’) på Stortinget og medarbeidere ved Statsministerens kontor og i Finansdepartementet som ikke er politiske medarbeidere eller embetsmenn, ikke vil være automatisk utelukket. Som i dag vil heller ikke nærstående av medarbeidere i øvrige departementer (som ikke er politiske medarbeidere) være automatisk utelukket. Departementet vektlegger her at det i alle tilfeller må gjøres en konkret vurdering av om en aktuell kandidats tilknytninger kan innebære utfordringer for Norges Banks uavhengighet.

Det vises til forslaget til endringer i sentralbankloven § 2-3 fjerde ledd og § 2-6 tredje ledd.

Som nevnt ovenfor under kapittel 1.2 kan personer som nevnt i § 2-3 fjerde ledd og medlemmer av hovedstyret eller deres nærstående ikke velges som medlemmer av representantskapet, jf. sentralbankloven § 2-16 tredje ledd. Departementet antar at endringene foreslått ovenfor bør gjelde tilsvarende for hvem som ikke kan velges som medlemmer av representantskapet. Paragraf 2-16 tredje ledd viser til § 2-3 fjerde ledd og det er dermed ikke behov for å foreslå endringer i sentralbankloven § 2-16 tredje ledd.»

6.4 Høringsinstansenes syn

Norges Banks hovedstyre støtter departementets forslag om å snevre inn definisjonen av nærstående i §§ 2-3 og 2-6, slik at flere personer kan være valgbare til hovedstyret, komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet samt representantskapet. Hovedstyret er enig i at forbudsbestemmelser som angir hvem som ikke kan være medlem av bankens øverste organer, bør være klare og forutsigbare, og ikke utpreget skjønnsmessige. Det vises videre til at gjeldende definisjon er omfattende og kan utelukke en stor og potensielt kompetent personkrets. Den foreslåtte definisjonen – som omfatter slektninger i rett opp- og nedstigende linje, ektefeller og samboere – vurderes som en tydelig utvidelse av hvem som kan oppnevnes. Selv om personer ikke lenger skulle være utelukket fra oppnevning etter loven, understreker hovedstyret at det er viktig å foreta en konkret vurdering av om andre relasjoner enn de lovfestede kan svekke tilliten til et medlems egnethet.

Norges Banks representantskap støtter departementets forslag om å forenkle bestemmelsen som avgrenser personkretsen til hovedstyret og dermed også representantskapet. Det vises til at dagens regler er uforholdsmessig omfattende.

6.5 Departementets vurderinger og forslag

Departementet viser til at Norges Banks hovedstyre og Norges Banks representantskap støtter forslaget til justeringer i bestemmelsene om hvem som bør være automatisk utelukket fra å sitte i Norges Banks styrende organer. Ingen høringsinstanser har gitt uttrykk for motforestillinger mot forslaget. Departementet er enig med representantskapet i at dagens regler er uforholdsmessig omfattende, og slutter seg samtidig til hovedstyrets understrekning av at det er viktig å foreta en konkret vurdering av om andre relasjoner enn de lovfestede kan svekke tilliten til et medlems egnethet. Departementet fastholder på denne bakgrunn vurderingene i høringsnotatet gjengitt under punkt 6.3 ovenfor.

Det vises til forslaget til endringer i sentralbankloven § 2-3 fjerde ledd og § 2-6 tredje ledd.