5 Utvida opplysingsplikt for førar når varer kjem fram til tollområdet

5.1 Innleiing og samandrag

Tolletaten arbeider med å digitalisere innhentinga av informasjon i samband med den grensekryssande vareførselen. Som ein del av dette arbeidet er det vedteke at føraren frå hausten 2026 skal oppfylle melde- og opplysingsplikta si digitalt når hen kjem fram til tollområdet. Frå våren 2027 skal i tillegg alle varer verte deklarerte for ein tollprosedyre seinast ved passeringa av grensa. Dette inneber at det ikkje lenger vil vere unntak for å deklarere varer som vert innførte under prosedyren tollager. I tillegg vert ordninga med direktekøyring avvikla. Denne ordninga går ut på at haldarar av tollager kan køyre varer direkte frå grensa til mottakaren av varen. Føresetnaden er at varene er deklarerte for fri disponering innan ti dagar etter at varene er registrerte i rekneskapen for tollageret.

Som ein del av digitaliseringa av melde- og opplysingsplikta, foreslår departementet å utvide plikta slik at førar må oppgje ein referanse til tolldeklarasjonen for varene som vert frakta med transportmiddelet. Framlegget vil gjere Tolletaten i stand til å kople sendinga av varene til deklarasjonen for varene digitalt. Dette er naudsynt for at Tolletaten skal kunne vurdere risiko og behovet for kontroll når transportmiddelet kjem til tollområdet.

Tolletaten sende framlegget om å utvide opplysingsplikta for førar på høyring 5. mai 2025. Høyringsfristen gjekk ut 19. juni 2025. Fleire høyringssvar peiker på utfordringar i samband med korleis informasjon skal delast mellom ulike aktørar før grensa vert passert. Ein føresetnad for framlegget er difor at det vert lagt til rette for at føraren kan kople sendinga mot tolldeklarasjonen på ein effektiv måte. Tolletaten tilbyr ei løysing for samhandling (Digitoll Portal) som legg til rette for å dele og kople informasjon som i dag vert kravd etter melde- og opplysingsplikta. Denne løysinga vil verte utvida til òg å kunne støtte koplinga av sendinga mot deklarasjonen.

På denne bakgrunnen vert det gjort framlegg om at føraren av transportmiddelet får plikt til å oppgje referanse til deklarasjonen for varene som vert frakta som last på transportmiddelet.

Det vil vere behov for ei overgangsordning fram til deklarasjonsfritaket for varer som vert innførte under prosedyren tollager og ordninga med direktekøyring, opphøyrer. Førar vil då oppgje godsregistreringsnummeret til haldaren av tollager i staden for referansen til deklarasjonen for varene. Departementet legg til grunn at ein i forskrift kan fastsetje unntak frå plikta til å oppgje referanse til deklarasjonen for varene.

Utvida opplysingsplikt for førar vil, saman med plikta til å levere opplysingane digitalt, krevje tilpassingar og medføre kostnadar til omstillingar for næringslivet. For Tolletaten vil ei utvida opplysingsplikt berre ha mindre administrative og økonomiske konsekvensar.

Departementet viser til framlegg om endringar i vareførselsloven § 2-3 fyrste ledd andre punktum.

Departementet foreslår at endringane tek til å gjelde frå den tid Kongen fastset, då funksjonaliteten for å kople sendinga til tolldeklarasjonen framleis er under utvikling.

5.2 Gjeldande rett

5.2.1 Innleiing

Innførsel av varer til tollområdet utløyser fleire plikter etter vareførselsloven. Dei grunnleggjande pliktene er plikta til å varsle føreåt etter § 2-1, melde- og opplysingsplikta etter § 2-3 og plikta til framlegging etter § 2-4. I tillegg skal alle varer verte deklarerte for ein tollprosedyre, sjå vareførselsloven § 3-1 fyrste ledd, § 3-2 og kapittel 4.

5.2.2 Melde- og opplysingsplikta

Melde- og opplysingsplikta er heimla i vareførselsloven § 2-3. Etter fyrste ledd i denne føresegna skal førar av fartøy og luftfartøy melde frå til tollstyresmaktene «om ankomst til bestemmelsessted i tollområdet». Meldinga skal innehalde «opplysninger om transportmiddelet, besetningen og varer som bringes med som last».

Med heimel i vareførselsloven § 2-3 andre ledd er det fastsett tilsvarande meldeplikt for førar av motorvogn og tog, sjå vareførselsforskrifta § 2-3-3. Meldeplikta gjeld berre dersom transportmiddelet har med seg varer som skal leggjast fram etter vareførselsloven § 2-4. Opplysingsplikta for førar av motorvogn og tog er fastsett i vareførselsforskrifta § 2-3-4 fyrste ledd. Etter denne føresegna skal føraren «gi opplysninger om transportmiddelet, fører og varer som bringes med som last, […]».

Det er førar av transportmiddelet som er pliktsubjektet for melde- og opplysingsplikta. Føraren er «den som har kommandoen på et transportmiddel», jf. definisjonen i vareførselsloven § 1-3 bokstav d. Føraren har rett til å la seg representere av ein tollrepresentant ved oppfyllinga av opplysingsplikta, jf. vareførselsloven § 7-21. Ved slik representasjon handlar tollrepresentanten på vegne av føraren og oppfyller plikta i føraren sitt namn. Ved digital oppfylling av melde- og opplysingsplikta vil det i praksis alltid vere ein tollrepresentant som leverer opplysingane.

Etter vareførselsloven § 2-3 andre ledd kan det verte fastsett forskrift «om hvilke opplysninger som skal gis, når opplysningene skal gis, leveringsmåten og om unntak fra pliktene». Det er fastsett utfyllande føresegner om melde- og opplysingsplikta for alle transportmåtar i vareførselsforskrifta §§ 2-3-1 til 2-3-5.

Melde- og opplysingsplikta vert i dag oppfylt på ulike måtar, avhengig av kva for transportmåte som vert nytta, og kva slags dokumentasjon som vert lagt fram. Ved transport med motorvogn via landeveg eller på ferje, møter føraren fysisk opp ved Tolletaten sin ekspedisjonsstad for å leggje fram dokumentasjonen om lasta på transportmiddelet. Føraren har fått dokumentasjonen om lasta ved å kontakte den deklarasjonspliktige eller denne sin tollrepresentant. På denne måten vert melde- og opplysingsplikta (ved fysisk oppmøte) kopla saman med den relevante deklarasjonen.

Når varer kjem med fartøy, luftfartøy eller tog, er det i dei fleste tilfelle føraren sin tollrepresentant som sørgjer for at naudsynt dokumentasjon om lasten vert levert til Tolletaten. For fartøy vert dokumentasjonen sendt inn via systemet SafeSeaNet Norway. Som regel vil tollrepresentanten vere ansvarleg for transporten etter avtale om fraktoppdraget. Ved framkomst vil ein tolldeklarasjon i nokre tilfelle verte levert eller sendt til Tolletaten via e-post. I andre tilfelle vil hen ikkje vere tilgjengeleg før ei stund etter framkomsten.

I praksis nyttar dei involverte aktørane ulike måtar for å dele relevant informasjon om melde- og opplysingsplikta. Aktørane bruker telefon, e-post eller andre IT-løysingar.

Frå november 2022 innførte Tolletaten ved nokre tollstader ei frivillig ordning som gjorde det mogleg å oppfylle melde- og opplysingsplikta digitalt. I laupet av 2023 og 2024 vart ordninga gjort tilgjengeleg for alle tollstader og for alle transportformer. Det skal òg innførast ei plikt til å oppfylle melde- og opplysingsplikta digitalt ved alle tollstader for alle varer.

5.2.3 Deklarasjonsplikta

Deklarasjonsplikta inneber at alle varer som vert innførte til tollområdet, skal vere undergjevne ein tollprosedyre, med mindre varene vert utførte att eller avståtte, jf. vareførselsloven § 3-1 fyrste ledd. Dette vert gjort ved å levere ei elektronisk melding til Tolletaten i deklarasjonssystemet TVINN, jf. vareførselsloven § 1-3 bokstav b og § 3-2 fyrste ledd. Når ein deklarasjon vert levert, vert det oppretta ein deklarasjons-ID. Tolletaten har likevel ikkje informasjon som gjer det mogleg å identifisere kva transportmiddel som bringar dei deklarerte varene over grensa.

Deklarasjonen skal innehalde alle opplysingar som er naudsynte for den valde tollprosedyren, jf. vareførselsloven § 3-2 andre ledd. Det finst ulike tollprosedyrar for innførsel, jf. vareførselsloven kapittel 4. Dei vanlegaste prosedyrane er «overgang til fri disponering» og «tollager», sjå vareførselsloven §§ 4-1 og 4-4, jf. vareførselsforskrifta §§ 4-1 og 4-4.

For prosedyren tollager er det i dag unntak frå deklarasjonsplikta, jf. vareførselsforskrifta § 4-4-13. Bakgrunnen for unntaket er at det har vore vanskeleg for aktørane å levere dei naudsynte opplysingane om varene for å oppfylle deklarasjonsplikta på tidspunktet for innførsel. Det er difor etablert ei ordning der haldar av tollager berre har plikt til å registrere varene i rekneskapen for tollageret når varene vert plasserte på tollageret (godsregistrering). I tillegg kan haldar av tollager få løyve til å transportere varer direkte frå grensa til varemottakaren for lagring der, føresett at varene er registrerte i rekneskapen for tollageret, jf. vareførselsforskrifta § 4-4-14. Eit vilkår er at varene vert deklarerte for prosedyren overgang til fri disponering innan ti dagar etter at varene er registrerte i rekneskapen for tollageret og ikkje vert disponerte av varemottakaren før deklareringa. Denne ordninga vert kalla direktekøyring og vert nytta for om lag 70 pst. av alle varer som vert innførte til tollområdet. At varene i desse tilfella berre vert registrerte i haldaren av tollager sitt rekneskap over tollageret, gjer at Tolletaten har lite eller ingen informasjon om desse varene. Tolletaten får dei naudsynte opplysingane fyrst når varene vert deklarerte for prosedyren overgang til fri disponering.

5.3 Digitoll

Digitaliseringa av prosessane knytt til levering av informasjon etter melde- og opplysingsplikta og avviklinga av ordninga med direktekøyring inngår i Tolletaten si nye løysing for digital tollbehandling (Digitoll). Digitoll skal gjere passeringa av grensa raskare og meir effektiv ved at all naudsynt informasjon om varer og transport vert send inn digitalt til Tolletaten før varene kjem til grensa. Digitoll-konseptet har tre målsetjingar. For det fyrste skal informasjonen om transportmiddel og varer verte leverte digitalt før eller seinast ved passeringa av grensa. Dette omfattar både å oppfylle melde- og opplysingsplikta og å levere deklarasjonen. For det andre skal Tolletaten behandle og vurdere informasjonen opp mot gjeldande regelverk før eller seinast når varene kjem til grensa. For det tredje skal passeringa av grensa i størst mogleg grad verte automatisert. Dette inneber at transportmiddelet vert automatisk registrert ved framkomsten, og at varene som vert innførte, automatisk vert frigjevne til vald tollprosedyre, dersom det ikkje er behov for nærare kontroll.

Digitoll vert gradvis fasa inn og er i dag ei frivillig ordning. Digitoll vart fyrst tilgjengeleg for motorvogn i november 2022 og for luftfartøy og tog tidleg i 2024. For fartøy vart det frå 2023 mogleg å bruke ein forenkla versjon av Digitoll fram til Kystverket og EU lanserer nye digitale tenester, etter planen i laupet av våren 2026. Då vil Tolletaten òg kunne innføre fullverdig Digitoll for fartøy.

Sidan igangsetjinga av Digitoll har ei aukande mengd aktørar teke i bruk løysinga. Hovuddelen av desse transportmidla er motorvogner. Det er ei målsetjing at flest mogleg tek i bruk Digitoll i god tid før løysinga vert obligatorisk.

5.4 Høyringa

Framlegget om førar si plikt til å gje referanse til deklarasjonen for varene vart sendt på høyring 5. mai 2025. Høyringa vart sendt til 119 instansar. Høyringsfristen gjekk ut 19. juni 2025.

I høyringsnotatet identifiserte Tolletaten fem alternativ for korleis ein kan kople saman informasjonen frå førar og deklarasjonspliktige:

• Tolletaten tilbyr digitale tenester som automatisk koplar saman levert informasjon.

• Den deklarasjonspliktige vert pålagd å oppgje referanse til informasjon levert av føraren.

• Føraren vert pålagd å oppgje referanse til informasjon levert av den deklarasjonspliktige.

• Dei pliktige får høve til sjølv å definere ein referanse som kan verte opplyst ved leveringa av informasjonen til Tolletaten.

• Tolletaten tilbyr ei teneste for å utveksle referansar mellom pliktsubjekta.

Tolletaten har kome til at det beste alternativet vil vere å påleggje føraren å oppgje referansen til deklarasjonen for varer som vert transporterte som last.

Det kom til saman inn 16 høyringssvar, der sju var utan merknader.

Følgjande ni høyringsinstansar har levert høyringssvar med merknader til framlegget:

• Coop Norge SA

• DSV Norge AS

• Kuehne+Nagel AS

• Maersk Logistics & Services Norway AS

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• NHO Logistikk og Transport

• Norsk Trailer Express AS (Nortrail)

• Posten Bring AS

• Statistisk sentralbyrå

Fleire høyringsinstansar peiker på utfordringar som gjeld korleis informasjonen skal verte delt mellom føraren og den deklarasjonspliktige (eller tollrepresentant) før passeringa av grensa.

NHO Logistikk og Transport skriv i sitt høyringssvar mellom anna at:

«Aktørene i transport- og logistikkbransjen har lagt ned betydelige ressurser i å tilpasse virksomheten til å kunne oppfylle melde- og opplysningsplikten digitalt og til å sende inn deklarasjon før transportmiddelet ankommer grensen. Disse elementene hver for seg har vi inntrykk av at mange av aktørene er i ferd med å få på plass. Den store utfordringen er imidlertid sammenknytningen av transportopplysninger. Slik sammenknytning er gjennomførbar når lasten på et transportmiddel består av sendinger som tilhører én transportaktør, og denne aktøren leverer både melde- og opplysningsinformasjon og deklarasjonen. I slike transporter sitter den som skal gi opplysninger med bukta og begge endene, og koordinering av opplysninger opplyses å fungere godt.

Situasjonen blir mer krevende når en aktør skal levere melde- og opplysningsinformasjon (typisk et transportselskap), mens en annen aktør skal levere deklarasjonen (typisk en speditør). Tilbakemeldingen fra våre medlemsbedrifter er at timingen og sammenknytningen av disse opplysningene medfører store utfordringer.

Situasjonen er enda mer krevende, og i mange tilfeller ikke håndterbar, når flere aktører frakter gods på det samme transportmiddelet. For å utnytte kapasiteten best mulig er det vanlig at et transportmiddel lastes med varer fra flere ulike transportører, såkalt samlasting. Innmelding av samlastede transportmidler i Digitoll-ordningen innebærer en betydelig koordinering av opplysninger mellom ulike aktører og det foreligger i dag ingen teknisk løsning for sammenstilling og fullstendig oversikt over manifester og deklarasjoner som tilhører et transportmiddel. NHO LT har siden den første høringsrunden for Digitoll i 2022 påpekt at myndighetene må ta ansvar for en slik felles teknisk løsning, men vi konstaterer at Tolletaten ikke har villet følge opp dette.»

DSV Norge AS skriv mellom anna at:

«Den store utfordringen oppstår ved samlast, hvor flere aktører har gods på samme transportmiddel. Det eksisterer i dag ingen løsning for dette i Digitoll. Det er heller ingen aktører som er villige til å påta seg ansvar for å melde inn andre aktørers gods, da dette medfører betydelig risiko, både juridisk og operasjonelt.

Tolletaten har foreslått at fører skal oppgi en nøkkelreferanse til informasjon levert av deklarasjonspliktig (alternativ 3). Etter vår vurdering innebærer dette ingen vesentlig endring fra tidligere forslag og løser ikke samlastproblematikken. En brukervennlig løsning for samlast må på plass før full innføring av Digitoll kan gjennomføres. Hvis ikke så er det umulig å lande Digitoll prosjektet 100%.»

Kuehne+Nagel AS skriv mellom anna at:

«Samlasting er en logistikkløsning der flere aktører har sendinger på samme transportmiddel. Store deler av vareførselen til Norge er samlast. Samlast benyttes for å utnytte kapasitet, redusere kostnader og minimalisere miljøavtrykket av transporten. Ved samlasting er det vesentlig for aktørene at opplysninger om sendingene ikke deles med de øvrige, da dette ofte er forretningshemmeligheter. De forskjellige aktørene kjenner derfor ikke til hvem andre som har gods på samme transport. Digitoll-løsningen slik den er i dag og skissert i høringsnotatet hensyntar ikke dette.

Utover samlastingsproblematikken er Tolletatens foretrukne løsning svært lite fleksibel og brukervennlig for næringslivet ift endringer som skjer underveis. I mange tilfeller utløser den minste variasjon, feil eller endring i ett informasjonssett at oppgaver må gjøres helt på nytt for alle pliktsubjekter, ikke bare der avviket er. Dette skaper dobbeltarbeid hos aktører som i utgangspunktet er helt upåvirket av endringen. Det stiller også meget store krav til koordinasjon og tilgjengelighet for alle parter, uavhengig av om deres del av det samlede informasjonsbildet er korrekt og forblir uendret.

Hvis Tolletaten står ved at man må ha en løsning for sammenkobling av opplysninger er det KNs klare oppfatning at det er helt nødvendig at det velges en løsning der Tolletaten enten tilbyr digitale løsninger for knytningen av informasjonen som ivaretar næringslivets behov, eller påtar seg å sammenkoble opplysningene selv. Vi ser spesielt to vesentlige argumenter for dette:

- Tolletaten er den eneste instans/aktør som er involvert i enhver vareførsel til Norge, dermed vil alle aktører ved innførsel vite hvor man skal sende sin del av den samlede informasjonen.

- Tolletaten er en nøytral aktør som ivaretar næringslivets behov for å ikke dele forretningssensitiv informasjon.»

Maersk Logistics & Services Norway AS skriv mellom anna at:

«Vi er positive til at forslaget kan bidra til å sikre en tydeligere kobling mellom transporten og tolldeklarasjonen, noe som på sikt kan redusere feil og effektivisere grensekontrollene. En sentral referanse som deklarasjons-ID forenkler sporbarhet og kontroll for Tolletaten.

Samtidig er det praktiske utfordringer. Det er ofte flere koblinger mellom Tolletaten, deklarant, transportør og sjåfør – også med involverte underleverandører. Det betyr at det ikke alltid er åpenbart hvordan og når sjåføren skal motta denne informasjonen. Heller ikke hvordan ansvaret for informasjonsoverføringen skal fordeles. Det er uklart om sjåføren skal oppgi alle deklarasjons-ID-er for kjøretøy med flere deklarasjoner.»

Norsk Trailer Express AS (Nortrail) skriv mellom anna at:

«Vi setter stor pris på at Tolletaten nå fremmer fem forskjellige alternativer, men ser kun et presenteres som et faktisk alternativ. Som vi ser det så er flere av disse alternativene gode, men vi er ikke sikre på at alternativet som presenteres er det beste.»

Norsk Trailer Express AS (Nortrail), DSV Norge AS, Posten Bring AS, Kuehne+Nagel AS og Næringslivets Hovedorganisasjon syner òg til høyringssvaret frå NHO Logistikk og Transport, og stiller seg bak dette.

5.5 Vurderingar og framlegg

Framlegget inneber at føraren av transportmiddelet som fraktar varene, skal oppgje referansen til tolldeklarasjonen for varene som ein del av melde- og opplysingsplikta. Tolldeklarasjonen vert levert av den deklarasjonspliktige, som vanlegvis er mottakaren av varene.

I praksis er det vanleg å nytte ein tollrepresentant til å sende inn naudsynte meldingar for å oppfylle melde- og opplysingsplikta og deklarasjonsplikta. Dersom den same tollrepresentanten representerer både føraren og den deklarasjonspliktige, vil det ikkje vere behov for informasjonsutveksling for å gje opplysingar om tolldeklarasjonen som ein del av melde- og opplysingsplikta.

Fleire høyringssvar peiker på at det er utfordrande å kople saman opplysingar når tolldeklarasjonen og melde- og opplysingsinformasjonen skal leverast av ulike aktørar. Dette er særleg utfordrande ved samlasting, det vil seie når fleire aktørar fraktar varer på det same transportmiddelet. I slike situasjonar er det særleg behov for å samarbeide, koordinere og formidle opplysingar mellom ulike aktørar.

Ein føresetnad for framlegget er difor at det vert lagt til rette for at føraren kan kople sendinga mot tolldeklarasjonen på ein effektiv måte. Tolletaten tilbyr ei løysing for samhandling (Digitoll Portal) som legg til rette for å dele og kople informasjon som i dag vert kravd etter melde- og opplysingsplikta. Denne løysinga vil verte utvida til òg å kunne støtte koplinga av sendinga mot deklarasjonen. Det vil dimed vere mogleg for føraren å sjå referansenummeret til den eller dei tolldeklarasjonane som gjeld varene som vert frakta som last på transportmiddelet, og opprette ei kopling mellom sendinga og deklarasjonen. Denne koplingsinformasjonen kan føraren sende til Tolletaten direkte frå portalen.

Tolletaten si løysing for samhandling legg ikkje føringar for korleis dei pliktige aktørane utvekslar informasjon seg imellom for å kunne kople saman ulike meldingar. Aktørane kan sjølv avgjere behovet for digital støtte i utvekslinga av informasjon. Når det er behov for digital støtte, vil løysinga for samhandling som Tolletaten utviklar gjere det mogleg for føraren å kople sendinga til tolldeklarasjonen på ein effektiv måte.

Løysinga for samhandling krev innlogging via Digdir og bruk av MinID. Løysinga kan dimed verte brukt av eit norskregistrert utanlandsk føretak (NUF), representert av ein person som har etablert MinID. Utanlandske aktørar som ikkje personleg kan logge inn med MinID, kan ikkje bruke løysinga for samhandling. I hovudsak vert det likevel nytta norske tollrepresentantar for førarar, og dei same tollrepresentantane vil ofte vere tollrepresentantar for den deklarasjonspliktige.

Etter departementet si vurdering legg Tolletaten si løysing for samhandling til rette for at føraren får plikt til å oppgje referansen til deklarasjonen for varene som vert frakta som last på transportmiddelet. Departementet foreslår at plikta for føraren vert innført i vareførselsloven § 2-3 fyrste ledd. I høyringsnotatet vart det foreslått at føraren oppgjev «referanse til deklarasjon». Som ei språkleg presisering vert dette foreslått endra til «referanse til deklarasjonen for varene».

Det vil vere behov for ei overgangsordning fram til fritaket frå deklarasjonsplikta for varer som vert innførte under prosedyren tollager og ordninga med direktekøyring, vert oppheva. Grunnen er at ordninga med direktekøyring utset deklarasjonsplikta til etter passeringa av grensa. Som eit alternativ til å oppgje referansen til tolldeklarasjonen ved passeringa av grensa, kan føraren oppgje referansen til godsregistreringsnummeret for varene. Departementet legg til grunn at ein i forskrift kan fastsetje unntak frå plikta til å oppgje referanse til deklarasjonen for varene, jf. § 2-3 andre ledd.

5.6 Økonomiske og administrative konsekvensar

Ei utvida opplysingsplikt for førar og digital oppfylling vil krevje tilpassingar og innebere kostnadar til omstilling for næringslivet. For at føraren skal kunne oppgje referansen til tolldeklarasjonen ved oppfyllinga av melde- og opplysingsplikta, må det vere på plass ein omfattande grad av samhandling mellom involverte aktørar i vareflyten. Særleg gjeld dette tilhøvet mellom føraren (eller tollrepresentanten) og den deklarasjonspliktige. I lys av høyringa har Tolletaten utvikla ein ekstern portal for tilgjengeleggjering og etablering av kopling mellom meldingar. Dette skjedde etter at det vart framsett ynske frå næringslivsaktørar om at Tolletaten utviklar støtte for samhandlinga mellom aktørar i vareflyten, særleg flyten av informasjon mellom transportørar og deklarasjonspliktige. Departementet vurderer at tiltaket legg til rette for at næringslivet meir effektivt kan oppfylle melde- og opplysingsplikta.

For Tolletaten vil framlegget ha avgrensa konsekvensar, men vil krevje noko investering i utviklinga og drifta av løysinga.

5.7 Ikraftsetjing

Funksjonaliteten som gjer at føraren kan kople sendinga til tolldeklarasjonen, er framleis under utvikling. Difor vert det foreslått at endringane tek til å gjelde frå den tid Kongen fastset.