2 Bakgrunnen for forslaget

2.1 Regjeringens tobakksstrategi

Regjeringens tobakksstrategi ble, som nevnt over, inntatt i folkehelsemeldingen som ble fremlagt i mars 2023. Tobakksskadeloven § 1 oppstiller en visjon om et tobakksfritt samfunn på sikt. Regjeringen bygger videre på dette og har fastsatt følgende hovedmål i strategien:

• Andelen daglige røykere og snusbrukere skal være under 5 pst. i alle alders- og utdanningsgrupper.

• Barn født i 2010 og senere skal ikke bruke tobakksvarer og nikotinprodukter.

• Alle som ønsker det, skal få tilbud om gratis hjelp til å slutte å røyke.

• Tilgangen til tobakksvarer og nikotinprodukter skal bli vesentlig redusert for å verne barn og unge.

• Ingen skal bli plaget av passiv røyking.

• I tråd med våre internasjonale forpliktelser skal ikke tobakksindustrien kunne påvirke tobakkspolitikken.

At også nikotinprodukter så tydelig omfattes er en konsekvens av produktutviklingen. Med nikotinprodukter menes ikke-medisinske nikotinprodukter.

I strategien trekkes det frem fem særskilte utfordringer som gir grunn til bekymring:

• Det er store sosiale forskjeller i tobakksbruk, noe som bidrar til sosiale helseforskjeller

• Høy andel av-og-til-røyking blant unge

• Rekordhøy snusbruk blant unge

• Utvikling og markedsføring av stadig nye tobakks- og nikotinprodukter

• Tobakksindustriens påvirkning

Regjeringen har i tobakksstrategien fastsatt en rekke oppfølgingspunkter. Følgende av disse følges helt eller delvis opp i denne proposisjonen:

«Regjeringa vil…

• legge til rette for at alle som er fødd i 2010 og seinare, skal vere tobakksfri

• vidareføre høge særavgifter på tobakksvarer m.m. og styrke samarbeidet mellom helse- og tollstyresmaktene, blant anna vurdere eit prosjekt for å kartlegge omfanget av ulovleg innførsel av tobakksvarer m.m

• auke merksemda på miljøkonsekvensar av tobakk»

2.2 Helserisiko ved bruk av tobakksvarer og e-sigaretter

Helsefarene ved røyking er godt kjent og dokumentert. Røyking øker risikoen for bl.a. kreft, hjerte- og karsykdommer, hjerneslag, kols, øyesykdommer og diabetes type 2. Røyking under graviditet gir risiko for svangerskap utenfor livmoren, tidlig vannavgang, blødninger og for tidlig fødsel, lav fødselsvekt på barnet, dødfødsel og plutselig spedbarnsdød.

All røyking medfører helserisiko, også røyking av og til. Det er individuelt hvor mye som skal til før man tar skade av det, og det finnes ingen sikker nedre grense. Det finnes heller ikke noe risikofritt nivå av passiv røyking.

Også bruk av snus øker risikoen for alvorlige helseskader. Ifølge Folkehelseinstituttet gjelder dette bl.a. kreft, diabetes type 2, forhøyet blodtrykk, økt risiko for å dø etter hjerteinfarkt og hjerneslag, og negative svangerskapsutfall som nevnt over. Videre fører bruk av snus til nikotinavhengighet, negativ påvirkning på hjernens utvikling hos barn og unge (se nærmere omtale lenger ned), svekket munnhelse samt muligens økt risiko for psykose, vektøkning og fedme.

Bruk av e-sigaretter kan ifølge Folkehelseinstituttet øke risikoen for luftveissykdommer (som kols), hjerte- og karsykdommer, munnhulesykdommer, fosterskader, forgiftninger og skader samt muligens kreft og psykiske lidelser. Ifølge WHO kan bruk av e-sigaretter også fungere som en inngangsport til senere tobakksrøyking, og e-sigaretter er ikke et anbefalt hjelpemiddel til røykeslutt.

Barn og ungdom er særlig sårbare for de negative effektene av nikotin. I rapporten Nikotinbrug blandt børn og unge. Konsekvenser og forebyggelse fra 2022 fra Vidensråd for Forebyggelse i Danmark, fremkommer det at nikotin påvirker hjernen til barn og unge langt mer enn man tidligere har trodd. Hjernen er først ferdigutviklet i 25–30-årsalderen, og bruk av nikotin i ungdommen har en negativ påvirkning på utviklingen til hjernen på flere områder. I tillegg til å skape avhengighet, øker nikotin risikoen for å bli avhengig av sigaretter og rusmidler generelt. Nikotin ser derfor ut til å ha en såkalt «gateway»-effekt. Ifølge rapporten kan nikotin også ha en skadelig effekt på kognitive funksjoner som oppmerksomhet og motivasjon, utvikling av selvkontroll som evnen til å regulere følelser og impulsivitet, psykisk helse, blant annet angst og depresjon, forhøyet stressfølsomhet og en betennelseslignende tilstand i hjernen som kan forstyrre modningen til hjernen.

Utover negative hjerneeffekter peker rapporten på at nikotinbruk i svangerskap kan føre til økt risiko for lav fostervekt og dårligere lungefunksjon for barnet, for tidlig fødsel og dødfødsel. Rapporten konkluderer også med at nikotin har skadelig virkning på hjerte og kar, og på lengre sikt øker dette risikoen for høyt blodtrykk, hjertesykdom og blodpropper. Rapporten konkluderer med at barndom og ungdom er en periode med økt risiko for å bli avhengig av nikotin og en særlig sensitiv periode for varige skadeeffekter på utviklingen av hjernen.

I rapporten Use of Nicotine Products Among Youth in the Nordic and Baltic Countries fra 2025, utgitt av Nordens velferdssenter, er helserisikoen knyttet til bruk av tobakks- og nikotinprodukter oppsummert slik:

«Først og fremst krysser nikotin blod- og hjerne-barrieren lett, noe som fører til nevrologiske og kognitive svekkelser i hjerneutviklingen. Dette resulterer i negative effekter på hjernens modning og dermed utviklingen av oppmerksomhet, motivasjon, selvkontroll og følelsesregulering. I tillegg er det funnet sammenhenger mellom nikotin og psykisk helse, som indikerer at nikotin kan fremkalle symptomer på angst og depresjon. Nikotinbruk i ungdomsårene øker også risikoen for skader på munnslimhinnen og for hjerte- og karsykdommer senere i livet.

Avhengigheten til nikotin i seg selv har også en negativ innvirkning på ungdoms hverdag, for eksempel ved at de føler seg fanget i avhengigheten eller opplever at gleden ved hverdagsaktiviteter blir betinget av nikotinbruk. Bruk av nikotin i ung alder øker videre risikoen for livslang avhengighet og eksperimentering med andre, potensielt mer skadelige, stoffer. Dette er den såkalte «gateway-effekten» av nikotinbruk.»

Videre skriver de at:

«Generelt har tobakks- og nikotinbruk blant unge en svært eksperimentell karakter, og av-og-til-røyking kan utvikle seg til daglig røyking over tid. Bruk av mer enn ett tobakks- eller nikotinprodukt, eller bytte mellom produkter, er også ganske vanlig. Videre kan eksperimentell bruk i ung alder forutsi daglig bruk senere i livet. Derfor gir selv sporadisk bruk av tobakks- og nikotinprodukter blant unge grunn til stor bekymring fra et folkehelseperspektiv.» (departementets oversettelse)

2.3 Bruk av tobakksvarer og e-sigaretter i Norge

Ifølge Statistisk sentralbyrå (SSB) viser tall fra 2025 at om lag 23 pst. av befolkningen mellom 16 og 79 år bruker minst ett tobakksprodukt eller e-sigaretter daglig. Undersøkelsen viser at 7 pst. i befolkningen røyker daglig, mens 9 pst. røyker av og til.

Blant unge i alderen 16 til 24 år er det kun 1 pst. som røyker daglig, mens hele 21 pst. røyker av og til. Undersøkelsen viser store kjønnsforskjeller innenfor denne aldersgruppen. Blant unge menn opplyser 24 pst. at de røyker av og til – en økning på 7 prosentpoeng fra 2016. For kvinner er andelen 18 pst., noe som tilsvarer en økning på 7 prosentpoeng i løpet av bare ett år.

Når det gjelder snus, bruker 20 pst. av befolkningen snus, hvorav 16 pst. daglig. Det er også her store alders- og kjønnsforskjeller. Blant menn i aldersgruppen 25 til 34 år bruker 35 pst. snus daglig, og 4 pst. snuser av og til. Blant kvinner i samme aldersgruppe bruker 22 pst. snus daglig, mens 4 pst. snuser av og til.

I aldersgruppen 16 til 24 år bruker totalt sett 30 pst. snus, hvorav 23 pst. daglig. Blant unge menn i denne aldersgruppen bruker 34 pst. snus, hvorav 27 pst. daglig. Blant unge kvinner var tilsvarende andel 26 pst., hvorav 19 pst. daglig.

Når det gjelder e-sigaretter, bruker 4 pst. av befolkningen dem, hvorav 2 pst. daglig. E-sigaretter er mest utbredt blant unge, spesielt unge kvinner i alderen 16 til 24 år. I denne aldersgruppen oppgir 14 pst. at de bruker e-sigaretter regelmessig.

Ungdata-undersøkelsen fra 2025 gjennomført av NOVA, OsloMet, viser at 2 pst. av elevene på ungdoms- og videregående skoler over hele landet røyker daglig. Dette er en økning på ett prosentpoeng fra 2021.

Videre viser Ungdata-undersøkelsen at andelen elever på ungdoms- og videregående skoler som snuser daglig eller ukentlig, har økt fra 8 til 12 pst. fra 2021 til 2025. Snus er mer utbredt blant gutter enn jenter, og andelen som snuser øker i ungdomsårene. Mens 2 pst. av elevene på 8. trinn snuser regelmessig, har bruken økt til 24 pst. blant guttene og 17 pst. blant jentene på slutten av videregående. Etter en periode med nedgang i snusbruk på 2010-tallet tyder de siste årenes tall på at trenden er i ferd med å peke oppover igjen.

Ungdata-undersøkelsen viser videre at 31 pst. av elevene på ungdoms- og videregående skoler over hele landet har brukt e-sigaretter, en økning fra 16 pst. i 2021. Blant disse rapporterer omtrent halvparten at de har sluttet. Rundt 8 pst. bruker e-sigaretter daglig eller ukentlig, en økning fra 2 pst. i 2021. I 2025 rapporterer 8 pst. at de bruker e-sigaretter sjeldnere enn ukentlig. I 2021 var andelen 3 pst. Tallene viser at det er flere jenter enn gutter som rapporterer om jevnlig bruk.

Ung i Oslo-undersøkelsen fra 2023 gjennomført av NOVA, OsloMet, viste at bruken av e-sigaretter blant elever på ungdomstrinnet og videregående skoler i Oslo har økt betydelig siden forrige undersøkelse i 2021. Mens 15 pst. hadde prøvd e-sigaretter i 2021, var tallet mer enn fordoblet til 31 pst. i 2023. I 2021 svarte 2 pst. av ungdommene at de brukte e-sigaretter av og til, mens i 2023 rapporterte hele 14 pst. slik bruk. Det var et klart flertall av jenter som brukte e-sigaretter av og til.

Ifølge Helsedirektoratet viser nyere forskning at endringene i tobakksmarkedet de siste tiårene har ført til at flerbruk av røyk, snus og e-sigaretter har blitt mer vanlig blant norsk ungdom. Tre av fire som røyker daglig, bruker også snus og/eller e-sigaretter. Blant de som aldri har røykt, bruker 3 pst. snus og 5 pst. e-sigaretter. Flerbruk er mest vanlig hos dem som røyker eller bruker e-sigaretter daglig, men det er også en viss sammenheng mellom snusbruk og bruk av e-sigaretter.

I den ovennevnte rapporten Use of Nicotine Products Among Youth in the Nordic and Baltic Countries fra 2025, sammenlignes bruken av tobakks- og nikotinprodukter blant unge i Norden. Aldersgrupperingene er ikke helt like i alle land, slik at prevalenstallene ikke er direkte sammenlignbare. Departementet vil særlig trekke frem følgende figurer og analyser fra rapporten:

Figur 2.1 viser utviklingen i tobakksrøyking blant unge i de nordiske landene siden 2018. Med unntak av Norge opplevde alle landene en reduksjon i røykingen. De ferskeste tallene viser at Norge ligger høyest med en røykeandel blant unge på 19 pst. i 2024, mens Island ligger lavest med 6,6 pst. i 2023.

Figur 2.2 viser utviklingen i bruk av e-sigaretter blant unge i de nordiske landene. Alle landene har sett en økning, særlig siden 2021. Island skiller seg ut ved at de har hatt et relativt vedvarende høyt nivå i hele perioden. De siste tallene (fra 2023 og 2024) viser at bruken blant unge er høyest i Finland med 16 pst. i 2023, og lavest i Danmark med 8,7 pst. i 2023.

Figur 2.3 viser prevalensutviklingen i bruk av e-sigaretter for unge jenter og gutter i de nordiske landene. Økningen er markant større blant jenter enn blant gutter. I alle landene, unntatt Island, er andelen høyest blant jenter, og særlig i Norge hvor andelen er 17 pst. blant jenter og 7 pst. blant gutter.