4 Holdningsskapende arbeid om miljøkonsekvenser og forsøpling av tobakks- og nikotinprodukter

4.1 Bakgrunn

Det overordnede formålet med direktiv 2019/904 om plastprodukter er å beskytte miljøet og menneskers helse, jf. fortalepunkt 29.

Direktivet inneholder ulike krav for en rekke engangsprodukter av plast, og for utstyr fra fiskeri og akvakultur som inneholder plast. Produktgruppene er valgt ut på bakgrunn av funn ved strandrydding i Europa, og regulerer 86 pst. av engangsplasten som finnes på europeiske strender. Direktivet omfatter produkter som er laget helt eller delvis av plast, og gjelder fossil, biobasert og bionedbrytbar plast.

Direktivet inneholder forbud, merkekrav, funksjonskrav og krav om utvidet produsentansvar. Rettsakten ble tatt inn i EØS-avtalen 24. september 2021, og Norge er derfor forpliktet til å gjennomføre den i norsk rett.

En utvidet produsentansvarsordning skal sørge for at produsentene dekker kommuners kostnader knyttet til opprydning og innsamling av produktene på offentlig sted. Ordningen ansvarliggjør produsentene for gitte kostnader knyttet til deres produkter når de blir til avfall.

Direktivet fastsetter at det også skal sørges for informasjon og holdningsskapende arbeid overfor forbrukere for å forebygge og redusere forsøpling, fremme ansvarlig forbrukeradferd, bidra til mindre bruk av engangsprodukter av plast, og for å vise ombruksalternativer. Informasjonen skal omfatte riktig avfallshåndtering og negative miljøeffekter ved forsøpling og uønsket avfallshåndtering. Dette er miljømessig gunstig og kan samtidig bidra til reduserte kostnader til opprydding.

Det skal også gjennomføres jevnlige målrettede landsdekkende informasjonskampanjer eller andre lignende tiltak. Dette kan for eksempel gjøres ved kampanjer på tv og/eller kino, innlegg på sosiale medier, og informasjon ved salg av produktene på nettsider og ved utsalgssteder.

Ifølge direktivets fortalepunkt 16 er tobakksvarer med filter det nest mest forsøplende plastproduktet til engangsbruk på strender i EU. De enorme miljømessige konsekvensene av slike produkter må derfor reduseres.

Ifølge en rapport fra Håll Sverige Rent i 2024, var sigarettstumper det vanligste avfallet på gaten og i naturen. I 16 større byer utgjorde sigarettstumper 49 pst. av alt avfall. Ifølge rapporten er det kun rundt halvparten av svenskene som vet eller tror at sigarettstumper inneholder plast. Snusavfall utgjorde 21 pst. av alt avfall, og var særlig tydelig i fjellet, hvor det utgjorde over en tredel av alt avfall som ble kastet i naturen. Hver fjerde snusbruker erkjenner at de har kastet snus på bakken. For første gang ble også e-sigaretter til engangsbruk målt, og disse ble funnet i 11 av 16 byer, med mellom 12 og 113 produkter per by på én dag.

4.2 Gjeldende rett

I henhold til direktivet om plastprodukter artikkel 8 nr. 1 skal Norge innføre ordninger for utvidet produsentansvar for enkelte engangsprodukter av plast, herunder tobakksvarer med filter og filtre til bruk sammen med tobakksprodukter. Produsentansvaret er i norsk rett regulert i kapittel 7A i forskrift 1. juni 2004 nr. 930 om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften).

Plikten til å gjennomføre holdningsskapende arbeid følger av direktivet artikkel 10, og det fremkommer av direktivet artikkel 8 nr. 3 at produsentene skal dekke kostnadene forbundet med slike holdningsskapende tiltak, jf. direktivets vedlegg del G nr. 5.

Denne forpliktelsen er gjennomført i avfallsforskriften § 7A-5. Ifølge avfallsforskriften § 7A-5 annet ledd skal landsdekkende informasjonskampanjer eller andre lignende tiltak gjennomføres årlig. I bestemmelsens første ledd er produsentene pålagt ansvaret for slike kampanjer, med unntak for tobakksprodukter. Dette skyldes de særegne forholdene på tobakksfeltet.

Norge er part til WHOs tobakkskonvensjon og forpliktet til å unngå samarbeid med tobakksindustrien og å hindre at den får profilert seg positivt gjennom såkalte «samfunnsansvarstiltak», jf. konvensjonens artikkel 5.3 med retningslinjer. Videre har Norge et totalforbud mot tobakksreklame og -sponsing, basert på tobakkskonvensjonen og tobakksreklamedirektivet (2003/33/EF), jf. tobakksskadeloven §§ 22 og 23. I november 2025 vedtok også Danmark, Island og Norge felles retningslinjer for gjennomføring av tobakkskonvensjonen artikkel 5.3; Joint Nordic Guidance for Public Officials on Interacting with the Tobacco Industry.

Av denne grunn har Helse- og omsorgsdepartementet og Klima- og miljødepartementet kommet til at det riktige er at kravet om holdningsskapende arbeid om tobakksprodukter bør gjennomføres i tobakksregelverket.

4.3 Høringsforslaget

Departementet sendte på høring et forslag om å pålegge produsenter og importører av tobakks- og nikotinprodukter å finansiere myndighetenes holdningsskapende arbeid knyttet til produktenes miljøkonsekvenser. Det ble foreslått at finansieringen bør skje gjennom en utvidelse av den allerede eksisterende sektoravgiften som er regulert i tobakksskadeloven § 15.

Forslaget innebærer at Helsedirektoratet skal stå for gjennomføringen av landsdekkende kampanjer, med miljøfaglige innspill fra Miljødirektoratet. Helsedirektoratet anslår at kostnadene for slike kampanjer vil være om lag 10 millioner kroner årlig.

For å tilrettelegge for dette forslaget, ble det foreslått et endret oppsett på lovens § 15 og at den nye sektoravgiften tas inn i tobakksskadeloven § 15 annet ledd.

4.4 Høringsinstansenes syn

Forslaget om å pålegge produsenter og importører av tobakks- og nikotinprodukter å finansiere myndighetenes holdningsskapende arbeid om miljøkonsekvenser og forsøpling av tobakks- og nikotinprodukter, fikk stor støtte blant høringsinstansene.

De som støttet forslaget var bl.a. Folkehelseinstituttet, Helsedirektoratet, Statens arbeidsmiljøinstitutt (STAMI), Den norske tannlegeforening, Kreftforeningen, Landsforeningen for hjerte, lunge og hjerneslag (LHL), Nasjonalforeningen for folkehelsen, Norges Astma- og Allergiforbund, Norsk forening for folkehelse, Bergen kommune, Hå kommune, Miljørettet helsevern IKS Gjøvikregionen, Gran og Lunner, Nes kommune, Akershus fylkeskommune, Nordland fylkeskommune, Troms fylkeskommune, Østfold fylkeskommune og UiT Norges arktiske universitet – Det helsevitenskapelige fakultet.

Instansene som var negative til forslaget var aktører fra tobakksindustrien og deres organisasjoner.

Av de høringsinstansene som støttet forslaget, hadde få merknader, utover generell støtte. Kreftforeningen uttaler:

«Vi støtter at myndighetene selv påtar seg ansvaret for holdningsskapende arbeid om miljøkonsekvenser og forsøpling knyttet til tobakks- og nikotinprodukter generelt, og at dette finansieres ved den allerede eksisterende sektoravgiften som er hjemlet i tobakksskadeloven.»

Landsforeningen for hjerte, lunge og hjerneslag (LHL) mener forslaget om at myndighetene skal ha ansvar for det holdningsskapende arbeidet, er «en fornuftig modell som sikrer tydelige og enhetlige kampanjer, samtidig som «forurenser betaler»-prinsippet ivaretas ved at industrien dekker kostnadene». De fremholder videre:

«Det er velkjent at avfall fra tobakksprodukter, særlig sigarettsneiper, utgjør et stort miljøproblem. Dessverre er kun omkring halvparten av befolkningen klar over at sigarettfiltre inneholder plast, noe som tyder på et stort informasjonsbehov. Snusposer utgjør i tillegg en betydelig andel av forsøplingen hvilket understreker at også snus bidrar. Trenden er klar: Tobakksprodukter etterlater plast, giftstoffer og mikroplast i miljøet i stor skala.

LHL mener det offentlige må ta et tydelig lederskap i å informere befolkningen om disse miljøkonsekvensene. Holdningskampanjer som tydeliggjør at «sigarettsneipen er også plast» og oppfordrer til ansvarlig avfallshåndtering vil kunne påvirke adferd og normer. […]

Departementets forslag om å finansiere myndighetenes informasjonskampanjer via sektoravgiften på tobakk er i tråd med direktivet og får LHLs fulle støtte. Dette vil innebære at tobakkselskapene underlegges en avgift som øremerkes til formålet. Vi anser det som positivt at Norge på denne måten følger opp direktivet proaktivt i tobakksskadeloven. En slik løsning vil både gi forutsigbar finansiering av holdningsskapende arbeid og sikre at kostnadene bæres av industrien, ikke skattebetalerne.»

Norges Astma- og Allergiforbund uttaler:

«NAAF støtter departementets forslag om å la produsentansvaret for holdningsskapende arbeid om miljøkonsekvenser finansieres via sektoravgiften. Tobakksprodukter, og særlig sigarettsneiper, er en av de største kildene til plastforsøpling globalt. At bransjen selv skal bære kostnadene for å redusere forsøpling og bidra til opplysningstiltak er både rimelig og nødvendig.

Helsedirektoratet har anslått kostnadene til slike kampanjer til rundt 10,2 millioner kroner årlig. Dette er beskjedne beløp sammenlignet med de samfunnsøkonomiske kostnadene av tobakk, men avgjørende for å sikre kontinuitet i det holdningsskapende arbeidet. Finansiering gjennom sektoravgiften gjør at kostnadene fordeles rettferdig mellom produsentene, basert på omsetning, og gir myndighetene nødvendig forutsigbarhet.

En slik løsning ivaretar også prinsippet om at forurenser betaler. Tobakksindustrien må ta ansvar for de miljøkonsekvenser deres produkter skaper. I tillegg vil tiltaket kunne bidra til at forbrukerne i større grad reflekterer over miljøbelastningen knyttet til tobakk.»

Norsk forening for folkehelse mener kampanjene «bør utvides til å inkludere informasjon om munn- og tannhelse, ettersom plast- og nikotinrester fra snus og filtre både forurenser og skader munnslimhinner», mens Troms fylkeskommune fremhever viktigheten av at kampanjene også blir tilgjengelige på samisk.

Bergen kommune mener at det bør iverksettes flere tiltak i tillegg til holdningsskapende arbeid, og uttaler:

«Det er hensiktsmessig å starte med holdningsskapende arbeid i regi av myndighetene, siden få synes å være klar over at stumper av filtersigaretter inneholder plast. Men Bergen kommune er i tvil om holdningsskapende arbeid alene vil være tilstrekkelig for å få redusert omfanget av denne forsøplingen.»

Nes kommune uttaler:

«En slik endring vil bidra til å finansiere fellestiltak knyttet til utgiftene staten har som følge av konsekvensene av tobakksnæringen. Videre vil det bidra til å synliggjøre utgiftene relatert til dette i statsbudsjettet. Endringen er i tråd med en mer balansert tilnærming til sosial-, miljømessig og økonomisk bærekraft. Myndighetene har lenge tatt ansvar for holdningsskapende arbeid knyttet til helsekonsekvenser av tobakks- og nikotinprodukter, og det er like viktig med kunnskapshevende holdningsarbeid overfor forbrukerne om de miljømessige konsekvensene av tobakks- og nikotinprodukter.»

Nordland fylkeskommune anbefaler at det utvikles nasjonale kampanjer som kan tilpasses regionalt og lokalt, og som kan brukes i eksempelvis skoler og helsetjenester.

UiT Norges arktiske universitet – Det helsevitenskapelige fakultet, uttaler:

«Vår kunnskap om helseskadene av bruk av tobakk og e-sigaretter øker for hvert år. På samme måte øker kunnskapen vår om forsøpling og miljøkonsekvenser og kostnadene som lokale og nasjonale myndigheter har som følge av denne bruken. Snus, sigarettsneiper og engangsprodukter kastes ute i naturen, ute på offentlige steder, i toaletter ute og hjemme osv. UiT Helsefak støtter at Tobakkskadeloven § 15 annet ledd, men mener at den kan utvides til å også dekke myndighetenes kostnader til årlige oppryddinger og rengjøring på grunn av forsøpling både på land og til vanns som skyldes bruk av tobakks- og nikotinprodukter.»

Flere aktører fra tobakksindustrien hevder at forslaget går utover rammene i direktivet om plastprodukter og at det blander miljø- og helsetiltak. Tobakkindustriens felleskontor uttaler:

«Vi stiller oss kritiske til forslaget om at alle aktører og produkter som omfattes av sektoravgiften skal finansiere årlige holdningsskapende kampanjer. Dette forslaget går utover rammene i EUs direktiv om engangsplast (SUPD), som har et klart miljøpolitisk formål og ikke omfatter alle tobakksprodukter, men kun tobakksvarer med filtre som inneholder engangsplast.

Holdningsskapende arbeid er i denne sammenheng en del av SUPD artikkel 10, og dermed et miljøtiltak – ikke et helsepolitisk virkemiddel. Forslaget fra Helse- og omsorgsdepartementet blander miljø- og helsepolitikk, og skaper uklarhet om formålet med tiltakene. Dette gjør det også umulig å innovere seg ut av avgifter som er knyttet til engangsplast, som bør være målet til miljøpolitikken, noe SUPD eksplisitt åpner for.

Vi anbefaler at implementeringen av SUPD forblir under Miljødirektoratets ansvar i samråd med selskapene som påvirkes av direktivet, og at helsepolitiske tiltak ikke finansieres gjennom en avgift som er ment å dekke miljørelaterte kostnader. Da dette er en prosess som omhandler utvidet produsentansvar og produkter som inneholder engangsplast, forventer vi at myndighetene ikke blander kortene, og skiller mellom det som er folkehelsearbeid, og det som er miljøarbeid – her bommer både miljødirektoratet og helse- og omsorgsdepartementet.»

De fremholder også at de estimerte kampanjekostnadene er betydelig høyere enn i andre land, som f.eks. Danmark, og krever en nedjustering av summen.

Bransjeorganisasjonen SMB Norge uttaler:

«EUs plastdirektiv (2019/904/EU) handler primært om miljø, ikke helse. SMB Norge støtter produsentansvar for miljøtiltak, men advarer mot å blande dette inn i tobakksskadeloven.

Et slikt grep skaper uklarhet og svekker lovens legitimitet. Det bør heller utvikles egne forskrifter for miljøtiltak knyttet til snusposer og plastavfall, i tråd med EUs plaststrategi […] Økte gebyrer til holdningskampanjer bør ikke legges som skjulte ekstrakostnader for bransjen.»

Swedish Match Sales Norway, et selskap eid av tobakksprodusenten Philip Morris International Inc., uttaler:

«[…] vedrørende holdningsskapende tiltak for å redusere og forebygge bruk av tobakksprodukter, refererer høringsnotatet til WHOs FCTC som en begrunnelse for å unnta tobakksindustrien fra ansvaret med holdningsskapende arbeid for å fremme ansvarlig forbrukeratferd for å redusere forsøpling fra produktene.

Hovedmålet med engangsplastdirektivet (SUP) er å redusere forsøplingen av engangsplastprodukter i miljøet. Vi mener at det å unnta tobakksindustrien fra slike holdningsskapende tiltak utgjør en tapt mulighet til å lære forbrukerne hvordan de skal kvitte seg med produktene sine på riktig måte. Faktisk fastsetter direktivet om engangsplast og dets overordnede forordning, det generelle avfallsrammedirektivet, tydelig at kostnaden for utvidet produsentansvar, inkludert for bevisstgjørende tiltak, «skal fastsettes på en transparent måte mellom de berørte aktørene».

Som enhver industri har tobakksindustrien den beste ekspertisen når det gjelder sine voksne forbrukere. Med implementeringen av ordningen for utvidet produsentansvar under direktivet om engangsplast, får produsenter et økonomisk insentiv til å håndtere forsøpling av tobakksprodukter med filtre som inneholder plast. Det ville være i alles beste interesse å forene alle ressurser og ekspertise i en felles innsats for et renere og mer bærekraftig miljø.»

4.5 Departementets vurderinger

Det var stor støtte til forslaget fra høringsinstansene, med unntak av aktører fra tobakksindustrien og deres organisasjoner. Departementet har imidlertid inntrykk av at enkelte høringsinstanser har misforstått forslagets rekkevidde, og vil understreke at informasjonsarbeidet som skal dekkes av denne sektoravgiften, kun vil handle om miljøkonsekvenser og forsøpling av tobakks- og nikotinprodukter, ikke helserelaterte temaer.

Det er riktig som tobakksindustrien hevder, at forslaget går utover den rene EØS-rettslige forpliktelsen i direktivet om plastprodukter, i den forstand at departementet foreslår at det holdningsskapende arbeidet ikke skal avgrenses til kun tobakksvarer med filter og filtre til bruk sammen med tobakksprodukter, men omfatte alle tobakks- og nikotinprodukter. Årsaken til dette er for det første at vi i Norge også har snus, og for det andre for å sikre at bestemmelsen tar høyde for ev. nye tobakks- og nikotinprodukter med plastinnhold som kan komme på markedet i fremtiden. Det vises i den forbindelse til undersøkelser fra Sverige om avfall i naturen fra snus og e-sigaretter.

Når det gjelder størrelsen på de estimerte kampanjekostnadene, viser departementet til at Helsedirektoratet har gjort en nøktern vurdering basert på sin mangeårige erfaring fra kampanjer på andre områder. Summen vil ikke fastsettes i lovvedtaket, men håndteres på vanlig måte i budsjettprosessene. Summen vil også justeres i de årlige statsbudsjettene etter behov. Der vil summen fremkomme på en tydelig og transparent måte, slik industrien etterspør i sine uttalelser.

Departementet mener at det er nødvendig at myndighetene selv påtar seg ansvaret for holdningsskapende arbeid på tobakksfeltet, fremfor at det utføres av produsentansvarsselskaper. Grunnen til dette er at det finnes eksempler både fra Norge og andre land på at tobakksindustrien i flere tilfeller har brukt slike tiltak til å «grønnvaske» seg selv og til å indirekte reklamere for helsefarlige tobakks- og nikotinprodukter. Regjeringens tobakksstrategi inneholder allerede et oppfølgingspunkt om å «øke oppmerksomheten på miljøkonsekvenser av tobakk og innføre merke på snusbokser om at snus inneholder plast».

Produsentene og importørene bør pålegges finansieringsansvaret for myndighetenes kostnader til det holdningsskapende arbeidet, slik det er forutsatt i direktivet om plastprodukter. Finansieringen bør skje gjennom en utvidelse av den eksisterende sektoravgiften hjemlet i tobakksskadeloven § 15. Som nevnt ovenfor, foreslår departementet også at bestemmelsen går noe videre enn direktivets forpliktelse, slik at også holdningsskapende arbeid om miljøkonsekvenser og forsøpling knyttet til tobakks- og nikotinprodukter generelt inntas, i tråd med regjeringens tobakksstrategi.

Etter rundskriv R-112/2015 Bestemmelser om statlig gebyr- og avgiftsfinansiering, kan gebyrer etableres når det offentlige utfører en klart definert tjeneste overfor betaleren og det ikke betales for noe annet eller mer. Sektoravgifter kan anvendes til å finansiere fellestiltak overfor en næring eller sektor dersom avgiften betales av aktører som tilhører eller har en nær tilknytning til sektoren (for eksempel i forbindelse med virksomheten til tilsynsorganer). Hovedformålet med sektoravgiften må være å helt eller delvis finansiere utgiftene til bestemte tiltak. Satsene skal således fastsettes slik at sektoravgiften oppfyller sitt finansieringsformål, og deretter løpende justeres. Sektoravgifter skal beregnes på grunnlag av de samlede kostnadene for tiltaket. Andre krav ved innføring av en sektoravgift er at kostnadene ved å administrere ordningen står i rimelig forhold til inntektene, at avgiften hjemles i lov, at det ikke er fordelingsmessige hensyn som taler mot avgiften og at den ikke er i strid med internasjonale avtaler.

I dette tilfellet anser departementet at kravene som stilles for å kunne bruke sektoravgiften er oppfylt. Avgiftens hovedformål er å finansiere en konkret oppgave (informasjonstiltak). Satsen vil dekke Helsedirektoratets og Miljødirektoratets utgifter til denne oppgaven, og kostnadene ved å administrere ordningen er svært lav da Helsedirektoratet allerede har innkrevingssystemet på plass. Sektoravgiften vil hjemles i lov og departementet kan ikke se at det er noen fordelingsmessige hensyn som taler mot avgiften. Avgiften er ikke i strid med EØS-avtalen, det er tvert imot forutsatt i direktivet om plastprodukter at bransjen skal betale for denne informasjonsoppgaven.

Helsedirektoratet har estimert at en årlig landsdekkende kampanje om dette temaet vil koste om lag 10,2 mill. kroner per år. Beregningsgrunnlaget er nærmere omtalt i punkt 8. Helsedirektoratet skal gjennomføre kampanje- og informasjonstiltakene i tett samarbeid med Miljødirektoratet, som skal bidra med miljøfaglige innspill. Ved å ivareta plikten til å finansiere holdningsskapende arbeid i tobakksskadeloven vil Norge oppfylle sine EØS-rettslige forpliktelser på dette punktet, og samtidig overholde WHOs tobakkskonvensjon.

For å sikre tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for en slik løsning, er det behov for å endre tobakksskadeloven § 15. Det foreslås et endret oppsett på bestemmelsen for å gjøre den lettere tilgjengelig, og at den nye sektoravgiften tas inn i § 15 annet ledd bokstav d.