5 Forenkling av gebyr- og avgiftssystemet knyttet til gjennomføring av tobakksdirektivet

5.1 Bakgrunn

Tobakksdirektiv 2014/40/EU trådte i kraft for EFTA-landene 11. mars 2026. Stortinget har vedtatt at flere av myndighetsoppgavene i tobakksdirektivet samt tilhørende områder, skal finansieres med gebyrer og sektoravgifter fra tobakksindustrien. Det samme gjelder for myndighetsoppgaver i protokollen mot ulovlig handel med tobakksvarer av 12. november 2012, som til dels overlapper med tobakksdirektivet. De aktuelle myndighetsoppgavene er bl.a. knyttet til behandling av søknader om godkjenning for nye tobakks- og nikotinprodukter, behandling av søknader om bevilling for innførsel, utførsel og produksjon, utvikling og drift av register, oppfølging av direktivets krav til innhold og utslipp fra tobakksvarer, samt system for sporing og sikkerhetsmerking av tobakksvarer.

5.2 Gjeldende rett

Tobakksskadeloven inneholder i dag hjemmel for følgende gebyrer og sektoravgifter:

• Søknadsgebyr for bevilling for innførsel, utførsel og produksjon av tobakksvarer og utstyr for tobakksproduksjon, jf. tobakksskadeloven § 15 første ledd.

• Sektoravgift i tobakksskadeloven § 15 annet ledd som skal dekke kostnader til utvikling, drift og tilsyn med bevillingsordningen for innførsel, utførsel og produksjon av tobakksvarer mv. (lovens kap. 3), system for sporing og sikkerhetsmerking (lovens kap. 3A), tilsyn med grossister og salgssteder etter § 35, samt tilhørende register.

• Registreringsgebyr for fjernsalg, jf. endringslov 10. februar 2017 nr. 5 § 21 a tredje ledd (ikke i kraft).

• Registreringsgebyr og tilsynsavgift knyttet til registreringsordningen for e-sigaretter, jf. endringslov 10. februar 2017 nr. 5 § 34 a tredje ledd (ikke i kraft).

• Søknadsgebyr for godkjenning av nye tobakks- og nikotinprodukter, jf. tobakksskadeloven § 34 d fjerde ledd.

• Gebyr for myndighetenes arbeid med og kontroll av ingredienser og utslippsmålinger, jf. tobakksskadeloven § 32 tredje ledd og § 32 a tredje ledd.

• Gebyrer og avgifter for myndighetenes arbeid med mottak, analyse og offentliggjøring av innrapporterte opplysninger om innhold, utslipp, salgsvolum, markedsundersøkelser, pålagte studier mv., jf. tobakksskadeloven § 38 syvende ledd.

Når det gjelder sektoravgiften i tobakksskadeloven § 15, skal denne i henhold til forskrift 21. september 2017 nr. 1446 om registrerings- og bevillingsordning for tobakksvarer mv. § 37 beregnes ut ifra bevillingshavers prosentandel av den totale særavgift for tobakksvarer fra foregående år. Minsteavgiften er på 18 000 kr.

Tobakksskadeloven § 7 inneholder også bestemmelser om tilsynsavgift for salgssteder, som hovedsakelig går til kommunene, men denne avgiften berøres ikke av departementets aktuelle endringsforslag og omtales derfor ikke nærmere.

5.3 Reguleringer i andre land

Sverige

Det svenske gebyrsystemet for produktregistrering og tilknyttede oppgaver legger opp til differensierte gebyrer for de ulike produktkategoriene; sigaretter, rulletobakk, snus og øvrige (som inkluderer sigarer, sigarillos og pipetobakk). Bakgrunnen for en slik differensiering skyldes at det er ulike oppgaver knyttet til de ulike produktkategoriene. Det betales et registreringsgebyr ved førstegangsregistrering og deretter et årlig gebyr for opprettholdelse av registrering.

Sverige reviderte sine gebyrer i 2022, og de ble da gjennomgående nedjustert for alle produktkategorier, særlig det årlige gebyret. Bakgrunnen for nedjusteringen var at det er knyttet høyere kostnader til registreringsordningen de første årene, bl.a. med utvikling av et eget IT-system for håndtering og tilsyn med opplysningene.

Det er en liten forskjell i gebyrene for førstegangsregistrering av de ulike produktkategoriene. Registrering av et nytt produkt og registrering av vesentlige endringer av et produkt har lik gebyrsats, som følge av erfaring med at myndighetenes oppgaver tilknyttet slike tilfeller innebærer like mye arbeid.

Når det gjelder det årlige gebyret, er imidlertid differansen større, noe som skyldes at det er ulik mengde tilsynsarbeid med de ulike produktkategoriene i det årlige tilsynet. Sverige har beregnet at den årlige rapporteringsplikten som alle produktkategoriene omfattes av, står for omtrent 10 pst. av den totale tilsynsmengden. Tilsyn med forbudte tilsetningsstoffer utgjør 20 pst. av tilsynsarbeidet. Det mest tidkrevende tilsynsarbeidet er knyttet til forbudet mot karakteristisk aroma, som er beregnet å utgjøre 60 pst. av tilsynsarbeidet. De siste 10 pst. av tilsynsarbeidet er knyttet til grenseverdier.

Finland

Finland har forhåndsfastsatte gebyrer for de ulike forpliktelsene som følger av direktivet:

• Registrering av produkt i EU-CEG (inkl. mottak, lagring, håndtering, analyse og publisering av mottatt informasjon): 150 euro per produkt

• Årlig rapportering av salgsvolum: 75 euro per produkt

• Undersøkelser av forbudte tilsetningsstoffer og karakteristisk aroma: 300 euro per produkt

• Kontroll av målinger av tjære, nikotin og karbonmonoksid: 1500 euro per produkt

• Fagfellevurderinger (inkl. for den prioriterte listen over tilsetningsstoffer): 4000–8000 euro.

• I tillegg tar de en årlig tilsynsavgift som er basert på aktørens salgsvolum året før. Minste avgift er på 300 euro per aktør og maks avgift er på 70 000 euro.

Danmark

Danmark hadde de første årene etter direktivgjennomføringen i 2016 en gebyrordning, men gikk i 2021 over til en ordning hvor alle direktivrelaterte kostnader dekkes av en sektoravgift. Denne beregnes på bakgrunn av den enkelte produsent eller importørs markedsandel på det danske markedet basert på innbetalt tobakksavgift til den danske skatteetaten. Dette tilsvarer løsningen med sektoravgift som Norge har innført for å dekke kostnader knyttet til bevillings- og registreringsordningen, samt sporingssystemet og sikkerhetsmerkingen. Den danske avgiften innkreves to ganger per år – et foreløpig a konto-beløp 30. juni, og deretter endelig avregning og innkreving 31. desember.

Registrering av nye produktkategorier og urtebaserte røykeprodukter følger fortsatt en gebyrordning, og koster 36 900 DKK ved første registrering. Dersom produktet ikke er omfattet av særavgift for tobakksvarer, skal det betales et årlig gebyr på 14 700 DKK.

5.4 Høringsforslaget

Departementet sendte på høring et forslag om å forenkle gebyr- og avgiftssystemet knyttet til gjennomføring av tobakksdirektiv 2014/40/EU. Forslaget innebærer å erstatte enkelte eksisterende gebyrer med en samlet sektoravgift. Dette er særlig inspirert av erfaringer fra Danmark, hvor en samlet sektoravgift har vist seg å være enklere både for bransjen og for myndighetene å administrere. Endringen skal forenkle innkrevingen og betalingen uten at de totale kostnadene for bransjen endres.

Helt konkret foreslo departementet at gebyrene for myndighetenes arbeid med og kontroll av ingredienser og utslippsmålinger etter tobakksskadeloven § 32, samt mottak, analyse og offentliggjøring av innrapporterte opplysninger om innhold, utslipp, salgsvolum, markedsundersøkelser, pålagte studier mv. etter tobakksskadeloven § 38, bør innlemmes i sektoravgiften som er hjemlet i tobakksskadeloven § 15.

I § 15 ble det også foreslått et nytt oppsett for å gjøre beskrivelsen av de oppgavene som skal dekkes av sektoravgiften, mer oversiktlig og fleksibel, ved å referere til de relevante internasjonale rettsaktene, som tobakksdirektivet og protokollen. Dette gir også en fleksibilitet med tanke på nye krav som kan komme etter den pågående revisjonen av tobakksdirektivet.

Det er Helsedirektoratet som krever inn sektoravgiften, men denne skal også dekke kostnader for andre myndigheters oppgaver relatert til tobakksdirektivet, f.eks. Folkehelseinstituttets oppgaver knyttet til analyser av innholdsstoffer og Tolletatens oppgaver knyttet til protokollen mot ulovlig handel med tobakksvarer. Det ble derfor foreslått at dette presiseres i tobakksskadeloven § 15 annet ledd ved å tydeliggjøre at sektoravgiften skal dekke «myndighetenes» oppgaver.

Det ble også foreslått en endring i tobakksskadeloven § 32 tredje ledd, slik at begrepet «avgifter» inntas i forskriftshjemmelen i tillegg til gebyrer.

Avslutningsvis ble det foreslått at det tas inn en hjemmel for tilsynsavgift i tobakksskadeloven § 34 d fjerde ledd, slik at nye nikotinprodukter kan underlegges samme system som nye tobakksvarer.

5.5 Høringsinstansens syn

Samlet sett støtter alle høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, at en sektoravgift i stedet for flere enkeltgebyrer, vil bidra til en forenkling som gjør systemet mer oversiktlig og lettere å administrere for alle parter. Kun tobakksimportøren Imperial Brands Norway AS er negativ til forslaget.

De som støttet forslaget var bl.a. Folkehelseinstituttet, Helsedirektoratet, Den norske tannlegeforening, Kreftforeningen, Landsforeningen for hjerte, lunge og hjerneslag (LHL), Nasjonalforeningen for folkehelsen, Norges Astma- og Allergiforbund, Norsk forening for folkehelse, Bergen kommune, Hå kommune, Miljørettet helsevern IKS Gjøvikregionen, Gran og Lunner, Nes kommune, Akershus fylkeskommune, Nordland fylkeskommune, Troms fylkeskommune, Østfold fylkeskommune, UiT Norges arktiske universitet – Det helsevitenskapelige fakultet, Opplysningskontoret for nikotinprodukter, SMB Norge, Tobakkindustriens Felleskontor og JTI Sweden AB.

Bergen kommune uttaler at forslaget «innebærer en forenkling som blir mer oversiktlig og enklere å administrere. En mest mulig samlet sektoravgift er bedre både for bransjen og for myndighetene enn en rekke ulike kompliserte gebyrløsninger.»

Kreftforeningen støtter forslaget, men har en generell kommentar om at sektoravgift i langt større grad bør brukes også til å dekke tobakksforebyggende tiltak.

Landsforeningen for hjerte, lunge og hjerneslag (LHL) påpeker at en samlet sektoravgift «vil gi en mer strømlinjeformet ordning, der man unngår unødvendig byråkrati med mange smågebyrer og fakturapunkter», men de uttaler også:

«Det er likevel viktig at en slik omlegging ikke reduserer det totale tilskuddet fra tobakksnæringen til finansiering av tilsyn og kontroll. Med andre ord må satsen for sektoravgiften settes slik at den minst dekker summen av de gebyrene den erstatter. LHL forutsetter at intensjonen nettopp er å opprettholde eller øke dagens finansiering. Forurenser betaler-prinsippet må ligge fast: All offentlig ressursbruk på regulering av tobakk og nikotin skal belastes næringen, ikke fellesskapet. Dette prinsippet må videreføres uinnskrenket.»

Norges Astma- og Allergiforbund støtter at forslaget «vil forenkle innkrevingen og redusere administrative byrder, både for næringsaktørene og for myndighetene», men også de er opptatt av den samlede finansieringen ikke må svekkes:

«Det er avgjørende at slike administrative justeringer ikke reduserer finansieringen av kontroll- og oppfølgingstiltak. Vi legger til grunn at omleggingen ikke innebærer en reduksjon i ressursgrunnlaget for Helsedirektoratet og andre involverte myndigheter.»

Tobakkindustriens Felleskontor er opptatt av transparens og forutsigbarhet knyttet til kostnadene:

«Vi har ikke innvendinger mot en slik forenkling da det kan redusere administrative byrder. Det er imidlertid avgjørende at kostnadene spesifiseres og knyttes til konkrete områder for å sikre transparens og forutsigbarhet. En tydelig oppdeling med innsikt i hver av kostnadene er nødvendig for å unngå at sektoravgiften blir en generell finansieringsmekanisme for ymse formål.

Dersom dette ikke gjennomføres kan endringen svekke insentivene for kostnadseffektivitet, gjøre det uklart hva midlene faktisk brukes til, og åpne for at industrien finansierer tiltak som ikke er direkte relatert til vår virksomhet.»

Det samme gjelder industriforeningen Opplysningskontoret for nikotinprodukter, som uttaler:

«En forenkling av avgiftssystemet støttes av ONIK i den grad det reduserer den administrative byrden for alle involverte parter, uten å svekke åpenhet og forutsigbarhet. […] En forenkling må gi større grad av åpenhet og forutsigbarhet for aktørene som omfattes av gebyr- og avgiftssystemet. ONIK foreslår derfor at en spesifikasjon av alle kostnader som dekkes av sektoravgiften gjøres tilgjengelig årlig, slik at det er klart hvilke kostnader som gjelder hvilke ordninger som omfattes av sektoravgiften.»

Også bransjeforeningen SMB Norge støtter forslaget om forenkling av avgiftssystemet, men understreker at det må være transparent, forutsigbart og kostnadsnøytralt.

Tobakksprodusenten Imperial Brands Norway AS støtter ikke forslaget og uttaler:

«Å «samle alt» i en bred sektoravgift reduserer kostnadsgjennomsiktighet og insentivene til effektiv drift. Vi anbefaler en hybrid: Behold aktivitetsbaserte gebyrer for tydelig avgrensede myndighetsoppgaver (innhold/utslipp, rapporteringsplikt, m.m.), mens sektoravgiften kun dekker felles infrastruktur/tilsyn – kombinert med krav til årlig, revidert kostnadsrapportering og «ringfencing» av midlene.»

5.6 Departementets vurderinger

Departementet registrerer at tilnærmet alle høringsinstansene støtter forslaget om forenkling av gebyr- og avgiftssystemet knyttet til tobakksdirektivet.

Departementet fastholder på denne bakgrunn forslaget om at gebyrene for myndighetenes arbeid med og kontroll av ingredienser og utslippsmålinger etter tobakksskadeloven § 32, samt mottak, analyse og offentliggjøring av innrapporterte opplysninger om innhold, utslipp, salgsvolum, markedsundersøkelser, pålagte studier mv. etter tobakksskadeloven § 38, bør innlemmes i sektoravgiften som er hjemlet i tobakksskadeloven § 15. Det er de samme aktørene som er pliktsubjekter både etter gebyrordningen og sektoravgiften, og en samlet innbetaling vil forenkle innkrevingen for Helsedirektoratet og innbetalingen for aktørene.

Kreftforeningen etterlyser at sektoravgifter også tas i bruk for å dekke utgiftene til tobakksforebyggende tiltak generelt. Departementet er kjent med at flere land har innført slike øremerkede avgifter, både til tobakksforebyggende tiltak og til røykeslutt. Det er imidlertid et annet spørsmål enn det departementet foreslår i denne saken. Sektoravgiften hjemlet i tobakksskadeloven § 15 skal med dagens rammer kun benyttes til å dekke kostnadene forbundet med konkrete myndighetsoppgaver knyttet til tobakksdirektivet, protokollen mot ulovlig handel med tobakk, tilsyn og drift av ordningene for tobakkssalg – og ev. holdningsskapende arbeid om miljøkonsekvenser som foreslått i punkt 4. Tobakksdirektivet regulerer hovedsakelig krav til ingredienser, utslipp, merking og andre produktkrav, samt ordninger for fjernsalg, nye produkter og rapporteringskrav. Protokollen regulerer ulike tiltak og ordninger for å sikre kontroll med forsyningskjeden fra produksjon til detaljsalg.

Flere høringsinstanser har også vært opptatt av at omleggingen av systemet ikke må redusere finansieringen av de aktuelle oppgavene. Departementet understreker at innlemmelsen av noen av dagens gebyrer inn i sektoravgiften ikke i seg selv vil endre det totale gebyr- og avgiftsnivået på området.

Tobakksindustrien er opptatt av at sektoravgiften skal være transparent og forutsigbar. Departementet viser til at sektoravgiften justeres i de årlige statsbudsjettene etter behov. Der vil også grunnlaget for summen fremkomme.

Etter rundskriv R-112/2015 Bestemmelser om statlig gebyr- og avgiftsfinansiering, kan gebyrer etableres når det offentlige utfører en klart definert tjeneste overfor betaleren og det ikke betales for noe annet eller mer. Sektoravgifter kan anvendes til å finansiere fellestiltak overfor en næring eller sektor dersom avgiften betales av aktører som tilhører eller har en nær tilknytning til sektoren (for eksempel i forbindelse med virksomheten til tilsynsorganer). Hovedformålet med sektoravgiften må være å helt eller delvis finansiere utgiftene til bestemte tiltak. Satsene skal således fastsettes slik at sektoravgiften oppfyller sitt finansieringsformål, og deretter løpende justeres. Sektoravgifter skal beregnes på grunnlag av de samlede kostnadene for tiltaket. Andre krav ved innføring av en sektoravgift er at kostnadene ved å administrere ordningen står i rimelig forhold til inntektene, at avgiften hjemles i lov, at det ikke er fordelingsmessige hensyn som taler mot avgiften og at den ikke er i strid med internasjonale avtaler.

I dette tilfellet anser departementet at kravene til bruk av sektoravgift er oppfylt. Avgiftens hovedformål er å finansiere konkrete myndighetsoppgaver som følger av tobakksdirektivet. Å samle noen av dagens gebyrer i sektoravgiften vil både forenkle innbetalingen for bransjen, samt innkrevingen for Helsedirektoratet. Dette var også bakgrunnen for en tidligere omlegging av avgiftssystemet i tobakksskadeloven, jf. Prop. 73 L (2021–2022) Endringer i tobakksskadeloven (tekniske endringer i avgiftssystemet mv.). Kostnadene ved å administrere ordningen er svært lave da direktoratet allerede har innkrevingssystemet på plass. Sektoravgiften er hjemlet i lov, og departementet kan ikke se at det er noen fordelingsmessige hensyn som taler mot avgiften. Avgiften er ikke i strid med EØS-avtalen, det er tvert imot forutsatt i direktivet at bransjen skal betale for disse oppgavene.

På denne bakgrunn mener departementet at det bør gjøres endringer i tobakksskadeloven §§ 15, 32 og 38. Departementet anser at § 15 annet ledd i dag er lite tilgjengelig og leservennlig pga. en lang oppramsing av de ulike oppgavene som skal dekkes av sektoravgiften. Det foreslås derfor et nytt oppsett, hvor det vises til de internasjonale rettsaktene som ligger til grunn for oppgavefinansieringen, nemlig tobakksdirektivet og protokollen, jf. forslag til § 15 annet ledd bokstav a og b. Dette gir også en fleksibilitet med tanke på nye krav som kan komme etter den pågående revisjonen av tobakksdirektivet.

Det er Helsedirektoratet som krever inn sektoravgiften, men denne skal også dekke kostnader for andre myndigheters oppgaver relatert til tobakksdirektivet og protokollen, f.eks. Folkehelseinstituttets oppgaver knyttet til analyser av innholdsstoffer og Tolletatens oppgaver knyttet til protokollen mot ulovlig handel med tobakksvarer. Det kan også være aktuelt at noen av departementets oppfølgingsoppgaver på disse områdene dekkes av sektoravgiften, for eksempel den planlagte arbeidsgruppen om retningslinjer for gjennomføring av tobakksdirektivet art. 13 om villedende merking eller konkrete prosjekter for bedre kontroll med ulovlig handel med tobakksvarer, som fastsatt i regjeringens tobakksstrategi. Det bør derfor presiseres i tobakksskadeloven § 15 annet ledd at avgiften skal dekke «myndighetenes» kostnader.

Som en følge av at de fleste av oppgavene som følger av § 32 foreslås dekket av sektoravgiften i § 15, er det behov for å snevre inn virkeområdet til hjemmelen i § 32 tredje ledd til å kun gjelde gebyrer for oppgaver som faller utenfor tobakksdirektivet. Dette vil f.eks. kunne være tilfelle dersom det vedtas forbud mot et tilsetningsstoff som ikke er regulert i direktivet.

Tilsvarende foreslås det at § 38 syvende ledd oppheves, da denne gebyr- og avgiftshjemmelen foreslås erstattet av sektoravgiften i § 15 annet ledd bokstav a.

Til slutt foreslås det en ny hjemmel for tilsynsavgift for nye tobakks- og nikotinprodukter. Helsedirektoratet er i dag ansvarlig for godkjenningsordningen for nye tobakks- og nikotinprodukter hjemlet i lovens § 34 d, og for tilsyn med slike produkter, jf. lovens § 35 første ledd. I dag er det imidlertid kun godkjenningssøknader som er gebyrbelagt etter § 34 d, og ikke tilsynsoppgavene. Departementet foreslår derfor at «tilsynsavgift» inntas i lovens § 34 d tredje ledd.