7 Andre forslag til endringer i tobakksskadeloven

7.1 Bakgrunn og gjeldende rett

Tobakksdirektivet artikkel 17 fastsetter et forbud mot å bringe «tobakk til bruk i munnen» i omsetning. Forbudet ble opprinnelig innført i 1992 ved en endring i rådsdirektiv 92/41/EØF til rådsdirektiv 89/622/EØF. Senere ble forbudet videreført i europaparlaments- og rådsdirektiv 2001/37/EF, som var forløperen til dagens tobakksdirektiv 2014/40/EU. Norge og Sverige har, som de eneste to EØS-landene, unntak fra forbudet. Unntaket kom som en konsekvens av at én type tobakk til bruk i munnen, såkalt «tradisjonell svensk snus», ble ansett som et tradisjonsbundet produkt i både Norge og Sverige.

Definisjonen av «tobakk til bruk i munnen» i tobakksdirektivet artikkel 2 nr. 8 lyder:

«alle tobakksvarer beregnet på bruk i munnen, med unntak av dem som er beregnet på å inhaleres eller tygges, og som helt eller delvis er framstilt av tobakk, i form av pulver eller fine partikler eller i enhver kombinasjon av disse formene, særlig i porsjonsposer eller i porøse poser»

I tobakksskadeloven har begrepet «snus» vært benyttet i stedet for «tobakk til bruk i munnen». Definisjonen av snus i den norske tobakksskadeloven § 41 tredje ledd er delvis basert på direktivets definisjon av tobakk til bruk i munnen, og lyder:

«Med snus menes i denne bestemmelse tobakksvarer beregnet på oral bruk, laget helt eller delvis av tobakk, med unntak av de tobakksvarer som er beregnet på å røykes eller tygges.»

Tobakksskadeloven § 42 gir i dag departementet hjemmel til å forby innførsel og salg av bestemte produktkategorier på bakgrunn av særlige forhold dersom dette anses nødvendig for å beskytte folkehelsen. Bestemmelsen er basert på tobakksdirektivet artikkel 24 nr. 3.

Slike forbud er i dag gjeldende for e-sigaretter med nikotin og vannpipetobakk. Videre har departementet sendt på høring forslag om at disse forbudene ev. bør utvides til å også omfatte e-sigaretter uten nikotin, urteprodukter til vannpiperøyking, tobakk til bruk i munnen unntatt tradisjonell snus og en gjeninnføring av forbudet mot nesetobakk.

Slik lovens § 42 står i dag vil det, ved innføring av nasjonale produktforbud, likevel være mulig å produsere produktkategorier som det er forbudt å føre inn til og selge i Norge.

7.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringen å erstatte begrepet «snus» i tobakksskadeloven med begrepet «tobakk til bruk i munnen» i tråd med den norske oversettelsen av tobakksdirektivet. Begrepet snus er i dag brukt i tobakksskadeloven §§ 34 d og 41. Det ble også foreslått å flytte definisjonen fra § 41 om forbud mot eksport til den generelle definisjonsbestemmelsen i § 2.

Departementet foreslo videre å innta «produksjon» i tobakksskadeloven § 42 første ledd, som er en forskriftshjemmel for forbud mot enkelte produktkategorier. Dette vil utvide bestemmelsens virkeområde, som i dag kun omfatter innførsel og salg.

7.3 Høringsinstansens syn

Få høringsinstanser uttalte seg eksplisitt om de foreslåtte begrepsendringene i tobakksskadeloven.

Landsforeningen for hjerte, lunge og hjerneslag (LHL) uttaler:

«LHL har ingen innvendinger mot en teknisk presisering av det gjeldende unntaket i tobakksskadeloven, da dette klargjør lovverket. Samtidig vil vi understreke at snus på ingen måte er ufarlig, og må underlegges strenge tiltak selv om det er lovlig.

Som omtalt over er snus forbundet med alvorlige helseutfall. Snus fører til nikotinavhengighet på linje med sigaretter, og nikotineksponering i ung alder kan skade utviklingen av hjernen. At Norge tillater snus bør derfor ikke tolkes som en aksept av produktet, men snarere som en historisk betinget praksis vi må håndtere med kloke virkemidler. Snusbruk er utbredt i visse grupper og vi ser at den nikotinavhengigheten snus skaper, i noen tilfeller kan opprettholde tobakksbruk eller lede til røyking. LHL mener myndighetene aktivt må motvirke en normalisering av snus.»

Tobakksimportøren Imperial Brands Norway AS uttaler:

«Vi anbefaler å beholde og bruke EUs harmoniserte definisjon av «tobakk til bruk i munnen» som rettslig styringspunkt og unngå nye, skjønnspregede tilleggskriterier.»

Tobakksimportøren British American Tobacco Norway AS uttaler:

«In relation to the proposed definition, BAT agrees that the Directive 2014/40/EU article 2 number 8 definition for tobacco for oral use should be used, so as not to additionally complicate the EU inner market definitions.»

Når det gjelder forslaget om å utvide virkeområdet til § 42 til å også omfatte produksjon, var det få som uttalte seg om dette isolert. De fleste uttalelser gjaldt konkrete forbudsforslag i forskrift, som ikke er tema for denne proposisjonen.

Kreftforeningen uttaler:

«Produktkategorier som det er forbud mot å innføre og selge i Norge, bør heller ikke kunne produseres her.»

Landsforeningen for hjerte, lunge og hjerneslag (LHL) uttalte seg om forslaget i sammenheng med forslaget om fortsatt forbud mot e-sigaretter:

«Som en logisk oppfølging av salgsforbudet anbefaler LHL at myndighetene innfører et eksplisitt forbud mot innenlandsk produksjon av e-sigaretter og e-væsker. Per i dag er vi ikke kjent med at det foregår noen produksjon av e-sigaretter i Norge, men å lovfeste et slikt forbud vil forebygge at eventuelle aktører etablerer seg her i fremtiden. Det vil også sende et tydelig signal om at Norge tar avstand fra hele e-sigarettindustrien, ikke bare salget. LHL støtter dette tiltaket fullt ut. Vi ønsker ikke at Norge skal bli en arena for produksjon eller eksport av produkter som vi har funnet det nødvendig å forby av hensyn til folkehelsen.»

Det var flere uttalelser fra tobakksindustrien som indirekte var negative til det generelle forslaget om at også produksjon av forbudte produkter skal kunne forbys. Etter hva departementet forstår knytter disse uttalelsene seg til et konkret forslag om forbud mot produksjon, innførsel og salg av tobakk til bruk i munnen, unntatt tradisjonell snus. Dette forslaget er ikke tema for denne proposisjonen.

Mosseregionens Næringsutvikling AS og Våler kommune har avgitt likelydende høringssvar, og er opptatt av konsekvensene av et forbud mot tobakk til bruk i munnen unntatt snus for en fabrikk i deres område. De uttrykker:

«Norge risikerer å miste en fremvoksende industri med stort internasjonalt potensial, samtidig som produktene fortsatt vil være tilgjengelige i Norge gjennom import. Resultatet blir at verdiskaping og arbeidsplasser flyttes ut, uten at folkehelsen styrkes. […]

Eksportforbudet bør avvises. Produksjon for eksport kan reguleres gjennom lisensordning og rapporteringsplikt, slik det gjøres i andre bransjer. […]

Regulering bør erstatte forbud. Differensierte avgifter og tydelige kvalitetskrav gir bedre folkehelse og rettferdig konkurranse enn totalforbud.»

Flere aktører fra tobakksindustrien samt SMB Norge uttrykker lignende bekymringer og knytter dette til et ønske om en skadereduksjonspolitikk på tobakksfeltet.

Barneombudet viser til regjeringens tobakksstrategi og uttaler generelt:

«Vi berømmer at høringsnotatet gjennomgående argumenterer ut fra at hensynet til barn og unge må veie tyngst når lovendringen skal utformes.

Barnets beste skal alltid være et grunnleggende hensyn i saker som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private aktører, myndigheter eller lovgivende organer. Det er gledelig å se at hensynet til barnets beste går foran de negative konsekvensene forslaget vil ha for næringslivets interesser. Denne vurderingen samsvarer med FNs barnekomité som understreker at staten forplikter seg til å integrere og anvende prinsippet om barnets beste i utvikling av lovgivning og retningslinjer som omhandler næringsvirksomhet som direkte eller indirekte innvirker på barn. Dette er et viktig rettslig utgangspunkt for forslaget og understreker at hensynet til barnets beste må veie særlig tungt i videre arbeid med, og innføring av lovendringen.

Det er særlig viktig å synliggjøre at barnets beste er et grunnleggende hensyn i de videre beslutningsprosessene der barns rett til beskyttelse og god helse vurderes opp mot kommersielle interesser. Det skal mye til for at andre hensyn skal gå foran. Hvis det skjer, må departementet synliggjøre hvorfor. Det skal alltid legges ekstra stor vekt på barnets beste i saker som har stor betydning for barn, noe som etter vårt syn er tilfelle for dette lovendringsforslaget.»

7.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om å erstatte begrepet «snus» med begrepet «tobakk til bruk i munnen», for en bedre harmonisering med begrepsbruken i tobakksdirektivet, jf. forslag til endringer i lovens §§ 34 d og 41.

Det foreslås videre at definisjonen av «tobakk til bruk i munnen» inntas i den generelle definisjonsbestemmelsen i lovens § 2, jf. forslag til § 2 første ledd ny bokstav k. Departementet vurderer også at definisjonen av «tobakksvarer» i tobakksskadeloven § 2 annet ledd, bør endres, slik at definisjonen er likelydende med definisjonen som fremgår av tobakksdirektivet artikkel 2 nr. 4, se forslag til § 2 første ledd bokstav b.

Når det gjelder forslaget om å innta produksjon i tobakksskadeloven § 42, som er en forskriftshjemmel for forbud mot enkelte produktkategorier, viser departementet til at det vil kunne være uheldig om produktkategorier som er forbudt innført til og solgt i Norge, likevel kan produseres her. Det vil dels kunne skape utfordringer for tilsynsmyndighetene og dels øke risikoen for ulovlig handel.

Departementet har merket seg de negative innspillene fra tobakksindustrien og Våler kommune, men understreker at disse knytter seg til et konkret forbudsforslag som ikke er del av departementets forslag i denne proposisjonen. Når det gjelder industriens ønske om at skadereduksjon skal legges til grunn for politikkutviklingen, viser departementet til at dette ikke er del av regjeringens tobakksstrategi.

Departementet har allerede i dag hjemmel til å kunne forby innførsel og salg av enkelte produktkategorier av hensyn til folkehelsen, jf. lovens § 42. Ved å innta produksjon i forskriftshjemmelen vil lovgivningen bli mer sammenhengende og det blir en mer konsistent regulering og håndheving av nasjonale forbud. Det kan også hevdes at det er uetisk å tillate produksjon og eksport av produkter som vi i Norge selv ikke tillater på vårt marked.

For å tydeliggjøre at hjemmelen ikke åpner for et generelt produksjonsforbud, foreslår departementet at hjemmelen tas inn i § 42 nytt annet ledd og at det presiseres at det kun er produktkategorier hvor det er innført forbud mot innførsel og salg, som omfattes av hjemmelen. Dette vil i dagens situasjon si at departementet vil kunne innføre forbud mot produksjon av f.eks. e-sigaretter med nikotin, som det i dag er forbudt å innføre og selge, men ikke mot f.eks. snus.

I forbindelse med arbeidet med disse lovendringene har departementet blitt oppmerksom på at det ved en inkurie er en bestemmelse i en endringslov til tobakksskadeloven, som allerede er satt i kraft i forbindelse med en annen endringslov. Dette gjelder lov 10. februar 2017 nr. 5 om endringer i tobakksskadeloven (gjennomføring av direktiv 2014/40/EU og standardiserte pakninger) § 37 a. Denne er inntatt i loven gjennom ikraftsettelse av lov 22. juni 2018 nr. 77 om endringer i tobakksskadeloven (ulovlig handel) som ny § 37 i tobakksskadeloven. Departementet foreslår derfor at § 37 a i endringsloven fra 2017 oppheves.