6 Høyere strafferamme i tobakksskadeloven § 44
6.1 Bakgrunn
Som omtalt i punkt 2.3 over om bruk av tobakksvarer og e-sigaretter, viser Ungdata-undersøkelsen fra 2025 at hele 31 pst. av elevene på ungdoms- og videregående skoler i Norge har brukt e-sigaretter. Videre rapporterer rundt 8 pst. om daglig eller ukentlig bruk. Dette viser at mange mindreårige har tilgang til e-sigaretter, til tross for at det er forbudt å selge slike varer til personer under 18 år. Til illustrasjon fremkommer det av den europeiske skoleundersøkelsen ESPAD fra 2024, at hele 70 pst. av norske ungdommer anser det for ganske eller veldig lett å få tak i sigaretter.
De seneste årene har det vært en økende trend med salg av tobakksvarer og særlig e-sigaretter via sosiale medier, som TikTok og Snapchat, både til og fra mindreårige. Dette fremkommer bl.a. i et notat fra Folkehelseinstituttet i 2024, Omfanget av netthandel med tobakks- og nikotinprodukter, 2015–2023, hvor de har sett på ulike forsyningskilder for tobakksvarer inn til Norge. I notatet bemerker Folkehelseinstituttet at det har vært en rekke saker i mediene om ungdom som har kjøpt e-sigaretter via sosiale medieportaler som Snapchat, Instagram, Twitter/X m.fl. Tilsvarende har blitt rapportert i Danmark.
E-sigarettene som selges til mindreårige, er ofte produkter som ikke er tillatt å selge i Norge. Spørreundersøkelser som Helsedirektoratet har gjennomført viser at flertallet av mindreårige som bruker e-sigaretter, bruker e-sigaretter med nikotin. E-sigarettene kan også inneholde andre stoffer som både er skadelige og ulovlige.
I tillegg til å tilgjengeliggjøre helseskadelige og avhengighetsskapende produkter for barn og unge, er ulovlig handel med tobakksvarer mv. også ofte brukt til å finansiere grenseoverskridende kriminalitet.
6.2 Gjeldende rett
Etter tobakksskadeloven § 44 kan den som forsettlig eller uaktsomt overtrer forbud eller påbud gitt i eller i medhold av tobakksskadeloven, straffes med bøter. Forsøk straffes på samme måte.
Til sammenligning er strafferammen etter lov 2. juni 1989 nr. 27 om omsetning av alkoholholdig drikk m.v. (alkoholloven), bøter eller fengsel inntil seks måneder, jf. § 10-1 første ledd. Dersom overtredelsen anses for å være særlig grov, er strafferammen bøter eller fengsel inntil to år, jf. § 10-1 annet ledd. Ved overtredelse av visse bestemmelser i alkoholloven om innførsel, salg og tilvirkning av alkoholholdig drikk og som gjelder et meget betydelig kvantum, gjelder straffeloven § 233 med en strafferamme på fengsel inntil 6 år. Etter alkoholloven § 10-2 er strafferammen bøter eller fengsel inntil to år ved gjentatt overtredelse.
I tobakkskonvensjonen artikkel 15 nr. 4 bokstav b, fremgår det at partene skal vedta lover eller styrke lovgivningen, med passende straffer og rettsmidler, for å bekjempe ulovlig handel med tobakksprodukter, som forfalskede sigaretter og smuglersigaretter. Tilsvarende fremgår i protokollen mot ulovlig handel med tobakksvarer artikkel 16.
Etter lov 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker (straffeprosessloven) § 192 kreves det at en handling skal kunne medføre frihetsstraff for at politiet skal kunne ransake bolig, rom eller oppbevaringssted til noen de har skjellig grunn til å mistenke for brudd på lovgivningen. Tilsvarende gjelder for ransaking av personer, jf. straffeprosessloven § 195. For å kunne pågripe en person kreves det at en handling kan medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder, jf. straffeprosessloven § 171. For straffebud med maksimumsstraff på seks måneder, kreves det at det er fastsatt at bøtestraff kan anvendes i tillegg til fengselsstraffen. Dette betyr at disse virkemidlene ikke kan brukes for å avdekke brudd på tobakkslovgivningen i dag.
6.3 Høringsforslaget
Departementet sendte på høring et forslag om å innføre en høyere strafferamme i tobakksskadeloven § 44. Det ble foreslått at strafferammen heves til bøter og fengsel inntil seks måneder, tilsvarende strafferammen etter alkoholloven § 10-1 første ledd. Dette vil gi politiet adgang til å foreta ransaking av person og bolig ved mistanke om overtredelse etter straffeprosessloven §§ 192 og 195.
Videre ble det foreslått at det i § 44 annet ledd fastsettes en strafferamme på bøter og fengsel inntil to år for særlig grove overtredelser, tilsvarende alkoholloven § 10-1 annet ledd. Dette ville innebære at politiet får hjemmel til å pågripe personer ved særlige grove brudd på loven, jf. straffeprosessloven § 171. Departementet ba i denne forbindelse om innspill på om denne strafferammen burde avgrenses til overtredelser av tobakksskadeloven §§ 4, 6, 8 og 17 som omhandler krav om registrering for salg, bevillingsplikt for innførsel, utførsel og produksjon, samt salg til mindreårige.
Departementet ba videre om innspill på om det er behov for en lignende bestemmelse som i alkoholloven § 10-1 tredje ledd for de groveste tilfellene.
6.4 Høringsinstansenes syn
Forslaget om å heve strafferammen i tobakksskadeloven § 44 fikk stor støtte blant høringsinstansene.
De som støttet forslaget er Barneombudet, Helsedirektoratet, Statens arbeidsmiljøinstitutt (STAMI), Tolletaten, Øst politidistrikt, Den norske tannlegeforening, Kreftforeningen, Landsforeningen for hjerte, lunge og hjerneslag (LHL), Nasjonalforeningen for folkehelsen, Norges Astma- og Allergiforbund, Norsk cardiologisk selskap og Norsk forening for lungemedisin, Norsk forening for folkehelse, Bergen kommune, Miljørettet helsevern IKS Gjøvikregionen, Gran og Lunner, Nes kommune, Hå kommune, Akershus fylkeskommune, Nordland fylkeskommune, Østfold fylkeskommune, British American Tobacco Norway AS, Imperial Brands Norway AS, Opplysningskontoret for nikotinprodukter, SMB Norge og Tobakkindustriens Felleskontor.
Riksadvokaten støttet deler av forslaget.
Helsedirektoratet uttaler:
«Helsedirektoratet erfarer at ulovlige nikotin- og tobakksvarer anses som lett omsettelige varer i kriminelle miljøer. Varer som tas inn til Norge ulovlig selges videre gjennom ulovlige kanaler, også til, og av, barn og unge. En økning av straffenivået til å inkludere fengselsstraff vil kunne virke preventivt. Samtidig gir det politiet viktige virkemidler til å avdekke og forfølge brudd på tobakksskadeloven. Helsedirektoratet anser derfor forslaget om å heve strafferammen som nødvendig for å forhindre organisert ulovlig salg av tobakks- og nikotinprodukter.»
Den norske tannlegeforening uttaler:
«Alkohol og tobakk, sammen narkotika, er rusmidler hvis bruk gir store negative konsekvenser for helse og sosiale relasjoner, for den enkelte og for samfunnet som helhet. NTF viser videre til SIRUS-Rapport nr. 3/2010 Skader og problemer forbundet med bruk av alkohol, narkotika og tobakk. På overordnet nivå konkluderer rapporten med at tobakk står for en større andel av sykdomsbyrden i høyinntektsland (som Norge) enn det alkohol gjør. Disse to lovlige rusmidlene er i tillegg en større belastning når det gjelder helsemessige og sosiale konsekvenser, enn det narkotika er.»
Landsforeningen for hjerte, lunge og hjerneslag (LHL) uttaler:
«LHL stiller seg positiv til forslaget om å heve strafferammen for brudd på tobakksskadeloven, for slik å motvirke organisert illegal omsetning. Ulovlig salg av sigaretter, snus eller e-produkter undergraver virkningen av regelverket vårt. Det gir unge tilgang på billige og uregulerte varer, omgår avgifter og alderskontroller, og finansierer ofte kriminelle nettverk. Dette er en alvorlig trussel mot folkehelsen og krever et strengt reaksjonsapparat.»
Nes kommune støtter forslaget fordi «det kan virke forebyggende for både uorganisert og organisert kriminalitet som følge av ulovlig produksjon, innførsel og salg av tobakksvarer og nikotinprodukter, og dermed også vil være forebyggende for folkehelsen.»
Tolletaten uttaler:
«Vi stiller seg positiv til høyere straffer ved brudd på tobakksskadeloven, slik at det reageres forholdsmessig ut fra regelverksbruddets alvorlighet. Det er viktig at det er strengere straff for ulovlig innførsel av tilsvarende mengde ulovlige tobakks- og nikotinprodukter vs. lovlige tobakksprodukter, slik at bruddets alvorlighet gjenspeiles i straffenivået.»
Riksadvokaten påpeker i sin uttalelse at en høyere strafferamme ikke kan begrunnes utelukkende med et behov for å åpne for bruk av flere tvangsmidler, selv om prosessuelle virkninger kan være et sidehensyn ved fastsettelsen av strafferammen. Videre uttaler de:
«Sett hen til sakstypen det her er snakk om – særlig når det gjelder organisert ulovlig salg av tobakksvarer og nikotinprodukter – har riksadvokaten ingen vesentlige innvendinger mot en forhøyet strafferamme, som åpner for bruk av fengsel. Sammenlignet med strafferammen i andre straffebestemmelser kan en ikke se at det å åpne for fengselsstraff ved brudd på tobakksskadeloven vil resultere i at strafferammen står i et misforhold til straffelovgivningen for øvrig.»
Flere høringsinstanser som støtter forslaget om en høyere strafferamme, fremhever at også håndheving og tilsyn er viktig for å forhindre salg til mindreårige, deriblant Norges Astma- og Allergiforbund, SMB Norge, Opplysningskontoret for nikotinprodukter, British American Tobacco Norway AS og Tobakkindustriens felleskontor.
Norges Astma- og Allergiforbund uttaler:
«Ulovlig handel med tobakksvarer og e-sigaretter er et økende problem, særlig når det gjelder salg til mindreårige via sosiale medier som Snapchat, Instagram og TikTok. […]
NAAF vil særlig fremheve viktigheten av å prioritere håndheving av forbud mot salg til mindreårige. Det er helt avgjørende for å hindre rekruttering til nikotinbruk.»
Når det gjelder hvilke strafferammer som bør fastsettes, uttaler Helsedirektoratet:
«Helsedirektoratet støtter videre at lovbestemmelsen utformes likt som alkoholloven, slik at det generelle straffenivået økes fra bøtestraff, til bøtestraff eller fengselsstraff i inntil 6 måneder. Videre støtter direktoratet at det innføres en hjemmel til å ilegge en høyere straff på inntil to år for grove brudd på alle bestemmelsene i tobakksskadeloven. […]
Departementet ber videre om innspill på om det er behov for en lignende bestemmelse som i alkoholloven § 10-1 tredje ledd for de groveste tilfellene. I alkoholloven er denne bestemmelsen avgrenset til å gjelde ved visse bestemmelser om innførsel, salg og tilvirkning og som gjelder et meget betydelig kvantum alkoholholdig drikk. Direktoratet vurderer at den høyeste strafferammen bør avgrenses til de tilfeller hvor bruddet anses som særdeles grovt og hvor det kan være behov for rettshjelp fra andre lands myndigheter. Det følger av protokoll for å motarbeide ulovlig handel med tobakksvarer art. 29 nr. 14 d at gjensidig rettshjelp kan nektes «dersom anmodningen er forbundet med lovbrudd som i den anmodede part har en strafferamme på fengsel i mindre enn to år eller andre former for frihetsberøvelse eller, dersom det å yte hjelp etter den anmodede parts vurdering ville legge en så stor byrde på dens ressurser at det ikke ville stå i forhold til den straffbare handlingens grovhet.» De bestemmelsene hvor direktoratet anser at det kan være særlig aktuelt og forholdsmessig å be om gjensidig rettshjelp fra andre lands myndigheter er ved mistanke om brudd på tobakksskadelovens §§ 8, 34 d, ny 21 b og 41.»
Øst politidistrikt uttaler:
«Når det gjelder det nærmere straffenivået og en differensiering basert forholdets grovhet, synes det naturlig å se hen til reguleringen av dette på tilsvarende områder. Dette gjelder kanskje særlig alkohollovgivningen, hvor de helsefremmende formålene i alle fall et stykke på vei er de samme. Et hovedpoeng vil uansett være at aktuell straffebestemmelsen gir fleksibilitet og grunnlag for en nyansert straffeutmåling som kan avspeile straffverdigheten ved den aktuelle overtredelsen.
Til spørsmålet om eventuelt å avgrense et forhøyet straffenivå opp mot konkrete bestemmelser, bør departementet etter distriktets oppfatning nærmere beskrive når det vil være aktuelt å benytte fengselsstraff. Høringsnotatet ser ut til å savne en redegjørelse av hvorfor behovet for økt strafferamme kun er foreslått knyttet til enkelte av påbudene/forbudene i loven. Til sammenlikning er alkoholloven § 10-1 gjort generell, med unntak av høyere strafferamme for grove overtredelser og med noen nyanseringer knyttet til enkeltbestemmelser. I motsatt fall skapes det en «inkonsekvens» i lovverket, som det antas at bør begrunnes særskilt.»
Riksadvokaten uttaler på sin side:
«Riksadvokaten antar at en strafferamme på bot eller fengsel inntil seks måneder eller begge deler i tilstrekkelig grad vil være egnet til å ivareta de hensyn som fremheves i høringsnotatet. En slik strafferamme innebærer en betydelig økning fra dagens bøtestraff, og åpner for at de mange ulike overtredelsene av tobakksskadeloven kan sanksjoneres med en passende straff. Vi har vanskelig for å se at det er behov for å reagere med strengere straff enn fengsel i seks måneder kombinert med bot, uten at dette da vil stå i et misforhold med straffetrusselen for andre straffebestemmelser. Samtidig vil det innenfor en slik strafferamme være anledning til å foreta ransaking og pågripelse dersom vilkårene ellers er oppfylt.»
Riksadvokaten ser derfor ikke behov for et nytt ledd i tobakksskadeloven § 44 som rammer «særlig grove» overtredelser. Videre advarer Riksadvokaten mot å trekke paralleller til alkoholloven for langt, og uttaler:
«Hensynene som ligger til grunn for strafferammen og straffenivået for brudd på alkoholloven gjør seg ikke nødvendigvis fullt ut gjeldende ved brudd på tobakksskadeloven. Alkohol og tobakk er riktignok begge regulerte rus- og nytelsesmidler med et helseskadelig potensial, men risikoen for akutte skadevirkninger og ordensmessige utfordringer knyttet til alkohol skiller seg vesentlig fra tobakk og e-sigaretter.»
6.5 Departementets vurderinger
Ulovlig handel undergraver den politikken myndighetene fører for å forebygge tobakksskader, forårsaker betydelige tap i statlige avgiftsinntekter, og bidrar samtidig til finansiering av grenseoverskridende kriminell virksomhet og terrorisme. Videre øker ulovlig handel tilgangen på tobakksvarer, gjør dem billigere og lettere tilgjengelig for mindreårige. Samlet sett kan den økte tilgjengeligheten ha betydning for unges oppstart av tobakksbruk og for det totale forbruket av tobakk. Ved at nye generasjoner blir avhengig av tobakk, opprettholdes en vedvarende negativ innvirkning på folkehelsen. Beskyttelse av fremtidige generasjoner er et overordnet mål i arbeidet med å forebygge tobakksskader, herunder tiltak for å forhindre at barn og unge begynner å bruke tobakksvarer, jf. tobakkskonvensjonen art. 3 og tobakksskadeloven § 1.
Ifølge WHO utgjør ulovlig handel om lag 11 pst. av det globale tobakksmarkedet, og unndrar om lag 47,4 milliarder amerikanske dollar årlig fra skatteinntekter, på verdensbasis.
Departementet anser derfor ulovlig handel, herunder salg til mindreårige, for å være alvorlige overtredelser av tobakksskadelovgivningen. Den gjeldende strafferammen i tobakksskadeloven speiler ikke denne alvorligheten.
Videre viser departementet til den økende trenden med ulovlig salg av tobakksvarer og særlig e-sigaretter via sosiale medier, som TikTok og Snapchat, både til og fra mindreårige. Gjeldende strafferamme fremstår som lite preventiv, når slikt salg foregår i stor utstrekning. Den lave strafferammen medfører også at politiet har færre virkemidler enn det som kan anses som forholdsmessig for å imøtegå slike alvorlige overtredelser. Dagens strafferamme fremstår derfor som utilstrekkelig. Departementet vil i den sammenheng påpeke, på bakgrunn av Riksadvokatens uttalelse, at behovet for å gi politiet slike virkemidler ikke er hovedbegrunnelsen for å foreslå høyere strafferamme i form av fengselsstraff, men at en slik reaksjon er hensiktsmessig for å forebygge brudd på regelverket.
Departementet vurderer på denne bakgrunn at tobakksskadelovens strafferamme bør settes høyere enn i dag. Det vises i denne forbindelse til at forslaget fikk stor støtte blant høringsinstansene, hvor flere pekte på at dette vil ha en preventiv effekt, samt gi politiet forholdsmessige virkemidler.
Departementet foreslår for det første at den generelle strafferammen i loven heves til bøter eller fengsel inntil seks måneder, jf. forslaget til endring av tobakksskadeloven § 44 første ledd. Departementet viser i denne forbindelse til Riksadvokatens uttalelse om at fengselsstraff ved brudd på tobakksskadeloven ikke vil resultere i at strafferammen står i et misforhold til straffelovgivningen for øvrig.
Den foreslåtte strafferammen vil gi politiet adgang til å foreta ransaking av person og bolig ved mistanke om overtredelse etter straffeprosessloven §§ 192 og 195.
Når det gjelder særlig grove tilfeller av brudd på tobakksskadeloven, har departementet merket seg uttalelsene fra Riksadvokaten om at risikoen for akutte skadevirkninger og ordensmessige utfordringer knyttet til alkohol skiller seg vesentlig fra bruk av tobakk og e-sigaretter. Departementet vil imidlertid påpeke at også bruk av e-sigaretter kan medføre akutte skadevirkninger, og viser i denne sammenheng til EVALI-utbruddet (hovedsakelig i USA) i 2019. Da ble det rapportert flere hundre tilfeller av akutt alvorlig luftveissykdom tilknyttet bruk av e-sigaretter. Departementet understreker videre at ulovlig handel med tobakksvarer og e-sigaretter, særlig salg til mindreårige, kan medføre avhengighet og svært alvorlige skadevirkninger på sikt.
Departementet viser også til de store økonomiske interessene som er knyttet til ulovlig handel med tobakk, som videre er knyttet til og finansierer terrorisme og annen kriminell virksomhet. En strafferamme på fengsel inntil seks måneder, vil ikke etter departementets syn være tilstrekkelig preventivt for å hindre særlig grove overtredelser av tobakksskadeloven.
Som Helsedirektoratet påpekte i sin uttalelse, følger det også av protokollen mot ulovlig handel med tobakksvarer artikkel 29 nr. 14 d at gjensidig rettshjelp kan nektes bl.a. dersom strafferammen for lovbruddet anmodningen er knyttet til, er lavere enn fengsel i to år.
Departementet foreslår på denne bakgrunn en strafferamme på bøter eller fengsel inntil to år for særlig grove overtredelser, jf. forslag til nytt annet ledd i tobakksskadeloven § 44. I lys av Riksadvokatens uttalelser foreslås det imidlertid ikke en bestemmelse tilsvarende alkoholloven § 10-1 tredje ledd, med strafferamme på fengsel inntil seks år ved «meget betydelig kvantum», på nåværende tidspunkt.
Etter departementets syn vil strafferammene som nå foreslås i tobakksskadeloven § 44 første og annet ledd, speile alvorlighetsgraden som brudd på tobakksskadelovgivningen utgjør. I vurderingen av om bruddene kan anses som særlig grove, er det foreslått i § 44 annet ledd annet punktum at det skal legges vekt på om overtredelsen har stort omfang eller om det foreligger andre omstendigheter av særlig skjerpende art. Slike omstendigheter kan være at overtredelsen fremstår å være et ledd i organisert kriminell virksomhet, at det er risiko for alvorlige skadevirkninger eller om overtredelsen har ført til at mindreårige har fått tilgang til tobakks- og nikotinprodukter. Brudd på bestemmelser som §§ 4, 6, 8 og 17 som omhandler registreringsplikt for salg, bevillingsplikt ved innførsel, utførsel og produksjon av tobakksvarer mv. og salg til mindreårige, kan spesielt anses som særlig grove brudd hvor strafferammen i annet ledd kan anvendes, forutsatt at overtredelsen kan anses å ha stort omfang eller om det foreligger andre omstendigheter av særlig skjerpende art. Bruken av den høyere strafferammen som er foreslått inntatt i annet ledd, er likevel ikke avgrenset til disse bestemmelsene.
Strafferammen som foreslås i § 44 annet ledd, vil gi politiet adgang til å pågripe personer som mistenkes for alvorlige brudd på tobakksskadelovgivningen, jf. straffeprosessloven § 171, forutsatt at vilkårene for dette ellers er oppfylt, jf. straffeprosessloven § 170 a.