9 Særskilte innsatsfaktorer og naturgitte faktorer for klimavennlige investeringer

I en velfungerende markedsøkonomi vil bedrifter konkurrere med hverandre om «input» og «output» – både i faktormarkedene om innsatsfaktorer som arbeidskraft, råmaterialer og kapital, og i produktmarkedene om forbrukernes gunst gjennom forskjeller i pris og kvalitet. Velfungerende konkurranse i disse markedene vil generelt sørge for at lønnsomme bedrifter utkonkurrerer de mindre lønnsomme bedriftene, og at ressursene anvendes det de kaster mest av seg.

Ulike typer næringsvirksomhet fordrer ulike typer innsatsfaktorer og offentlig tilrettelegging. De vil være rettet mot ulike produktmarkeder. Innsatsfaktorene som går inn og produksjonen som går ut fra virksomheten til en restaurant er annerledes enn de som går inn og ut fra et aluminiumsverk – mens produksjonen i restauranten typisk vil være rettet mot et lokalt publikum og hvor konkurransen først og fremst kommer fra andre spisesteder i nærheten, vil aluminiumsverket vanligvis omsette sine produkter i internasjonale markeder i konkurranse med andre aluminiumsprodusenter over hele verden. Forutsetningene for å drive med lakseoppdrett i en beskyttet fjordarm skiller seg klart fra forutsetningene for samme virksomhet i eksponerte farvann med en suboptimal temperatur.

Transport- og kommunikasjon har redusert avstanden mellom markeder og ført til større markeder både for innsatsfaktorer og selve produksjonen av varer og tjenester, vil stedlige forhold og forutsetninger som påvirker lønnsomheten av næringsvirksomhet. Dette gjelder typisk for fysiske forhold og innsatsfaktorer som tilgang på arbeidskraft, infrastruktur og kraft. I en verden hvor kapital-, produkt- og faktormarkedene i stor grader internasjonale, har betydningen av vertskapsattraktivitet, ofte definert som et lands/regions evne til å tiltrekke seg og beholde næringsvirksomhet, økt, og det finnes mange eksempler på regioner – både i Norge og utenlands – som strekker seg langt for å prøve å tiltrekke seg batterifabrikker, datasentre og annen ny næringsvirksomhet.

I dette kapittelet vil utvalget se på særskilte innsatsfaktorer og naturgitte faktorer for klimavennlige investeringer, og hvordan slike forhold påvirker forutsetningene for og lønnsomheten til klimavennlige investeringer. Utvalget vil ta for seg tilgangen på knapphetsfakorer som elektrisitet, arbeidskraft, og areal.

9.1 Arbeidskraft

Ifølge Meld. St. 14 (2020–2021) Perspektivmeldingen 2021 utgjør vår nåværende og fremtidige samlede arbeidsinnsats den største delen av vår felles nasjonalformue. En stor og kompetent arbeidsstyrke bidrar til økonomisk vekst og gjør velferdsordningene lettere å finansiere. Høy sysselsetting og lav ledighet fremmes av en stabil og god økonomisk utvikling der etterspørselen etter arbeidskraft er tilstrekkelig høy.

Arbeidskraft i form av menneskelige bidrag til produksjon er en sentral innsatsfaktor i produksjonen av de aller fleste varer og tjenester, og blir i økonomisk teori ansett som en av de tre grunnleggende kategoriene av produksjonsfaktorer sammen med kapital/realkapital og naturressurser. Den relative viktigheten av arbeidskraft vil variere med hvilket produkt/tjeneste som produseres; produksjonsprosesser som krever mye arbeidskraft relativt til kapital per enhet produsert karakteriseres gjerne som arbeidsintensiv, mens den i det motsatte tilfellet gjerne karakteriseres som kapitalintensiv.

Arbeidskraft er naturlig en knapp ressurs, og tilgangen på arbeidskraft i et land/område påvirkes av en rekke faktorer, blant annet størrelsen og sammensetningen av befolkningen i landet/området, demografiske variabler som fruktbarhet og dødelighet samt migrasjon (flytting og inn-/utvandring). I en situasjon med knapphet på og konkurranse om arbeidskraft i et velfungerende arbeidsmarked, vil arbeidskraften flyttes dit den kan anvendes mest lønnsomt på lengre sikt. På grunn av blant annet transaksjonskostnader vil det imidlertid generelt være en treghet i arbeidsmarkedet som hindrer denne mekanismen i å fungere optimalt på kortere sikt.

Tilgangen på tilstrekkelig og kompetent arbeidskraft er et vesentlig rammevilkår for klimavennlige investeringer fremover, slik den også er for annen næringsvirksomhet. Etablering av større produksjonsvirksomhet innenfor «nye» næringer i Norge, som batteriproduksjon, vil kreve betydelig arbeidskraft med til dels spesialisert kompetanse. Mye av denne kompetansen kan finnes i begrenset grad i den norske arbeidsstokken i dag, slik at kompetansen enten må hentes utenfra eller bygges opp fra grunnen av gjennom omskolering av eksisterende arbeidsstokk eller tilpasninger i utdanningssystemet, jf. boks 9.1. For en investor vil usikkerhet rundt hvorvidt et område kan understøtte en økonomisk aktivitets behov mht. mengde, kompetanse og pris på arbeidskraft kunne gjøre det mindre attraktivt foreta investeringer i området.

Knapphet på arbeidskraft kan bidra til et bedre fungerende arbeidsmarked, gode betingelser for arbeidstakerne og høyere velferd. Isolert sett kan mangel på arbeidskraft være et sunnhetstegn som antyder lav arbeidsledighet og høy aktivitet i økonomien. Men dersom virksomhetene ikke får tilgang på den arbeidskraften og kompetansen de trenger, vil det kunne gå ut over måten oppgaver løses på, og dermed svekke verdiskapingen. I et stramt arbeidsmarked skjerpes konkurransen om arbeidskraften og lønningene drives opp. Dette fører isolert sett til redusert konkurransekraft for norske bedrifter, som får en ulempe i forhold til land hvor det er større tilgang på arbeidskraft til en rimeligere pris. Frontfagsmodellen for lønnsdannelse i Norge er innrettet for å hensynta dette og holde lønnsveksten i såkalt skjermet sektor på et nivå som gjør at konkurranseutsatt sektor bevarer sin konkurransekraft.

Store deler av næringslivet opplever at et stramt arbeidsmarked skaper utfordringer for rekruttering av arbeidskraft med ønsket kompetanse. I NHOs kompetansebarometer for 2021 oppga 2 av 3 bedrifter å ha et udekket kompetansebehov. Dette er den høyeste andelen siden kompetansebarometeret først ble gjennomført i 2014. Tidligere år har under 60 prosent av bedriftene oppgitt det samme (Rørstad, Børing, Solberg, 2022). I Navs årlige bedriftsundersøkelse fra våren 2022, som dekker både offentlige og private virksomheter, er det beregnet at norske virksomheter mangler arbeidskraft tilsvarende om lag 70 000 personer (Myklathun, 2022). Dette er 24 250 flere enn i 2021.

I årene fremover er det utsikter til et strammere arbeidsmarked i Norge. Tunge, demografiske endringer gjør det krevende å holde sysselsettingsandelen i befolkningen oppe. Kompetansebehovsutvalget fant at flere eldre, lavere innvandring og færre barn svekker rekrutteringsgrunnlaget (NOU 2018: 2 Fremtidige kompetansebehov I – Kunnskapsgrunlaget. Den demografiske utviklingen vil gi betydelig økt personellbehov i helse- og omsorgssektoren de neste tiårene. Forskere fra SSB har fremskrevet dette arbeidskraftbehovet i ulike scenarier (Hjemås, Holmøy & Haugstveit, 2019). Forutsatt en viss fortsatt bedring i tjenestetilbudet vil det i kunne være behov for i overkant av 110 000 flere årsverk i helse og omsorgssektoren i 2035 sammenlignet med 2018, og i underkant av 260 000 flere årsverk i 2060. Disse anslagene innebærer at helse- og omsorgssektoren vil kunne komme til å legge beslag på hhv. 18 og 31 pst. av årsverkene i 2035 og 2060, mot 13 pst. i dag.

På sikt vil sannsynligvis investeringsaktiviteten i petroleumsvirksomheten avta ettersom etterspørselen etter petroleumsprodukter nødvendigvis måtte reduseres kraftig på sikt dersom de internasjonale klimamålene ihht. Paris-avtalen skal nås. Det vil kunne frigi en del arbeidskraft som i mange tilfeller vil ha høy kompetanse og forutsetninger for å kunne finne annet arbeid raskt (se boks 9.2).

Figur 9.1 Virksomheter med rekrutteringsproblemer som skyldes for få/ingen kvalifiserte søkere eller andre årsaker, etter næring. Prosent.

Forstørr bilde

Kilde: Navs bedriftsundersøkelse våren 2022 (Myklathun, 2022).

9.2 Kraft

Elektrisk kraft som en energibærer er en åpenlyst sentral innsatsfaktor for klimavennlige investeringer i Norge. De fleste typer av økonomisk aktivitet innebærer bruk av energi som innsatsfaktorer i ulike prosesser. Mange av de grunnleggende prosessene i den globale økonomien som transport av varer, tjenester og mennesker og produksjon av elektrisk kraft skjer i stor grad ved forbrenning av fossile brensler som olje, kull og naturgass, og medfører utslipp av klimagasser. Storparten av investeringsbehovet og -mulighetene knyttet til klimavennlige investeringer handler derfor om teknologi, prosesser og løsninger som legger til rette for at energiproduksjon og -bruk flyttes fra fossile til fornybare kilder – ofte omtalt som elektrifisering.

Som energibærere er fossile brensler fleksible, da energien er «lagret» som potensiell energi i stoffene, mens energi produsert fra fornybare kilder som sol og vind typisk vil variere med naturlige forhold og overføres i form av elektrisk kraft som enten må benyttes, lagres i batterier eller brukes i fremstillingen av andre energibærere som hydrogen eller ammoniakk. Dette gir behov og muligheter for å investere både i produksjon, infrastruktur og løsninger for lagring av elektrisk energi fra fornybare kilder, og fundamentalt sett er det slike løsninger mange av de «grønne» mulighetsnæringene som omtales hyppigst i det offentlige ordskiftet handler om, herunder bl.a. produksjon av hydrogen, ammoniakk, havvind og batterier.

Elektrifisering av eksisterende virksomhet med store klimagassutslipp i Norge vil være et viktig bidrag til oppnåelsen av norske klimamål, og vil i mange tilfeller kunne kategoriseres som klimavennlige investeringer i tråd med utvalgets definisjon, jf. kap. 2. Olje- og gassutvinning og industrien er hhv. de to største utslippskildene i norsk økonomi, og står for om lag 50 pst. av samlede norske utslipp (Statistisk sentralbyrå, 2022e). Selv om storparten av klimagassutslippene fra disse sektorene er i kvotepliktig sektor og dermed omfattet av EUs kvotesystem, og hvor de største utslippskuttene dermed ikke er strengt nødvendige pga. mulig bruk av fleksible mekanismer, er ikke klimagassutslippet fra disse sektorene forenelige med lavutslippssamfunnet. Spørsmålet er om dette er gode investeringer fra et bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk perspektiv – og kan realiseres raskt nok til å bidra til at Norge når relevante klimamål – eller om utslippsreduksjoner kan kunne oppnås på andre måter med de mulighetene det gir for å bruke kapital alternativt til å sikre klimavennlige investeringer også utenfor olje- og gassvirksomheten.

Samtidig vil utviklingen av ny klimavennlig næringvirksomhet i mange tilfeller også være energiintensiv. Produksjon av grønn hydrogen, ammoniakk, litium-ion-batterier, som en rekke analyser har trukket frem som fremtidige mulighetsnæringer for Norge (Valstad et al., 2020; Lund et al., 2022) er alle næringer hvor produksjonen er energiintensiv; jf. boks 9.3 medfører et skifte fra grå (reformering av naturgass uten CCS) til grønn hydrogen (elektrolyse med fornybar kraft) ved Yara Herøya om lag 5 TWh per år, mens batterifabrikker som dem som planlegges av selskapene Freyr og Morrow, med årlige produksjonskapasiteter på 43 GWh per år, etter sigende vil kunne behøve i størrelsesorden 1–3 TWh per år (NHO et al, 2021).

I tillegg til å være en forutsetning for elektrifisering av eksisterende prosesser som drives av fossile brensler og investeringer knyttet til ny produksjon av «grønne» produkter og tjenester, vil fornybar kraftproduksjon i seg selv generelt være en klimavennlig investering, både ved at energi produsert fra fornybare kilder kan erstatte energi produsert fra fossile kilder, men også ved at en god tilgang til energi produsert fra fornybare kilder, til konkurransedyktige priser, kan utgjøre et konkurransefortrinn for norske bedrifter – noe som igjen kan bidra til at mer bærekraftig produksjon fra Norge i større grad vinner gjennom i den globale konkurransen.

Kraftforsyningen i Norge hadde ved utgangen av 2021 en samlet installert produksjonskapasitet på 38 744 MW og en samlet normalårsproduksjon på om lag 155 TWh. Den norske kraftforsyningen består av i hovedsak av vannkraft og vindkraft. Vannkraft utgjør opp mot 90 prosent av den norske kraftforsyningen, mens vindkraft står for om lag 10 pst. (Norges vassdrags- og energidirektorat, 2022).

Norge er verdens syvende største vannkraftprodusent og et av få land i verden med nær 100 prosent fornybar kraftproduksjon. I 2019 var energibruken i Europa 19,7 pst. fornybar, mot 73,7 pst. i Norge, regnet i henhold til reglene satt i fornybardirektivet. Dette skyldes i stor grad en utstrakt bruk av elektrisitet til blant annet oppvarming. Det norske utgangspunktet i den innenlandske energi- og kraftforsyningen er derfor svært annerledes enn det europeiske, hvor termisk kraft produsert fra fossile kilder eller atomkraft fortsatt dominerer (Meld. St. 36 (2020–2021) Energi til arbeid – langsiktig verdiskaping fra norske energiressurser).

Vannkraften er ryggraden i det norske kraftsystemet. Samlet magasinkapasitet tilsvarer 70 prosent av årlig norsk kraftforbruk. Vanntilsig og installert produksjonskapasitet danner grunnlag for hva den norske vannkraften kan produsere. Tilsigforholdene varierer betydelig gjennom året og fra år til år. I perioden 1990–2019 har det årlige tilsiget til norske vannkraftverk variert med om lag 65 TWh.

Et særtrekk ved den norske vannkraften er muligheten til å lagre energi. Norge har halvparten av Europas magasinkapasitet, og over 75 prosent av den norske produksjonskapasiteten er regulerbar. Magasinkraftverkene har høy fleksibilitet og produksjonen kan justeres opp og ned raskt etter behov, og til lave kostnader (Olje- og energidepartementet, 2022).

Det siste tiåret har det blitt bygget ut en betydelig vindkraftkapasitet i Norge. Den installerte produksjonskapasiteten på vindkraft har mer enn tidoblet seg siden 2010, fra et nivå med installert kapasitet på om lag 430 MW i 2010. Det meste av vindkraftutbyggingen har skjedd de siste fem årene, jf. figur 9.2. Installert effekt for norsk vindkraft er per utgangen av 2021 på 4 650 MW, med en normalårsproduksjon på 15,4 TWh. Produksjonen fra vindkraft varierer naturlig med værforholdene, og vindforholdene kan variere mye mellom dager, uker og måneder (Norges vassdrags- og energidirektorat, 2022).

Figur 9.2 Installasjon av vindkraft i Norge, 2000–2020

Forstørr bilde

Kilde: Norges vassdrags- og energidirektorat (2022).

Kraftbalansen uttrykker forholdet mellom produksjon og forbruk, og hvorvidt det i et enkelt år er eksport eller import fra det norske kraftsystemet. Det er store variasjoner i kraftbalansen fra år til år. Ved inngangen til 1990-tallet var det et betydelig overskudd i det norske kraftsystemet som ble synligjort ved dereguleringen av markedet. Etter en periode med fallende investeringer i ny kraftproduksjon og en relativt høy vekst i forbruket, ble kraftoverskuddet redusert utover 2000 tallet. Etter finanskrisen i 2008–2009 har svakere forbruksutvikling og større utbygging av ny kraftproduksjon bidratt til et voksende overskudd.

Norge har i dag en overskuddsproduksjon av kraft i normalår, dvs. en positiv kraftbalanse med nettoeksport av kraft, på om lag 20 TWh (Birkelund et al., 2021). Med en grønn omstilling og elektrifisering som for alvor er i gang, er vi nå i en situasjon hvor det er mange aktører som ønsker å ta i bruk strøm, enten for å erstatte eksisterende fossil energibruk, eller for å etablere ny industri. I tråd med dette forventes det at forbruket av kraft vil stige fremover. Utviklingen i kraftforbruket og kraftproduksjonen vil sammen avgjøre utviklingen i kraftbalansen fremover. Det er betydelig usikkerhet om begge størrelsene, men analyser fra bl.a. NVE og Statnett tyder på at kraftoverskuddet vil minke fremover.

I NVEs langsiktige kraftmarkedsanalyse (Birkelund et al., 2021) forventes det at kraftforbruket fra 2021 fram mot 2030 vil øke mer enn kraftproduksjonen, mens det fra 2030 til 2040 forventes en større vekst i kraftproduksjonen enn i forbruket, noe som estimeres å føre til et redusert kraftoverskudd fra 20 TWh til 12 TWh i 2040. I NVEs basisscenario legges det til grunn at kraftforbruket i Norge vil vokse med 36 TWh fram mot 2040, fra 138 TWh i dag til 174 TWh. Av dette står landbasert industri, petroleumsnæringen, transportsektoren, og hydrogenproduksjon for hhv. 16, 7, 13, og 7 TWh økt forbruk. På produksjonssiden har NVE lagt til grunn en vekst på 28 TWh fram mot 2040, hvorav vindkraft på land, vindkraft til havs, solkraft og vannkraft står for hhv. 3, 7, 7, og 11 TWh.

Statnetts kortsiktige markedsanalyse gir en oversikt over kraftsystemet og kraftmarkedet slik det er nå og forventes å utvikle seg år for år, de kommende 5 årene, med fokus på Norge og Norden. I den siste analysen fra desember 2021 anslår Statnett en høy forbruksvekst i Norge på 19 TWh innen 2026, noe som vil føre til at dagens kraftoverskudd på om lag 15 TWh blir redusert til om lag 3 TWh i 2026. Elektrifisering av petroleumsvirksomhet, ny industri og datasentre står for mesteparten av veksten i analysen. Siden forbruksveksten er høyest i sør, får Sør-Norge et kraftunderskudd i 2026 i Statnetts analyse (Statnett, 2021).

Norge er en del av et felles nordisk kraftmarked med Sverige, Danmark og Finland, som igjen er integrert i det europeiske kraftmarkedet via overføringsforbindelser til Nederland, Tyskland, Baltikum, Polen og Russland. I løpet av 2021 har Norge fått på plass to nye utenlandskabler. Nord Link-kabelen til Tyskland ble satt i ordinær drift 31. mars 2021. I tillegg ble North Sea Link-kabelen til Storbritannia satt i prøvedrift 1. oktober 2021.

I det integrerte kraftmarkedet Norge er en del av, er det liten sannsynlighet for at man havner i en situasjon hvor det oppstår problemer med kraftforsyningen i Norge. I en slik situasjon vil utviklingen i kraftbalansen først og fremst har betydning for i hvilken grad Norge blir en nettoimportør eller -eksportør av kraft. En annen sentral faktor er imidlertid hvilken pris kraften er tilgjengelig til for forbrukerne, herunder husholdninger og næringsliv. Gitt overskuddsproduksjon av kraft i normalår i Norge og en begrenset overføringskapasitet til utlandet, har prisområdene i Norge i flere år hatt en lavere gjennomsnittlig strømpris enn i mange omkringliggende områder.

Prisdannelsen i kraftmarkedet fungerer slik at det er kostnadene ved å produsere kraft i den «siste» kraftenheten, marginalkostnaden, som setter prisen. Dette sørger for at det er de rimeligste energiressursene som benyttes først, slik at kraftbehovet blir dekket til en lavest mulig kostnad for samfunnet. Samtidig vil denne prisdannelsen kunne medføre høye kraftpriser dersom termisk kraft produsert fra fossile kilder blir den marginale kraftenheten – både som følge av høye energipriser i verdensmarkedene, som de ekstraordinært høye gassprisene som man har sett i 2021 og inn i 2022, men også som følge av de økte kostnadene som karbonprising under EUs kvotesystem påfører termisk kraftproduksjon fra fossile kilder. Den høye utvekslingskapasiteten mot utlandet gjør at prisnivået i Norge i stor grad påvirkes av kostnadene ved å produsere kraft i termiske kraftverk, spesielt prisen på kull, gass og utslippskvoter. Den fornybare produksjon og forbruksmengden i landene vi er knyttet til spiller også inn.

9.2.1 Kraftinfrastruktur

I Norge er det ofte langt fra der strømmen produseres til der den forbrukes. Produksjonen ligger der tilgangen på ressurser er best, hvorav vannkraft produsert fra vannmagasiner utgjør store deler av produksjonen, som beskrevet over. Strømnettet er derfor nødvendig og viktig infrastruktur for å frakte kraften fra der den produseres til der den forbrukes, både i andre regioner i Norge og i utlandet. Et sammenhengende og godt utbygd overføringsnett er en forutsetning for et velfungerende kraftmarked og en sikker kraftforsyning.

Nettet i Norge deles inn i tre nivåer: distribusjonsnett, regionalnett og transmisjonsnett. Distribusjonsnettet er de lokale nettene som vanligvis sørger for distribusjon av kraft til sluttbrukerne, som husholdninger, tjenesteyting og industri. Regionalnettene er bindeledd mellom sentralnettet og distribusjonsnettene, mens transmisjonsnettet utgjør hovedveiene i kraftsystemet. Det binder sammen regionene, store produsenter og forbrukere i et landsdekkende system. Transmisjonsnettet omfatter også utenlandsforbindelsene.

Norge er en del av et felles nordisk kraftmarked som er tett integrert, både fysisk, finansielt og regulatorisk. Det nordiske kraftmarkedet er videre integrert i det europeiske kraftmarkedet gjennom flere overføringsforbindelser. Store kraftproduksjonsanlegg knyttes til sentralnettet, mens mindre produksjonsenheter kan knyttes til enten regionalnettet eller distribusjonsnettet. Små forbrukere er tilknyttet distribusjonsnettet, mens store forbrukere, som kraftintensiv industri og petroleumsvirksomhet, kan være knyttet direkte til regional- eller sentralnettet.

Å bygge og investere i strømnett er kostbart, men det koster relativt lite å drive det. Strømnettet blir på denne måten et naturlig monopol, og det er ikke lønnsomt for samfunnet at man bygger parallelle strømnett og lar markedsaktører konkurrere om nettjenester. Det finnes dermed bare én netteier i hvert område, og hver netteier har monopol innenfor sitt område. For å hindre at nettselskapene utnytter denne posisjonen har myndighetene etablert en omfattende regulering av nettselskapene. Målet er å sikre at brukerne ikke betaler for mye for nettet, samtidig som det investeres tilstrekkelig i nettet til å sikre kapasitet og kvalitet.

Det er NVE som regulerer og fører tilsyn med nettvirksomheten i Norge. For å bygge, eie og drive nettanlegg er det krav om konsesjon etter energiloven. Konsesjonærene er underlagt både direkte reguleringer i form av spesifikke krav og plikter, og insentivbasert regulering i form av inntektsregulering. Dette skal samlet sett sikre en samfunnsmessig rasjonell drift, utnyttelse og utvikling av nettet.

Norge er nå inne i en periode hvor det har blitt bygget ut mye fornybar kraft og det gjennomføres store investeringer i strømnettet, hvor den primære driveren er økt elektrifisering. Behovet for investeringer skyldes både nettets alder, innføring av avanserte måle- og styringssystemer (AMS), forbruksvekst, urbanisering, økende effektuttak, økende krav til forsyningssikkerhet og mer fornybar kraftproduksjon.

I Statnetts siste nettutviklingsplan for transmisjonsnettet vises det til betydelig økt etterspørsel etter nettilgang. I perioden 2010–2018 var typisk forbruksvekst på under 1 % per år, mens siden den forrige nettutviklingsplanen ble publisert i 2019 er det forespurt volum som tilsvarer en årlig vekst på 5–10 % i enkelte regioner. Størst aktivitet oppleves på kysten og rundt de store byene. Frem til 2030 anslår Statnett å investere 60–100 milliarder i transmisjonsnettet, inkludert investeringer i havnett. Den nedre delen av investeringsnivået er gitt av tiltak knyttet til et forutsigbart fornyelsesbehov, mens øvre del avhenger av hvor raskt forbruket øker, og hvor nytt forbruk og ny produksjon blir lokalisert (Statnett, 2021). En analyse gjennomført av NVE viser at det er forventet investeringer på totalt 135 milliarder kroner i kraftnettet samlet i tiårsperioden fra 2018 til 2027. Om lag 61 milliarder kroner av investeringene vil være i transmisjonsnettet, 19 milliarder kroner i regionalnettet og 50 milliarder i distribusjonsnettet. I tillegg kommer investeringer i AMS, som er forventet å utgjøre 4 milliarder kroner (Ødegården & Bhantana, 2018).

NVE har i en rapport fra 2020 vurdert hva et utvalg av elektrifiseringstiltak beskrevet i rapportene Klimakur 2030, Kraft fra land til norsk sokkel og Elektrifisering av landbaserte industrianlegg i Norge kan bety for det norske kraftforbruket og strømnettet. Disse tre rapportene viser elektrifiseringstiltak som kan kutte klimagassutslipp i Norge, hovedsakelig innenfor transport, på sokkelen og i industrien på land. Rapporten anslår nettinvesteringene som må være på plass før de utvalgte elektrifiseringstiltakene skal kunne gjennomføres til mellom 9 og 16 milliarder kroner, og tiltakene forventes å medføre at kraftforbruket i Norge øker med opp mot 23 TWh (Haukeli et al., 2020).

9.3 Areal

En viktig forutsetning for å kunne etablere ny landbasert virksomhet, herunder bl.a. investeringer i ny virksomhet som batteriproduksjon, er at det finnes egnede arealer tilgjengelig. Det samme gjelder til dels også for videreutvikling av eksisterende virksomhet. Arealplanlegging og -disponering på ulike myndighetsnivåer danner derfor viktige rammevilkår også for klimavennlige investeringer, særlig investeringer i ny næringsvirksomhet i «greenfield»-områder.

Planlegging etter plan- og bygningsloven er et verktøy for samfunnsutvikling i fylket og kommunen, samt avgrensede delområder og lokalsamfunn. God planlegging bidrar også til å fremme næringsutvikling, herunder bl.a. klimavennlige investeringer. Mangel på planlegging eller svakheter i planarbeidet kan derimot være til hinder for næringslivet. Det kan for eksempel hindre eller forsinke bedriftsetableringer og utvidelse av næringsaktivitet ved at avklaring av mulige næringsarealer tar unødig lang tid eller ikke finner sted.

Plansystemet skal fremme bærekraftig utvikling. Det innebærer at planleggingen skal gjøre avveininger mellom ulike hensyn og avklare interessekonflikter. Det kan handle om avveininger mellom bruk og vern av ressurser, samordne statlige, regionale og kommunale mål og oppgaver og sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte. Planleggingen skal skje i samarbeid med offentlige organer, private interesser og allmenheten, ut fra utfordringer, rammer og mål. Planlegging skal bidra til å utvikle samfunnet i ønsket retning tilpasset regionale og lokale forutsetninger, jf. plan og bygningsloven.

Planleggingsansvaret deles av de tre folkevalgte nivåene, med planleggingsverktøy tilpasset hvert nivå. Bedrifter som ønsker å etablere seg et sted, kan ta kontakt med kommunen som lokal planmyndighet for å avklare utviklingsmulighetene. For å sikre en forsvarlig planavklaring og gjennomføring av bygge- og anleggstiltak utarbeides en reguleringsplan med tilhørende bestemmelser. Kommuneplanens arealdel angir i nødvendig utstrekning områder for bebyggelse og anlegg, herunder arealer for næringsbebyggelse.

Fylkeskommunen kan gjennom sin rolle som regional utviklingsaktør og regional planmyndighet bidra til å legge til rette for klimavennlig næringsutvikling på regionalt nivå. Fylkeskommunen skal minst en gang hvert fjerde år utarbeide en regional planstrategi. Planstrategien skal redegjøre for viktige regionale utviklingstrekk og utfordringer, og skal også vurdere hvilke spørsmål som skal tas opp gjennom videre regional planlegging.

Statlige planretningslinjer, planbestemmelser og eventuelle planvedtak har til formål å ivareta nasjonale eller regionale interesser i planleggingen. Hvert fjerde år legger regjeringen fram nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. I tillegg har staten ansvar for sektorlover som påvirker kommuner og regioners handlingsrom for planlegging. Staten har ansvaret for forvaltningsplaner til havs, som skal legge til rette for verdiskaping og samtidig opprettholde naturmangfoldet i norske havområder.

Ifølge plan- og bygningsloven skal kommunestyret sikre at kommunen har tilgang til nødvendig planfaglig kompetanse. Flere undersøkelser viser at fagmiljøene ofte er små, og at kommunene mangler kompetent arbeidskraft til å gjennomføre godt planarbeid (Grønning & Aarsæther m.fl., 2019). Av kommunene med under 3 000 innbyggere har nærmere 85 prosent kun ett årsverk innenfor samfunnsplanlegging og ett årsverk innenfor arealplanlegging. Den samme analysen peker videre på at et fagmiljø som et minimum bør bestå av to til fem årsverk innenfor samme oppgavefelt. De fleste yngre jobbsøkere ønsker å være en del av et bredt sammensatt, dynamisk og robust fagmiljø (Borge et al., 2017).

Tilstrekkelig kompetanse og kapasitet for samfunns- og arealplanlegging er grunnleggende for at kommunene skal kunne gjennomføre planoppgavene sine med god kvalitet og løse oppdraget som tjenesteprodusent og samfunnsutvikler. Mange, særlig de minste kommunene, mangler dette. På bakgrunn av dette vil en del mindre kommuner ha utfordringer med å sikre tilstrekkelig planleggingskapasitet, særlig i tilfeller med større og mer krevende planprosesser. Spesielt kan det være en utfordring når en større aktør planlegger å etablere seg og det er behov for omfattende tiltak fra kommunen i løpet av kort tid. Dette kan ofte være tilfellet når det er snakk om etablering av ny grønn og storskala næringsvirksomhet på «greenfield»-områder, hvor det blant annet kan være behov for betydelig krafttilgang og nettiltak.

Som Distriktsnæringsutvalget (NOU 2020: 12 Næringslivets betydning for levende og bærekraftige lokalsamfunn) peker på, finnes det finnes i dag ikke noe godt system for å hjelpe kommuner i særskilt ressurskrevende planleggingssituasjoner. Distriktsnæringsutvalget peker på at dette gir grunnlag for å diskutere hva som skal til for at kommuner skal få ekstra støtte når de må håndtere større saker, og viser til at når det gjelder større prosjekter fra næringslivet, kan det tenkes at ressurskrevende prosjekter ikke blir gjennomført i kommunen eller at de ikke blir gjennomført på best mulig måte.

9.4 Infrastruktur

Velfungerende infrastruktur gir næringslivet tilgang til faktormarkeder og kunder, og befolkningen tilgang til arbeidsplasser, varer og tjenester. En stor del av varene Norge eksporterer, produseres langt fra sentrale strøk. Eksportbedrifter er avhengige av gode transportløsninger for å få eksportert varene sine. Norge er et land med store avstander. Store avstander gjør at de første transportetappene for eksportvarer tar lang tid dersom transportløsningene ikke er gode nok. De samlede kostnadene for eksportbedrifter kan derfor bli høye.

En godt utbygd transportinfrastruktur danner viktige rammer for verdiskaping i hele landet. Investeringer i transportinfrastruktur kan stimulere til økonomisk utvikling ved å koble markeder tettere sammen, herunder blant annet skape større arbeidsmarkeder i bo- og arbeidsmarkedsregioner og ved å effektivisere godstransport innenfor og mellom regioner. En forbedret infrastruktur medfører reduserte transportkostnader og gjennom dette forbedret produktivitet og forbedret tilgang på arbeidskraft, innsatsfaktorer og kunder. Transportinvesteringer kan også bidra til å utjevne press i arbeidsmarkedet, boligmarkedet og trafikken i og mellom regioner.

Geografien og bosettingsmønsteret i Norge krever omfattende transportinfrastruktur, og det investeres hvert år betydelige midler til vei og jernbane for å sikre et likeverdig tjenestetilbud og et konkurransedyktig næringsliv i distriktene og i sentrale strøk. Investeringer i norsk transportinfrastruktur målt i prosent av BNP lå i tiåret fra 1995–2005 på et sammenlignbart nivå som i lignende EU-land, men har siden rundt midten av 2000-tallet skutt fart og økt fra om lag 0,63 pst. av BNP i 2006 til om lag 1 pst. i 2009 og videre til om lag 1,58 pst. av BNP i 2019. Dette er betydelig høyere enn i de øvrige nordiske landene Danmark, Sverige og Finland, hvor hhv. om lag 0,8, 1 og 0,9 pst. av BNP gikk til investeringer i transportinfrastruktur i 2019 (OECD, 2022).

Samfunnsøkonomisk nytte er en viktig faktor i vurderingen av samferdselsinvesteringer. Høy ressursinnsats alene gir ikke effektive og lønnsomme samferdselsinvesteringer som bidrar til økt verdiskaping i distriktene – det er også avgjørende hvordan ressursene blir brukt, og hvilken nytte en får igjen for investeringene. Det er blitt påpekt av mange at en en betydelig andel av prioriterte samferdselsprosjekter ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomme, og at samferdselssatsingen samlet sett heller ikke er samfunnsøkonomisk lønnsom, herunder blant annet Produktivitetskommisjonen(NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd). Produktivitetskommisjonen viser til at Nasjonal transportplan (NTP) for perioden 2010–2019 hadde en forventet negativ netto nytte på 31 milliarder kroner, og at NTP for perioden 2014–2023 hadde en forventet negativ netto nytte på 24 milliarder kroner. Produktivitetskommisjonen framholder at den lave samfunnsøkonomiske lønnsomheten i transportplanene skyldes at andre forhold, for eksempel distriktshensyn, tillegges vekt i prioriteringen av prosjekter. I gjeldende NTP for 2022–2033 beregnes det en samlet netto samfunnsøkonomisk nytte av prosjekter med planlagt oppstart i første seks årene i planperioden på -51,3 mrd. kroner. (Meld. St. 20 (2020–2021) Nasjonal transportplan 2022–2033).

9.5 Utvalgets vurderinger

Arbeidskraft

Det synes klart for utvalget at tilgangen på arbeidskraft vil være en begrensende faktor for klimavennlige investeringer og øvrig næringsvirksomhet som vil bli viktigere i tiårene fremover. Som påpekt i blant annet Meld. St. 14 (2020–2021) Perspektivmeldingen 2021, blir vi stadig færre i arbeidsfør alder, og stadig færre arbeidstakere som skal ta vare på de eldre og bidra til finansieringen av velferdssystemet. Dette er ikke en unik utfordring som Norge står i, men som også vil bli gjeldende for mange sammenlignbare land.

I en tid hvor knappheten på arbeidskraft øker i Norge, er det sannsynlig at kapitalintensive næringer vil bli relativt mer konkurransedyktige ovenfor arbeidsintensive næringer. Gitt en tilnærmet full sysselsetting og et velfungerende arbeidsmarked, og gitt opprettholdelsen av eksisterende næringsstruktur med en betydelig olje- og gassvirksomhet, vil etablering av ny næringsvirksomhet med mange arbeidsplasser sannsynligvis måtte hente mye av sin arbeidskraft fra eksisterende virksomheter. Dette må enten skje ved effektivisering av eksisterende virksomhet, slik at behovet for arbeidskraft i disse reduseres, eller ved at eksisterende virksomheter skaleres ned eller avvikles.

I en slik sammenheng, og utifra perspektivet om størst mulig samlet verdiskaping i norsk økonomi innenfor bærekraftige rammer, bør fokuset ligge på å legge til rette for produktivitetsvekst og effektivisering av eksisterende virksomheter, tiltak for å sørge for at utdanningssystemet utstyrer nyutdannede med relevant og god kompetanse, tiltak for å styrke kompetansen til den eksisterende arbeidsstokken, og tiltak for å få flere i arbeidsfør alder inn i arbeidslivet. Økt bruk av teknologi og digitale verktøy vil være viktig for næringslivet fremover.

Utvalget viser her til tidligere utredninger på kompetanseområdet, blant annet under Produktivitetskommisjonen, Kompetansebehovsutvalget, og Sysselsettingsutvalget, og ser ikke grunnlag for å gjøre selvstendige vurderinger eller foreslå konkrete tiltak når det gjelder den overordnede kompetanse-, utdannings- og arbeidslivspolitikken.

Utvalget vil imidlertid peke på at tilgangen på kompetent arbeidskraft som lokaliseringsfaktor for klimavennlige investeringer i stor grad også påvirkes av næringspolitikken og særskilte tiltak ovenfor enkeltnæringer. Særskilte tiltak som subsidier eller andre fordeler ovenfor enkeltnæringer kan bidra til å vri arbeidskraft over til disse næringene. I en situasjon med knapphet på arbeidskraft kan det danne barrierer for at arbeidskraften anvendes der den skaper størst verdier, noe som også kan virke begrensende på klimavennlige investeringer i ny næringsvirksomhet.

Utvalget er klar over at det kan ligge legitime politiske hensyn bak prioriteringer ovenfor enkeltnæringer/-bransjer, herunder bl.a. distriktspolitiske mål og mål knyttet til matberedskap, men vil understreke at det i en situasjon hvor man opplever økende knapphet på arbeidskraft i Norge er viktig med en opplyst politisk debatt og kunnskap om implikasjonene og de «skjulte» kostnadene slik politikk medfører – kanskje nettopp spesielt på grunn av at konsekvensene for klimavennlig og annen næringsvirksomhet ikke nødvendigvis blir veldig synlig, undersøkt eller debattert.

Petroleumsnæringen er, som illustrert i boks 9.2 over, en viktig sysselsetter i norsk økonomi. Avhengig av prisene i de internasjonale energimarkedene, er petroleumsnæringen en svært lønnsom og høyproduktiv næring hvor timeverksproduktiviteten langt overstiger andre næringer, og hvor betalingsmulighet og -villighet for arbeidskraft er høy. De direkte ansatte knyttet til utvinning av olje og gass inkl. tjenesteyting har i gjennomsnitt en månedslønn som ligger om lag 50 pst. over gjennomsnittet for alle fastlandsnæringene (Lading, Fjose & Kildal-Iversen, 2022). Dette bidrar til å gjøre petroleumsvirksomheten til en attraktiv næring å arbeide i, noe som kommer de sysselsatte i næringen til gode, men dette fører også til at denne arbeidskraften og kompetansen den besitter i mindre grad kan benyttes i andre næringer. Bak petroleumsnæringen er det også en betydelig tjeneste- og leverandørindustri i form av verdiskaping og sysselsetting.

Petroleumsnæringen har bidratt til enorme inntekter og velstandsvekst for felleskapet i Norge, og gitt dagens politikk er det liten tvil om at næringen fortsatt kommer til å være en viktig næring fremover i form av sysselsetting og verdiskaping. Samtidig må det erkjennes at denne næringen på sikt må få en mindre betydning i norsk økonomi – gradvis redusert etterspørsel etter olje og gass er en forutsetning for å nå klimamålene. Dette vil på sikt kunne frigjøre kompetent arbeidskraft som vil kunne gå inn i nye grønne næringer som havvind og hydrogenproduksjon, men gitt ambisjonen om og utsiktene til fortsatt stabilt aktivitetsnivå på norsk sokkel og behovet for ny arbeidskraft i petroleumsnæringene pga. naturlig utskifting, vil denne frigjorte arbeidskraften sannsynligvis ikke bli betydelig på kort sikt.

At petroleumsnæringen og den tilknyttede leverandørindustrien gjennom dette legger beslag på blant annet arbeidskraft som alternativt kunne ha blitt benyttet i andre næringer er i seg selv ikke problematisk, så lenge dette er i tråd med prinsippet om størst mulig verdiskaping i norsk økonomi innenfor bærekraftige rammer. Arbeidskraften som går inn i petroleumsnæringene kan imidlertid ikke benyttes på flere steder samtidig.

I Hurdalsplattformen legger regjeringen til grunn at den vil «legge til rette for et stabilt aktivitetsnivå på norsk sokkel av olje- og gassvirksomhet», og «legge vekt på forutsigbarhet i rammebetingelser for sektoren, …, herunder at det midlertidige petroleumsskatteregimet fra 2020 består slik det var tiltenkt».

Aktivitetsnivået på norsk sokkel bør først og fremst avgjøres av samfunnsøkonomisk lønnsomhet, hvor politikkens rolle er å, i så stor grad som mulig, føre til at det er samsvar mellom den bedriftsøkonomiske lønnsomheten til petroleumsvirksomhetene og den samfunnsøkonomiske lønnsomheten, samt å sørge for at felleskapet tar del i gevinstene og grunnrenten fra næringen. Et slikt samsvar vil oppnås i et nøytralt skattesystem.

Politikken bør sette rammer for virksomheten som gjør det mulig for petroleumsvirksomheten å drive effektivt og rasjonelt, men på sikt og til syvende og sist vil disse rammebetingelsene og klimapolitikken internasjonalt gjøre virksomheten mindre og mindre bedriftsøkonomisk lønnsom. Når dette skjer, er det ikke noe man bør motsette seg.

Andre sjokk enn klimapolitikk kan også påvirke oljeetterspørselen. Som følge av det brå, men svært kortsiktige oljeprisfallet som skjedde etter at covid-19-pandemien for alvor startet våren 2020, ble det innført midlertidige endringer i petroleumsskattesystemet for å opprettholde investeringsnivået. Disse midlertidige endringene innebar betydelige skattefordeler for årene 2020 og 2021, samt prosjekter hvor plan for utvinning og drift/plan for anlegg og drift (PUD/PAD) er innlevert innen 31. desember 2022 og godkjent innen 31. desember 2023 (jf. Innst. 351 L (2019–2020), Prop. 113 L (2019–2020)).

Etter utvalgets syn, var de midlertidige endringene i petroleumsskattesystemet tiltak som ikke er i tråd med prinsippene om en effektiv ressursbruk og nødvendig omstilling i norsk økonomi. De midlertidige skatteendringene vrir ressursbruken, herunder produksjonsfaktorer som nettopp knapp arbeidskraft, bort fra alternative anvendelser. Vedtakene som ble gjort i 2020 kan gi uheldig presendens ved at olje- og gassnæringen forventer lignende tiltak ved fremtidige brå oljeprisfall. Utvalget viser til uttalelser fra en rekke samfunnsøkonomer som påpeker at oljeskattepakken innebærer at petroleumsvirksomhetene vil kunne gi økonomiske insentiver til å gjennomføre prosjekter som både er samfunnsøkonomisk ulønnsomme og gir finansielle tap for staten, jf. også uttalelsen fra regjeringens eget rådgivende utvalg for finanspolitiske analyser av 3. februar 2022 (Rådgivende utvalg for finanspolitiske analyser, 2022). Utvalget mener at slike kortsiktige tiltak som oljeskattepakken, som fattes uten en tung samfunnsøkonomisk begrunnelse, bør unngås i fremtiden.

Kraft og kraftinfrastruktur

God tilgang til rimelig kraft har vært et viktig rammevilkår for norsk industri nesten siden de tidlige etableringene av kraftkrevende industri for over 100 år siden. Norge har store fornybare kraftressurser, først og fremst gjennom den regulerbare vannkraften, som setter Norge i en særskilt posisjon i forhold til de fleste andre land i Europa.

Markedet er i dag en grunnleggende del av den norske kraftforsyningen, etter innføringen av energiloven i 1990. Kraftprisene gir signaler om behovet for nye investeringer, samtidig som markedet bidrar til å balansere produksjon, forbruk og overføring av strøm på kort sikt. Vannmagasinene gir mulighet til å disponere vannet slik at det skapes størst mulig inntekter fra vannressursene. En grunnleggende forutsetning for dette er at produsentene står overfor økonomiske insentiver som reflekterer de underliggende fysiske forholdene. Markedet har på denne måten fått en viktig rolle i å sikre en effektiv disponering av vannet i magasinene. Etter utvalgets oppfatning er dette et system som i det store og hele har tjent Norge og det norske felleskapet godt, og som har bidratt til et rasjonelt og stort sett velfungerende kraftmarked.

Norge er tett integrert med de nordiske kraftsystemene både markedsmessig og fysisk. Tilknytningen til andre lands kraftsystemer, et velutbygd overføringsnett og vannkraftens produksjonsegenskaper gir samlet sett den norske kraftforsyningen stor fleksibilitet og reduserer sårbarheten for vekslende produksjon over sesonger og år, men medfører også at kraftsystemene i Europa får betydning for det norske kraftsystemet.

Blant annet på grunn av overskuddsproduksjon av kraft til rimelige produksjonskostnader og begrenset med overføringskapasitet til utlandet, har kraftprisen holdt seg relativt stabil og på et gjennomsnittlig lavere nivå sammenlignet med de fleste landene i Nord-Europa de siste årene. Samtidig har vi gjennom deler av 2021 og inn i 2022 opplevd en situasjon med svært høye strømpriser. Det er en rekke faktorer som ligger bak utviklingen i strømpriser i sør-Norge, blant annet et tørt 2021 med lite tilsig til vannmagasinene, globale utfordringer i verdikjeder for en rekke råvarer og energi etter covid-19-pandemien, og ikke minst krigen i Ukraina, hvor både sanksjoner på russisk energieksport og ekstraordinær usikkerhet om den fremtidige utviklingen i energimarkedene presser energiprisene opp.

Hvilke faktorer som har bidratt mest til situasjonen i 2021 og 2022 har ikke utvalget grunnlag til å bedømme bastant, men det synes å være liten tvil om at europeiske strømpriser gjennom det nordiske kraftmarkedet og direkte tilknytning til kontinentet i stor grad påvirker det norske prisnivået. Ifølge beregninger fra Statnett har overføringskapasiteten til utlandet fra sør-Norge vært årsaken til omtrent 10 prosent av prisnivået i de tre sørligste prisområdene (Døskeland, Kringstad & Bøhndalen, 2022). Selv om flere ekstraordinære forhold ligger bak de høye prisene vi har sett i 2021 og 2022, synes det ikke åpenbart for utvalget at situasjonen vil endre seg på kort sikt. Våren 2022 har også vannmagasinfyllingen i de sørlige områdene vært svært lav, og priser på fossil energi og CO₂, som i stor grad påvirker det norske prisnivået på strøm, er høye.

Gitt den nåværende overføringskapasiteten mellom Norge og omkringliggende land, og med et Europa som beveger seg fra å i stor grad få sin elektrisitet fra regulerbare termiske kraftverk basert på fossile kilder til å skulle få energien fra fornybare, men uregulerbare kilder som vind og sol, taler dette for at verdien av vannet i norske magasiner vil øke. Den regulerbare og grønne energien som finnes i magasinene vil bli en stadig knappere ressurs. Dersom kvoteprisen holder seg på dagens nivå eller stiger videre, vil det kunne bidra til relativt høye kraftpriser i Europa gjennom prissettingen i kraftmarkedet, noe som også vil få betydning for norske kraftpriser. Analysene fra NVE og Statnett tilsier at omlegging fra stabil, termisk kraftproduksjon mot mer volatil fornybarproduksjon i Europa vil føre til større svingninger i prisnivået også i Norge, både i enkelttimer, over kortere tidsrom og over sesonger, og også et stabilt høyere prisnivå. Hva slags fleksbilitetsløsninger som utvikles i det europeiske kraftmarkedet vil i stor grad bli avgjørende også for norsk prisnivå og prismønster. NVE antar at produksjonskostnaden for grønn hydrogen i Europa vil bli avgjørende for prisnivået på sikt (Birkelund et al., 2021).

Det er både fordeler og ulemper med høye kraftpriser. På den ene siden gir de høye kraftprisene kraftige signaler om utbygging av ny kraft, og kan bidra til å gjøre både utbygging av fornybar kraft og energieffektivisering mer lønnsomt og attraktivt. I og med at tilnærmet all kraftproduksjon i Norge er statseid, bl.a. gjennom kommunalt eierskap og statens eierskap i Statkraft AS, tilfaller også mesteparten av de ekstraordinære inntektene fra kraftproduksjon felleskapet. På den andre siden vil de høye kraftprisene kunne gi utfordringer for husholdninger og bedrifter som ikke har sikret seg, tatt hensyn til risikoen for slike svingninger, eller har begrensede muligheter for å stå av slike sjokk i økonomien. En slik utvikling vil også kunne føre til redusert konkurransekraft for norsk industri.

Utvalget har begrenset med mulighet til å gå inn i kraftsystemet, og viser til Energikommisjonen som skal levere sine anbefalinger innen 15. desember 2022, og Strømnettutvalget som skal levere sine anbefalinger innen 15. juni 2022. Energikommisjonen skal blant annet se på hvordan Norge påvirkes av energimarkeder i rask endring, gi perspektiver for utviklingen i kraftforbruket og for forsyningssikkerhet, vurdere potensialet for samfunnsøkonomisk lønnsom kraftproduksjon samt belyse sentrale interessemotsetninger i energipolitikken. Strømnettutvalget skal på sin side blant annet vurdere tiltak for å redusere tiden det tar å utvikle og konsesjonsbehandle nye nettanlegg, prinsipper for å ivareta en samfunnsøkonomisk utvikling av strømnettet i en tid med stor usikkerhet ved forbruksutviklingen, og mulige forbedringer i systemet med tilknytningsplikt.

Utvalget vil imidlertid peke på at rammevilkårene og reguleringer for utbygging av kraft og nett kan danne barrierer for samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer i kraftproduksjon og kraftkrevende virksomhet, for eksempel gjennom tidkrevende konsesjonsprosesser, konsekvensutredning og høringsrunder, begrensninger i arealtildeling for utbygging av vindkraft på land og til havs, politisk risiko i forbindelse med arealplanlegging mv.

Et viktig eksempel på dette er vindkraft på land, hvor en liberal politikk som førte med seg betydelig utbygging i Norge ble strammet kraftig inn i 2019, med stans i konsesjonsbehandling. Norge er blant landene i Europa med best tilgang på vindressurser, både på våre landområder og til havs. Samtidig er vindkraft på land blant de produksjonsformene som har de laveste produksjonskostnadene målt i energikostnad over produksjonens levetid (LCOE – levelized cost of energy). Ifølge en oversikt publisert av NVE vil samlede LCOE-produksjonskostnader (både investerings- og driftskostnader) ved landvind anslagsvis ligge på om lag 30 øre/kWh, mot hhv. 48, 69 og 116 øre/kWh for bakkemontert solkraft, bunnfast havvind og flytende havvind (Norges vassdrags- og energidirektorat, 2022).

I dette kostnadsbildet er landvind generelt bedriftsøkonomisk lønnsomt uten subsidier og dermed interessant for kommersielle aktører, men på grunn av stans i konsesjonsbehandling de siste årene har det ikke vært mulig å utvikle også samfunnsøkonomisk lønnsomme landvindprosjekter, noe som i praksis kan sees på som en form for styringssvikt.

Beslutninger om utbygging av kraftproduksjon og nett har generelt betydelige virkninger for lokalmiljøer, næringsliv, natur og miljø, og det er naturligvis viktig at slike saker er godt utredet og besluttet på et solid grunnlag gjennom forvaltningssystemer som er innrettet på hensiktsmessige måter. Samtidig bør man unngå en situasjon hvor kapasitetsutfordringer i forvaltningen fører til svært lange ledetider og stor risiko for potensielle utbyggere av kraftproduksjon eller aktører som ønsker tilgang på nett. Det er også viktig, spesielt ift. utbyggingen av vindkraft på land, at de som opplever de største negative virkningene av utbyggingen – for landbasert vindkraft i all hovedsak lokalbefolkningen – får en større del av gevinstene fra utbyggingen, slik at rammevilkårene for utbygging av kraft oppleves som politisk stabile for investorer. Utfordringene med det tidligere rammeverket for landvindutbygging har vært gjenstand for omfattende politisk debatt, og man ser ut til å ha kommet frem til fornuftige overordnede prinsipper for landvind i det videre gjennom behandlingen av Meld. St. 28 (2019–2020) Vindkraft på land – Endringer i konsesjonsbehandlingen. I denne sammenheng ser utvalget også positivt på Støre-regjeringens signaler tidligere i 2022 om gjenåpning av konsesjonsbehandling av vindkraft på land.

Videre bør man sørge for at utviklingen av rammevilkårene for utbygging av ny kraftproduksjon, herunder bl.a. utvikling av regelverk og arealtildeling knyttet til havvind, tilordnes tilstrekkelig prioritet og ressurser slik at ikke langsomme prosesser fører til økt usikkerhet og redusert investeringsvilje for investorer.

Infrastruktur

Tilgangen til gode infrastrukturløsninger kan redusere kostnadene for næringslivet, og kan bedre lønnsomheten for klimavennlige investeringer. Spesielt er dette viktig for eksportrettede virksomheter og næringer som i stor grad opererer eller vil operere i internasjonal konkurranse. I en tid der handlingsrommet for nye investeringer reduseres, bør næringslivets behov tillegges stor vekt. Store eksportnæringer er ofte lokalisert til distriktene og effektive eksportkorridorer bør prioriteres for å styrke næringslivets konkurransekraft.

Det er behov for en mer effektiv bruk av midlene som benyttes til samferdselsformål og annen infrastruktur i dag, og nivået på budsjettprioriteringene må sees i sammenheng med at de statlige midlene sannsynligvis har gode alternative anvendelser, blant annet i stimulering av grønn forskning og innovasjon i næringslivet. Utvalget mener at man bør være tilbakeholden i prioriteringen av prosjekter med tvilsom nytte for samfunnet, spesielt dersom det er snakk om store prosjekter som legger beslaglegger betydelig med midler, og som gjennomføres under høy usikkerhet og risiko for overskridelser.

I flere nye grønne verdikjeder eksisterer det nettverkseksternaliteter som danner barrierer for dannelse av markeder og at lavutslippsteknologi tas i bruk. Eksempler på dette er i verdikjeden for hydrogen, batterier og karbonfangst- og lagring, alle næringer som av flere har blitt pekt på som næringer hvor norske aktører kan ha fortrinn. Disse teknologiene vil sannsynligvis spille en viktig rolle i oppnåelsen av globale klimamål i 2030 og 2050 – batteriteknologien har etter hvert blitt «enerådende» i elektrifiseringen av persontransport og står allerede for betydelige utslippskutt, mens fremskrivinger fra blant annet FNs klimapanel og IEA tyder på at storstilt karbonfangst- og lagring blir nødvendig for å nå Parisavtalens mål.

For at næringsvirksomheten i disse næringene skyter fart, er det nødvendig at en når en «kritisk masse» som reduserer kostnader og gjør det mer attraktivt å ta i bruk av teknologien. Den norske elbilpolitikken er et eksempel på hvordan statlig engasjementet kan gi en kritisk masse, og hvor næringen/teknologien deretter kan utvikle seg videre på egenhånd. I næringer hvor Norge har naturlige fortrinn og fortrinn basert på eksisterende stiavhengigheter, bør regjeringen utrede muligheten for å ta et særskilt ansvar for etablering av nødvendig infrastruktur. Utvalget mener det her kan ligge gode muligheter for at staten kan rette opp markedssvikter og bidra positivt til utslippskutt og teknologiutvikling, samtidig som at man kan sørge for at felleskapet tar del av gevinsten av statens engasjement. Selv om den norske elbilpolitikken kan sies å ha være vellykket i den forstand at den har bidratt betydelig til utviklingen av elbiler, har det likevel vært et kostbart tiltak som først og fremst kommer andre land til gode – både i form av at de nå slipper å bruke egne midler på elbilsubsidier, og at politikken har stimulert forskning, innovasjon og utvikling i bilindustrien. Målet for norsk politikk mot nettverkseksternaliteter bør være at gevinstene ved nettverksetableringen også tilfaller det norske samfunnet.

Arealplanlegging, kommunal/regional politikk

Plan- og reguleringsprosesser for arealplanlegging kan være ressurskrevende for næringslivet. Planavklaringer som trekker ut i tid, gir merkostnader og kan utgjøre et hinder for næringsutvikling, verdiskaping og arbeidsplasser i distriktene. Kommuner og fylkeskommuner spiller derfor viktige roller i næringsutvikling på kommunalt og regionalt nivå. Gjennom en næringsvennlig og effektiv forvaltning, herunder bl.a. forutsigbar, rask og godt forankret regulering av arealer til næring og industri, kan lokale myndigheter legge til rette for utvikling av virksomhet. Tilrettelegging fra kommune og fylkeskommune kan gi en «vinn-vinn»-situasjon og bidra til å redusere risikoen ved investeringer. Aktivt arbeid med å synliggjøre områder med passende egenskaper kan bedre tilgangen på informasjon for både nasjonale og internasjonale investorer, og dermed bidra til å utløse investeringer.

Samtidig er det viktig at kommuner og fylkeskommuner har nok kompetanse til å håndtere potensielle virksomhetsetableringer, som gjerne kommer med lovnader om arbeidsplasser og økte skatteinntekter, på en profesjonell måte som er til gode for lokalsamfunnene, og som bidrar til høyest mulig samlet verdiskaping av kommunale/regionale ressurser. I «konkurransen» om industrietableringer er det viktig at ikke lokale myndigheter overbyr hverandre og bytter bort verdifulle arealressurser til useriøse virksomheter og urealistiske prosjekter eller tilbyr en kostbar tilrettelegging som øker lønnsomheten for prosjekteieren, men som ikke var nødvendig for å realisere prosjektet.

Dette kan sees i sammenheng med invitasjoner til regioner og kommuner om innspill til mulige tomter for virksomhetsetablering, som skaper stor interesse fra kommuner over hele landet som håper å synliggjøre at deres arealer er best egnet. Slike utlysninger kan være positive i den forstand at de på en effektiv måte kan bidra til at bedrifter får informasjon om mulige lokaliseringer, men samtidig vil det også sende signaler til bedriftene om hvilke kommuner som har størst ønske om å trekke til seg etableringen, og hvor langt man kan være villig til å gå for å få det til. Derfor er det også fra kommuners og fylkers side grunn til å være nøkterne og oppmerksomme på de underliggende hensiktene og insentivene som kan ligge bak slike invitasjoner.

Videre er det slik at ulike kommuner og regioner besitter ulike geografiske egenskaper og naturgitte fortrinn og ulemper. Lokale myndigheter bør derfor være varsomme med næringsutvikling ovenfor næringer eller selskaper som trenger en mer «kostbar» tilrettelegging relativt til andre, og hvor det ikke er åpenbare lokaliseringsfaktorer som taler for at etableringen i den gitte kommune er fornuftig. Det bør ikke være et mål i seg selv med for eksempel et datasenter eller en batterifabrikk i en viss kommune eller region, og spesielt ikke dersom virksomheten kan lokaliseres mer lønnsomt på et annet sted nasjonalt.

Som Distriktsnæringsutvalget (NOU 2020: 12 Næringslivets betydning for levende og bærekraftige lokalsamfunn) peker på, kan enkelte næringstiltak være for ressurskrevende å håndtere for noen små kommuner med liten planleggingskapasitet. Det kan føre til at prosjekter som har betydning for nasjonal eller regional verdiskaping, ikke gjennomføres på en optimal måte. Utvalget anser utfordringer knyttet til dette kan være særlig gjeldende for klimavennlige investeringer i «ny» næringsvirksomhet som man har begrenset erfaring med, herunder for eksempel vindkraft på land, solcelleparker mv., og stiller seg derfor bak distriktsnæringsutvalgets vurderinger om at det er behov for en klargjøring av mulige prinsipper for om og eventuelt når staten bør styrke plankapasiteten i små kommuner midlertidig, og at en bør vurdere å innføre en søknadsbasert tilskuddsordning for små kommuner med større planleggingsutfordringer.

Kommuners og fylkeskommuners ønsker om næringsutvikling må også sees opp mot hensynet til en miljømessig bærekraftig arealforvaltning som ivaretar natur. Mulighetene for utbygging av ny, arealkrevende næringsvirksomhet som gir økte skatteinntekter og sysselsetting kan virke fristende for lokale beslutningstakere, og kan føre til at mer natur bygges ned enn det som i utgangspunktet var samfunnsøkonomisk fornuftig. FNs naturpanel understreker i sin hovedrapport fra 2019 at tapet av natur er en like stor trussel som klimaendringene. Ifølge rapporten er allerede ti prosent av verdens plante- og dyrearter nærmest utryddet, og en av rundt åtte millioner dyre- og plantearter truet. Menneskelig aktivitet har medført omfattende endringer i tre firedeler av miljøet på land globalt, og 66 prosent av marine miljøer (IPBES, 2019). Også i Norge er nedbygging av natur og tap av naturmangfold et problem. I Norsk rødliste for naturtyper for 2018 står 106 naturtyper på rødlisten, mens 105 typer er vurdert å være intakte (Artsdatabanken, 2018). Det betyr at halvparten av de 211 vurderte naturtypene er rødlistet. Av de 23 405 artene som er vurdert i Norsk rødliste for arter for 2021, vurderes 2752 (12 %) som truet (Artsdatabanken, 2021).

I dette har staten en viktig rolle som forvalter av det overordnede rammeverket for arealplanlegging, herunder plan- og bygningsloven, og gjennom en aktiv bruk av statlige planverktøy når miljømessige hensyn veier tungt og krysser lokale/regionale hensyn. Dette gjelder også gjennom forvaltningen av skatte- og avgiftssystemet. En rekke utvalg, herunder senest Grønn skattekommisjon (NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet), har pekt på at manglende prising av naturmangfold gjør at mange av godene og tjenestene økosystemene produserer framstår som gratis eller billige å bruke, til tross for at verdien av disse ressursene kan være svært store. Dette gir insentiv til overforbruk. Grønn skattekommisjon pekte på en naturavgift som et virkemiddel for å i større grad stiller utbyggere ovenfor de samfunnsøkonomiske kostnadene ved naturinngrep, noe som også har blitt fremhevet av tidligere utvalg men ikke fulgt opp (jf. NOU 1996: 9 Grønne skatter – en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting, NOU 2013: 10 Naturens goder – om verdier av økosystemtjenester). Utvalget stiller seg bak anbefalingen fra Grønn skattekommisjon, og mener at dette er et tema som bør arbeides videre med og belyses i Skatteutvalgets arbeid, som skal legges frem innen 1. november 2022.