10 Offentlig eierskap i næringsvirksomhet
En stor andel av norsk næringsvirksomhet er offentlig eid og drevet gjennom ulike selskap, jf. kap 7. Andelen er relativt stor sammenliknet med andre vestlige land. Det offentlige engasjerer seg som hovedregel kun i virksomhet hvor markedet ikke gir et tilfredsstillende tilbud av varer og tjenester uten offentlig inngripen. Staten har også et betydelig direkte eierskap i næringsvirksomheter som konkurrerer med andre i velfungerende markeder, hovedsakelig gjennom Nærings- og fiskeridepartementet (Nærings- og fiskeridepartementet, 2022). Både fylkeskommuner og kommuner eier også slike selskap. I tillegg til dette eier både staten, kommuner og fylkeskommuner en rekke selskap som opererer i markeder som er preget av ulike former for markedssvikt, herunder monopolistisk konkurranse og produksjon av ulike tjenester som kan leveres av private eller offentlig eide virksomheter. I tillegg til det direkte eierskapet har både Staten og kommuner eierskap i pensjonsfond. Statens Pensjonsfond Norge eier rundt fem prosent av den samlede verdien av selskapene notert på Oslo Børs (NOU 2018: 5 Kapital i omstillingens tid).19 Staten og fylkeskommuner eier også selskap som forvalter markedsnære støtteordninger. Disse er nærmere omtalt i kap 6.
Offentlig eierskap er regulert gjennom EØS-avtalen ved at den gir sterke føringer for hvordan det offentlige må operere som markedsaktør, herunder unngå ulovlig statsstøtte til næringsaktivitet. Det kan ofte være krevende å skille mellom når det offentlige driver næringsaktivitet og ikke, noe som også har ført til detaljerte regler både om åpenhet og oppfølging av aktivitet som bærer preg av å være næringsvirksomhet. Eierskapsmeldingen (Meld. St. 8 (2019–2020) Statens direkte eierskap i selskaper – Bærekraftig verdiskaping)) deler det direkte statlige eierskapet i tre. De 26 selskapene i kategori 1 og 2 driver i hovedsak næringsaktivitet i markeder med velfungerende konkurranse og de 44 selskapene i kategori 3 opererer i markeder preget av markedssvikt og forvalter ulike offentlige oppgaver.20 Kommuner og fylkeskommuner gir også ut eierskapsmeldinger og i KS sin anbefaling for kommunalt eierskap er også skillet mellom selskap som driver næringsaktivitet i velfungerende markeder og øvrige selskap sentralt (KS, 2020).
Figur 10.1 Driftsresultat i offentlig eide ikke-finansielle foretak
Kilde: Statistisk sentralbyrå (2022f)
Staten eier om lag en tredjedel av selskapene på Oslo Børs målt i verdi. Det største selskapet er Equinor, der statens eierandel på 67 prosent utgjør alene om lag en femtedel av markedsverdien til alle børsnoterte selskaper. Det direkte statlige eierskapet på børsen er i hovedsak historisk og kommer ofte av at statlige virksomheter er blitt delprivatisert. Fortsatt statlig eierskap i disse selskapene er i dag i hovedsak begrunnet med ringvirkninger av hovedkontorfunksjoner.
Norge er i verdenstoppen i offentlig eierskap målt som statlig eierandel i børsnoterte selskaper på den nasjonale børsen: Kun Kina, Malaysia og Saudi-Arabia hadde høyere offentlig eierskap i 2017 (De La Cruz, A., Medina, A. & Tang, Y. 2019). Blant vestlige land var eierandelen i Tyskland 6 prosent, Sverige, Danmark, Frankrike og Storbritannia 7 prosent og Italia 12 prosent, med Finland og Polen nærmest Norge med sine 14 og 17 prosent, respektive.
De statlige kommersielle selskapene er store mottakere fra flere typer offentlige finansieringsordninger. Eksempler her er redusert elavgift, CO2-kompensasjon, store tilsagn fra Enova, garantier fra Eksfin og prosjekter i Forskningsrådet. Innovasjon Norge er mer rettet mot SMBer, men noen av ordningene treffer også større selskap. Selskap med statlig eierskap er jevnlig de største mottakere av finansiering fra virkemiddelapparatet.
Kommunene eier over 2 700 selskap, der de største gruppene av aksjeselskaper er innenfor elektrisitetsforsyning, tilrettelagt arbeid og samferdsel (KS, 2018). De er særlig viktige eiere innenfor vannkraft. Privat eierskap i denne sektoren er sterkt begrenset gjennom industrikonsesjonsloven. Vannkraftkonsesjoner kan kun gis til offentlige aktører, og private kan ikke eie mer enn en tredjedel av selskap som har slike rettigheter etter industrikonsesjonsloven. Innen andre sektorer som er relevante for klima eier kommuner og fylker ofte selskap innen havner, kollektivtransport og avfallshåndtering.
Kategori 3 har staten sektorpolitiske mål med eierskapet ofte knyttet til markedssvikt i produksjon av fellesgoder og forvaltning av naturlige monopoler. Staten hadde direkte eierandeler i 44 selskap med sektorpolitiske mål i 2020, herunder Avinor AS, Bane Nor SF, Norske Tog AS, Nye veier AS, Petoro AS, Statnett SF, Gassco AS, Statskog SF og flere av virkemiddelaktørene nevnt i kapittel 6.
10.1 Utvalgets vurderinger
Offentlig eide selskap har en fremtredende rolle i å gjøre norsk verdiskaping klimavennlig. Dette gjelder både rent kommersielle selskap og selskap som forvalter viktige deler av samfunnets infrastruktur som kraftnett, transport og sirkulærøkonomien. Staten har et betydelig eierskap i mer forurensende næringsvirksomhet innenfor prosessindustri, olje og gassproduksjon og som tilrettelegger for luftfart. Både Norge mot 2025-utvalget (NOU 2021: 4 Norge mot 2025), Kapitaltilgangsutvalget (NOU 2018: 5 Kapital i omstillingens tid), og Produktivitetskommisjonen (NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd) peker på flere utfordringer knyttet til statlig eierskap som kan påvirke selskapenes evne til å omstille seg. Det er viktig at de offentlige selskapene fyller sin rolle i omstillingen av økonomien, at de har tydelige strategier for å få en virksomhet i tråd med klimamålene og at de rapporterer om dette på en troverdig måte.