1 Sammendrag

1.1 Om rapporten og utvalgets arbeid

Denne rapporten er utarbeidet av utvalget for evaluering av etterretningstjenesteloven. Regjeringen oppnevnte utvalget ved kongelig resolusjon 21. mars 2025 som oppfølging av et anmodningsvedtak Stortinget fattet i forbindelse med vedtakelsen av lov 19. juni 2020 nr. 2020 nr. 77 om Etterretningstjenesten (etterretningstjenesteloven). Anmodningsvedtaket lyder slik:

«Stortinget ber regjeringen sørge for en uavhengig evaluering av den nye etterretningstjenesteloven fra full ikrafttredelse. Evalueringen skal være offentlig og foreligge senest fire år etter at loven er satt i kraft. Evalueringen skal gjelde lovens virke og mulighet for kontroll av dens bestemmelser, inkludert ressurssituasjonen, kompetanse og virkemidler hos EOS-utvalget og domstolene.»

Evalueringsutvalget har arbeidet mellom 22. april 2025 og 5. august 2026. Kapittel 2 i rapporten gjør nærmere rede for bakgrunnen for evalueringen og hvordan utvalget har arbeidet.

I kapittel 3 gjør evalueringsutvalget rede for sin forståelse av mandatet, herunder hvilke intensjoner og forutsetninger som har ligget til grunn for lovens vedtakelse. Et vesentlig poeng er at evalueringsutvalget har evaluert måloppnåelse av en lov som har vært i kraft i forholdsvis kort tid. Erfaringsgrunnlaget er følgelig begrenset. Samtidig er loven utformet med henblikk på forutsetninger slik de fremstod flere år tilbake. Utvalget har sett hen til at den sikkerhetspolitiske situasjonen og trusselbildet mot Norge har blitt mer alvorlig. Den teknologiske utviklingen har dessuten vært formidabel. Slike utviklingstrekk har hatt betydning for evalueringen. I tråd med mandatet har evalueringsutvalget ikke vurdert hvorvidt loven samsvarer med Grunnloven og internasjonale rettsregler. Evalueringsutvalget har likevel sett hen til den rettslige utviklingen.

Det følger av utvalgets mandat at kravet om evaluering først og fremst har sprunget ut av debatten knyttet til såkalt tilrettelagt innhenting av grenseoverskridende elektronisk informasjon («TI»). Evalueringsutvalget har derfor særlig utredet om etterretningstjenestelovens kapittel 7 og 8 – som eksplisitt regulerer denne metodebruken – og Etterretningstjenestens utøvelse av disse lar seg kontrollere i henhold til Stortingets forutsetninger. EOS-utvalgets og domstolenes kontrollfunksjoner knyttet til TI er i henhold til mandatet viet særskilt oppmerksomhet. Evalueringsutvalget har imidlertid også vurdert andre forhold der utvalget har funnet grunn til det.

Rapporten gir i kapittel 4 en gjennomgang av hovedtrekk ved Etterretningstjenestens virksomhet generelt. Dette er gjort for å gi leseren bakgrunn for evalueringsutvalgets vurderinger, som følger av de påfølgende kapitlene. Kapittelet gir også enkelte vurderinger og anbefalinger av generell karakter. Kapittel 5 omhandler utvalgets vurderinger av ulike former for kontroll med Etterretningstjenestens virksomhet generelt.

Kapittel 6 tar særskilt for seg tilrettelagt innhenting. I tråd med mandatet vurderer utvalget her om EOS-utvalget og domstolene har tilstrekkelige ressurser, kompetanse og virkemidler til å løse sine kontrolloppgaver med denne delen av Etterretningstjenestens virksomhet. Kapittelet gir også en redegjørelse for metodebruken som sådan.

Kapittel 7 behandler tre temaer av generell art: betydningen av kunstig intelligens for Etterretningstjenesten og kontrollen av den, kildevern og fortrolig kommunikasjon med særlige yrkesutøvere og kontrollen med behandling av personopplysninger.

Kapittel 8 inneholder evalueringsutvalgets samlede konklusjoner og anbefalinger.

1.2 Overordnet vurdering av etterretningstjenesteloven og rettssikkerhet

Etterretningstjenesteloven har etablert en klarere og mer transparent rettslig innramming for Etterretningstjenestens virksomhet. Evalueringsutvalget anser dette som et viktig bidrag til å øke rettssikkerheten, redusere risikoen for misbruk av inngripende metoder og styrke kontrollmulighetene. Sammenlignet med andre stater vurderer evalueringsutvalget det norske systemet som relativt omfattende ettersom det kombinerer detaljert lovregulering med forhåndskontroll i domstolene, i tillegg til løpende og etterfølgende kontroll fra EOS-utvalget.

Evalueringsutvalget har ikke foretatt en inngående analyse av lovens forhold til Grunnloven og internasjonale rettsregler. Det er ikke grunn til å anta at lovens bestemmelser i dag strider mot slike normer. Rettslig utvikling så vel nasjonalt som internasjonalt kan imidlertid nyansere bildet på sikt.

1.3 Tilrettelagt innhenting: Effekt og utfordringer

Formålet med reglene for tilrettelagt innhenting av grenseoverskridende elektronisk kommunikasjon har vært å tilpasse Etterretningstjenestens virksomhet til en endret teknologisk virkelighet. I lys av en svært alvorlig sikkerhetspolitisk situasjon og et utfordrende trusselbilde, er behovet for metoden blitt større og tydeligere.

Evalueringen viser at TI så langt ivaretar lovgivers intensjon om å styrke nasjonal sikkerhet. Metoden har gitt et styrket informasjonsgrunnlag for analyser, økt evnen til å forebygge og avdekke digitale trusler, og gitt beslutningstakere bedre situasjonsforståelse. Det er dokumentert at tilrettelagt innhenting har bidratt til avdekking av alvorlige trusler og avverging av angrep, inkludert minst ett offentlig kjent tilfelle av et avverget terrorangrep på norsk jord.

Implementeringen har imidlertid hatt utfordringer. En særskilt melding fra EOS-utvalget til Stortinget i november 2025 avdekket ulovlig lagring av data. Problemene synes å være løst gjennom endringer i programvaren og nye prosedyrer for godkjenning av metadatalagring. Evalueringsutvalget peker samtidig på at økt rettsliggjøring og systemtilpasninger for å rette opp tidligere feil har ført til en byråkratisering av operative styrings- og beslutningsprosesser, særlig ved bruk av inngripende metoder. Ytterligere detaljregulering kan svekke den operative evnen og undergrave lovens formål.

1.4 Kontrollmekanismer og ressurser

Evalueringsutvalget vurderer den samlede kontrollen med Etterretningstjenesten som tilfredsstillende i tråd med Stortingets forutsetninger.

Etterretningstjenesten har etablert et helhetlig, omfattende og grundig system for internlovlighetskontroll. Det er til nå avsatt tilstrekkelige økonomiske ressurser til dette arbeidet.

EOS-utvalgets kontroll er grundig, utstrakt og egnet til å fange opp risikofylt aktivitet. EOS-utvalget har hittil fått tildelt nødvendige økonomiske ressurser og bygget kompetanse, men ressurssituasjonen må evalueres i takt med den teknologiske utviklingen.

Domstolskontrollen med TI er reell og effektiv. Domstolene har for tiden tilstrekkelig personell, men det begrensede saksvolumet og Oslo tingretts organisering av arbeidet med slike saker gjør det krevende for dommere i tingretten å utvikle nødvendig faglig kompetanse. Det er behov for hyppigere kompetansehevingstiltak for dommere og advokater.

1.5 Forbedringspunkter og operative utfordringer

Utvalget har identifisert flere områder med behov for utbedring. En samlet oversikt finnes bakerst i rapporten. Utvalget vil her trekke frem følgende:

• Infrastruktur: De sikkerhetsgodkjente rettslokalene i Oslo tingrett er underdimensjonerte for ankebehandling. De er i tillegg preget av utilfredsstillende arbeidsforhold for rettens aktører. Det er behov for egnede lokaler for ankesaker, utbedring av arbeidsforholdene generelt og bedre skjerming og autorisasjonsskille i arbeidsrommet.
• Rettssikkerhetsgarantier: Ordningen med særskilt advokat er viktig, men bør styrkes. Advokatenes betingelser bør bedres, og det bør som hovedregel oppnevnes to advokater.
• Samarbeid og grensesnitt: Utvalget stiller spørsmål ved om reglene for samarbeidet mellom Etterretningstjenesten og PST er tilpasset dagens utvikling med grenseoverskridende aktivitet fra fremmede stater. Videre er reguleringen av tilsynsfunksjonen til Nasjonal kommunikasjonsmyndighet uklar og til dels motstridende. Evalueringsutvalget anbefaler at forholdene utredes nærmere.
• Tekniske og faglige begrensninger: Erfaringen har vist at lovens skille mellom innholdsdata og metadata er utfordrende å håndtere i praksis. Utvalget mener bestemmelsene må gjennomgås for å redusere risikoen for at lagring av innholdsdata bryter med lovgivers forutsetninger. Det er også behov for å bygge et mer robust juridisk fagmiljø for prosess og prosedyre i Etterretningstjenesten for å kunne håndtere flere muntlige saker i rettsapparatet.
• Kildevern og fortrolig kommunikasjon med særlige yrkesutøvere: Praktiseringen av reglene for kildevern og fortrolig kommunikasjon må følges nøye.
• Kunstig intelligens: Bruken av kunstig intelligens (KI) er ikke direkte regulert i gjeldende lov. Evalueringsutvalget mener KI kan styrke både etterretning og kontroll, forutsatt at det skjer på en trygg og forsvarlig måte. Lovgiver bør vurdere om Etterretningstjenestens og EOS-utvalgets bruk av og kontroll med KI er tilstrekkelig regulert i lovverket.