6 Tilrettelagt innhenting av grenseoverskridende elektronisk kommunikasjon

6.1 Innledning

Tilrettelagt innhenting er en teknisk innhentingsmetode som er særskilt regulert i etterretningstjenestelovens kapittel 7 og 8. Den ble innført i og med gjeldende etterretningstjenestelov. Metoden ble først tillatt benyttet til operative etterretningsformål med lovendringene som trådte i kraft 1. oktober 2023. Denne formen for informasjonsinnsamling var verken i bruk eller tillatt under tidligere lov.

Vilkårene for bruk og kontroll med metoden er strengere enn for andre etterretningsmetoder. I tillegg til forutgående domstolsprøving, stiller loven krav om at EOS-utvalget skal kontrollere metodebruken underveis i prosessen. EOS-utvalgets løpende kontroll kommer i tillegg til den alminnelige kontrollen som utvalget fører. Også Nkom har en kontrollfunksjon etter loven.

Reglene for tilrettelagt innhenting i etterretningstjenesteloven har trådt i kraft gradvis. Det har tatt tid å få på plass systemet som muliggjør metodebruken. Til nå har planlegging, utvikling, testing og operasjonell drift av systemet skjedd innenfor rammene av et eget program.258 Systemet har vært i operativ drift siden 2024. Erfaringene med hvordan metoden og kontrollen av den virker, er derfor ennå begrensede. Metoden har imidlertid vært tatt i bruk som et etterretningsverktøy. Domstolene har behandlet begjæringer om speiling og lagring av metadata, søk i metadatalageret og målrettet innhenting av innholdsdata. Etterretningstjenesten har gitt pålegg om tilrettelegging overfor utvalgte ekomtilbydere. Rettssaker har vært gjennomført i alle rettsinstanser. EOS-utvalget har kontrollert – og kontrollerer – metodebruken.

Evalueringsutvalget har hatt samtaler med og mottatt utfyllende informasjon fra alle i direkte befatning med tilrettelagt innhenting: Etterretningstjenesten, ekomtilbydere, Oslo tingrett, Borgarting lagmannsrett, Norges Høyesterett, særskilt oppnevnte advokater og EOS-utvalget. Brukerne av Etterretningstjenestens produkter, og de andre EOS-tjenestene, har uttalt seg om verdien av den nye innhentingsmetoden. Nkom har gitt skriftlige innspill om sin kontrollfunksjon. Utvalget har fått innsyn i alle rettsdokumenter, inkludert prosesskriv og kjennelser, og pålegg om tilrettelegging. Evalueringsutvalget har hatt tilgang til korrespondanse mellom EOS-utvalget og Etterretningstjenesten, interne regelverk og retningslinjer for implementering hos Etterretningstjenesten og domstolene. Det er mottatt informasjon fra Domstolsadministrasjonen om bevilgede budsjetter til domstolene, og bevilgningene til Etterretningstjenesten og EOS-utvalget er kartlagt. Evalueringsutvalget har på bakgrunn av dette vurdert hvordan systemet som er regulert i etterretningstjenesteloven kapittel 7 og 8, virker i praksis.

6.2 Formål med og forutsetninger for innføring av tilrettelagt innhenting

Innledningsvis i lovarbeidet ble tilrettelagt innhenting omtalt som digitalt grenseforsvar.259 Dette gir en indikasjon på hva metoden innebærer og hva den skal beskytte mot. Stortinget tillot innføringen av tilrettelagt innhenting som et nytt etterretningsverktøy for å styrke Etterretningstjenestens evne til å kartlegge og motvirke ytre trusler rettet mot rikets selvstendighet og sikkerhet.260 Innføringen var altså drevet av et behov for å styrke lovens hovedformål om å trygge Norges suverenitet, territorielle integritet og nasjonale sikkerhetsinteresser.261 Før metoden ble innført, var Etterretningstjenesten i stor grad avhengig av å motta informasjon fra partnertjenester i andre stater om forhold i det digitale rom. En tilleggsbegrunnelse for metoden var derfor behovet for å styrke Norges nasjonale etterretningsevne.262

Statlige etterretningstjenester, terrorgrupper og andre aktører Etterretningstjenesten har interesse av å kartlegge, kommuniserer på digitale plattformer og bruker slike til å planlegge og gjennomføre sikkerhetstruende aktivitet. Det norske samfunnet er utsatt for påvirkningsoperasjoner, etterretningsoperasjoner og cyberangrep i det digitale rom.

De elektroniske kommunikasjonsstrømmene frakter kontinuerlig enorme mengder elektronisk kommunikasjon. For at Etterretningstjenesten skal kunne identifisere nye trusselaktører, ukjente trusler fra kjente aktører og andre etterretningsrelevante forhold herfra, må den gå bredt ut innledningsvis. Etterretningstjenesten har behov for å samle inn betydelige mengder rådata i bulk fra kommunikasjonsstrømmene for å kunne skaffe til veie et informasjonsgrunnlag som det kan gjøres søk i og innhentes informasjon fra.

For å illustrere metodens etterretningsmessige betydning, og behovet for å innhente rådata i bulk, kan det være hensiktsmessig å ta utgangspunkt i et typisk eksempel: En mulig terrorcelle i Norge samhandler med ukjente personer i utlandet ved bruk av digitale plattformer. For å skaffe til veie relevante metadata om hvem personen kommuniserer med og hvor vedkommende befinner seg, må Etterretningstjenesten kunne gjøre søk tilbake

Figur 6.1 Global kommunikasjonsinfrastruktur

Kilde: https://bbmaps.itu.int./bbmaps/

i tid. Dette forutsetter at Etterretningstjenesten har tilgang til et informasjonsgrunnlag (en høystakk) som det kan gjøres søk i (finne nålen i høystakken).263 Ved å gjøre retrospektive søk i en stor mengde metadata, kan Etterretningstjenesten kartlegge forbindelsen mellom terrorcellen og mulige bakmenn, og hvor disse opererer fra. Denne informasjonen kan danne grunnlag for målrettet innhenting av innholdsdata fra kommunikasjonen som kan avsløre konkrete intensjoner og planer for gjennomføringen av angrepet.264

De fleste av dagens elektroniske kommunikasjonstjenester leveres som en del av større, sammenkoblede globale kommunikasjonsnett, ikke minst direkte over internett. Trafikken flyter i dag primært gjennom fiberoptiske kabler. Tjenestene som leveres, kommer fra innenlandske og utenlandske informasjonssystemer og datasentre. Kommunikasjons- og informasjonssystemene er tett sammenvevde. Kjente tjenester som taletjenester, e-post, meldingstjenester, skylagring og lignende produseres både nasjonalt og i stor grad internasjonalt, uten at sluttbruker nødvendigvis vet hvor tjenesteproduksjonen skjer. Både taletjenester og datatrafikk som i utgangspunktet er mellom individer i Norge, eller bare er ment for en selv, som for eksempel skylagringstjenester, krysser grensen i fiberoptiske kabler. Det er derfor risiko for at norsk-til-norsk kommunikasjon ligger sammen med norsk-utenlandsk trafikk i datastrømmen som krysser grensen, og som Etterretningstjenesten trenger som utgangspunkt for videre undersøkelser.

Tilrettelagt innhenting innebærer som følge av dette rettssikkerhetsutfordringer for det norske samfunnet. Metoden griper inn i ekomtilbydernes rettssfære. Etterretningstjenesten får videre tillatelse til å samle inn store mengder metadata uten forutgående vurdering av etterretningsverdien. Dette kan gi inntrykk av mulighet for masseovervåking i Norge. Det er videre fare for at kommunikasjon mellom personer i Norge utilsiktet fanges opp i bulkinnsamlingsprosessen. I datagrunnlaget kan det også være kommunikasjon mellom journalister og deres kilder og fortrolig kommunikasjon mellom særskilte yrkesgrupper som advokater og deres klienter. Forholdet til kommunikasjonsvernet, retten til privatliv og ytringsfriheten kommer derfor lettere på spissen ved tilrettelagt innhenting enn for andre etterretningsmetoder. Ved utarbeidelsen av loven ble det også uttrykt bekymring for formålsglidning, at informasjon innhentet for etterretningsformål kunne bli brukt for andre formål gjennom deling av informasjon.265 Risikoen for at tilrettelagt innhenting kunne ha en nedkjølingseffekt på ytringsfrihetsklimaet i samfunnet, ble også vektlagt.266

Metodebruken er derfor strengt regulert. Loven har innebygde rettssikkerhets- og kontrollmekanismer for å beskytte mot misbruk og hindre lagring og behandling av kommunikasjon mellom personer i Norge. Disse vil også ivareta ekomtilbydernes interesser. Reglene om tilrettelagt innhenting er med andre ord utformet for å ivareta lovens målsettinger om å bidra til å trygge tilliten til, og sikre grunnlag for, kontroll med Etterretningstjenestens virksomhet, og å sikre at virksomheten utøves i samsvar med menneskerettighetene og andre grunnleggende verdier i et demokratisk samfunn.267 Samtidig er det en implisitt forutsetning bak reglene at kontrollordningene må avveies mot metodens etterretningseffekt.

Stortinget har i etterretningstjenesteloven søkt å ivareta en rimelig avveining mellom hensynet til nasjonal sikkerhet og styrking av Norges nasjonale etterretningsevne på den ene siden og behov for rettssikkerhet og beskyttelse av privatliv, ytringsfrihet og kommunikasjonsvern på den andre.268 Spørsmålet for evalueringsutvalget har vært om bestemmelsene som regulerer denne innhentingsmetoden, og kontrollen med den, i praksis ivaretar Stortingets intensjon om avveining av til dels motstående interesser.

Stortinget la til grunn at innføringen av tilrettelagt innhenting som metode forutsatte tilførsel av ressurser til Etterretningstjenesten og organene satt til å kontrollere metodebruken. I lovproposisjonen i 2020 anslo Forsvarsdepartementet følgende kostnader som følge av lovens regulering av tilrettelagt innhenting:269

• For Etterretningstjenesten: total investeringskostnad på om lag 1 000 000 000 kroner over fire år.
• For EOS-utvalget: investeringskostnader på 4 800 000 kroner fordelt over to år, utgifter til oppgradering av teknisk utstyr estimert til 21 000 000 kroner hvert femte år og 11 000 000 kroner i driftsutgifter per år.
• For domstolene: investeringskostnader på 9 100 000 kroner til etablering av sikkerhetsgodkjent rettssal mv., 100 000 kroner til oppstart og deretter 20 000 kroner årlig i utgifter til kompetanseheving, samt økte driftsutgifter på om lag 500 000 kroner årlig knyttet til avvikling av domstolsbehandling.
• For NSM: kostnader til flere ansatte, beregnet til 13 500 000 kroner fra og med 2024 når alle ansettelser var gjennomført.270

Stortinget la anslagene til grunn da loven ble vedtatt.271

6.3 Nærmere om metoden

6.3.1 Innledning

Tilrettelagt innhenting er en form for midtpunktinnhenting; kommunikasjonsdata samles inn mens de transporteres mellom kommunikasjonsenheter. Til sammenlikning innebærer endepunktinnhenting at data hentes direkte fra en kommunikasjonsenhet, som en datamaskin eller mobiltelefon. Forskjellen mellom tilrettelagt innhenting og annen midtpunktinnhenting ligger i at den kun retter seg mot elektronisk kommunikasjon som krysser landegrensen. Metoden forutsetter tilgang til infrastrukturen for slik kommunikasjon i Norge, og det krever teknisk bistand fra operatører som eier og drifter kommunikasjonsinfrastrukturen (derav «tilrettelagt innhenting»).272

Fordi etterretningstjenesteloven er teknologinøytral, kan tilrettelagt innhenting i prinsippet anvendes på enhver form for kommunikasjonsinfrastruktur som frakter informasjon over grensen. Elektronisk kommunikasjon fraktes i dag i hovedsak i fiberoptiske kabler, det vil si overføring av lyssignaler gjennom tynne tråder av plast eller glass. Disse kablene utgjør ryggraden i dagens telekommunikasjon. I praksis retter metoden seg derfor mot informasjon som kan hentes ut av kommunikasjonsstrømmer gjennom slike kabler, som er del av et verdensomspennende kommunikasjonsnettverk.

Etterretningstjenestelovens kapittel 7 og 8 har detaljerte regler for hvordan denne formen for midtpunktinnhenting skal anvendes og kontrolleres.273 Etterretningstjenesteloven § 7-1 gir det rettslige grunnlaget for metoden. Resten av kapittel 7 regulerer tilbydernes tilretteleggingsplikter og rammene for metodebruken. Domstolskontrollen av metodebruken er regulert i kapittel 8.

Særreglene om tilrettelagt innhenting må forstås i lys av loven for øvrig. Også ved tilrettelagt innhenting må eksempelvis grunnvilkårene i lovens kapittel 5 om saklighet, nødvendighet og forholdsmessighet være oppfylt.274 Metodebruken kan heller ikke bryte med de generelle innhentingsforbudene omtalt i lovens kapittel 4, herunder forbudet mot å benytte inngripende innhentingsmetoder overfor personer i Norge.275 Kapittel 9 om behandling av personopplysninger og kapittel 10 om deling av informasjon gjelder også.

6.3.2 Om metadata og innholdsdata

Stortinget forutsatte at det skulle være et grunnleggende skille mellom metadata og innholdsdata i TI-regelverket. Innhentings- og behandlingsreglene må forstås i lys av det. Også kontrollsystemene er tilpasset skillet.

Metadata er definert i loven som data som beskriver annen data eller som inneholder ekstra informasjon knyttet til data, blant annet data som beskriver formatet på innholdet, hvem som er avsender og mottaker, eller kommunikasjonens størrelse, posisjon, tidspunkt eller varighet.276 Oslo tingrett har i sin dom i Tinius-saken omtalt det som «atferdsdata».277 Det er i hovedsak tale om data som beskriver relevante forhold rundt kommunikasjonen, det vil si hva/hvilken (enhet/adresse) som kommuniserer og hvor det kommuniseres fra. Metadata om en telefonsamtale kan for eksempel omfatte telefonnumrene som er benyttet, eller hvilken basestasjon telefonen er koblet til. Internettadresser er et typisk eksempel på metadata ved internettkommunikasjon.278

Innholdsdata er i loven negativt avgrenset til data som ikke er metadata.279 I utgangspunktet er det tale om innholdet i kommunikasjonen, alt fra innholdet i telefonsamtaler til tekstmeldinger og meldinger i chatte- eller skylagringstjenester.

Kommunikasjonsdata faller dermed enten i den ene eller den andre kategorien; etter loven er det ikke noe tredje alternativ.

Det er flere grunner til at loven har ulike innhentings- og behandlingskrav for metadata og innholdsdata. Innholdet i kommunikasjonen er fra et personvernperspektiv ansett som mer sensitivt enn data som beskriver kommunikasjonen eller kommunikasjonsmønstre. Lagring av innholdsdata ble vurdert å utgjøre et mer omfattende menneskerettslig inngrep enn lagring av metadata.280 De to datakategoriene har videre ulik betydning i etterretningsarbeidet. Metadata kan i større grad bidra til å identifisere nye etterretningsmål, blant annet gjennom å kartlegge hvem kjente aktører kommuniserer med. Metadata kan også bidra til å identifisere relevante mønstre og bevegelser. Innholdsdata har størst verdi for etterretningsformål når målet allerede er identifisert, men nye etterretningsmål kan også fremkomme gjennom målrettet innhenting. Retrospektive søk i innholdsdata er ansett som mer inngripende, og ble i arbeidet med loven etter en avveining av motstående hensyn ikke foreslått. Dette er bakgrunnen for at loven kun åpner opp for innsamling og lagring av metadata i bulk, og at det kun er adgang til målrettet innhenting av innholdsdata.

Det har vist seg at lovens definisjoner av metadata og innholdsdata ikke fullt ut samsvarer med de alminnelige tekniske definisjonene av begrepene. I teknologisk forstand vil det kunne være en glidende overgang mellom kategoriene. Det er begrenset tolkningsveiledning i forarbeidene i tvilstilfeller. Som beskrevet i EOS-utvalgets særskilte melding om ulovlig lagring av innholdsdata 11. november 2025, omtalt nærmere i punkt 6.9, har utfordringene med å opprettholde et skille mellom metadata og innholdsdata i praksis fått uheldige utslag.

6.3.3 Prosessen for tilrettelagt innhenting

Tilrettelagt innhenting utgjør en trinnvis prosess som omfatter speiling (gjennom tilrettelegging), filtrering, lagring, søk og behandling av kommunikasjonsdata. Det er hensiktsmessig å dele inn prosessen i faser. Loven stiller krav til forutgående domstolskontroll i minst to omganger før Etterretningstjenesten kan behandle datagrunnlaget for etterretningsformål.

Figur 6.2 Tilrettelagt innhenting – skjematisk fremstilling av hovedprosessene

Speiling

Den første delen av prosessen omtales gjerne som speilingsfasen. Speiling innebærer at lyset (data) fra kommunikasjonsstrømmene i fiberoptiske kabler kopieres. Speilingen danner grunnlaget for Etterretningstjenestens senere innhenting.281 Dette forutsetter bistand (tilrettelegging) fra virksomheten som eier og drifter kablene.

Etterretningstjenesten skal gjennom utvelgelse prioritere hvilke kommunikasjonsbærere som antas å transportere etterretningsrelevant informasjon. Tjenesten må derfor først vurdere og beslutte hvilke grenseoverskridende kommunikasjonsnett, tjenester eller linker som det skal innhentes data fra. Sjefen for Etterretningstjenesten kan for dette formålet uten rettens tillatelse pålegge ekomtilbyder å legge til rette for speiling for å gjennomføre tekniske analyser.282 Slik beslutning gjelder i inntil 21 dager. Adgangen har så langt vært benyttet i ett tilfelle. Der det er nødvendig for å etablere informasjonsgrunnlag for etterretningsformål, kan sjefen for Etterretningstjenesten med tillatelse fra retten pålegge ekomtilbyder å legge til rette for speiling for utvalgte kommunikasjonsstrømmer. Slik speiling kan deretter gi grunnlag for søk i lagrede metadata og målrettet innhenting og lagring av innholdsdata.283

Filtrering og lagring av metadata i bulk

Når speiling er utført, er data tilgjengelig for Etterretningstjenestens systemer. Det er ikke tillatt å lagre innholdsdata. Systemet filtrerer derfor ut innholdsdata, og det er kun metadata som lagres i bulk. Som forklart i rapportens punkt 4.3.1, betyr bulkinnsamling at en vesentlig andel av informasjonen som hentes inn, antas å være irrelevant for etterretningsformål.284 Etterretningstjenesten er i den forbindelse pålagt å søke å hindre lagring av metadata om kommunikasjon mellom personer som befinner seg i Norge.285 Dette forutsetter mekanismer som så langt som praktisk mulig filtrerer ut metadata om norsk innenlands kommunikasjon før data lagres.

Det er ulike tekniske måter å filtrere ut slike metadata på. Lovens forarbeider skiller mellom negativ og positiv filtrering. Negativ filtrering betyr at det i programvaren på forhånd spesifiseres hva som skal filtreres vekk, mens det ved positiv filtrering spesifiseres hva som skal tillates benyttet til etterretningsformål. Uansett metode er det med dagens teknologi ikke mulig å filtrere ut alle metadata om personer i Norge forut for lagring av kommunikasjonsdata i bulk. Derfor stiller loven krav om å «søke å hindre lagring» av metadata om kommunikasjon mellom personer i Norge. Plikten er dynamisk; filtrene må holde takt med den teknologiske utviklingen.

Etter utvalg og filtrering lagrer Etterretningstjenesten metadata i bulk.286 Med lagring menes oppbevaring av kommunikasjonsdata på lagringsenhet hos Etterretningstjenesten. Lagring skjer i det som omtales som metadatalageret. Dataene som lagres her, utgjør rådata, ubearbeidet datagrunnlag der etterretningsverdien ennå ikke er vurdert.287 Lagrede metadata skal slettes senest etter 18 måneder.288 For å hindre lagring av innholdsdata i første fase, er Etterretningstjenesten forpliktet til å opprette og senere vedlikeholde en liste over hvilke typer metadata som lagres. Denne omtales som metadatalisten og skal etter loven være tilgjengelig for EOS-utvalget og Nkom.289 Etterretningstjenesten har utviklet prosedyrer og iverksatt filtreringsløsninger som skal forhindre at det lagres innholdsdata i metadatalageret.

Innhenting for testing og vedlikehold

Etterretningstjenesten har behov for å foreta kort og begrenset innhenting av ufiltrert kommunikasjon for test- og vedlikeholdsformål. Slik innhenting er nødvendig for å gi Etterretningstjenesten informasjon om hvilke kommunikasjonsstrømmer som inneholder etterretningsrelevant informasjon, og å muliggjøre utfiltrering av kommunikasjon mellom personer i Norge. Det er også nødvendig for annen teknisk understøttelse og for å fange opp endringer i signalmiljøene. Loven gir hjemmel for dette.290 Innhenting for å utføre tester og vedlikehold er ikke underlagt kravene som ellers gjelder for innhenting og behandling av kommunikasjonsdata, og kan besluttes av sjefen for Etterretningstjenesten uten forutgående domstolsprøving.291 Slik innhenting er etter loven begrenset til 30 sekunder per uttrekk. Det er ikke adgang til mer enn ett uttrekk hver time. Uttrekkene skal lagres i et korttidslager som skal holdes adskilt fra kommunikasjonsdata som er til operativ bruk, metadatalageret og lagrede innholdsdata, og skal slettes senest etter 14 dager. Innhenting for å utføre tester og foreta vedlikehold skal utføres av minst to tekniske spesialister med særskilt opplæring som ikke har etterretningsanalyse som oppgave.292

Prosessen beskrevet over utgjør første fase. På dette trinnet vil metadatalageret være utenfor rekkevidde for Etterretningstjenestens analytikere.

Søk i lagrede metadata og målrettet innhenting og lagring av innholdsdata

For å kunne gjøre søk i metadatalageret for etterretningsformål og foreta ytterligere behandling og innhenting på bakgrunn av dette søket, må Etterretningstjenesten få ny tillatelse fra retten.293 Dette er andre fase i prosessen. Søk forstås som systematiske undersøkelser i et datagrunnlag ved hjelp av søkebegreper eller søkestrenger. Med behandling menes bearbeiding, bruk eller analyse av allerede lagrede kommunikasjonsdata. Søk i metadatalageret må baseres på søkekriterier som er egnet til å finne relevante data og som ellers oppfyller grunnkravene i kapittel 5 i loven. Søkekriteriene kan knytte seg til personselektorer (som telefonnummer, e-postadresse eller brukernavn på en kommunikasjonstjeneste) eller modusselektorer (som et geografisk område eller trafikk til og fra en bestemt digital enhet).294

Søk kan bare gjennomføres på bakgrunn av søkebegreper eller kategorier av søkebegreper som retten har godkjent.295 Bare personell som er vurdert skikket til det og utpekt av sjefen for Etterretningstjenesten, kan utføre søkene. Personellet må ha gjennomgått særskilt opplæring og kan bare utføre søk innenfor sin oppdragsportefølje.296

Figur 6.3 Skjematisk fremstilling – lagring av og søk i metadata i bulk

Søk i metadatalageret kan danne grunnlag for ytterligere innhenting med rettens godkjennelse i form av målrettet innhenting, målsøking og lagring av innholdsdata fra utvalgte kommunikasjonsstrømmer basert på funn fra retrospektive søk i metadata lagret i første fase og eventuelt andre kilder.297 Også slik behandling forutsetter at grunnvilkårene i kapittel 5 er oppfylt. Det er videre krav om angivelse av søkebegreper eller kategorier av søkebegreper som retten har godkjent. Ved målrettet innhenting og lagring av innholdsdata, må det angis hva eller hvem innhentingen retter seg mot. Det er egne og strengere krav for å gi tillatelse til målrettet innhenting mot journalister, eller der det er stor sannsynlighet for at innhentingen vil frembringe kildeidentifiserende opplysninger.298

Først etter at retten har gitt tillatelse til å foreta avgrensede søk og ytterligere behandling, kan Etterretningstjenesten gjøre bruk av dataene til etterretningsproduksjon. Informasjon skaffet til veie ved tilrettelagt innhenting vil utgjøre ett av flere bidrag i de samlede analysene om utenlandske forhold som rapporteres til Etterretningstjenestens oppdragsgivere.

6.4 Etterretningstjenestens implementering og bruk av tilrettelagt innhenting

6.4.1 Prosjekt for utvikling og implementering

Parallelt med arbeidet med utforming av etterretningstjenesteloven etablerte Etterretningstjenesten et prosjekt, «Prosjekt P0011», med sikte på etablering av et system for tilrettelagt innhenting. Prosjektet ble opprinnelig forutsatt gjennomført i perioden 2021–2025.299 Senere er prosjektperioden forlenget og nå planlagt sluttført innen utløpet av 2026.300

Figur 6.4 Skjematisk fremstilling – innhenting og lagring av innholdsdata

Tabell 6.1 Kostnadsramme for Prosjekt P0011 «Tilrettelagt innhenting». Alle tall i millioner kr det tilhørende kalenderåret

Budsjettrammen viser følgende tall i perioden:

Tallene er hentet fra Prop. 1 S for P0011 «Tilrettelagt innhenting» de aktuelle årene. Tallene inkluderer gjennomføringskostnader, avsetning for usikkerhet og merverdiavgift. Nominell kroneverdi for det enkelte år.

Budsjettrammen setter grenser for systemets operative kapasitet. Det har i prosjektperioden gjennomgående vært understreket overfor Stortinget at utviklingen i trusselbildet mv. kan medføre behov for å øke kapasiteten i fremtiden.

Etterretningstjenesten har i perioden gradvis utviklet, testet og gjennomført systemet innenfor prosjektets rammer. Det er opprettet en rekke nye stillinger og gjort organisatoriske endringer for å få systemet på plass og i operativ drift. Dette har foregått parallelt med den trinnvise ikrafttredelsen av lovens regulering av metodebruken. Innsamling av data utelukkende for test- og utviklingsformål ble påbegynt etter at lovgrunnlaget for dette delvis trådte i kraft 2. september 2022. Systemet kunne ikke benyttes operativt før alle bestemmelser om tilrettelagt innhenting var trådt i kraft 1. oktober 2023.301

I samråd med EOS-utvalget har Etterretningstjenesten også gradvis utviklet tekniske løsninger for å legge til rette for EOS-utvalgets kontroll med metodebruken.302

6.4.2 Etterretningstjenestens bruk av tilrettelagt innhenting for etterretningsformål

Offentlig tilgjengelig materiale viser at systemet har vært i operasjonell drift siden 2024. Som følge av avvik fra lovens krav knyttet til forbud mot lagring av innholdsdata, se nærmere punkt 6.9, var systemet i drift med begrenset operativ kapasitet i 2025–2026.303

Evalueringsutvalget er blitt orientert i flere omganger om Etterretningstjenestens bruk av tilrettelagt innhenting for etterretningsformål og erfaringer med metodebruken. I brev 31. oktober 2025 til EOS-utvalget i tilknytning til den særskilte meldingen om ulovlig lagring av innholdsdata ved bruk av tilrettelagt innhenting, uttalte sjefen for Etterretningstjenesten blant annet:

«Det er viktig at TI-systemet kommer i operativ drift så raskt som mulig, innenfor de rammer loven oppstiller. Vi står overfor et mer alvorlig trusselbilde enn på mange tiår. TI vil kunne bidra til å avdekke, bekjempe og attribuere cyberspionasje og cyberangrep mot Norge, trusselaktørers bruk av norsk digital infrastruktur mot mål i andre land, terrorplanlegging, fremmede staters informasjonspåvirkningskampanjer, statlige aktørers attentatplanlegging, fremmede militæroperasjoner på norsk territorium, agentkommunikasjon over nett, omgåelse av norsk eksportkontroll, frembringe informasjon om sikkerhetsutfordrende fremmede investeringer og oppkjøp i Norge, samt avdekke andre utviklingstrekk, hendelser og forhold i andre stater som kan utfordre norske sikkerhetsinteresser.

Innføringen av TI vil særlig gi et vesentlig styrket bidrag til nasjonal situasjonsforståelse innenfor cyber og cybersikkerhet og styrke evnen innen både kontraterror og kontraetterretning. Dette vil medføre en styrket evne til å finne, følge og motvirke nye og ukjente trusselaktører. De få søk som er gjennomført med rettens godkjenning i oppbyggingsfasen har allerede vist at TI har bidratt til å avverge en alvorlig terrortrussel mot mål i Norge. …»304

Evalueringsutvalget er gjort kjent med hvordan Etterretningstjenesten har gjort nytte av tilrettelagt innhenting til nå, og fått innsyn i konkrete eksempler på nytteverdien av metoden.

6.4.3 Internkontroll med tilrettelagt innhenting

Det fremgår av punkt 5.2.3 at Etterretningstjenesten har et omfattende system for internkontroll på flere nivåer i organisasjonen. Den alminnelige internkontrollen er regulert i Etterretningstjenestens interne regelverk, men er ikke forankret direkte i etterretningstjenesteloven.

Internkontrollen med bruk av tilrettelagt innhenting er derimot lovfestet som følge av behovet for strenge krav til kontroll for denne metodebruken.305 Etterretningstjenesteloven slår fast at det skal iverksettes systematiske tiltak for å sikre at reglene om tilrettelagt innhenting gjennomføres i samsvar med loven. Det er særskilt bestemt at alle søk som gjennomføres, må kunne kontrolleres i ettertid gjennom aktivitetslogger. Loggene skal oppbevares i ti år og være tilgjengelig for EOS-utvalgets kontroll.306 Evalueringsutvalget legger til grunn at aktiviteten i loggene integritetssikres.

Etterretningstjenesten har i dialog med EOS-utvalget utviklet og iverksatt tekniske løsninger for å ivareta lovens krav til internkontroll. Løsningene er gjenstand for kontinuerlig utvikling.

Internkontrollen ved tilrettelagt innhenting gjennomføres i all hovedsak som del av Etterretningstjenestens internkontroll med øvrig operativ virksomhet. Det er imidlertid gjort nødvendige og forsterkede tilpasninger i kontrollen rettet inn mot både test- og utviklingsfasen og operasjonell drift av systemet for tilrettelagt innhenting. Dette er nærmere regulert i internt regelverk.

Internkontrollen med tilrettelagt innhenting synes å fungere etter formålet. Parallelt med EOS-utvalgets undersøkelser, identifiserte internkontrollen i januar 2025 at det hadde blitt lagret emnefelt i e-post ulovlig i metadatalageret, se punkt 6.9.307 I 2026 har Etterretningstjenesten styrket de interne kontrollprosedyrene for å redusere risikoen for at innholdsdata feilaktig lagres i metadatalageret.

6.5 Ekomtilbydernes tilretteleggingsplikt

Landets kommunikasjonsinfrastruktur eies og driftes av ekomtilbydere. Ekomtilbyderne har ansvaret for samfunnets internett- og telefonitjenester.308 Etterretningstjenesten er avhengig av bistand fra ekomtilbydere for å kunne benytte tilrettelagt innhenting som metode.309 Plikten til å bistå Etterretningstjenesten er forankret i etterretningstjenesteloven.310

Tilretteleggingspliktene kan forenklet deles inn i to kategorier: tilgjengeliggjøring av kommunikasjonsstrømmer ved speiling og tilrettelegging av forberedende og teknisk art. Det er ulike beslutningsregler for de to kategoriene.

Tilgjengeliggjøring for speiling innebærer at tilbyderen som er underlagt tilretteleggingspålegg, skal bistå Etterretningstjenesten med oppkobling til aktuelle fiberoptiske kabler slik at data fra kommunikasjonsstrømmene kan dupliseres mens de er i transitt. Speilingen danner grunnlag for Etterretningstjenestens påfølgende lagring av metadata, søk og målrettet innhenting innenfor lovens rammer og rettens kjennelse.311

Når retten har gitt tillatelse til speiling, kan sjefen for Etterretningstjenesten innenfor kjennelsens rammer fatte vedtak (omtalt som «pålegg» i loven) overfor den aktuelle ekomtilbyderen.312 Kravet til forutgående domstolsprøving i speilingsfasen ble innført ved endringsloven av 2023.313 Tilbyder pålegges å tilgjengeliggjøre utvalgte kommunikasjonsstrømmer for speiling og kopiering av data. Lagringen av metadata fra speilingskopien gjøres av Etterretningstjenesten.

Etterretningstjenesten er avhengig av teknisk støtte og annen bistand for å kunne gjennomføre speiling. Loven pålegger derfor ekomtilbyderne en rekke tilretteleggingsplikter av mer forberedende og praktisk karakter. Slike vedtak fattes av sjefen for Etterretningstjenesten uten forutgående domstolskontroll.314 Det er blant annet krav om å gi nødvendig teknisk informasjon til Etterretningstjenesten om signalmiljø, og å sørge for at tilbydernes egne linkkrypteringsløsninger eller lignende ikke hindrer informasjonstilgang.315 Etter loven kan sjefen for Etterretningstjenesten videre beslutte speiling for å gjennomføre tekniske analyser med formål å avklare om det er grunnlag for å fremme begjæring om speiling for etterretningsformål.316

I forarbeidene til loven forutsatte departementet at det normalt vil finne sted en dialog mellom Etterretningstjenesten og tilbyder om hvilke tiltak som skal treffes innenfor rammene av tilretteleggingsplikten.317 Slik dialog foregår etter det som er opplyst i utstrakt grad på ulike nivåer.

Den som er underlagt tilretteleggingsplikt, plikter å bevare taushet om Etterretningstjenestens tilgang, tekniske og operasjonelle løsninger og andre forhold knyttet til tilretteleggingen. Det er tilsvarende taushetsplikt for enhver som utfører arbeid eller tjeneste for den som er underlagt tilretteleggingsplikt, eller som på annen måte bistår med tilrettelegging. Taushetsplikten gjelder også etter avsluttet arbeid eller tjeneste. Taushetsplikten er ikke til hinder for å gi opplysninger til EOS-utvalget og Nkom på sikkerhetsmessig forsvarlig måte.318

Forvaltningslovens alminnelige saksbehandlingsregler gjelder ikke der det fattes pålegg om tilrettelegging.319 Saksbehandlings- og klagereglene følger av etterretningstjenesteloven. Ekomtilbyder skal så langt mulig gis anledning til å uttale seg før sjefen for Etterretningstjenesten fatter beslutning om teknisk og forberedende tilrettelegging.320 Slike vedtak kan påklages til Forsvarsdepartementet innen tre uker.321 Klageadgangen har hittil ikke vært benyttet. Det er verken uttale- eller klagerett for vedtak om tilrettelegging i form av speiling for etterretningsformål.322 Her skal rettssikkerheten ivaretas gjennom rettens behandling av begjæringen.

Loven gir ikke føringer for hvordan pålegg skal utformes. Vedtaket må nødvendigvis gi nok detaljer til at ekomtilbydere forstår hvilke plikter som er gitt og hvilke tiltak som skal iverksettes. Evalueringsutvalget har fått innsyn i pålegg som er gitt. I påleggene er kjennelsens slutning gjengitt sammen med de tiltak som Etterretningstjenesten pålegger tilbyderen å gjennomføre innenfor rammen av kjennelsen. Tilbyderen har ikke tilgang til premissene for rettens kjennelse.

Ettersom ekomtilbyderne ikke har innsyn i kjennelsen eller rettsprosessen som ligger til grunn for denne, har de begrensede muligheter til å gjøre inngående rettslige vurderinger av påleggets rettslige grunnlag. Tilbyderne har opplyst at det i tråd med etablert praksis gjøres en overordnet rettslig vurdering av om vedtaket har hjemmel i etterretningstjenesteloven og hvilken betydning pålegget har for tilbyderens aktsomhetsplikter etter annet regelverk, som åpenhetsloven.323 For større tilbydere kan det ha betydning at rettens kjennelse og påfølgende pålegg er rettet inn mot riktig rettssubjekt i konsernstrukturen.

Videre søk og behandling av metadata fra bulklageret og innhenting og lagring av innholdsdata er utenfor ekomtilbydernes kontroll. Tilbyderne har verken kunnskap eller innsyn i den videre behandlingsprosessen.

Ekomtilbyderne har opplyst at det ikke har vært behov for omfattende organisatoriske tiltak eller nyansettelser for å ivareta tilretteleggingsplikten. Tilbydernes merutgifter ved tilrettelegging skal dekkes av staten.324 Departementet kan gi forskrift om tilretteleggingsplikten og om prinsipper for utregning av merutgifter.325 Forskriftshjemmelen er så langt ikke benyttet. Utgiftene er dekket etter faktura og nærmere avtale mellom Etterretningstjenesten og den enkelte tilbyder.

Plikten til å gjennomføre tiltak inntrer når Etterretningstjenestens pålegg meddeles tilbyderen. Brudd på tilretteleggingsplikten kan i ytterste konsekvens sanksjoneres med straff.326 Loven har ingen særskilt mekanisme for å løse uenighet mellom Etterretningstjenesten og tilbyder om praktiske forhold som dekning av merutgifter. Med unntak av muligheten for å ilegge straff, har loven heller ikke mekanismer for å pålegge ekomtilbyder å faktisk utføre tilrettelegging i tråd med vedtakene. I påleggene er det vist til at tvister skal søkes løst i minnelighet, og at uenighet skal løftes samtidig hos Etterretningstjenesten og tilbyder på samme nivå i linjen. Til nå er uklarheter løst ved dialog.

Loven stiller krav om at tilretteleggingen ikke skal forringe elektroniske kommunikasjonstjenester for brukerne.327 Evalueringsutvalget har ikke mottatt informasjon som tilsier at tjenestene i seg selv er forringet.

Etterretningstjenesten skal meddele beslutninger om tilrettelegging av forberedende og praktisk karakter til EOS-utvalget og Nkom.328 Det fremgår videre at Nkom ved forespørsel har rett til informasjon fra Etterretningstjenesten om tekniske og operasjonelle løsninger som tjener til å oppfylle tilretteleggingsplikten.329

6.6 Domstolenes forhåndskontroll: Forutgående tillatelse til tilrettelagt innhenting

6.6.1 Rettssikkerhet som målsetting og forutsetting

Forutgående domstolskontroll av utenlandsetterretningsvirksomhet er et nytt fenomen i norsk rett. I likhet med annen statlig forvaltningsvirksomhet utenfor straffesakssporet, har det ikke vært vanlig å kreve tillatelse fra domstolene forut for offentlig myndighetsutøvelse. Ved utarbeidelsen av etterretningstjenesteloven ble det konkludert med at det verken var nødvendig eller hensiktsmessig med forutgående domstolskontroll av Etterretningstjenestens generelle metodebruk.330 Etterretningstjenestens virksomhet er i all hovedsak rettet mot utlandet og utenlandske forhold. Personer i Norge blir i liten grad rammet av virksomheten. Det stilles som regel andre krav til norske myndigheters opptreden overfor utlendinger i utlandet.331 Selv der Etterretningstjenesten etter loven har anledning til å gjøre bruk av inngripende metoder i Norge, er formålet å innhente relevant informasjon, ikke å avdekke straffbare handlinger for å straffeforfølge enkeltpersoner. Etterretningstjenesten har ikke tilgang til straffeprosessuelle tvangsmidler og kan ikke gjennomføre pågripelser eller fengsling. Det er av den grunn ikke et tilsvarende behov for forutgående domstolskontroll som for PST, der formålet med tvangsmiddeladgangen er å forebygge og etterforske kriminalitet.332 Det hører også med til bildet at EOS-utvalget foretar lovlighetskontroll.

For Etterretningstjenestens bruk av tilrettelagt innhenting har lovgiver derimot lagt til grunn et prinsipp om forutgående domstolskontroll. Dette er begrunnet i de særlige rettssikkerhetshensynene som gjør seg gjeldende. Lovens krav om forhåndsgodkjennelse fra retten er innført for å ivareta statens EØS- og EMK-rettslige forpliktelser og å redusere risikoen for utillatelige inngrep i enkeltpersoners privatsfære, ytringsfriheten og kommunikasjonsvernet.333 Evalueringsutvalgets oppdrag er å vurdere om systemet for domstolskontroll i praksis ivaretar disse hensynene, slik de er reflektert i etterretningstjenestelovens formålsbestemmelse.334

I de fleste nærstående stater er forhåndskontrollen av bulkinnsamlingsmetoder lagt til spesialiserte domstoler eller organer. Norge har ikke tradisjon for særdomstoler, og lovgiver besluttet å gi de alminnelige domstolene oppgaven med å behandle saker om tilrettelagt innhenting. Begrunnelsen var at den juridiske ekspertisen hos domstolene er høy, og at de alminnelige domstolene allerede behandler alle sakstyper. Dommerne er vant med å sette seg inn i nye, krevende saksfelt uten forutgående spesialkunnskaper. Formålet har også vært å hindre at dommerne identifiserer seg med fagfeltet på en måte som svekker den uavhengige kontrollen.335

I proposisjonen til lov om evalueringsutvalgets informasjonstilgang uttalte Forsvarsdepartementet at utvalget «ikke skal overprøve domstolenes vurdering og avgjørelser i enkeltsaker, og ikke utfordre domstolenes uavhengighet».336 Som omtalt i punkt 3.1.1, har evalueringsutvalget vurdert reglenes virke på et overordnet plan. Utvalget har ikke tatt stilling til domstolenes konkrete rettsanvendelse i saker om forhåndsgodkjenning. Evalueringsutvalget har imidlertid hatt full tilgang til alle dokumenter i pågående og gjennomførte saker. Evalueringsutvalget har også overvært en muntlig rettsforhandling og vært på befaring i lokalene i Oslo tingrett som er bygget for slike saker.

Stortingets utenriks- og forsvarskomité viste i sin innstilling til Stortinget om forslag til ny etterretningstjenestelov at domstolskontrollen ville medføre «store oppgaver» for Oslo tingrett.337 Samtidig som loven ble vedtatt i juni 2020, fattet Stortinget et enstemmig vedtak hvor regjeringen ble anmodet om å «sikre at Oslo tingrett har tilstrekkelig med ressursar, tilgjengelegheit og kompetanse til å fylle oppgåva dei får gjennom den nye etterretningslova».338 En vesentlig forutsetning for Stortingets vedtak om å tillate tilrettelagt innhenting som etterretningsmetode har altså vært at Oslo tingrett – som rettsinstans i første linje – ble sikret nødvendige betingelser for å kunne utøve sin kontrollfunksjon på effektiv måte.

Mer generelt oppfatter evalueringsutvalget Stortingets forutsetning dithen at domstolene i sin oppgave med forhåndskontroll av tilrettelagt innhenting skal ha tilstrekkelige ressurser, nødvendig kompetanse og egnede fysiske arbeidsbetingelser til å være en reell og uavhengig rettslig kontrollmekanisme. Dette for å kunne ivareta den enkeltes og samfunnets behov for at landets utenlandsetterretningstjeneste opererer innenfor rammene av menneskerettighetene og andre verdier i et demokratisk samfunn. Forutsetningen ble også lagt til grunn ved endringsloven i 2023.339

Som omtalt i punkt 6.2, ble kostnadene forbundet med domstolenes behandling av tilrettelagt innhenting da loven ble vedtatt i 2020 anslått å være disse:

• investeringskostnader på 9 100 000 kroner til etablering av sikkerhetsgodkjent rettssal, teknisk rom og leserom som tilfredsstiller kravene til sikkerhetsgradering STRENGT HEMMELIG i Oslo tingrett
• 100 000 kroner i oppstartsår og deretter 20 000 kroner årlig i utgifter til kompetanseheving
• økte driftsutgifter på 200 000 kroner årlig knyttet til avvikling av domstolsbehandling
• 250 000 kroner årlig i utgifter for staten til salær til advokater.340
• Da endringsloven ble vedtatt i 2023, ble det lagt til grunn at kostnadene forbundet med domstolskontroll av speiling av kommunikasjonsstrømmer og saker om kildevern ble forventet dekket innenfor gjeldende budsjettrammer.341

Evalueringsutvalget har mottatt informasjon fra Domstolsadministrasjonen om kostnadene de har hatt og mottatte bevilgninger i forbindelse med kontrollen med tilrettelagt innhenting. Etableringen av de spesialtilpassede lokalene i Oslo tingrett kostet 26 800 000 kroner. Av denne summen har 25 300 000 kroner gått til bygningsmessige tilpasninger og 1 500 000 kroner til møbler og inventar. Stortinget bevilget 9 100 000 kroner direkte til etableringen av lokalene, henholdsvis 2 100 000 kroner i statsbudsjettet for 2019 og 7 000 000 kroner i statsbudsjettet for 2021.342 Domstolsadministrasjonen har innenfor egen budsjettramme dekket 17 700 000 kroner av de totale etableringskostnadene.

Domstolsadministrasjonen ba Justis- og beredskapsdepartementet om midler til fire dommerstillinger og to saksbehandlere til Oslo tingrett og Borgarting lagmannsrett for å ivareta de nye kontrolloppgavene. Midlene er så langt ikke bevilget. Domstolsadministrasjonen har innenfor egen budsjettramme tildelt Oslo tingrett midler til én ekstra dommerstilling og styrket Borgarting lagmannsretts bemanning. Varig kostnad som følge av dette er 2 500 000 kroner årlig. I tillegg kommer årlige utgifter til drift og vedlikehold av digitale plattformer for formidling og behandling av sikkerhetsgradert informasjon på 500 000 kroner. Til sammen utgjør dette 3 000 000 kroner i årlige driftsutgifter.343 Høyesterett har opplyst at det ikke er bedt om økte ressurser som følge av nye oppgaver i saker om tilrettelagt innhenting.

Når det gjelder forutsetningen om tilstrekkelig kompetanse, viser evalueringsutvalget til at departementet i lovproposisjonen i 2020 uttalte følgende:

«Den generelle kompetansen til dommerne i de alminnelige domstolene er høy. Det er nok slik at etterretningsfaget til å begynne med vil være ukjent for de fleste dommerne, både med hensyn til rettslige og faktiske forhold. At dommere må sette seg inn i nye fagfelt, er likevel ikke en uvanlig situasjon; det kan snarere regnes som et trekk ved den norske tradisjonen med alminnelige domstoler. Etter departementets syn er det like fullt viktig at de aktuelle dommerne har en viss innsikt i etterretningsfaget, sikkerhetspolitiske forhold og tekniske forhold ved innhentingen. Dette har betydning for muligheten til å foreta en reell prøving av begjæringene. En konsekvens av at domstolskontrollen ble lagt til de alminnelige domstolene, er at spesialiseringen blir mer begrenset enn hvis det opprettes en særdomstol. Domstolen bør like fullt sørge for en viss form for spesialisering. Dette kan skje gjennom at domstolene setter en begrenset gruppe dommere til å behandle de aktuelle sakene, slik at dommerne over tid opparbeider seg erfaring med sakstypen. Dette er naturlig også på grunn av at behandling av sakene vil kreve sikkerhetsklarering og autorisasjon etter reglene i sikkerhetsloven og klareringsforskriften kapittel 5.

Det bør legges til rette for at dommerne får bygget kompetanse gjennom kursdeltakelse, studiepermisjoner eller lignende. Slike tiltak må gjennomføres på en måte som ivaretar domstolenes uavhengighet. Etterretningstjenesten og andre deler av forvaltningen kan være sentrale kilder til relevant kunnskap og kompetanse om fagfeltet, men som påpekt av Domstolsadministrasjonen må man i denne sammenhengen være oppmerksom på faren for identifikasjon. Kompetansetiltakene bør derfor gjennomføres på domstolenes initiativ og på den måten som domstolene ønsker det.»344

Det er ikke lagt nærmere føringer for hyppigheten av eller innholdet i kompetansehevingstiltak. Det er så langt gjennomført enkelte kompetansehevingsseminarer organisert av Etterretningstjenesten. Enkeltdommere fra samtlige rettsinstanser og gruppen av særskilte advokater har deltatt på seminarene.

6.6.2 Etterretningstjenestens begjæring om tillatelse

Domstolene behandler ikke saker på eget initiativ. Sjefen for Etterretningstjenesten eller en person med delegert fullmakt fremmer begjæring til retten om tiltak som Etterretningstjenesten ønsker å gjennomføre.345 Jurister i Etterretningstjenesten utformer begjæringer og fremmer saken på Etterretningstjenestens vegne for retten, herunder i eventuelle muntlige rettsmøter.

Begjæringens innhold vil danne grunnlag for rettens prøving. Den må sette retten i stand til å kontrollere lovligheten av metodebruken i den enkelte sak.346 Begjæringen skal også danne grunnlag for den operative slutningen i rettens kjennelse om eventuell tillatelse til innhenting. Etterretningstjenesteloven stiller krav til utformingen av begjæringen. Internt regelverk supplerer lovens krav.

Begjæringen skal være skriftlig, angi det faktiske og rettslige grunnlaget for tiltaket og hvor lenge det er behov for tillatelsen.347 Det er ulike minstekrav avhengig av tiltakets natur. Foruten minstekravene, må begjæringen suppleres med relevante faktiske forhold som underbygger nødvendigheten og forholdsmessigheten av det enkelte tiltak. Kravene vil variere basert på sakens natur og alvorlighet. Der målet er å avdekke et mulig terrorangrep, vil forholdsmessighetskravet normalt lettere kunne være oppfylt enn i saker der formålet med metoden er å avdekke mer generelle begivenheter eller trusler.

Begjæring om speiling skal angi hvilke kommunikasjonsstrømmer og tilbydere som omfattes. Begjæringen skal videre angi resultater fra eventuelle tekniske analyser og andre relevante opplysninger som kan underbygge at kommunikasjonsstrømmene inneholder relevant kommunikasjon som transporteres over den norske grensen.348 For begjæringer om søk og målrettet innhenting av kommunikasjonsdata, skal Etterretningstjenesten angi hvilket oppdrag tiltaket knytter seg til.349 Det skal vises til hvilken lovbestemt oppgave oppdraget gjelder.350 Det bør normalt også vises til at oppdraget er forankret i prioriteringsdokument for nasjonale etterretningsbehov (PNEB), samt den mer detaljerte operasjonaliseringen av PNEB eller aktuell informasjonsforespørsel fra andre myndigheter.351

Ved begjæring om søk i lagrede metadata, skal Etterretningstjenesten angi hvilke søkebegreper eller kategorier av søkebegreper som skal benyttes.352 Det kan begjæres søk på alle tilgjengelige selektorer knyttet til en bestemt person, eller til personer med kvalifisert tilknytning til en bestemt organisasjon. Dette vil typisk være en fremmed etterretningstjeneste eller terrorgruppe. Det omfatter både personselektorer og modusselektorer.353

Begjæringer om tillatelse til målrettet innhenting og lagring av innholdsdata skal angi hva eller hvem innhentingen vil rette seg mot.354 Dette kan gjelde både grupper og individer. Det stilles ikke nødvendigvis krav til at hvert enkelt individ må spesifiseres. Kategorien av etterretningsmål må samtidig angis så konkret at det er mulig for domstolen å avgjøre om grunnvilkårene i kapittel 5 er oppfylt overfor den enkelte kategori, herunder om tiltaket er nødvendig og forholdsmessig. Det må synliggjøres at det foreligger konkrete holdepunkter som gir grunn til å undersøke om innhentingen kan frembringe informasjon som er relevant for etterretningsformål.355 Kravet til konkretisering av etterretningsmål ved beslutning om inngripende metodebruk, og Etterretningstjenestens praksis, er forklart nærmere i rapportens punkt 4.3.3.

En begjæring kan omfatte et sakskompleks, der det bes om rettens forhåndstillatelse til iverksettelse av informasjonsinnhenting overfor flere etterretningsmål samtidig.356 Etterretningstjenesten kan be om tillatelse til søk i lagrede metadata og innhenting og lagring av innholdsdata fra utvalgte kommunikasjonsstrømmer i samme begjæring, så lenge det synliggjøres at vilkårene for begge tiltak er oppfylt.

Etterretningstjenestens begjæringer er i hovedsak utformet etter mønster av stevning i sivile saker etter tvisteloven. I de første sakene ble det fra særskilt oppnevnt advokat og retten i enkelte tilfeller rettet kritikk mot utformingen av begjæringer. Kritikken gikk ut på at de var for bredt utformet, at slutningene ikke var konkretiserte nok eller at ikke rett rettssubjekt i konsernstrukturen på tilbydersiden var identifisert i slutningen. Situasjonen er ikke lenger slik. Etterretningstjenesten har senere også styrket sin prosess- og prosedyrekompetanse noe.

6.6.3 Rettens saksbehandling

Etterretningstjenesteloven kapittel 8 gir regler for hvilke forhold retten skal og kan behandle, og til en viss grad hvordan domstolene behandler slike spørsmål. Det er gitt bestemmelser om utpeking av og funksjonen til særskilt oppnevnt advokat. Prosessreglene er i utgangspunktet de samme ved behandling av saker om speiling som ved saker om søk og innhenting og saker om stans. Saker om tilrettelagt innhenting behandles av Oslo tingrett i første instans. Borgarting lagmannsrett og Norges Høyesterett er ankeinstanser.357

Saker om tilrettelagt innhenting hører ikke under strafferettspleien. De er heller ikke ordinære sivile tvistesaker. Det alminnelige prosessregelverket for sivile saker og straffesaker er ikke utformet med sikte på denne formen for domstolskontroll. Etterretningstjenesteloven har likevel ingen uttømmende regulering av domstolenes saksbehandling i saker om tilrettelagt innhenting. Bestemmelsen om ankerett slår fast at straffeprosesslovens regler om ankebehandling over kjennelser i straffesaker anvendes tilsvarende «så langt de passer».358 Loven må ellers suppleres med det alminnelige prosessregelverket. Det er ikke gitt hvilket regelsett som passer best i det enkelte tilfelle. I noen tilfeller kan det være naturlig å trekke veksler på straffeprosesslovens regler. I andre er det mer nærliggende å bygge på tvistelovens saksbehandlingsregler. Så langt har domstolene benyttet ulike prosessregler ut fra eget skjønn, slik retten også gjør på andre saksområder i grenselandet mellom sivil- og straffeprosess. Dette har etter hva evalueringsutvalget kan forstå, ikke hittil medført problemer av praktisk art eller utfordret rettssikkerheten.

Domstolene bestemmer selv hvordan saksarbeidet skal innrettes. Forarbeidene fremhevet, som nevnt over, at domstolene:

«… bør … sørge for en viss form for spesialisering. Dette kan skje gjennom at domstolene setter en begrenset gruppe dommere til å behandle de aktuelle sakene, slik at dommerne over tid opparbeider seg erfaring med sakstypen. Dette er naturlig også på grunn av at behandling av sakene vil kreve sikkerhetsklarering og autorisasjon etter reglene i sikkerhetsloven og klareringsforskriften kapittel 5».359

Rettsinstansene har organisert dette på ulike måter. Oslo tingrett har valgt å fordele TI-saker etter mønster av fengslingsturnusen, der hver avdeling rullerer på å ha vakt hver syvende uke. Over 50 dommere i Oslo tingrett er sikkerhetsklarert og autorisert etter sikkerhetsloven til arbeid med sikkerhetsgraderte saker. Den samme gruppen av dommere avgjør også saker om bruk av skjulte tvangsmidler etter begjæring fra PST. Borgarting lagmannsrett har på sin side pekt ut en mindre gruppe dommere til å behandle saker om tilrettelagt innhenting. Høyesteretts behandling foregår innenfor rammene av ordinær saksbehandling. Ingen høyesterettsdommere er særskilt utpekt til å arbeide med saker om tilrettelagt innhenting. I motsetning til dommerne i tingretten og lagmannsretten, er høyesterettsdommere sikkerhetsklarert i kraft av sitt embete.360

Muntlige forhandlinger finner i utgangspunktet sted i rettssalen som er bygget i Oslo tingretts lokaler med formål å behandle TI-saker. Salen skal i prinsippet også benyttes av ankeinstansene. Det er satt rett i eksterne sikkerhetsgodkjente lokaler der dette har vært nødvendig av hensyn til plassbehovet.

Det er et mindre arbeidsrom vegg i vegg med sikkerhetssalen. Rommet benyttes av rettens aktører til saksforberedelser og utforming av kjennelser. Rommet er tilgjengelig for dommere og særskilte advokater i saker om tilrettelagt innhenting i alle instanser. Lokalene blir også benyttet til skriftlig behandling av begjæring fra PST om tvangsmiddelbruk etter politiloven. Utenfor sikkerhetssalen og arbeidsrommet er det et forværelse for innlåsing av mobiltelefoner og andre elektroniske enheter, og med garderobe. Dommere, særskilte advokater og saksbehandlere fra ankeinstansen må ledsages inn og ut av den sikre sonen av ansatte i Oslo tingrett. Dette er særlig utfordrende ved lengre arbeidsøkter, ettersom det er begrensede fasiliteter innenfor sonen og adgangen til rommet er styrt av de generelle åpningstidene i Oslo tingrett.

6.6.4 Særskilt advokat

Når en begjæring fremmes for retten, skal retten oppnevne en særskilt advokat for å ivareta den enkeltes rettigheter og samfunnets interesser i saken.361 Sammen med Etterretningstjenestens jurister som opptrer på tjenestens vegne for retten, skal særskilt advokat bidra til å legge grunnlag for rettens kontroll. Særskilt advokat har en særlig viktig oppgave i å løfte frem rettssikkerhetsutfordringer ved begjæringene.

Begrunnelsen for ordningen var å legge til rette for en saksbehandling som så langt som mulig ivaretar rettssikkerhetshensyn og andre samfunnsinteresser i en sakstype hvor metodebruken av skjermingshensyn ikke blir gjort kjent for personer som berøres av den. Ved å oppnevne en særskilt advokat til å representere og målbære den enkeltes og samfunnets interesser, ivaretas hensynet til kontradiktorisk behandling til en viss grad. Det ble også vist til at det av hensyn til balansen i rettsprosessen er viktig at én av aktørene har som oppgave å fremme andre allmenne interesser i saken, stille kritiske spørsmål til Etterretningstjenestens begjæring og belyse personvernhensyn og andre samfunnshensyn som kan lide utilbørlig skade av innhentingen, som ytrings- og informasjonsfriheten og religionsfriheten.362

Loven bestemmer at advokater som opptrer i saker om tilrettelagt innhenting, oppnevnes fra en særlig krets av sikkerhetsklarerte advokater utpekt av Oslo tingrett. Evalueringsutvalget har hatt tilgang til listen. Alle oppnevnte advokater er erfarne prosedyreadvokater med særlig bakgrunn fra straffesakssporet.

Det er etter loven ikke tillatt for den særskilte advokaten å la seg representere eller møte med annen advokat eller fullmektig.363 Særskilt advokat kan som følge av taushetsplikten heller ikke trekke på bistand fra advokatfullmektig eller eget administrativt støttepersonell i nevneverdig grad.

Lovens bestemmelse viser til «advokat»eller «advokaten» i bestemt form entall. Også forarbeidene kan indikere at kun én advokat oppnevnes.364 I praksis har retten i enkelte tilfeller oppnevnt mer enn én advokat i saker som har reist krevende rettslige eller etterretningsfaglige problemstillinger.

Loven slår fast at oppnevning av særskilt advokat kan unnlates dersom retten finner det «ubetenkelig».365 Dette må bygge på en konkret vurdering. Lovproposisjonen viser som eksempel til tilfeller der «søket eller innhentingen i liten grad vil gripe inn i vernede interesser, typisk i saker som gjelder statlige aktørers spionasje- eller sabotasjevirksomhet mot Norge».366 Domstolene har så langt ikke benyttet seg av unntaksregelen.

Advokaten skal gjøres kjent med begjæringen og annen informasjon som legges frem for retten, men har ellers ingen innsynsrett. Den særskilte advokaten skal heller ikke settes i forbindelse med personer som berøres av innhentingen.367 Advokaten har rett til å uttale seg før retten treffer avgjørelse, og vedkommende skal varsles om og har rett til å delta i muntlige rettsmøter.368 Dette skal bidra til kontradiksjon slik lovgiver har forutsatt. I praksis har særskilt advokat regelmessig fått mulighet til å uttale seg gjennom skriftlige tilsvar, og vedkommende deltar i muntlige forhandlinger. Inntrykket er at de oppnevnte advokatene tar en aktiv rolle i muntlige forhandlinger. Ved enkelte anledninger har den særskilte advokaten skriftlig gitt uttrykk for at en ut fra sakens karakter ikke har merknader til begjæringen.

Ved å gi særskilt advokat rett til å anke ved siden av Etterretningstjenesten, åpnes for at alle saker kan prøves i flere instanser.369 Alle aktører med befatning med saker om tilrettelagt innhenting for domstolene har fremhevet betydningen av et fungerende ankesystem.

Oppnevnt advokat kan gjøres kjent med sikkerhetsgradert informasjon. Domstolene skal legge til rette for at særskilt advokat kan gjøres kjent med slik informasjon i Oslo tingretts lokaler.370 På samme måte som rettens medlemmer, må særskilt advokat av hensyn til sakenes sikkerhetsgraderte karakter forberede saker i Oslo tingretts sikrede lokaler.

Advokatene skal ha godtgjørelse av staten for sitt arbeid. Forsvarsdepartementet har i forskrift fastsatt nærmere regler om salær. Advokatene godtgjøres etter den offentlige salærsatsen.371 De kan kompenseres for kompetansetiltak så lenge dette fastsettes av Oslo tingrett før tiltaket iverksettes.372 De særskilte advokatene har opplyst at de får godtgjøring for den tiden de bruker på den enkelte sak. Det har hittil vært begrenset med kompetanseutviklingstiltak.

6.6.5 Rettens behandling av begjæringen

Det er overlatt til rettens skjønn om en sak skal behandles skriftlig eller i muntlig rettsmøte.373 Lovens forarbeider forutsetter at terskelen for å beslutte muntlig forhandling er lav.374 Ved muntlige forhandlinger møter sjefen for Etterretningstjenesten eller den sjefen har gitt fullmakt. I praksis opptrer Etterretningstjenestens jurister og fører saker på vegne av sjefen for Etterretningstjenesten. Etterretningstjenesten kan også møte med andre tjenestepersoner, som analytikere eller teknisk personell, for å opplyse saken og bistå den som fører saken på tjenestens vegne. Der retten behandler begjæringer skriftlig, vil avgjørelsen kun basere seg på dokumentene i saken.

Retten skal vurdere om alle vilkårene i loven er oppfylt og om begjæringen tilfredsstiller lovens formalkrav.375 Dette innebærer at retten kan prøve Etterretningstjenestens lovtolkning og de faktiske forholdene som danner grunnlaget for begjæringen. Tiltakene vil også vurderes opp mot Grunnloven og menneskerettslige krav. Retten kan påpeke saksbehandlingsfeil og formfeil ved begjæringen, og ved behov pålegge at begjæringen utformes på nytt. Når saker om søk i metadata og målrettet innhenting og lagring av innholdsdata behandles samlet av retten i et felles sakskompleks, må de ulike tiltakene vurderes hver for seg. Retten kan sette vilkår for metodebruken.

Retten står i prinsippet fritt til å vurdere om det etterretningsfaglige grunnlaget for de begjærte tiltakene er tilstrekkelig begrunnet og dokumentert. Domstolene er imidlertid generelt varsomme med å overprøve faglige vurderinger der forvaltningen besitter særskilt kunnskap på et saksområde. Dette gjelder også i saker om tilrettelagt innhenting. Det skal mye til før retten overprøver Etterretningstjenestens vurderinger av trusselbildet eller andre etterretningsfaglige forhold.

Ankeinstansenes prøvingsadgang i saker om tilrettelagt innhenting er den samme som ved anker over kjennelser i straffesaker.376 Lagmannsretten har adgang til å overprøve tingrettens kjennelse i sin helhet, det vil si tingrettens bevisvurdering, saksbehandling, lovtolkning og rettsanvendelse. Med unntak av bevisvurdering, gjelder det samme for Høyesterett.

Figur 6.5 Skjematisk fremstilling av domstolsbehandling av TI

6.6.6 Rettens kjennelse

Retten treffer sin avgjørelse ved kjennelse.377 Kjennelsen kan gi Etterretningstjenesten tillatelse i tråd med begjæringen, begjæringen kan avslås, eller retten kan sette betingelser eller skranker for innhentingen hvis det er nødvendig av hensyn til lovens krav.

Etterretningstjenesteloven stiller ikke uttrykkelige krav til hvordan kjennelsen skal utformes. Kjennelsen må imidlertid gjøre det mulig å operasjonalisere tillatelsen i det videre arbeidet og sette EOS-utvalget i stand til å kontrollere om søk og innhenting gjennomføres i samsvar med den.378 Kjennelsen må dernest gi den særskilte advokaten mulighet til å fremme innsigelser ved anke. I praksis har kjennelser blitt utformet etter mønster av kjennelser i straffesaker og sivile saker, med en fremstilling av saken, partenes påstander med påstandsgrunnlag, rettens vurdering og en slutning som angir det endelige resultatet av rettens kontroll. I speilingssaker vil slutningen danne grunnlaget for pålegget om tilrettelegging som deretter rettes til ekomtilbyder. Kjennelsen setter rammene for hva Etterretningstjenesten lovlig kan foreta av informasjonsinnhenting, og slutningen må som i andre saker leses i lys av premissene.

Rettens avgjørelser skal treffes så raskt som mulig.379 Både Etterretningstjenesten og den særskilte advokaten kan påanke kjennelsen.380 Anke fra særskilt advokat har som hovedregel ikke oppsettende virkning, men retten kan bestemme det motsatte.381

Dommere og andre som arbeider for domstolene, særskilte advokater og Etterretningstjenestens ansatte har taushetsplikt om begjæringer, rettsmøter, kjennelser og annet de får kjennskap til i saken.382 Taushetsplikten gjelder også etter at arbeidet eller tjenesten er avsluttet. Taushetsplikten er ikke til hinder for å gi opplysninger til EOS-utvalget.383

Rettens kjennelser skal sikkerhetsgraderes i medhold av sikkerhetsloven.384 Kjennelsene skal meddeles Etterretningstjenesten og tilgjengeliggjøres for EOS-utvalget.385 Enkeltpersoner som avgjørelsen retter seg mot eller rammer, vil ikke bli varslet og har ingen innsynsrett.386 Selv om det ikke fremgår direkte av loven, må særskilt advokat få innsyn i kjennelsen, da dette er en forutsetning for å kunne anke.

I lovproposisjonen uttalte departementet at:

«… dommere som skal behandle saker etter lovforslaget bør ha tilgang til tidligere avgjørelser, og antar at dette lar seg gjøre innenfor rammen av reglene gitt i og medhold av sikkerhetsloven.»387

Loven har en egen forskriftshjemmel som gir departementet delegert myndighet til å vedta forskrift om «rettens og særskilt oppnevnte advokaters tilgang til rettspraksis i saker etter dette kapittelet».388 Slik forskrift er ikke utarbeidet. Etterretningstjenesten har i noen utstrekning lagt frem tidligere avgjørelser som vedlegg til begjæringer for å opplyse retten og særskilt advokat. I praksis er det fra Oslo tingrett og Etterretningstjenesten lagt opp til at tidligere rettsavgjørelser er tilgjengelig for dommere og særskilte advokater i saken. Det er vist til et erfarings- eller presedensarkiv med tidligere avgjørelser som oppbevares i Oslo tingretts lokaler, og hvor personidentifiserende opplysninger er fjernet. Det er ulike oppfatninger blant aktørene om tilgjengeligheten av arkivet, og hvor oppdatert det er.

Begrensningene som sikkerhetsloven legger på domstolsbehandlingen, praktiseres etter evalueringsutvalgets opplysninger svært strengt av aktørene. Det er derfor lite, om noe, kunnskaps- og erfaringsdeling på tvers i domstolene og blant de særskilte advokatene utover hva de kan lese ut av tidligere kjennelser. Der en sak behandles av flere dommere samtidig, og der mer enn én særskilt advokat oppnevnes, er mulighetene for kunnskaps- og erfaringsutveksling naturlig nok større. Evalueringsutvalget har ikke inntrykk av at det til nå har vært erfaringsutveksling i forbindelse med kompetansehevingsseminarer.

Det ble i lovarbeidet lagt til grunn at det ikke skulle gis regler om offentliggjøring av kjennelser for allmennheten. Begrunnelsen var at rettens avgjørelser «vil omhandle informasjon som må skjermes av hensyn til nasjonal sikkerhet, og som alle involverte plikter å bevare taushet om både etter sikkerhetsloven og lovforslaget her».389 Ingen andre enn de som har tjenstlig behov får kunnskap om kjennelsene eller at domstolene overhodet har TI-saker til behandling. Det er følgelig ikke offentlig kjent hvor mange saker som har vært eller er til behandling i domstolene, eller hvilke instanser som har behandlet dem. Det er heller ikke kjent hva rettsavgjørelsene dreier seg om, om retten har etterkommet eller avslått Etterretningstjenestens begjæringer om tilrettelagt innhenting, eller om retten har kommet med tolkningsbidrag eller tolkningsavklaringer av etterretningstjenestelovens bestemmelser.

I forbindelse med søksmålet fra Stiftelsen Tinius mfl. mot staten v/Forsvarsdepartementet ble én kjennelse om tilrettelagt innhenting delvis avgradert og lagt frem som bevis for retten. I noen grad vil det også kunne gå frem av EOS-utvalgets årsmeldinger opplysninger som forutsetter at domstolsbehandling har funnet sted. Det er avsagt kjennelser om ulike forhold i alle rettsinstanser. Et stort antall saker er det likevel ikke tale om.

6.7 Andre former for domstolskontroll ved tilrettelagt innhenting

6.7.1 Etterfølgende kontroll av hastebeslutninger

Der det ved opphold er stor fare for at informasjon av vesentlig betydning kan gå tapt, kan ordre fra sjefen for Etterretningstjenesten i første omgang gjelde i stedet for rettens kjennelse.390 Myndigheten til å fatte hastebeslutning kan ikke delegeres.391 Hasteadgangen er i forarbeidene til loven omtalt som en snever unntaksregel som skal benyttes med varsomhet.392

I hastesaker skal tjenesten straks, og senest innen 24 timer etter at innhentingen er påbegynt, forelegge saken til retten for behandling.393 Retten skal deretter avgjøre ved kjennelse om tiltaket «kan tillates».394 Domstolen fører etterfølgende kontroll med om hastevedtaket var lovlig da beslutningen ble tatt, og om tiltaket kan videreføres.

Der retten kommer til at hastetiltaket var ulovlig, skal retten meddele dette til EOS-utvalget. Retten kan også pålegge Etterretningstjenesten å slette innhentet informasjon.395

EOS-utvalget omtalte i sin årsmelding for 2025 et tilfelle der stedfortreder for sjefen for Etterretningstjenesten fattet beslutning ved bruk av hastekompetansen. Det ble uttalt at tjenesten burde tydeliggjøre den interne stedfortrederfunksjonen, slik at det ikke er tvil om at stedfortreder har lovlig adgang til å beslutte hastetiltak. EOS-utvalget fremhevet at dette må fremgå klart av internt regelverk.396 Dette er nå regulert i Stående ordre for Etterretningstjenesten, hvor det fremgår klart hvem som har myndighet til å beslutte hastetiltak som stedfortreder. Etterretningstjenesten opplyser at denne reguleringen er oversendt EOS-utvalget.

6.7.2 Behandling av EOS-utvalgets begjæring om stansing og sletting

EOS-utvalget kan som ledd i sin løpende kontrollvirksomhet sende begjæring tilOslo tingrett om opphør av ulovlig bruk av tilrettelagt innhenting og sletting av ulovlig innhentede kommunikasjonsdata.397 Dette er ment å være en snever unntaksregel. Før slik begjæring fremmes, skal Etterretningstjenesten gjøres kjent med utvalgets syn og gis mulighet til å rette seg etter det. Adgangen til å begjære stans gjelder dersom Etterretningstjenesten ikke retter seg etter utvalgets syn.398

Loven slår fast at reglene i kapittel 8 gjelder tilsvarende «så langt de passer». Rettens behandling av saker om stansing og sletting skal følge samme fremgangsmåte som i saker om forhåndsgodkjennelse av metodebruken.399

Det har foreløpig ikke vært saker om stans og sletting for domstolene. Evalueringsutvalget har forstått det slik at Etterretningstjenesten strekker seg langt for å imøtekomme EOS-utvalgets synspunkter der EOS-utvalget har påpekt ulovlig aktivitet.

6.7.3 Rettens forhåndskontroll med kildeidentifiserende opplysninger

Etterretningstjenesteloven har egne bestemmelser for beskyttelse av kilder og fortrolig kommunikasjon med særskilte yrkesutøvere.400 Reglene er beskrevet nærmere i punkt 7.3. Slike opplysninger skal som den klare hovedregel slettes dersom de utilsiktet blir samlet inn. Etterretningstjenesten kan bare unntaksvis behandle slike opplysninger til etterretningsformål. Loven krever i så fall at det er strengt nødvendig at de hensyn som begrunner kildevernet eller vernet av den fortrolige kommunikasjonen, viker for nasjonale sikkerhetsinteresser.401 Reglene er metodenøytrale. I teorien kan slike opplysninger være omfattet av informasjon eller datasett som er hentet inn gjennom en rekke ulike metoder. Tematikken vil raskere kunne bli aktuell ved innsamling av rådata i bulk, og særlig ved tilrettelagt innhenting.

For å kunne behandle kildeidentifiserende opplysninger, må retten gi forhåndstillatelse i kjennelse. Retten må vurdere om det er strengt nødvendig at de hensyn som begrunner kildevernet, viker for nasjonale sikkerhetsinteresser. Vilkårene må tolkes i lys av de menneskerettslige rammene.402 Domstolene kan også unntaksvis på samme vilkår gi tillatelse til målrettet innhenting av kildeidentifiserende opplysninger.403 Domstolsbehandlingen følger fremgangsmåten i lovens kapittel 8 så langt reglene passer.404 Foreløpig har det ikke vært saker om kildevern for domstolene.

6.7.4 Alminnelig etterfølgende domstolskontroll

Domstolenes generelle adgang til å behandle saker om ulovlig etterretningsvirksomhet er beskrevet i punkt 5.5. Slik prøving kan også omfatte ulovlig bruk av tilrettelagt innhenting, men kjennelser om forhåndsgodkjenning kan ikke prøves av domstolene i det alminnelige domstolssporet. Det pågående søksmålet fra Stiftelsen Tinius mfl. mot staten v/Forsvarsdepartementet er eksempel på alminnelig etterfølgende domstolskontroll. I saken er det TI-reglene som sådan som er gjenstand for domstolsprøving. Spørsmålet for domstolen er om lovens system er i tråd med Grunnloven, EMK og EØS-retten. Søksmålet omfatter ikke lovligheten av metodebruken i konkrete tilfeller.

EMD kan behandle klager fra enhver som mener seg utsatt for en krenkelse etter EMK,405 så lenge de nasjonale rettsmidlene er uttømt.406 Både dommer og kjennelser kan i prinsippet klages inn for EMD dersom saken er rettskraftig avgjort av norske domstoler og ankeadgangen utprøvd. De særskilte advokatene har overfor evalueringsutvalget pekt på at de, i rollen som særskilt advokat, skal ivareta både samfunnets og enkeltpersoners interesser, men at de ikke representerer en konkret klient i saken. I mangel av slik representasjon kan ikke kjennelser om tilrettelagt innhenting klages inn for EMD. Evalueringsutvalget ser også at en eventuell behandling av sikkerhetsgraderte kjennelser for EMD ville medført betydelige praktiske utfordringer.

EMD har på samme måte som norske domstoler tillatt behandling av abstrakte og generelle søksmål om liknende systemer for bulkinnsamling av elektronisk kommunikasjonsdata. Avgjørelsene fra EMD som har dannet grunnlaget for utformingen av etterretningstjenestelovens bestemmelser, springer ut av abstrakte søksmål mot nasjonale regelverk for liknende metodebruk. At slike alminnelige søksmål kan bringes inn for EMD, er trolig tilstrekkelig for å oppfylle EMKs krav om tilgang til effektive rettsmidler.407 At enkeltstående TI-avgjørelser avsagt etter lovens kapittel 7 og 8 i praksis vanskelig kan bringes inn til EMD for overnasjonal prøving, understreker betydningen av at det nasjonale ankesystemet fungerer effektivt.

6.8 EOS-utvalgets løpende kontroll

EOS-utvalgets kontroll er i utgangspunktet etterfølgende. Basert på stikkprøver under ordinære inspeksjoner, klager fra privatpersoner eller informasjon om mulig ulovlig aktivitet som ellers tilkommer EOS-utvalget, kan utvalget gjennomføre nærmere undersøkelser om ulovlig metodebruk. EOS-utvalget kan også fremme kritikk og anbefalinger om Etterretningstjenestens inngripende metodebruk i offentlige meldinger til Stortinget når det er grunnlag for det, og gi forslag om regelendringer til Forsvarsdepartementet ved behov. Den ordinære etterhåndskontrollen, omtalt i punkt 5.3.2.2, gjelder også ved tilrettelagt innhenting.408

På området for tilrettelagt innhenting har EOS-utvalget etter etterretningstjenesteloven også i oppgave å føre en form for kontroll som loven selv betegner som «løpende».409 Dette er kontrollvirksomhet som er ny med gjeldende etterretningstjenestelov. Den ble innført for å følge opp Lysne II-utvalgets anbefaling om å gi et uavhengig organ i oppgave å «overvåke» metodebruken.410 Kontrollmyndigheten ble lagt til EOS-utvalget fordi utvalget allerede besitter faglig kompetanse om Etterretningstjenesten.411 Valget ble videre begrunnet i hensynet til informasjonssikkerhet. Dette tilsa at kontrollfunksjonen ble lagt til et organ utenfor det utøvende myndighetsapparatet, men som samtidig hadde tilgang til skjermingsverdig informasjon hos Etterretningstjenesten.412

Den nye, løpende formen for kontroll innebærer at EOS-utvalget kontrollerer Etterretningstjenestens informasjonsinnhenting tett opp til tidspunktet for innhentingen. Loven eksemplifiserer dette med at det blant annet skal kontrolleres om søk gjennomføres i tråd med rettens kjennelser og at korttidslageret og testdata bare brukes til teknisk understøttelse.413 Listen over kontrollområder er ikke uttømmende, og kontrollen gjelder etterlevelsen av alle bestemmelsene i lovens kapittel 7.414 EOS-utvalget har informert evalueringsutvalget om at utvalget også kontrollerer Etterretningstjenestens begjæringer om tilrettelagt innhenting, blant annet om Etterretningstjenesten har gitt retten korrekt informasjon.

Formelt trådte hjemmelen i etterretningstjenesteloven for EOS-utvalgets løpende kontroll i kraft 1. januar 2021, samtidig med store deler av loven for øvrig. Utviklingen i EOS-utvalgets kontroll har fulgt utviklingen i Etterretningstjenestens operasjonalisering av TI-reglene. EOS-utvalgets årsmeldinger viser at utvalget, før kontrollbestemmelsen formelt trådte i kraft, gjorde forberedelser med tanke på fremtidig kontroll. Det var dialog med Etterretningstjenesten for å få på plass egnede kontrollfunksjonaliteter i TI-systemet.415 Spesialtilpassede kontrollfunksjonaliteter er implementert av Etterretningstjenesten i TI-systemet. EOS-utvalget har deretter ført kontroll med Etterretningstjenestens implementering av TI-prosjektets test- og utviklingsfase og etter hvert den operative bruken av metoden. Det er gjort flere organisatoriske tiltak og nyansettelser i EOS-utvalgets sekretariat for å styrke kontrollen med tilrettelagt innhenting.

EOS-kontrolloven gir EOS-utvalget fleksibilitet til å prioritere de områdene som det er størst behov for å kontrollere. Bestemmelsen om løpende kontroll pålegger utvalget å kontrollere TI-saker også mens de er pågående. Også i det løpende kontrollsporet har EOS-utvalget en risikobasert tilnærming. Evalueringsutvalget har forstått det slik at kontrollen i hovedsak retter søkelys på områder som fra et rettslig eller etterretningsfaglig ståsted er risikofylt. Risikoområdene kan være identifisert av EOS-utvalget selv, men Etterretningstjenesten vil i tråd med internt regelverk også varsle EOS-utvalget dersom det er planlagt eller igangsatt risikofylt aktivitet. Som et minimum utføres kontroll ved oppstart av søk eller innhenting etter at retten har gitt tillatelse til dette i kjennelse, eller der det varsles om endringer i søk- eller innhentingsbegreper innenfor rammene av rettens kjennelse. I praksis er det ikke EOS-utvalget selv, men teknologer og jurister i utvalgets sekretariat, som står for den løpende kontrollen på utvalgets vegne. Oppfølgingen av funn behandles deretter av EOS-utvalget på vanlig måte.

For å muliggjøre effektiv løpende kontroll, er Etterretningstjenesten etter etterretningstjenesteloven pålagt å legge til rette for EOS-utvalgets kontrollarbeid.416 Det er særskilt bestemt i loven at EOS-utvalget (og Nkom) har krav på tilgang til Etterretningstjenestens metadataliste.417 EOS-utvalget skal ellers ha uhindret tilgang til all informasjon, interne retningslinjer og prosedyrer, lokaler, utstyr, programvare, filteroppdateringer, aktivitetslogger og annet som benyttes ved tilrettelagt innhenting. Det stilles også spesifikt krav om at Etterretningstjenesten skal tilrettelegge for kontrollen gjennom tekniske løsninger. De lovpålagte kravene er gjennomført. Implementeringen utvikles kontinuerlig i takt med TI-systemets utvikling og tilpasses nye utfordringer. Etterretningstjenesten har i dialog med EOS-utvalget utviklet funksjonaliteter for kontroll gjennom tekniske løsninger i TI-systemets infrastruktur.

EOS-utvalget er gitt de tilganger og den fleksibilitet de har behov for hos Etterretningstjenesten for å kunne gjennomføre kontrollen. EOS-utvalgets sekretariat har hyppig tilstedeværelse hos Etterretningstjenesten. Det nye kontrollsystemet har medført at Etterretningstjenesten og EOS-utvalget må samhandle tettere enn tidligere.

6.9 Særskilt melding om ulovlig lagring av innholdsdata

Den 11. november 2025 la EOS-utvalget frem en særskilt melding til Stortinget med kritikk mot Etterretningstjenesten for å ha lagret innholdsdata fra emnefeltet i e-poster i metadatalageret.418 EOS-utvalget og Etterretningstjenesten var enige om at dataene utgjorde innholdsdata i lovens forstand, og at dataene derfor ble lagret ulovlig.

I den særskilte meldingen løftet EOS-utvalget problemstillingene til evalueringsutvalget.419 Evalueringsutvalget har gjennomgått saksdokumenter fra Etterretningstjenesten og EOS-utvalget som forklarer bakgrunnen for særmeldingen. Evalueringsutvalget har også hatt møter med begge organer for å drøfte meldingen og de tekniske og juridiske problemstillingene som den tar opp.

Det synes å ha vært ulike årsaker til den ulovlige lagringen. EOS-utvalget har særlig fremhevet etterretningstjenestelovens vide og skjønnsmessige definisjon av metadata. Etterretningstjenestens tilnærming til definisjonen har ifølge EOS-utvalget også bydd på kontrollmessige problemer. Det er blant annet vist til at listen over metadata ofte har blitt endret uten at det gikk frem hvilke vurderinger som førte til at den enkelte kategori havnet på eller utenfor listen. Etterretningstjenesten har forklart at måten kommunikasjonsdata opptrer på i det teknologiske kretsløpet ikke alltid samsvarer med de rettslige rammene, og at dette har gjort det utfordrende å tilpasse systemet til loven. Det fremgår videre av særmeldingen at deler av prosesseringssystemet for metadata baserer seg på anskaffet programvare som ikke er skreddersydd etterretningstjenestelovens reguleringer.

Etterretningstjenesten iverksatte tiltak da den ulovlige lagringen ble identifisert. Det ble besluttet stans i metadataproduksjon og sletting av allerede lagrede data i metadatalageret. Det ble satt ned en ekstraordinær arbeidsgruppe i Etterretningstjenesten for å identifisere utfordringer med programvaren. Evalueringsutvalget er holdt løpende orientert om tiltakene som er gjort for å løse systemutfordringene. Det er nå implementert et ekstra filter i systemet som innebærer ytterligere kontroll med hver datatype før metadata lagres i bulk. Det gjøres også grundigere rettslige vurderinger av hver datakategori før kategorien havner på listen over metadata. Nye, utførlige rutinebeskrivelser er utarbeidet. Etterretningstjenesten har understreket at metoden anvendes i et globalt teknologisk landskap i rask endring, som gjør det nødvendig å gjøre kontinuerlige vurderinger av behov for systemtiltak.

Innstillingen fra kontroll- og konstitusjonskomiteen ble behandlet av Stortinget vinteren 2026. Komiteen merket seg at Etterretningstjenesten tok kritikken på alvor, at dataene aldri ble benyttet til analyse og at forebyggende tiltak umiddelbart ble iverksatt da avviket ble oppdaget. Det ble vist til at EOS-utvalget ville arbeide videre med å tydeliggjøre utfordringene med kontroll på dette området. Komiteen viste til at Etterretningstjenesten vil arbeide for å identifisere og håndtere tvilstilfeller, herunder problemstillinger som oppstår som følge av dissonans mellom teknologi og juss. Komiteen merket seg dessuten at Etterretningstjenesten vil fremme forslag til regelverksendringer ved behov, og at Etterretningstjenesten vil fortsette arbeidet med at TI-systemet skal fungere så godt som mulig innenfor lovbestemte krav og legge ytterligere til rette for effektiv ekstern kontroll.420

I Stortingets behandling av saken 26. februar 2026 viste saksordfører og forsvarsministeren til evalueringsutvalgets arbeid og forestående rapport. Forsvarsministeren uttalte videre at saken viser at kontrollregimet fungerer, og at det ved behov vil fremmes forslag om regelendringer. Det ble også uttalt at Forsvarsdepartementet vil fortsette å følge opp Etterretningstjenestens arbeid med å sikre at tilrettelagt innhenting skal fungere så godt som mulig innenfor lovbestemte krav, og at det i dette arbeidet også legges til rette for en effektiv ekstern kontroll.421 Stortinget fattet enstemmig vedtak 3. mars 2026 om at EOS-utvalgets særskilte melding skulle vedlegges protokollen.422

6.10 Nasjonal kommunikasjonsmyndighets kontrollfunksjon

Som omtalt i punkt 5.6, har Nkom enkelte spesifikke kontrolloppgaver med Etterretningstjenesten når det gjelder bruk av frekvenser tildelt andre og utstyr til identitetsfanging.

Nkom har etter ekomregelverket et generelt ansvar for å sikre at kommunikasjonsvernet til fysiske og juridiske personer ivaretas av ekomtilbyderne.423 Ansvaret omfatter kontroll med sikkerhet og stabilitet i nett og tjenester og etterlevelse av sletteplikt og taushetsplikt etter ekomregelverket. Verken etterretningstjenesteloven eller ekomloven gir indikasjoner på at Nkom har et tilsvarende kontrollansvar overfor Etterretningstjenesten ved tilrettelagt innhenting. Ekomloven § 3-12 slår fast at bestemmelser om tilrettelegging for innhenting av elektronisk kommunikasjon som transporteres over den norske grensen, følger av etterretningstjenesteloven kapittel 7.

Lysne II-utvalget foreslo å legge den løpende kontrollmyndigheten med tilrettelagt innhenting til Samferdselsdepartementet med mulighet til å delegere myndigheten til Nkom.424 Under arbeidet med utforming av etterretningstjenesteloven, ble oppgaven i stedet lagt til EOS-utvalget.425 Etterretningstjenesteloven har ingen bestemmelser som eksplisitt klargjør Nkoms tilsyns- eller kontrollmyndighet ved tilrettelagt innhenting.426 I lovproposisjonen i 2020 uttalte departementet samtidig at «Nkom vil føre tilsyn med tilretteleggingsplikten» og at «Nkom bør føre tilsyn med hvordan tilbydere som omfattes av Nkoms tilsynsmyndighet, utøver tilretteleggingsplikten». Dette er begrunnet slik:

«Som Nkom påpeker i sin høringsuttalelse, arbeider Nkom helhetlig for å sikre forsvarlig sikkerhet i ekomnettet og ekomtjenester. Det er derfor viktig at Nkom har kunnskap om hvordan tilrettelagt innhenting er implementert hos den enkelte tilbyder. Nkom vil på denne måten inngå i det samlede kontrollsystemet knyttet til innhentingen, men på samme måte som i dag vil ikke myndigheten ha noen tilsynsfunksjoner direkte overfor Etterretningstjenesten.»427

Nkoms tilsynsansvar kommer implisitt til uttrykk i flere bestemmelser. Det fremgår av loven at tilbydernes taushetsplikt ikke er til hinder for å gi opplysninger til Nkom.428 Det er også slått fast at Etterretningstjenestens pålegg om forberedende og teknisk tilrettelegging skal meddeles Nkom,429 og at Nkom også «ved forespørsel» har rett til informasjon fra Etterretningstjenesten om tekniske og operasjonelle løsninger som tjener til å oppfylle tilretteleggingsplikten.430Videre skal metadatalisten etter loven være tilgjengelig ikke bare for EOS-utvalget, men også for Nkom. Kravet om å opprette og vedlikeholde en liste over hvilke typer metadata som kan lagres, er begrunnet i behovet for å «hindre lagring av innholdsdata».431

Nkom har overfor evalueringsutvalget skriftlig gitt uttrykk for at myndigheten har ansvaret for beskyttelse av kommunikasjonsvernet der Etterretningstjenesten samler inn metadata i bulk, som i noen tilfeller er omfattet av kommunikasjonsvernet, og har blant annet vist til at innsyn i metadatalisten har betydning for muligheten til å kontrollere dette. Informasjonen fra Nkom til evalueringsutvalget har imidlertid vært til dels motstridende og preget av manglende erfaring med kontroll eller tilsyn med tilrettelagt innhenting. Nkom har overfor evalueringsutvalget opplyst at Nkom per i dag ikke har gjennomført tilsyn med tilretteleggingsplikten. Nkom har heller ikke etterspurt metadatalisten.

6.11 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

6.11.1 Bevilgede ressurser

Evalueringsutvalget bemerker at de ressurser som Stortinget forutsatte da loven ble vedtatt, i all hovedsak er bevilget. Etterretningstjenesten har fått de nødvendige midler til investeringer og drift av TI-prosjektet. Også EOS-utvalget og NSM er tilført ressurser i tråd med Stortingets forutsetninger. Evalueringsutvalget registrerer imidlertid at domstolene ikke har blitt tilført friske midler som korresponderer med de faktiske kostnadene forbundet med bygging av sikkerhetsgodkjente lokaler i Oslo tingrett. Som omtalt i punkt 6.6.1, dekket Domstolsadministrasjonen over halvparten av kostnadene innenfor egen budsjettramme. Det er heller ikke bevilget friske midler til nye dommerstillinger. Evalueringsutvalgets vurdering av ressursbehovet fremgår av anbefalingene i punkt 6.11.5.

6.11.2 Etterretningsmessig verdi av tilrettelagt innhenting

Formålet med reglene for tilrettelagt innhenting har vært å gi Etterretningstjenesten tillatelse til en form for informasjonsinnhenting som gjør den bedre egnet til å løse sitt etterretningsoppdrag i en ny teknologisk virkelighet. Det har vært en forutsetning fra lovgiver at metoden gir etterretningsmessig verdi. I lys av dagens alvorlige sikkerhetspolitiske situasjon, som har blitt markant verre siden loven ble vedtatt, har behovet for etterretningsmetoden blitt tydeligere. Dette underbygges av den raske teknologiske utviklingen. Trusselaktørene benytter i stor grad internett og elektronisk kommunikasjon til å planlegge og utføre sikkerhetstruende aktivitet, og den teknologiske kompetansen blant trusselaktørene er høy.

Loven er teknologinøytral og ment å kunne tilpasses endringer i kommunikasjonsinfrastrukturen for elektronisk kommunikasjon. Ettersom det kan forventes en betydelig teknologisk utvikling også i årene fremover, blant annet innen kunstig intelligens, er det sannsynlig at det med tiden vil bli behov for endringer i bestemmelsene som regulerer tilrettelagt innhenting. Dette gjelder rammene for metoden og for den eksterne kontrollen. En rekke europeiske stater har gjort endringer i sine regelverk for bulkinnsamling av elektronisk kommunikasjon de siste årene.

Evalueringsutvalget har fått informasjon om at metoden har blitt benyttet til innsamling av etterretningsrelevant informasjon til bruk i analyser om trusler. Informasjon innhentet gjennom tilrettelagt innhenting har i minst ett tilfelle bidratt til å avverge et terrorangrep på norsk jord. Etterretningstjenestens analyser bygget på et bredt informasjonstilfang, der tilrettelagt innhenting var en av flere innhentingsmetoder som ble benyttet for å skaffe til veie informasjon om det forestående angrepet.432

Det er for tidlig å si noe sikkert om det fulle potensialet som denne etterretningsmetoden har. Evalueringsutvalget har likevel tilstrekkelig grunnlag til å konkludere med at metoden gir et styrket informasjonsgrunnlag for etterretningsanalyser, at den kan bidra til å avdekke alvorlige trusler og avverge angrep, og at data og informasjon innhentet gjennom tilrettelagt innhenting formidlet fra Etterretningstjenesten til FCKS har gitt økt nasjonal evne til å forebygge, håndtere og bekjempe trusler i det digitale rom. Reglene om tilrettelagt innhenting ivaretar på denne måten lovgivers intensjon om å styrke Etterretningstjenestens mulighet for å kartlegge og motvirke ytre trusler rettet mot rikets selvstendighet og sikkerhet. Metoden øker også den nasjonale etterretningsevnen og gjør Etterretningstjenesten mindre avhengig av informasjonsinnhenting fra partnertjenester i utlandet. Metodebruken styrker Etterretningstjenestens relevans blant viktige allierte.

6.11.3 Regler for innhenting og behandling av metadata og innholdsdata

Etterretningstjenesteloven § 7-7 legger opp til at bare metadata lagres i bulk; Etterretningstjenesten er pålagt «å hindre lagring av innholdsdata» i bulk. I lovarbeidet har det vært viktig å skille mellom adgangen til lagring av metadata i bulk og lagring av innholdsdata. For målrettet innhenting og lagring av innholdsdata, som blir ansett som den mest inngripende aktiviteten ved tilrettelagt innhenting, må det foreligge egen rettslig prøving. Stortinget har lagt stor vekt på behovet for domstolskontroll med slik behandling.433

Etterretningstjenesten har informert om at utfordringene med programvaren som bidro til at emnefelt i e-poster ble lagret i metadatalageret, nå synes å være løst. Det er også utarbeidet nye interne prosedyrebestemmelser for godkjenning av metadatalagring ved tilrettelagt innhenting. Formålet er å sikre at det ikke feilaktig lagres innholdsdata i metadatalageret.

Dette er positivt. Det indikerer samtidig at Etterretningstjenesten burde gjennomført grundigere undersøkelser av den aktuelle programvaren før den ble satt i operativ drift, og underbygger kritikken mot Etterretningstjenesten i EOS-utvalgets særskilte melding.

Systemendringene og godkjenningsprosedyrene som skal sikre at det ikke feilaktig lagres innholdsdata i metadatalageret, er samtidig ressursintensive. Samlet kan dette medføre tap av tid i tidskritiske saker. I punkt 4.6.1 peker utvalget på risikoen forbundet med ytterligere byråkratisering av etterretningsprosessen. Løsningen som er valgt for å hindre ulovlig lagring, forsterker denne utviklingen.

Selv om det iverksettes beskyttelsestiltak og gjøres kontinuerlige systemoppdateringer, understreker evalueringsutvalget at det fortsatt er en viss risiko for at data som rettslig sett utgjør innholdsdata, feilaktig kan havne i metadatalageret. Som forklart tidligere i rapporten, samsvarer ikke lovens definisjoner av metadata og innholdsdata fullt ut med den teknologiske forståelsen. Lovens forarbeider gir liten veiledning der man står overfor kategorier som språklig (og teknologisk) kan utgjøre både metadata og innholdsdata, eller der en har å gjøre med metadata som i noen tilfeller bærer med seg informasjon som kan røpe innhold i kommunikasjonen mellom personer. Som EOS-utvalgets særmelding viser, er emnefelt i e-post eksempel på dette. Det kan også skje endringer i programvaren som vanskeliggjør utfiltrering eller gjør systemet mindre effektivt. Dette kan medføre forsinkelser i viktige leveranser til mottakerne av etterretningsprodukter fra Etterretningstjenesten.

Skillet mellom metadata og innholdsdata innebærer etter evalueringsutvalgets syn en hensiktsmessig avveining mellom nasjonale sikkerhetsinteresser og etterretningsmessig effekt på den ene siden og den enkeltes personvern på den andre siden. Evalueringsutvalget ser ingen grunn til å foreslå endringer i dette skillet i dag.

Evalueringsutvalget anbefaler likevel at Forsvarsdepartementet gjennomgår bestemmelsene om tilrettelagt innhenting med sikte på å minske risikoen for ulovlig lagring av innholdsdata, ytterligere byråkratisering og svekket effekt av metodebruken. Evalueringsutvalget vil peke på noen alternative regelendringer som kan oppnå dette formålet:

For det første kan det være hensiktsmessig å tydeliggjøre skillet mellom metadata og innholdsdata. Dette kan enten gjøres direkte i loven, eller gjennom en forskriftshjemmel som overlater til Forsvarsdepartementet å regulere skillet mer inngående. I forskrift vil departementet kunne gi dynamisk tolkningsveiledning som kan bidra til å klargjøre tvilstilfeller i takt med den teknologiske utviklingen.

For det andre bør Forsvarsdepartementet vurdere å lempe på lagringsreglene for metadata i etterretningstjenesteloven § 7-7. En løsning kan være å fjerne lovens absolutte krav til utfiltrering av innholdsdata, som teknisk sett er krevende å gjennomføre fullt ut. Dette kan gjøres ved å innføre en innsatsforpliktelse i loven, der Etterretningstjenesten plikter å filtrere ut innholdsdata så langt det lar seg gjøre, etter mønster av bestemmelsen i § 7-6.

Evalueringsutvalget har ikke vurdert hvordan slike lovendringer rettsteknisk bør gjennomføres. Eventuelle regelendringer vil kunne medføre behov for endringer i reglene for kontroll.

Evalueringsutvalget bemerker samtidig at det ikke synes å være et absolutt forbud mot å lagre innholdsdata i bulk uten forutgående vurdering av dataenes etterretningsrelevans etter EMDs praksis. Data som lagres i bulk, vil under enhver omstendighet ikke være tilgjengelig for analyse før retten har gitt særskilt tillatelse til dette.

6.11.4 Ekomtilbydernes tilrettelegging

Ekomtilbydernes tilrettelegging og samarbeidet mellom Etterretningstjenesten og tilbyderne har fungert godt. Tilbyderne har fulgt og gjennomført pålegg om tilrettelegging. Merutgifter er dekket. Det er ikke rapportert om at tilretteleggingen har forringet kommunikasjonstjenestene til brukerne. Tilretteleggingen bar preg av enkelte samhandlingsproblemer innledningsvis, men uenigheter og misforståelser er løst ved dialog.

Evalueringsutvalget mener likevel at loven i større grad bør ta høyde for at det kan oppstå uenigheter om tilretteleggingsplikten, og gjennomføringen av tilretteleggingen, som ikke lar seg løse gjennom dialog. Loven må tydeliggjøres på dette området.

Etterretningstjenesteloven § 7-2 tredje ledd gir hjemmel for departementet til i forskrift å regulere tilretteleggingsplikten nærmere og fastsette prinsipper for utregning av merutgifter der beslutningen har grunnlag i rettens kjennelse om speiling. Etterretningstjenesteloven § 7-3 sjette ledd fastslår at departementet kan gi forskrift om beslutning om tilrettelegging i tilfeller der pålegg er truffet av sjefen for Etterretningstjenesten alene, herunder om klagebehandling i slike tilfeller.

Slik disse to bestemmelsene er utformet, fremstår det ikke opplagt hva som kan reguleres i forskrift. Merutgiftsdekning er nevnt for tilrettelegging ved speiling, men ikke for forberedende og understøttende tilrettelegging. Klage til departementet er utelukket for tilrettelegging i form av speiling for etterretningsformål med grunnlag i rettens kjennelse, men det går ikke tydelig frem av loven eller forarbeidene.

Merutgifter har til nå vært dekket etter krav fra ekomtilbyder. Evalueringsutvalget mener imidlertid at prinsippene for fremtidig utregning bør være basert på objektive retningslinjer som sikrer likebehandling mellom tilbyderne i utgiftsdekningen. Dette bør skje ved forskrift, slik loven legger opp til.

Det er ikke opplagt om det ved forskrift kan fastsettes hvordan eventuell uenighet mellom Etterretningstjenesten og tilbyder skal løses. I vedtakene er det fremhevet at tvister skal løses i minnelighet. Evalueringsutvalget er ikke overbevist om at en slik mekanisme, som forutsetter begge parters samtykke, har sin naturlige plass i et forvaltningsvedtak som er ensidig utformet av den ene part. Evalueringsutvalget legger til grunn at Forsvarsdepartementet vil ha endelig beslutningsmyndighet i slike tilfeller, med mindre annet er eksplisitt avtalt. Det vil være i begge parters interesse at dette kommer tydelig frem i loven eller forskrift, eller at klausuler om minnelig løsning utformes i avtale mellom partene.

I dag kan ekomtilbyders manglende etterlevelse av tilretteleggingsplikten bare sanksjoneres ved straff. Lovens system legger ikke opp til bruk av andre og mindre inngripende, og samtidig effektive, sanksjonsmuligheter, som tvangsmulkt, overtredelsesgebyr eller tilbakeholdelse av dekning av merutgifter. Dette har ikke blitt satt på spissen i praksis. Evalueringsutvalget mener likevel at det i gitte situasjoner, for eksempel ved en betydelig utvidelse av aktørbildet, kan være behov for å håndheve vedtak om tilrettelegging. Dagens regelverk mangler egnede mekanismer for dette, og disse bør utvikles.

6.11.5 Domstolskontrollen

Hovedfunn

Evalueringsutvalget mener systemet med forutgående domstolskontroll i all hovedsak fungerer slik lovgiver har forutsatt. Domstolene har i større grad enn forutsatt selv måttet dekke inn utgifter forbundet med kontroll med tilrettelagt innhenting innenfor budsjettrammen. Evalueringsutvalget mener dette likevel ikke har gått utover rettssikkerheten fordi saksmengden hittil har vært forholdsvis begrenset.

Rettens forhåndskontroll med begjæringer om tilrettelagt innhenting er gjennomgående grundig og reell. I alle instanser gjøres inngående vurderinger av lovligheten av tiltakene som ønskes iverksatt, og av Etterretningstjenestens lovtolkning og rettsanvendelse. Det stilles vilkår for metodebruken der det har vært ansett nødvendig. Etterretningstjenesten får ikke nødvendigvis medhold i sine anførsler. Domstolskontrollen er egnet til å redusere risikoen for lovstridig bruk av denne innhentingsmetoden, i tråd med lovgivers forutsetninger.

Rettsprosessene er preget av god rolleforståelse hos aktørene. Ordningen med særskilt advokat har vist seg å være en viktig rettssikkerhetsgaranti. Advokatene har kommet med betydningsfulle rettslige korrigeringer og innsigelser. De har bidratt til å tydeliggjøre rettslig tvil og styrke rettens beslutningsgrunnlag. Ordningen bidrar til det innslaget av kontradiksjon som lovgiver har forutsatt.

Etterretningstjenesten har vært profesjonell i sin tilnærming til domstolskontrollen. Tjenestens ansatte har strukket seg langt for å opplyse retten og særskilt advokat om etterretningsfaglige og tekniske forhold som er vanskelig tilgjengelige utenfor Etterretningstjenesten. Etterretningstjenesten har over tid også styrket sin prosess- og prosedyrekompetanse noe.

Domstolskontrollen synes å ha en viss disiplinerende effekt på aktørene. Prosessen spisser tjenestens rettslige vurderinger og argumentasjon, og har i den forstand også en selvkontrollerende funksjon. Ankeprosessen utgjør en disiplinerende faktor ved underinstansenes domstolsprøving, da den enkelte dommer vet at kjennelsen kan bli etterprøvd av ankeinstansene.

Loven regulerer i begrenset grad rettens saksbehandling. Etter evalueringsutvalgets syn har det vist seg hensiktsmessig at domstolene gis rom til å velge prosessregler etter eget skjønn. Evalueringsutvalget ser ikke behov for å regulere rettens saksbehandling mer inngående i loven.

Rettens behandling av saker om tilrettelagt innhenting etter lovens kapittel 7 og 8 er ikke offentlig. At domstolskontrollen er forutsatt og regulert i etterretningstjenesteloven, og dermed er offentlig kjent, kan bidra til å styrke tilliten til Etterretningstjenestens virksomhet i befolkningen.

Saker om tilrettelagt innhenting har vært behandlet på sikkerhetsmessig forsvarlig måte etter sikkerhetslovens krav. Dette bidrar til lovgivers målsetting om at kontrollen skal være i tråd med, og ikke gå på bekostning av, nasjonale sikkerhetsinteresser.

Selv om evalueringsutvalget mener systemet med domstolskontroll etter lovens kapittel 7 og 8 ivaretar rettssikkerheten slik loven har forutsatt, er det grunnlag for enkelte merknader. Flere av disse merknadene, og evalueringsutvalgets anbefalinger, kan synes svært konkrete. Rettssikkerhet forutsetter egnede arbeidsbetingelser for aktørene som er satt til å ivareta den. Evalueringsutvalgets egne observasjoner og innspill fra alle aktører i befatning med domstolskontrollen etter etterretningstjenesteloven kapittel 7 og 8, tydeliggjør at nærmest trivielle forhold kan ha negativ påvirkning på arbeidet som skal gjøres i rettssikkerhetens navn. Det gjelder spesifikke utfordringer og hindringer som kan løses ved relativt enkle midler.

Oppstartsutfordringer

Enkelte mindre forhold er preget av utfordringer med implementering av nytt regelverk som ventelig vil gå seg til forholdsvis raskt eller allerede er blitt løst. Evalueringsutvalget ser det ikke som nødvendig å omtale alle forholdene i detalj, men vil peke på ett eksempel:

Til nå har kommunikasjon mellom rettens aktører måttet skje gjennom fysisk overlevering av dokumenter og samhandling om praktiske forhold på ugraderte kommunikasjonsplattformer. Mangelen på sikre digitale plattformer har tidvis hemmet effektiviteten i prosessen og gjort samhandlingen noe mangelfull i enkelttilfeller. Dette forventes å være et forbigående problem med tanke på snarlig innføring av nasjonal hemmelig plattform. Evalueringsutvalget forutsetter at aktørene får tilgang til og effektivt kan gjøre bruk av tjenestene i nasjonal hemmelig plattform.

Planlegging for økt saksmengde

Evalueringsutvalget mener det er behov for å planlegge for økt mengde saker til behandling i domstolene. Til nå har oppdragsmengden vært forholdsvis begrenset. Dette kan endre seg over tid.

Domstolene synes i dag å ha tilstrekkelige personellressurser til å kunne føre effektiv rettslig kontroll uten opphold. Dommerne får frigjort nødvendig tid til å behandle saker om tilrettelagt innhenting. Evalueringsutvalget understreker samtidig at det må gjøres kontinuerlige vurderinger av ressursene i lys av saksomfanget. Dersom antallet saker øker markant, vil det kunne bli behov for flere stillinger. Dette har Stortinget forutsatt.

Den juridiske kompetansen i Etterretningstjenesten er primært rettet mot å støtte operativ drift og i mindre grad domstolsprøving. Etterretningstjenesten har imidlertid styrket sin prosess- og prosedyrekompetanse noe over tid. Evalueringen har synliggjort at Etterretningstjenesten ennå ikke er personellmessig tilstrekkelig rigget for å behandle flere muntlige forhandlinger for domstolene parallelt. Erfaringen viser at det er behov for den særlige kompetansen som ligger i kunnskap om saksbehandlingsreglene for domstolene og å prosedere saker for retten. Generelt må det legges til grunn at behandlingen av saker for Høyesterett stiller ytterligere krav. Evalueringsutvalget mener det relevante fagmiljøet i Etterretningstjenesten er sårbart. Det er behov for å bygge et mer robust fagmiljø for prosess og prosedyre i Etterretningstjenesten for å imøtekomme et system for domstolskontroll, i alle rettsinstanser, som etterretningstjenestelovens kapittel 7 og 8 forutsetter.

Lokalene i Oslo tingrett

Lokalene som er bygget i Oslo tingrett for gjennomføring av saker om tilrettelagt innhenting, er ikke tilfredsstillende. Alle aktører i befatning med TI-saker har formidlet dette til evalueringsutvalget, og evalueringsutvalget har observert det samme. Det er flere problematiske aspekter. Rettssalen er liten og dimensjonert kun for gjennomføring av rettsmøte i første rettsinstans med få andre tilstedeværende enn dommer, Etterretningstjenestens representant og den særskilte advokaten. Ved saker i tingretten hvor det er nødvendig med flere til stede, som fagkyndig personell fra Etterretningstjenesten eller flere særskilte advokater i samme sak, blir det plassmangel. Dette går utover aktørenes muligheter for å arbeide effektivt og profesjonelt. I tillegg er salen preget av dårlig ventilasjon og utilfredsstillende mulighet for oppvarming.

Salen er ikke godt dimensjonert for å gjennomføre muntlige rettsmøter i lagmannsretten, hvor tre dommere skal få plass i tillegg til de andre aktørene. Det er opplyst om til dels krevende forhold ved gjennomføring av lagmannsrettens behandling av saker i rommet. Rettssalen er ikke fysisk dimensjonert for avdelingsbehandling i Høyesterett med fem dommere eller til å gjennomføre forhandlinger i Høyesterett satt som forsterket rett i storkammer eller i plenum. I dag vil Høyesterett i praksis måtte sette rett i andre og eksterne sikkerhetsgodkjente lokaler. Dette kan være uheldig av både konstitusjonelle og sikkerhetsmessige grunner, men det kan også være utfordringer med tilgang til ledige lokaler og praktisk gjennomføring.

Også det tilstøtende arbeidsrommet er lite. Arbeidsrommet er felles for aktørene. Dommere og særskilte advokater er henvist til å arbeide side om side når de forbereder saker og når kjennelser utformes. Lokalene tar ikke tilstrekkelig hensyn til det åpenbare behovet for skjerming og autorisasjonsskille som gjør seg gjeldende. Arbeidsrommet brukes også av advokater og dommere i PST-saker.

Det er logistiske utfordringer rundt inn- og utpassering til de sikre lokalene. Dommere, saksbehandlere, særskilte advokater og Etterretningstjenestens jurister må få bistand fra tingretten for inn- og utpassering.

Evalueringsutvalget registrerer at utgiftene til bygging av de sikre lokalene i Oslo tingrett beløp seg til 26 800 000 kroner. Mer enn halvparten av dette ble dekket av Domstolsadministrasjonen innenfor ordinær budsjettramme. Evalueringsutvalget registrerer at det ikke ble bevilget øremerkede midler over statsbudsjettet som dekket selv de faktiske påløpte kostnadene til lokalene. I forbindelse med utarbeidelsen av loven la både regjeringen og Stortinget til grunn at Oslo tingrett skulle sikres tilstrekkelige ressurser for å fylle de nye oppgavene med kontroll av tilrettelagt innhenting. Hensynet til de særlige behovene for ankeinstansenes behandling synes ikke å ha vært vektlagt. Gitt underdimensjoneringen og de øvrige manglene, mener utvalget at lokalene ikke oppfyller Stortingets forutsetninger.

Evalueringsutvalget har som nevnt ikke observert at problemene knyttet til utformingen av lokalene i Oslo tingrett til nå har medført rettssikkerhetsutfordringer. Aktørenes opplysninger om arbeidsbetingelsene er imidlertid bekymringsfulle. Dårlige fysiske arbeidsbetingelser og begrensede muligheter for å arbeide uforstyrret, effektivt og skjermet, gjør systemet for domstolskontroll sårbart. Evalueringsutvalget mener arbeidsrommet må utbedres, og at det må sikres effektive løsninger for å komme inn og bevege seg ut av de sikre lokalene for både dommere, rettens saksbehandlere, særskilte advokater og Etterretningstjenestens ansatte. Det er evalueringsutvalgets vurdering at lokalene ikke legger godt nok til rette for behandling i ankeinstansene. Verken Borgarting lagmannsrett eller Norges Høyesterett har lokaler som er godkjent etter sikkerhetsloven for gjennomføring av domstolskontroll etter reglene i etterretningstjenesteloven kapittel 7 og 8. Det bør etableres.

Særskilt advokat

I dag synes lovens hovedregel å være at det kun skal oppnevnes én særskilt advokat. Bestemmelsen er formulert på en måte som språklig gir inntrykk av at bare én advokat kan oppnevnes i hver sak. I praksis har bestemmelsen blitt tolket utvidende, og det har vært oppnevnt mer enn én særskilt advokat i noen saker. Dette fremstår i lys av formålet med ordningen som en fornuftig tolkning av bestemmelsen.

Evalueringsutvalget mener samtidig at retten i noen tilfeller har lagt seg på en noe streng linje. Evalueringsutvalget mener det bør oppnevnes to advokater i flere saker enn det som har vært tilfelle hittil, i hvert fall frem til aktørene får tilstrekkelig med sakserfaring. I mangel av andre sparringspartnere, vil dette avdempe noe av skjevheten i styrkeforholdet mellom aktørene og bidra til å styrke advokatenes tiltenkte funksjon. Det fremstår etter evalueringsutvalgets vurdering ikke nødvendig å endre loven for å praktisere bestemmelsen slik. Dersom det anses nødvendig å endre loven, bør bestemmelsen i større grad synliggjøre at det kan og bør oppnevnes mer enn én særskilt advokat.

Evalueringsutvalget ser ikke bort fra at det vil kunne være saker som i sin karakter eller volum vil gjøre det ubetenkelig ikke å oppnevne særskilt advokat. Evalueringsutvalget mener imidlertid at unntaksregelen om at oppnevning av særskilt advokat kan unnlates, fortsatt bør praktiseres med betydelig varsomhet. Evalueringsutvalget kan ikke se at det til nå har vært saker til behandling der unnlatt oppnevning ville vært ubetenkelig.

Muntlige forhandlinger

Terskelen etter loven for å beslutte muntlige forhandlinger er lav. Muntlige forhandlinger gir bedre muligheter for kontradiksjon. Retten har besluttet muntlige forhandlinger i noen saker, men flere saker har også blitt avgjort ved skriftlig behandling. Inntil det er etablert tilstrekkelig erfaringsgrunnlag med hvordan loven skal forstås og anvendes, mener evalueringsutvalget at flere saker bør gjennomføres på grunnlag av muntlige forhandlinger.

Aktørenes tilgang til domstolenes avgjørelser og andre rettskilder

Evalueringsutvalget har fått opplyst at verken retten eller særskilte advokater i dag har full tilgang til et oppdatert og fullstendig presedensarkiv. Aktørene har heller ikke full tilgang til andre rettskilder, som digitale databaser som Lovdata og lignende, i arbeidsrommet. Kunnskap om og lett tilgang til rettskildemateriale er avgjørende for effektiv rettslig kontroll. Aktørene må ha full tilgang til alle rettskilder, inkludert alle avgjørelser som domstolene har avsagt etter lovens kapittel 7 og 8 i egnet format.

En utfordring i forlengelsen av dette er at rettsavklaringen og rettsutviklingen på etterretningstjenestelovens område i dag skjer i to spor – ved de alminnelige domstolenes behandling, representert ved den pågående behandlingen av søksmålet fra Stiftelsen Tinius mfl., og i saker om tilrettelagt innhenting etter etterretningstjenesteloven kapittel 7 og 8. Etter gjeldende rett er det risiko for at dommere som skal behandle alminnelige sivile søksmål om tilrettelagt innhenting, ikke har kunnskap om hvordan aktuelle bestemmelser i loven tolkes og praktiseres av Høyesterett i saker om forhåndskontroll. Det vil være uheldig om det oppstår sprik i tolkningen av loven i de to sporene. Evalueringsutvalget mener risikoen for at bestemmelser i loven tolkes ulikt i det åpne og det lukkede domstolssporet, må reduseres.

Kompetansebygging og kompetanseutvikling

Dommere og særskilte advokater er generalister. Det er ikke uvanlig at jurister må sette seg inn i nye krevende rettsfelt, men i saker om tilrettelagt innhenting forutsettes betydelig teknologisk og etterretningsfaglig forståelse. Det forutsettes også kjennskap til håndtering av sikkerhetsgradert materiale. Kompetanse om spørsmål typisk for TI-sakene vil nok til en viss grad bygges opp over tid med gjennomføring av flere saker og kompetansehevingstiltak. Evalueringsutvalget mener likevel at det er behov for flere og hyppigere kompetansehevingstiltak for både dommere og advokater. Evalueringsutvalget forutsetter at særskilte advokater får økonomisk kompensasjon også for å delta på kompetansehevingsseminar. Evalueringsutvalget ser også at det kan være behov for faste arenaer for erfaringsutveksling mellom aktørene som har befatning med domstolskontrollen. Innenfor et område hvor skjerming står helt sentralt, er det desto viktigere at det etableres faste mekanismer for erfaringsutveksling som kan fremme byggingen og utviklingen av kompetanse.

Gitt at sakstilfanget så langt har vært mindre enn hva som ble lagt til grunn for anslagene i lovens forarbeider, vil den enkelte dommer i Oslo tingrett få begrenset med sakserfaring. Evalueringsutvalget mener derfor at Oslo tingretts valg av turnusordning er lite hensiktsmessig. Det har riktignok vært en forutsetning fra lovgiver at kretsen med dommere må være vid nok til at den enkelte ikke identifiserer seg med saksfeltet. Samtidig har det vært en forutsetning at dommerne har nødvendige faglige kunnskaper, og at det skal finne sted forsiktig spesialisering blant dommerne i Oslo tingrett. I lys av dette mener evalueringsutvalget at kretsen av dommere som kan oppnevnes i slike saker, bør reduseres. Samtidig må det være mange nok dommere til at tingretten kan behandle en økt mengde saker dersom det blir behov for det.

Særskilt oppnevnte advokater arbeider under krevende rammer. Advokatene har begrenset med tid og ressurser til saksforberedelser. De har ikke mulighet for diskusjon eller administrativ støtte og kollegabistand fra egne rekker. Det er også en rekke praktiske utfordringer rundt arbeidet, særlig fordi advokatenes saksforberedelser må skje i tingrettens lokaler.

Etter evalueringsutvalgets syn medfører disse forholdene samlet en skjevhet og svakhet ved systemet, og en risiko for at rettssikkerheten kan bli skadelidende. Det er behov for å styrke advokatordningen og advokatenes betingelser for å utføre sitt oppdrag. Dette tilsier at de særskilte advokatene i større grad enn i dag må kunne dele erfaringer på tvers av de enkelte sakene – innenfor rammene av sikkerhetslovens krav.

Allmennhetens kunnskap om domstolenes avgjørelser

Det er i dag ikke kjent for offentligheten om det er saker om tilrettelagt innhenting til behandling i domstolene, hvor mange saker det er tale om, hva som kontrolleres og hva utfallet av domstolsbehandlingen er. Evalueringsutvalget understreker at rettsprosessen som den klare hovedregel må være unntatt offentlighet, og at kjennelsene må sikkerhetsgraderes.

Fordi metodebruken innebærer et potensielt inngrep i beskyttede rettigheter, herunder privatlivet og ytringsfriheten, vil det kunne være spørsmål om domstolsprøvingen er tilstrekkelig intensiv og om den går langt nok. Enkelte aktører fra sivilsamfunnet har uttrykt bekymring for om domstolskontrollen i praksis er effektiv. Ettersom sakene aldri kan bli offentlige i sin helhet, vil bekymringen vanskelig kunne avbøtes helt. At offentligheten ikke har noen informasjon om domstolskontrollen med tilrettelagt innhenting, kan imidlertid utfordre lovens intensjon om å bygge tillit.

Det vil være fornuftig å gi allmennheten større kunnskap om praktiseringen av domstolskontrollen, rettsutviklingen og eventuell rettsavklaring fra Høyesterett. Dette kan bidra til økt tillit til systemet for tilrettelagt innhenting, til Etterretningstjenesten og til domstolskontrollen. Etter evalueringsutvalgets syn bør det også være større åpenhet rundt antallet saker som er til behandling. En mulighet er å offentliggjøre at det har vært et visst antall saker hvert år. Dette kan enten gjøres av domstolene selv, av EOS-utvalget i årsmeldinger eller på annen egnet måte.

6.11.6 EOS-utvalgets løpende kontroll

EOS-utvalgets sekretariat synes i dag å ha tilstrekkelige ressurser og kompetanse for utøving av sine kontrollfunksjoner med tilrettelagt innhenting. EOS-utvalget har fått tilført de ressurser som Stortinget forutsatte da loven ble vedtatt.

EOS-utvalgets særmelding fra høsten 2025 har illustrert at EOS-utvalgets løpende kontroll er egnet til å fange opp risikofylt og ulovlig aktivitet. Årsmeldingene viser at EOS-utvalget har hatt og har utstrakt kontroll med anvendelsen av lovens TI-bestemmelser i så vel prosjekt- og utviklingsfasen som i driftsfasen. Kontrollen er grundig.

Evalueringen har imidlertid vist at det er en viss avstand mellom domstolenes forventninger til EOS-utvalgets kontroll av tilrettelagt innhenting og EOS-utvalgets reelle mulighet til kontroll. Evalueringsutvalget mener det her er behov for en forventningsavklaring: Det er verken praktisk eller teknologisk mulig å kontrollere all bruk av metoden. Dette ville krevd en helt annen innretning av – og ressurstilfang – i EOS-utvalget og sekretariatet. I likhet med den etterfølgende kontrollen, er EOS-utvalget i dag avhengig av en risikobasert tilnærming når tilrettelagt innhenting skal kontrolleres underveis i prosessen. Disse praktiske begrensningene svekker imidlertid ikke kontrollordningen i seg selv, og er etter evalueringsutvalgets syn i tråd med lovgivers forventninger til den løpende kontrollen.

Evalueringsutvalget mener EOS-utvalgets kontroll med tilrettelagt innhenting til nå viser et system som ivaretar Stortingets målsettinger om å bidra til å trygge tilliten til Etterretningstjenestens virksomhet, og at den utøves i samsvar med menneskerettighetene og andre grunnleggende verdier i et demokratisk samfunn.

Den teknologiske utviklingen, blant annet innen kunstig intelligens, vil stille større krav til EOS-utvalgets tekniske løsninger og sekretariatets tekniske kompetanse fremover. Det er avgjørende at det gjøres kontinuerlige vurderinger av om ressurstilfanget er tilstrekkelig. Det er forventet at EOS-utvalget vil kunne ta i bruk kunstig intelligens for å styrke den løpende kontrollen. Det fremtidige behovet for økte ressurser og kompetanse må derfor også vurderes i lys av mulighetene for å effektivisere kontrollarbeidet gjennom teknologiske løsninger. Det vises til evalueringsutvalgets drøftelser rundt kunstig intelligens og den rettslige betydningen av denne utviklingen i punkt 7.2.

Evalueringsutvalget mener videre at det i kontrollfunksjonaliteten som Etterretningstjenesten i samarbeid med EOS-utvalget har utviklet, må etableres løsninger for aktivitetslogger for å sikre integriteten til data som lagres om søk og andre endringer som gjøres.

Samarbeidet mellom Etterretningstjenesten og EOS-utvalget har vært konstruktivt, og Etterretningstjenesten har bistått med å tilrettelegge for kontrollen slik loven krever. Evalueringsutvalget ser imidlertid grunn til å understreke at den tette samhandlingen mellom Etterretningstjenesten og EOS-sekretariatet, og EOS-utvalgets adgang til Etterretningstjenestens lokaler, ikke må gå på bekostning av behovet for tilstrekkelig avstand mellom utøvende myndighet og Stortingets kontrollorgan. Etter evalueringsutvalgets syn utfordrer ikke organenes samhandling kontrollorganets uavhengighet per i dag, men problemstillingen er reell og må tas hensyn til i utviklingen av samarbeidet.

6.11.7 Nasjonal kommunikasjonsmyndighets kontrollfunksjon

Evalueringsutvalget har ikke gjort seg opp meninger om utøvelsen av Nkoms tilsynsansvar overfor ekomtilbyderne, da slikt tilsyn ikke har vært gjennomført.

Evalueringsutvalget peker samtidig på at lovens regulering av Nkoms funksjon er uklar og til dels motstridende. Deler av reguleringen synes å bygge på forutsetningene i Lysne II-utvalgets rapport om at Nkom, og ikke EOS-utvalget, skulle føre løpende kontroll med tilrettelagt innhenting, noe lovarbeidet gikk bort fra i en tidlig fase. Under utarbeidelsen av loven ble det uttalt at det ikke ble forventet at Nkoms kontroll ville medføre kostnader av nevneverdig betydning.434 Det ble derfor heller ikke forutsatt tilført friske midler til Nkom da etterretningstjenesteloven ble vedtatt. Lovens og forarbeidenes uklarheter reflekteres også i Nkoms syn på egen kontrollfunksjon, slik den er meddelt evalueringsutvalget.

Evalueringsutvalget mener det er uheldig at det synes å være tvil om Nkom har et ansvar for å føre kontroll med kommunikasjonsvernet ved tilrettelagt innhenting. I ytterste konsekvens kan man se for seg at EOS-utvalget og Nkom driver overlappende kontroll om samme forhold, uten at det er etablert mekanismer for samordning mellom dem.

Evalueringsutvalget mener det er behov for å klargjøre om og eventuelt på hvilken måte Nkom har et selvstendig ansvar som myndighet for kommunikasjonsvernet også i lys av tilrettelagt innhenting og Etterretningstjenestens fullmakter på dette området.

Nkom har etter etterretningstjenesteloven et ansvar for tilsyn med ekomtilbydernes tilretteleggingsplikt. Ekomtilbyderne har ikke ansvar for ytterligere utfiltrering av norsk-til-norsk trafikk og videre filtrering og lagring av metadata i bulk. Dette er utelukkende Etterretningstjenestens ansvar. Kontroll med sistnevnte forhold ligger etter etterretningstjenesteloven til EOS-utvalget.

Evalueringsutvalget kan ikke umiddelbart se at det er et særskilt behov for at Nkom skal ha en kontrollfunksjon med tilrettelagt innhenting. EOS-utvalget er satt til å føre lovlighetskontroll med utøvelsen av metodebruken. Tilsynsfunksjonen for Nkom bør avklares.

Det er også vanskelig for evalueringsutvalget å se hvordan Nkom kan være i stand til å «hindre lagring av innholdsdata»gjennom tilgang til metadatalisten, slik etterretningstjenesteloven § 7-7 andre ledd legger opp til, uten at Nkom har en spesifikk tilsynshjemmel med Etterretningstjenesten. For det tilfelle at Nkom ikke har en slik kontrollfunksjon, kan evalueringsutvalget heller ikke se at denne myndigheten trenger tilgang til listen over lagrede metadata.

6.11.8 Testinnhenting – begrenset datagrunnlag

Loven stiller strenge krav til lengden på testinnhenting og korttidslagring av data fra tilrettelagt innhenting.435 Etterretningstjenesten har overfor evalueringsutvalget opplyst at den har erfart at begrensningen på inntil 30 sekunder én gang per time er for kort for å få effekt av innhentingen. Dette innebærer at datagrunnlaget for gjennomføring av tekniske testanalyser blir mangelfullt.

Slike data skal blant annet muliggjøre utvalg, filtrering, lagring, søk, reprosesseringer, forståelse av signalmiljø og gjenkjenning av tjenester og dataformater i det operative systemet. De strenge kravene i loven innebærer risiko for at systemet ikke vil fungere og levere informasjon som forutsatt, både hva angår data for etterretningsformål og for å ivareta bestemmelsene om filtrering av data før lagring. På den annen side vil større uttrekk over lengre tid innebære større risiko sett fra et personvernperspektiv.

Evalueringsutvalget har merket seg Etterretningstjenestens erfaringer. Det er uheldig dersom lovens regulering reduserer verdien av tilrettelagt innhenting som metode. Samtidig må merverdien av slik informasjonsinnhenting stå i forhold til tiltakets rettssikkerhetsutfordringer. Det er nødvendig at loven setter visse begrensninger. Evalueringsutvalget mener at det er behov for å gjennomgå reglene for å sikre at de ivaretar balansen mellom effektivitet og rettssikkerhet.