7 Andre forhold

7.1 Innledning

EOS-utvalget har i sine meldinger til Stortinget og overfor evalueringsutvalget identifisert enkelte rettslige utfordringer med etterretningstjenesteloven.436 Domstolene og Etterretningstjenesten har også synliggjort noen problemstillinger ved loven. I forbindelse med forslaget til endringer av etterretningstjenesteloven i 2023, viste Forsvarsdepartementet til evalueringsutvalgets arbeid for enkelte spørsmål som var blitt belyst i høringen, men ikke ble tatt med i lovforslaget.437 Evalueringsutvalget har videre mottatt innspill til lovens utforming fra sivilsamfunnet.438

De fleste spørsmålene er behandlet i rapportens foregående kapitler. Evalueringsutvalget har ikke drøftet konkrete rettslige spørsmål inngående i rapporten, men har fremhevet temaer som det har vært uenighet om eller som har reist tolkningstvil, og hvor rettstilstanden med fordel kan tydeliggjøres i loven. I dette kapittelet retter evalueringsutvalget søkelyset mot tre temaer av mer overordnet karakter.

7.2 Rammer for bruk av og kontroll med kunstig intelligens

Siden etterretningstjenesteloven ble utredet og trådte i kraft, har det vært en betydelig utvikling innen kunstig intelligens (KI). Dette var i liten grad et tema i lovarbeidet, selv om tematikken ble omtalt av enkelte høringsinstanser.439 Bruk av og kontroll med KI er ikke direkte regulert i etterretningstjenesteloven. Utfordringer knyttet til utviklingen av KI er heller ikke spesifikt nevnt i evalueringsutvalgets mandat. Evalueringsutvalget mener Etterretningstjenestens bruk av KI og kontroll med denne kan få betydning for etterretningstjenestelovens virke i årene fremover. Det har vært nødvendig å fremheve disse problemstillingene i rapporten.

Etterretningstjenester har siden starten av 1980-tallet benyttet ulike former for KI til etterretningsformål. Dagens teknologi gir Etterretningstjenesten nye muligheter som det ikke ble tatt stilling til i lovarbeidet. Dette gjelder særlig behandling, prosessering og analyse av data, ikke minst ved bruk av tilrettelagt innhenting. KI gir Etterretningstjenesten økt evne til å søke i, gjøre mønstergjenkjenning av og sammenstille resultater fra store datamengder på kort tid. Kombinasjonen av denne evnen med store datamengder, fra åpne eller skjermede kilder, kan gi resultater det kan være vanskelig å overskue ved vurdering av de enkeltstående kildene eller informasjonsstrømmene.

Både Etterretningstjenesten og EOS-utvalget har drøftet problemstillinger ved bruk av KI i etterretningssammenheng med evalueringsutvalget. Etterretningstjenesten har påpekt at KI allerede gir, og i økende grad vil gi, nye muligheter på en rekke områder innenfor Etterretningstjenestens ansvarsområde. For EOS-utvalget er spørsmålet tosidig: Skal Etterretningstjenestens bruk av KI kontrolleres og etterprøves, og kan og bør EOS-utvalget ta i bruk KI i sin kontrollvirksomhet?

Bruk av KI for etterretningsformål gir åpenbare muligheter og fordeler i et nasjonalt sikkerhetsperspektiv. Enhver statlig etterretningstjeneste er avhengig av å kunne utnytte tilgjengelig teknologi for å utøve sitt samfunnsoppdrag effektivt. Det å forby eller sterkt å begrense Etterretningstjenestens bruk av KI, vil svekke tjenestens evne til å løse lovpålagte oppgaver effektivt. Samtidig er man avhengig av at bruken av KI skjer på en trygg og forsvarlig måte: Det er avgjørende at Etterretningstjenesten og EOS-utvalget, for å hindre misbruk eller uforutsatte tekniske konsekvenser, forstår teknologien og kan kontrollere prosessene og produktene den gir. Det er i forlengelsen av dette sentralt at grunnlaget for viktige beslutninger rundt inngripende metodebruk ikke i vesentlig grad overlates til KI.

Etterretningstjenesten har utarbeidet en policy for bruk av KI. Det er også utarbeidet en instruks for tilrettelagt innhenting som omfatter forhold ved bruk av KI. Policyen angir på et overordnet nivå krav til bruk og etterlevelse. Det stilles krav til menneskelig kontroll, kvalitet, sikkerhet og robusthet, dokumentasjon og sporbarhet. Policyen regulerer også hvem som har ansvaret ved bruk av KI. Det er utarbeidet detaljerte krav til dokumentasjon for KI-systemer ved utvikling og bruk av slik teknologi i etterretningsproduksjon. Evalueringsutvalget er også kjent med at det er etablert mekanismer for dialog om utvikling og bruk av KI mellom Etterretningstjenesten og EOS-utvalget. Evalueringsutvalget mener dette er nødvendige og riktige tiltak.

Etterretningstjenesteloven er utformet teknologinøytralt.440 KI kan samtidig reise krevende spørsmål av betydning for anvendelsen av etterretningstjenesteloven som ikke nødvendigvis er tatt hensyn til i regelverket. Det gjelder blant annet bruken av og kontroll med inngripende metoder, herunder tilrettelagt innhenting, og graden av transparens. KI kan også få betydning for vurderinger av forholdsmessighet ved informasjonsinnhenting og behandling av data. Det samme gjelder valg av KI-modeller, agentisk bruk av KI og eventuell trening av KI-modeller på allerede innhentet informasjon.

Evalueringsutvalget mener lovgiver bør vurdere om Etterretningstjenestens og EOS-utvalgets bruk av og kontroll med KI er tilstrekkelig regulert i etterretningstjenesteloven.

7.3 Kildevern og fortrolig kommunikasjon med særlige yrkesutøvere

Etterretningstjenesteloven forbyr bruk av inngripende innhentingsmetoder overfor personer i Norge.441 Etterretningstjenesteloven har i tillegg særskilte regler for beskyttelse av journalister og deres kilder og yrkesgrupper som arbeider med sårbare personer hvor kommunikasjonen er og skal være fortrolig. Dette er begrunnet i både profesjonsetiske og menneskerettslige krav.

Det er som hovedregel forbudt for Etterretningstjenesten å behandle fortrolig kommunikasjon med særlige yrkesutøvere som advokater, prester, leger mv. når yrkesutøver eller den som betror seg, er bosatt i Norge eller er norsk statsborger.442 Tilsvarende er tilfellet for opplysninger som er betrodd noen i vedkommendes journalistiske virke og som kan avsløre hvem som er kilde for opplysningen, dersom den som betror seg eller som er betrodd opplysningen, er bosatt i Norge, norsk statsborger eller arbeider på oppdrag for virksomhet i Norge som omfattes av medieansvarsloven § 2. Dette forbudet, som retter seg mot opplysninger omfattet av pressens kildevern, gjelder også dersom vedkommende ikke lenger bor i Norge eller arbeider for virksomheten, der vilkåret om bosted eller arbeid var oppfylt da opplysningen ble gitt.443

Fra hovedregelen gjelder et snevert unntak. Fortrolig kommunikasjon og kildeidentifiserende opplysninger kan behandles dersom det er strengt nødvendig at de hensyn som begrunner vernet, viker for nasjonale sikkerhetsinteresser. Beslutning om å behandle fortrolig kommunikasjon treffes av sjefen for Etterretningstjenesten, og skal meddeles EOS-utvalget.444 Avgjørelse om å behandle kildeidentifiserende opplysninger skal treffes av retten etter reglene i etterretningstjenesteloven kapittel 8.445 Det samme gjelder målrettet innhenting mot journalister eller målrettet innhenting som med stor sannsynlighet vil kunne frembringe kildeidentifiserende opplysninger.446 De skjerpede kravene til Etterretningstjenestens behandling av opplysninger underlagt kildevern, med forutgående domstolskontroll og skjerpede vilkår for målrettet innhenting, kom inn i etterretningstjenesteloven ved endringsloven i 2023.447 Det ble ved endringsloven også innført en særlig bestemmelse om sletting av kildeidentifiserende opplysninger som ikke regnes som personopplysninger.448

Flere ga i høringsrunden til endringsloven uttrykk for at rekkevidden av det journalistiske kildevernet var for snevert angitt.449 Høringsinstanser tok også til orde for at adgangen for sjefen for Etterretningstjenesten til å treffe hastebeslutning som midlertidig kan tre i stedet for rettens kjennelse,450 ikke burde være anvendelig i kildevernsaker.451 Det ble fra enkelte høringsinstanser videre foreslått å utvide EOS-utvalgets adgang til å fremme begjæring for retten med krav om opphør og sletting.452 Det ble foreslått at regelen bør gjelde også i kildevernsaker – uavhengig av bruk av tilrettelagt innhenting som metode.453 Evalueringsutvalget har mottatt lignende innspill fra ulike hold i evalueringsperioden. Innspillene er i det vesentlige begrunnet i frykt for at Etterretningstjenestens fullmakter etter loven kan ha nedkjølende effekt på ytringsfrihetsklimaet i samfunnet. Det er vist til føringer i rettspraksis fra EMD og EU-domstolen om dette.

Evalueringsutvalget understreker at spørsmål om kildevern og fortrolig kommunikasjon til nå i liten grad har blitt aktualisert i praksis. En vesentlig grunn til dette må antas å være de sterke begrensningene etterretningstjenesteloven legger på muligheten for informasjonsinnhenting overfor personer i Norge, både ved bruk av tilrettelagt innhenting og ved bruk av andre inngripende metoder. En annen faktor kan være at systemet med tilrettelagt innhenting til nå har vært i operasjonell drift i begrenset tid. Det har så langt ikke vært saker om behandling av kildeidentifiserende opplysninger i domstolene. Evalueringsutvalget har ikke opplysninger som tilsier at Etterretningstjenesten har innhentet eller innhenter kildeidentifiserende opplysninger eller fortrolig kommunikasjon i strid med lovens krav. Dette gjelder også ved bruk av tilrettelagt innhenting som metode.

EOS-utvalget kritiserte i årsmeldingen for 2025 Etterretningstjenesten for å ha behandlet fortrolig kommunikasjon mellom en norsk advokat og advokatens klient i strid med lovens vilkår. Kritikken gikk ut på at avgjørelsen ble tatt uten beslutning fra sjefen for Etterretningstjenesten. Lovens prosessuelle krav til behandling av slike opplysninger ble derfor ikke fulgt. EOS-utvalget påpekte at gode rutiner er avgjørende for å sikre at Etterretningstjenestens oppgaveutførelse skjer i henhold til loven.454 Dette er evalueringsutvalget enig i og legger til at feilen ikke skyldes svakheter i lovens regulering som sådan, og heller ikke i Etterretningstjenestens generelle systemer for implementering av lovens krav. Saken gjaldt ikke bruk av tilrettelagt innhenting. Evalueringsutvalget legger til grunn at rutinene for behandling av slike opplysninger er oppdaterte. EOS-utvalget har en viktig kontrollfunksjon også på dette området.

Evalueringsutvalget har merket seg innspillene om at rekkevidden av kildevernet er for snevert og uklart angitt. Enkelte av innspillene er begrunnet i synspunkter om rekkevidden av EMK. Evalueringsutvalget anerkjenner den prinsipielle bekymringen for nedkjølende effekt. Dette tilsier at reglene for kildevern og behandling av fortrolig kommunikasjon anvendes med varsomhet. Etterretningstjenesten har begrenset erfaring med behandling av denne typen informasjon, både fra tilrettelagt innhenting og fra andre metoder. Med unntak av eksempelet synliggjort i EOS-utvalgets årsmelding for 2025, har ikke evalueringsutvalget mottatt informasjon som tilsier at etterretningstjenestelovens regler om kildevern og vern av fortrolig kommunikasjon ikke fungerer etter intensjonen. Eksempelet illustrerer samtidig betydningen av effektiv kontrollutøvelse fra EOS-utvalget.

Erfaringsgrunnlaget med reglenes virke er som nevnt svært beskjedent. Evalueringsutvalget har ikke holdepunkter for at dagens regulering er i strid med menneskerettslige eller andre overordnede rettslige krav, også sett hen til rettspraksis fra EMD og EU-domstolen som er kommet til etter endringsloven i 2023. Situasjonen kan imidlertid endre seg når loven har virket i noe lenger tid. Det kan heller ikke utelukkes at utvikling i rettspraksis fra EMD eller EU-domstolen gjør det nødvendig med ytterligere utredninger av dette.

Evalueringsutvalget anbefaler at utviklingen i den faktiske bruken av bestemmelsene og den rettslige utviklingen i EMD og EU-domstolen følges tett, for å sikre at bestemmelsene er utformet og anvendes i tråd med overnasjonale krav, og at reglene ivaretar lovgivers intensjoner.

7.4 Etterretningstjenestens kontroll med behandling av personopplysninger

Datatilsynet fører ikke kontroll med Etterretningstjenestens virksomhet. Kontroll med Etterretningstjenestens behandling av personopplysninger hører til EOS-utvalgets oppgaver etter EOS-kontrolloven.455 I tillegg gir Forsvarets personvernombud råd og veiledning ved behandling av personopplysninger om Etterretningstjenestens ansatte.

Etterretningstjenesten har hatt en ordning med personvernrådgiver siden 2014.456 Den ble kodifisert ved gjeldende lov i 2020.457 Fraværet av ekstern kontroll fra Datatilsynet innebærer at Etterretningstjenestens personvernrådgiver har en sentral funksjon ved kontrollen av behandlingen av personopplysninger. Personvernrådgiveren skal bidra til etterlevelse av personvernregelverket gjennom opplæring, rådgivning, veiledning og internkontroll. Vedkommende skal motta varsler fra ansatte om brudd og avvik ved behandling av personopplysninger. Rapportering av avvik går tjenestevei. Det er forutsatt i forarbeidene at personvernrådgiver skal kunne gjennomføre opplæring av ansatte og bidra med rådgivning og veiledning i konkrete saker. Vedkommende må ha tilgang til nødvendig dokumentasjon i forbindelse med etterkontroll. Det ble forutsatt utarbeidet interne rutiner for behandling av varsler.458

Etterretningstjenesten har én personvernrådgiver. Dette er i tråd med lovens minstekrav.459 Funksjonen inngår i stillingsbeskrivelsen til én person underlagt sjefen for juridisk enhet. Utøvelsen av personvernrådgiverens funksjoner blir også ivaretatt av andre jurister i Etterretningstjenesten. Evalueringsutvalget er gjort kjent med personvernrådgiverens oppgaver og arbeid. Internkontrollfunksjonen til personvernrådgiver utøves i tett dialog med første- og andrelinjekontrollen i aktuelle avdelinger og enheter. Det er utarbeidet rutiner for behandling av varsler ved overtredelser av behandlings- og sletteregelverket for personopplysninger. Personvernrådgiveren er sentral for å ivareta personvernhensyn i utarbeidelse av internt regelverk.

Evalueringsutvalget har ikke mottatt informasjon som tilsier at personvernrådgiverfunksjonen ikke fungerer etter formålet. Evalueringsutvalget vil samtidig understreke betydningen av effektiv kontroll med etterretningstjenestelovens regler om behandling av personopplysninger, som er supplert med internt regelverk og prosedyrer.