2 Bakgrunn

2.1 Innledning

Etterretningstjenesten er Norges nasjonale utenlandsetterretningstjeneste og utgjør ved siden av Politiets sikkerhetstjeneste (PST) og Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) en av Norges etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenester. Samfunnsoppdraget er å bistå norske myndigheter og gi beslutningstakere støtte i saker om utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk. Der PST og NSM arbeider for å ivareta nasjonal sikkerhet innenfor Norges grenser, retter Etterretningstjenesten søkelyset mot verden for å varsle om aktivitet fra stater og andre aktører som kan true Norge eller norske interesser i utlandet. Etterretningstjenesten skal som den helt klare hovedregel ikke samle inn informasjon om personer i Norge.

Lov 19. juni 2020 nr. 77 om Etterretningstjenesten (etterretningstjenesteloven) ble vedtatt etter debatt om behovet for oppdatert rettslig grunnlag for Etterretningstjenestens etterretningsvirksomhet. Den erstattet lov 20. mars 1998 nr. 11 om Etterretningstjenesten. Med unntak av lovens kapittel 7 og 8 om Etterretningstjenestens tilgang til elektronisk informasjon som fraktes inn og ut av Norge, ofte omtalt som «tilrettelagt innhenting» eller med forkortelsen «TI», trådte loven i kraft 1. januar 2021.1 Reguleringen av Etterretningstjenestens tilgang til informasjon fra grenseoverskridende elektronisk kommunikasjon, og reglene om pressens kildevern, ble revidert ved endringslov 16. juni 2023 nr. 54.2 Også endringsloven ble satt i verk gradvis. Gjeldende lov har i sin helhet vært i kraft siden 1. oktober 2023.3

Loven regulerer etterretningsvirksomhet foretatt av Etterretningstjenesten. Informasjonsinnhenting og relatert oppgaveutførelse for etterretningsformål av andre, som Etterretningsregimentet, PST og NSM, er underlagt annet regelverk. Etterretningstjenesten utfører også andre oppgaver enn etterretningsvirksomhet. Sjefen for Etterretningstjenesten er blant annet Forsvarets fagmyndighet innen cyberoperasjoner, militær romvirksomhet og geografisk, meteorologisk og oseanografisk informasjon. Som integrert del av Forsvaret kan Etterretningstjenesten i en militær operasjon utføre etterretningsoperasjoner for å beskytte norske styrker. Virksomhet med annet formål enn etterretningsvirksomhet reguleres ikke av etterretningstjenesteloven, men er forankret i andre hjemmelsgrunnlag, som folkeretten, Forsvarets regelverk og annen formell lov der dette er aktuelt (sikkerhetsloven, personopplysningsloven, mv.).4

2.2 Bakgrunnen for evalueringen

De rettslige rammene for norsk utenlandsetterretning har vært utredet i flere omganger og det har vært bred offentlig debatt. Denne evalueringen har kommet til som følge av lovfestingen av nye virkemidler for Etterretningstjenesten: tilrettelagt innhenting.

I desember 2014 oppnevnte Forsvarsdepartementet en ekspertgruppe med oppdrag å drøfte Forsvarets forutsetninger for å kunne løse de mest krevende utfordringene i sikkerhetspolitiske kriser og krig. I sin rapport i april 2015 anbefalte ekspertgruppen etablering av et digitalt grenseforsvar:

«Den nyeste utfordringen gjelder trusler i det digitale rom. Trusselen gjenspeiler paradigmeskiftet innenfor kommunikasjon og det enkle faktum at innsamling av etterretning må skje der kommunikasjonen foregår, i dette tilfellet på Internett. Alvorlige digitale angrep mot Norge og norske interesser kommer over den samme digitale landegrensen. For å kunne oppdage, varsle og håndtere utenlandske trusler som terror, spionasje og digitale angrep, trengs det å kunne følge med på relevant internettrafikk som går via kabler. Dette vil kunne utgjøre et slags digitalt grenseforsvar. I motsetning til de fleste land vi gjerne sammenligner oss med, som Sverige og USA, har Etterretningstjenesten ikke mulighet til å følge med på slik trafikk. Virksomheten vil ikke være prinsipielt annerledes enn andre former for utenlandsetterretning, men den vil omfatte store datamengder. Tjenesten trenger betydelige investeringer i den tekniske kapasiteten til å prosessere, behandle og analysere informasjon. Samtidig må et digitalt grenseforsvar kombineres med gode kontrollordninger som ivaretar hensynet til personvern.»5

I februar 2016 nedsatte Forsvarsdepartementet et utvalg som fikk i oppdrag å utrede sentrale problemstillinger knyttet til innhenting av informasjon fra tele- og datatrafikken inn og ut av Norge for etterretningsformål (Lysne II-utvalget). Utvalget anbefalte i sin rapport etablering av et digitalt grenseforsvar. Dette innebar å gi Etterretningstjenesten tilgang til målrettet innhenting og analyse av relevant informasjon basert på tilgang til elektronisk kommunikasjon inn og ut av Norge. Formålet var å kartlegge og motvirke mulige ytre trusler mot rikets sikkerhet og selvstendighet og andre viktige nasjonale interesser.6 Lysne II-utvalget kom med forslag til et rettslig rammeverk for innhenting av informasjon fra slike kommunikasjonsstrømmer. Rapporten ble gjenstand for offentlig høring.

En annen viktig bakgrunn for ny etterretningstjenestelov var Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenestens (EOS-utvalgets) særskilte melding fra juni 2016 om rettsgrunnlaget for Etterretningstjenestens overvåkingsvirksomhet.7 EOS-utvalget hadde over tid stilt spørsmål om etterretningstjenesteloven av 1998 var tilstrekkelig som rettslig grunnlag for tjenestens overvåking i lys av den rettslige, teknologiske og sikkerhetspolitiske utviklingen. Endringer i trusselbildet og i elektroniske kommunikasjonsmuligheter medførte at personer i Norge, særlig som følge av deltakelse i internasjonal terrorisme, fikk økt betydning for norsk utenlandsetterretning. De rettslige rammene for myndighetenes informasjonsinnhenting overfor egne innbyggere og på eget territorium til etterretningsformål ble samtidig gradvis tydeligere som følge av rettsutvikling i EU-domstolen og Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD). I forbindelse med behandlingen av den særskilte meldingen, fattet Stortinget i februar 2017 et anmodningsvedtak der regjeringen ble bedt om å legge frem forslag til ny lov om Etterretningstjenesten. Stortinget viste til at regelverket for Etterretningstjenestens virksomhet måtte legge til rette for effektiv oppgaveløsning og rettssikkerhet. Stortinget mente det var av avgjørende betydning for tilliten til Etterretningstjenesten, og for faktisk og opplevd trygghet for landet og innbyggerne, at Etterretningstjenestens virkemidler ble beskrevet gjennom et lovverk tilpasset en ny tid. Betydningen av demokratisk kontroll ble også fremhevet.8

Forslag til ny lov om Etterretningstjenesten ble sendt på høring i november 2018.9 Det dannet grunnlag for lovarbeidet og etterretningstjenesteloven som ble vedtatt i juni 2020.10 Lovforslaget fikk betydelig plass i det offentlige ordskiftet, ikke minst når det gjaldt lovens regulering av tilrettelagt innhenting. Kommunikasjonsfriheten, vern om privatlivet og ytringsfriheten ble holdt opp mot samfunnets behov for å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser. Det var behov for å avvente ytterligere rettslige avklaringer fra EU-domstolen og EMD om de rettslige rammene for bulkinnsamling og behandling av elektronisk kommunikasjon til etterretningsformål før loven kunne tre i kraft i sin helhet. Forslag til lov om endringer i etterretningstjenesteloven ble sendt på høring i juni 2022.11 Innspill fra denne høringsrunden stod sentralt i det videre lovarbeidet som munnet ut i endringsloven vedtatt i juni 2023.12 Lovens ulike deler ble utviklet og satt i kraft gradvis. Det gjenspeiler at det har vært en betydelig teknologisk og rettslig utvikling. Samtidig har den sikkerhetspolitiske situasjonen blitt mer alvorlig og kompleks.

Stortingets behandling av forslaget til ny etterretningstjenestelov i juni 2020 viser at de politiske partiene var enige om behovet for en uavhengig evaluering av loven, men at de begrunnet behovet ulikt og foreslo ulike frister, fra tre til fem år etter ikrafttredelsen. Arbeiderpartiet viste til bekymring rundt formålsglidning og behov for å følge opp de nye kontrolloppgavene til domstolene og EOS-utvalgets utvidede kontroll. Sosialistisk Venstreparti og Venstre viste særlig til personvernet, kildevernet og eventuell nedkjølende effekt på ytringsfrihetsklimaet i samfunnet.13 Senterpartiet uttrykte også bekymring for disse faktorene og tok til orde for at loven måtte kunne termineres dersom en evaluering viste særlig negative konsekvenser. En samlet komité viste til nye rettslige rammer, nye etterretningsverktøy og tilhørende usikkerhet rundt effekten av disse på storsamfunnet, samt utvidede kontrolloppgaver for EOS-utvalget og domstolene.14 Stortinget samlet seg bak følgende anmodningsvedtak 11. juni 2020:

«Stortinget ber regjeringen sørge for en uavhengig evaluering av den nye etterretningstjenesteloven fra full ikrafttredelse. Evalueringen skal være offentlig og foreligge senest fire år etter at loven er satt i kraft. Evalueringen skal gjelde lovens virke og mulighet for kontroll av dens bestemmelser, inkludert ressurssituasjonen, kompetanse og virkemidler hos EOS-utvalget og domstolene.»15

Regjeringen oppnevnte ved kongelig resolusjon 21. mars 2025 et utvalg for å evaluere etterretningstjenestelovens virke, i rapporten her omtalt som «evalueringsutvalget».

2.3 Utvalgets mandat og sammensetning

Evalueringsutvalgets mandat lyder i sin helhet slik:

«Regjeringen nedsetter et utvalg for å evaluere etterretningstjenestelovens virke i tråd med Stortingets anmodningsvedtak B pkt. l i Innstilling 357 L (2019–2020).

Etterretningstjenesteloven ble vedtatt av Stortinget etter en omfattende offentlig debatt om spørsmål som er grunnleggende i vårt demokrati knyttet til avveininger mellom inngripen i den enkeltes privatliv og ivaretakelse av nasjonal sikkerhet. Loven gjenspeiler disse hensynene og skal bidra til å skape tillit til at bl.a. viktige rettssikkerhetsgarantier i form av at [sic] kontroll ivaretas.

Krav om evaluering har først og fremst oppstått som følge av debatten knyttet til tilrettelagt innhenting og kontrollen av denne.

Evalueringen skal derfor særlig utrede om:

• Lovens TI-bestemmelser og Etterretningstjenestens utøvelse av disse (lovens virke i praksis) lar seg kontrollere i henhold til Stortingets forutsetninger
• Rettssikkerhetsmekanismene i loven fungerer i henhold til lovgivers intensjon
• EOS-utvalgets løpende kontroll og domstolenes forhåndskontroll knyttet til TI fungerer etter sin hensikt og lovgivers intensjon. Som en del av dette skal evalueringen også se på ressurssituasjonen, kompetanse og virkemidler hos EOS-utvalget og domstolene knyttet til kontrollfunksjonen.

Evalueringen kan videre se på hvorvidt det er identifisert særlige spørsmål knyttet til lovens virke forøvrig i lys av lovgivers intensjon.

Evalueringen har ikke til oppgave å utrede nytt rettslige [sic] rammeverk eller konkrete lovendringer, men skal legge Stortingets lovvedtak til grunn som utgangspunkt for evalueringen av lovens virke og mulighet for kontroll. I denne evalueringen skal det ikke overlappes med EOS-utvalgets kontrolloppgaver etter EOS-kontrolloven. Evalueringen skal heller ikke vurdere lovens bestemmelser i lys av Grunnloven og Norges menneskerettighetsforpliktelser som vil overlappe med det pågående søksmålet fra Stiftelsen Tinius mfl. mot staten v/Forsvarsdepartementet for domstolene, med mindre en dom i saken eventuelt skulle være rettskraftig. Evalueringen skal ikke overlappe med alminnelig forvaltningskontroll, slik som spørsmål om Etterretningstjenestens måloppnåelse og effektivitet.

Utvalget skal bestå av en leder og fire medlemmer samt en sekretær for å evaluere etterretningstjenesteloven innenfor rammen av Stortingets anmodningsvedtak. Utvalgsmedlemmene og utvalgets sekretær må kunne sikkerhetsklareres for STRENGT HEMMELIG og skal autoriseres før oppstart av evalueringen. Utvalgsmedlemmene tilkommer alminnelig utvalgsgodtgjørelse etter statens satser. Sekretær lønnes av Forsvarsdepartementet etter egen avtale.

I gjennomføringen av evalueringen vil det måtte innhentes informasjon og gjennomføres intervjuer med personer fra domstolene, EOS-utvalget og Etterretningstjenesten, samt fra andre offentlige myndigheter og private virksomheter ved behov. Forsvarsdepartementet skal bistå og legge til rette for at utvalget får tilgang til informasjon som er nødvendig for å foreta sine vurderinger.

Utvalget vil starte sitt arbeid våren 2025 og levere sin rapport innen ett år etter oppstart. Utkast til evalueringsrapport skal avgis til Forsvarsdepartementet og sikkerhetsgraderes HEMMELIG inntil utkastet er gjennomgått for å sikre at den ikke inneholder sikkerhetsgradert informasjon. Den endelige rapporten skal være ugradert og kunne offentliggjøres i sin helhet senest 2. september 2026.»

Stortinget anmodet om at evalueringen skal foreligge «senest fire år etter at loven er satt i kraft.» Fristen for offentliggjøring av rapporten omtalt i mandatet tar utgangspunkt i at vesentlige deler av lovens kapittel 7 og 8 trådte i kraft 2. september 2022.16

Evalueringsutvalget har vært ledet av professor Marius Emberland. Øvrige medlemmer har vært Fredric Holen Bjørdal (jurist), Magnhild Meltveit Kleppa (pensjonist), Einar Lunde (sivilingeniør) og Marte Ziolkowski (rådgiver). Sekretariatet har bestått av Tom Rykken (sekretariatsleder), Christopher Frøstrup og Signe Murbræck (sekretærer).

2.4 Utvalgets arbeid

Evalueringsutvalget begynte sitt arbeid 22. april 2025 og har gjennomført 22 møter fordelt på 43 møtedager. Siste møte ble avholdt 10. juni 2026. Møtene har i sin helhet vært gjennomført ved fysiske samlinger i Oslo. Rapporten bygger på sikkerhetsgradert informasjonsgrunnlag per 5. august 2026. Ugradert informasjon per 5. august 2026 er innarbeidet der det har vært nødvendig.

Formålet med en offentlig evaluering er å vurdere effekten av tiltak og virkemidler. Evalueringsutvalget har hatt som oppgave å evaluere virkningen av gjeldende etterretningstjenestelov, og økonomiske, praktiske og ressursmessige forhold rundt loven. Evalueringsutvalget har gjennomført arbeidet i henhold til gjeldende evalueringsstandarder og i den forbindelse mottatt veiledning fra evalueringsteamet i Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ).17

Evalueringen har hatt tre hovedkomponenter: informasjonsinnhenting, vurdering av lovens virke sett opp mot Stortingets forutsetninger og lovgivers intensjoner, og anbefaling om tiltak. Mandatet fremhevet nødvendigheten av innhenting av informasjon og gjennomføring av intervjuer med personer fra domstolene, EOS-utvalget og Etterretningstjenesten, samt fra andre offentlige myndigheter og private virksomheter ved behov.

Stortinget vedtok i juni 2025 en særskilt lov om informasjonstilgang for evalueringsutvalget. Den trådte i kraft umiddelbart. Formålet med loven har vært å gi evalueringsutvalget tilgang til opplysninger som har vært nødvendige for å få utført arbeidet, og å gi utvalget adgang til behandling av disse opplysningene. Loven har lagt til rette for at EOS-utvalget, domstolene, Etterretningstjenesten og andre offentlige og private virksomheter uten hinder av taushetsplikt har kunnet gi nødvendige opplysninger. Den har også gitt evalueringsutvalget tilstrekkelig behandlingsgrunnlag for behandling av personopplysninger. Utvalget har iakttatt hensynet til rikets sikkerhet og forholdet til fremmede makter og ikke søkt innsyn i sikkerhetsgradert informasjon og personopplysninger i større grad enn nødvendig. Utvalgets medlemmer og sekretariatet er underlagt taushetsplikt.18

Evalueringsutvalget har innhentet skriftlig informasjon fra offentlige og sikkerhetsgraderte dokumenter og mottatt informasjon muntlig i møter og intervjuer. Det har vært gjennomført separate møter med følgende aktører:

• EOS-utvalget
• Oslo tingrett
• Borgarting lagmannsrett
• Norges Høyesterett
• Utvalgte ekomtilbydere
• Særskilt oppnevnte advokater
• Stortingspresidenten
• Forsvarsdepartementet
• Nasjonal sikkerhetsmyndighet
• Politiets sikkerhetstjeneste
• Etterretningstjenesten

Flere av disse har også gitt skriftlige innspill til evalueringsutvalget etter anmodning. Evalueringsutvalget har etter anmodning videre mottatt skriftlig informasjon og synspunkter fra Statsministerens kontor, Utenriksdepartementet, Finansdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Forsvarets operative hovedkvarter og Forsvarsdepartementet. Alle disse mottar etterretningsprodukter fra Etterretningstjenesten. Evalueringsutvalget har også mottatt skriftlige innspill fra tilsyns- og kontrollmyndigheter med berøringspunkter til evalueringsutvalgets arbeid, som Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom), Riksrevisjonen, Sivilombudet og Datatilsynet.

Etter invitasjon har evalueringsutvalget mottatt skriftlige innspill fra aktører i sivilsamfunnet som var aktive i den offentlige høringen om forslag til etterretningstjenesteloven av 2020 og endringsloven av 2023. Følgende organisasjoner har gitt skriftlige innspill:

• Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM)
• Teknisk-naturvitenskapelig forening (Tekna)
• Dommerforeningens fagutvalg for menneskerettigheter
• Den Norske Advokatforening
• Norsk Presseforbund
• Norsk Redaktørforening
• Norsk Journalistlag

Evalueringsutvalget gjennomførte 7. januar 2026 åpen høring for ytterligere innspill fra sivilsamfunnsaktørene. I høringen møtte representanter for Tekna, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag.

Evalueringsutvalget har hatt tilgang til samtlige prosessdokumenter og avgjørelser i alle saker om tilrettelagt innhenting, og har også fulgt en muntlig forhandling i en sak for domstolene.

Evalueringsutvalget har arbeidet innenfor rammene av sikkerhetsloven. I henhold til mandatet har utvalgets medlemmer og sekretariat vært sikkerhetsklarert og autorisert for STRENGT HEMMELIG før de mottok sikkerhetsgradert informasjon.19

Mandatet angir at et HEMMELIG rapportutkast skulle overleveres til Forsvarsdepartementet. Evalueringsutvalget har arbeidet for, og skrevet rapporten med tanke på, at den skal være ugradert og kunne offentliggjøres i sin helhet. Etter overlevering av det sikkerhetsgraderte rapportutkastet til Forsvarsdepartementet, har utkastet vært gjenstand for kontroll i de instanser som har formidlet sikkerhetsgradert informasjon til evalueringsutvalget for å sikre at rapporten ikke inneholder dette. I henhold til mandatet er endelig rapport ugradert og offentlig.

At rapporten er ugradert, mens det meste som omhandler Etterretningstjenestens og kontrollinstansenes virke er høyt sikkerhetsgradert, har betydning for hvordan rapporten er utformet. Funn og anbefalinger er noen steder gjengitt mindre detaljert, og det mangler i noen tilfeller konkrete referanser til bakgrunnsmateriale.

For å ivareta sikkerhetslovens krav til beskyttelse av sikkerhetsgradert informasjon, fikk evalueringsutvalget sikkerhetsgodkjente kontorer, adgang til møterom og datasystemer med tilhørende sikkerhetsgodkjent og autorisert støtteapparat i Forsvarets lokaler i Oslo. Evalueringsutvalgets interne møter samt sikkerhetsgraderte møter med relevante aktører har av sikkerhetsmessige og praktiske årsaker i all hovedsak funnet sted i lokaler stilt til disposisjon av Forsvaret. Arbeidet har foregått på plattformer og i lokaler skjermet for tilgang for Forsvarets ansatte. Sikkerhetsgradert kommunikasjon med offentlige myndigheter og andre har skjedd på etablerte og godkjente systemer. Arkivering av evalueringsutvalgets arbeid er ivaretatt i sikkerhetsgodkjent arkivsystem.

2.5 Rapportens enkelte deler

Evalueringsutvalget klargjør sin forståelse av mandatet i kapittel 3.

I kapittel 4 gjøres det rede for etterretningstjenestelovens innretning og generelle regler, Etterretningstjenestens arbeid og implementering av lovens krav. Kapittelet retter seg mot Etterretningstjenestens etterretningsvirksomhet generelt.

Kapittel 5 behandler de generelle kontrollmekanismene som loven regulerer, viser til eller forutsetter.

I kapittel 6 rettes søkelyset mot tilrettelagt innhenting som særskilt innhentingsmetode og kontrollen med den.

Kapittel 7 omhandler øvrige temaer som evalueringsutvalget har funnet grunn til å fremheve: bruk av og kontroll med kunstig intelligens i etterretningsøyemed, manglende regulering av dette, lovens regler for behandling av kildeidentifiserende opplysninger og fortrolig kommunikasjon, og lovens regler om personopplysninger.

Kapittel 8 sammenfatter evalueringsutvalgets konklusjoner og anbefalinger. Det vil fremgå at anbefalingene er av ulik karakter og styrke. Evalueringsutvalget benytter «bør» eller «må» for å gi nyanse til anbefalingene. Forskjellen ligger i hvor viktig og tidskritisk evalueringsutvalget anser problemstillingen for å være. Det avgjørende er om Etterretningstjenesten og kontrollapparatet kan utføre sine lovpålagte plikter på en måte som styrker lovgivers intensjoner og Stortingets forutsetninger.