3 Utvalgets oppdragsforståelse

3.1 Tolkning av mandatet

3.1.1 Mandatets vektlegging av tilrettelagt innhenting

Evalueringsutvalget har hatt i oppdrag å evaluere etterretningstjenestelovens «virke», også omtalt som «lovens virke i praksis». Spørsmålet har vært hvordan loven har fungert for Etterretningstjenesten og dens virksomhet, for aktører med oppgave å kontrollere virksomheten og for andre som berøres av den.

Evalueringsutvalget har blitt bedt særlig om å evaluere bestemmelsene om tilrettelagt innhenting av grenseoverskridende elektronisk kommunikasjon («TI-bestemmelsene»), som er regulert i lovens kapittel 7 og 8. Reglene for denne formen for kommunikasjonsetterretning har derfor stått i sentrum for evalueringsutvalgets arbeid. Oppmerksomheten rundt tilrettelagt innhenting utgjorde et vesentlig bakteppe for Stortingets anmodningsvedtak 11. juni 2020.

Det er fremhevet i mandatet at evalueringen skal prioritere spørsmålet om metoden lar seg kontrollere i henhold til Stortingets forutsetninger, og om rettssikkerhetsmekanismene i loven, særlig EOS-utvalgets løpende kontroll og domstolenes forhåndskontroll, virker etter intensjonen. Dette innebærer også evaluering av om EOS-utvalget og domstolene har tilstrekkelige ressurser, kompetanse og virkemidler til å løse sine kontrolloppgaver.

Det er tale om evaluering på systemnivå: Evalueringsutvalget har ikke vurdert Etterretningstjenestens og andre aktørers regelverksetterlevelse i enkeltsaker. Evalueringen har i henhold til mandatet avgrenset mot å overprøve kontrollorganenes konkrete vurderinger og avgjørelser.20

Tilrettelagt innhenting er én av flere inngripende innhentingsmetoder i etterretningstjenesteloven kapittel 6. Loven hjemler også andre inngripende metoder, men tilrettelagt innhenting er likevel den eneste av metodene som er særskilt og inngående regulert i loven. Metoden gjelder innhenting fra elektroniske kommunikasjonssignaler i transitt – ikke andre kilder. «Tilretteleggingen» viser til ekomtilbyderes plikt til å bistå Etterretningstjenesten. Konkret dreier det seg om plikt til å gi Etterretningstjenesten tilgang til kommunikasjonsstrømmer i fiberoptiske kabler over den norske grensen. Med rettens godkjennelse kan Etterretningstjenesten kopiere, lagre og søke i slik kommunikasjon. Metoden har fått særlig oppmerksomhet fordi store deler av norsk internettbasert kommunikasjon av tekniske og kommersielle årsaker krysser landegrensen. Dette gjelder også norsk-til-norsk kommunikasjon. Selv om metoden er underlagt strenge vilkår, har bekymringen vært at speiling og lagring av metadata i bulk, og søk i innholdsdata, kan utgjøre en risiko for overvåking av personer i Norge.

3.1.2 Evaluering av andre deler av loven

Mandatet avgrenser ikke mot andre deler av loven. I henhold til mandatet har evalueringsutvalget stått fritt til å vurdere «hvorvidt det er identifisert særlige spørsmål knyttet til lovens virke forøvrig i lys av lovgivers intensjon».

EOS-utvalget har i sine meldinger til Stortinget og overfor evalueringsutvalget identifisert enkelte rettslige utfordringer med loven som ikke nødvendigvis har med tilrettelagt innhenting å gjøre.21 Dette gjelder særlig rekkevidden av lovens grunnvilkår, blant annet kravet til forholdsmessighet. I flere tilfeller har det vært uenighet mellom EOS-utvalget og Etterretningstjenesten om tolkningen av slike bestemmelser.

Domstolene har også synliggjort utfordringer ved loven. I forbindelse med forslaget til endringer av etterretningstjenesteloven i 2023, viste Forsvarsdepartementet videre til evalueringsutvalgets arbeid for enkelte spørsmål som var blitt belyst i høringen.22 Evalueringsutvalget har ellers mottatt innspill til lovens utforming fra sivilsamfunnet, Etterretningstjenesten og brukere av Etterretningstjenestens produkter.23

Av tids- og ressursmessige årsaker har det vært naturlig for evalueringsutvalget å prioritere innspill til de delene av loven som innebærer en endring av rettstilstanden og nye reguleringer. Dette gjelder særlig lovens grunnvilkår for innhenting og utlevering av informasjon. Det er også her det har vært størst utfordringer og uenighet mellom EOS-utvalget og Etterretningstjenesten. Disse problemstillingene er behandlet i rapportens kapittel 4 og 5.

Evalueringsutvalget har behandlet spørsmål om lovens regler for beskyttelse av kildevern og fortrolig kommunikasjon med særlige yrkesutøvere, rettslige utfordringer knyttet til kunstig intelligens og behandling av personopplysninger. Disse temaene fremgår av kapittel 7 i rapporten.

Etterretningstjenesteloven regulerer i noen grad forholdet til de to andre nasjonale etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenestene. I lys av viktigheten av et effektivt samvirke i dagens sikkerhetspolitiske situasjon, har evalueringsutvalget også vurdert om etterretningstjenestelovens regulering av Etterretningstjenestens forhold til PST i praksis har tilsiktet effekt.24 Dette er behandlet i rapportens kapittel 4.

3.1.3 Ingen utredning av nytt rettslig rammeverk

Det følger av mandatet at evalueringen «ikke har til oppgave å utrede nytt rettslig rammeverk eller konkrete lovendringer, men skal legge Stortingets lovvedtak til grunn som utgangspunkt for evalueringen av lovens virke og mulighet for kontroll». Evalueringsutvalget skal ikke vurdere lovens bestemmelser i lys av Grunnloven og menneskerettslige forpliktelser som vil overlappe med EOS-utvalgets kontrolloppgaver etter EOS-kontrolloven, og heller ikke «vurdere lovens bestemmelser i lys av Grunnloven og Norges menneskerettighetsforpliktelser som vil overlappe med det pågående søksmålet fra Stiftelsen Tinius m.fl. mot staten v/Forsvarsdepartementet for domstolene, med mindre en dom i saken eventuelt skulle være rettskraftig.»

Forsvarsdepartementet uttalte i proposisjonen til lov om informasjonstilgang for utvalget:

«Utvalget skal ikke i henhold til mandatet ‘utrede et nytt rettslig rammeverk eller konkrete lovendringer, men skal legge Stortingets lovvedtak til grunn som utgangspunkt for evalueringen av lovens virke og mulighet for kontroll’. Departementet presiserer at utvalget står fritt til å vurdere om det rettslige rammeverket og de spesifikke lovbestemmelsene oppfyller sitt formål. Mandatet hindrer følgelig ikke utvalget i å identifisere behov for å gjøre lovendringer, og å anbefale dette i sin rapport».25

Denne presiseringen kom på bakgrunn av EOS-utvalgets høringsinnspill til forslaget til lov om informasjonstilgang for evalueringsutvalget. EOS-utvalget mente mandatet burde omfatte et klart oppdrag om å identifisere behov for lovendringer og klargjøre forholdet til Grunnloven og menneskerettighetene slik at evalueringen av «lovens virke» også omfattet disse hensynene. Evalueringsutvalget har mottatt offentlige innspill fra Datatilsynet, Tekna, NorskPresseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag. Innspillene etterlyste utvalgets mulighet til å vurdere om loven er i samsvar med Grunnloven og internasjonale menneskerettighetskonvensjoner. Det er videre stilt spørsmål om mandatet har snevret inn rammene for evalueringen.

Evalueringsutvalget er ikke et lovutvalg, og det er sammensatt med henblikk på annen kompetanse enn den rettslige. Avgrensningen i mandatet har imidlertid ikke vært til hinder for at evalueringsutvalget har kunnet identifisere behov for lovendringer der evalueringen har avdekket svakheter. I tråd med dette peker evalueringsutvalget også på lovtekniske forbedringspunkter.

Det samme gjelder eventuelle avvik mellom lovens praktisering og menneskerettslige krav, og behov for lovendringer som følge av dette. Norges institusjon for menneskerettigheter har i sitt innspill til evalueringsutvalget blant annet uttalt:

«Det er naturlig at lovgivningen som sådan ikke på nytt vurderes opp mot Grunnloven og menneskerettigheter. Vi legger til grunn at praktiseringen av loven skal være gjenstand for vurdering. Ved komplisert lovgivning er det ikke alltid lett å forutse hvordan en senere praksis, også innenfor lovens rammer, innrettes. Slike erfaringer kan i sin tur virke tilbake til spørsmål om hvordan lovgivningen bør innrettes.»

Lovens forhold til Grunnloven og folkeretten har vært utredet i flere omganger og vært gjenstand for omfattende offentlig debatt. Stortinget har fattet sine lovvedtak ut fra en forutsetning om at etterretningstjenesteloven oppfyller kravene som følger av Grunnloven og internasjonale konvensjoner Norge er bundet av. Spørsmålet om lovens forhold til menneskerettslige og EØS-rettslige krav er til vurdering i domstolene i Tinius-søksmålet. I lys av dette har evalueringsutvalget ikke funnet grunn til å foreta en inngående analyse av hvorvidt loven som sådan samsvarer med Grunnloven og internasjonale rettsregler. Disse kravene utgjør likevel en vesentlig referanseramme for evalueringen av om loven praktiseres i henhold til lovgivers intensjoner og Stortingets forutsetninger. Det er en grunnleggende forutsetning at loven i praksis oppfyller konstitusjonelle og folkerettslige krav.

3.1.4 Vektlegging av rettssikkerhet og kontrollmekanismer

Evalueringsutvalget er bedt om å utrede om «rettssikkerhetsmekanismene i loven fungerer i henhold til lovgivers intensjon» og om «lovens TI-bestemmelser og Etterretningstjenestens utøvelse av disse (lovens virke i praksis) lar seg kontrollere i henhold til Stortingets forutsetninger». «Rettssikkerhet» dreier seg i første rekke om ivaretakelsen av privatpersoners interesser i rettslige sammenhenger. «Kontroll» har et bredere nedslagsfelt.

Noen av kontrollmekanismene er regulert direkte i loven, mens andre følger av annet rettsgrunnlag. Loven forutsetter at disse ses i sammenheng. Evalueringsutvalget har gjennomgått og vurdert samtlige kontrollmekanismer, med hovedvekt på kontrollen av tilrettelagt innhenting.

Som del av dette er evalueringsutvalget bedt om å vurdere «ressurssituasjonen, kompetanse og virkemidler hos EOS-utvalget og domstolene knyttet til kontrollfunksjonen» i saker om tilrettelagt innhenting.26 Evalueringsutvalget forstår «ressurssituasjonen» som personellmessige, økonomiske og tekniske ressurser. Med «kompetanse» menes i første rekke faglige eller andre forutsetninger. «Virkemidler» forstås som kontrollfunksjoner og sanksjoner som loven legger til EOS-utvalget og domstolene, og hvordan de lar seg anvende i praksis. Spørsmålet er om ressursene, kompetansen og virkemidlene samlet sett gjør EOS-utvalget og domstolene i stand til å føre den kontrollen med tilrettelagt innhenting som Stortinget har forutsatt.

3.2 Særskilt om lovgivers intensjoner og Stortingets forutsetninger

3.2.1 Innledning

Mandatet viser til at evalueringsutvalget er satt til å evaluere lovens måloppnåelse i forhold til «Stortingets forutsetninger», regelverkets «hensikt», «lovgivers intensjoner» og lignende. Evalueringsutvalget legger til grunn at dette gir uttrykk for det samme, nemlig hvilke målsettinger Stortinget hadde med loven da den ble vedtatt.

Det fremgår av loven, lovens forarbeider og andre dokumenter fra Stortinget knyttet til vedtakelsen av loven.

Evalueringen har tatt utgangspunkt i tre likestilte referansepunkter for lovgivers målsettinger:

• lovens uttalte formål
• andre hensyn loven skal ivareta
• øvrige forutsetninger som Stortinget har lagt til grunn da loven ble vedtatt

Etterretningstjenestelovens uttalte formål står i § 1-1 og setter ramme for Etterretningstjenestens oppdragsutførelse og for andre som omfattes av loven.27

Bestemmelsen identifiserer tre hovedformål med loven: bidra til å trygge nasjonale sikkerhetsinteresser, trygge tilliten til og sikre grunnlaget for kontroll med Etterretningstjenesten, og sikre at Etterretningstjenestens virksomhet utøves i samsvar med menneskerettighetene og andre grunnleggende verdier i et demokratisk samfunn.

Stortinget har i innstillingen vist til «de motstående hensyn som ofte kan oppstå mellom frihet og trygghet».28 Disse målsettingene er ikke nødvendigvis motsetninger. Ivaretakelse av Norges suverenitet mot ytre trusler er samtidig et vern om landets grunnverdier. At Etterretningstjenesten skal utføre sitt oppdrag innenfor lovbestemte rammer og være underlagt demokratisk og rettslig kontroll, bidrar til å styrke grunnverdiene som landets suverenitet hviler på. Det har vært lovgivers intensjon at hensynene avveies mot hverandre slik at man har en rettssikker ordning med tillit hos befolkningen, uten at kontrollen er så omfattende at systemet mister sin etterretningsverdi.

3.2.2 Bidra til trygging av nasjonale sikkerhetsinteresser

Et første hovedformål med loven er å bidra til å trygge Norges nasjonale sikkerhetsinteresser.29 Bestemmelsen viser uttrykkelig til tre av dem: Norges suverenitet, territorielle integritet og demokratiske styreform er grunnleggende mål for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk.30 Dette utgjør de viktigste og mest overordnede nasjonale sikkerhetsinteressene.31 Hensynet til suverenitet viser til Norges råderett over egne anliggender, landets øverste statsorganers handlefrihet og kontroll over norsk territorium. Det viser videre til evne til å hevde nasjonens interesser internasjonalt ved at Norge fører en selvstendig og egendefinert utenrikspolitikk. Suverenitet betyr at staten har eksklusiv råderett over sitt territorium og eksklusiv rett til å utøve myndighet der, for eksempel rett til å vedta og å håndheve lover og andre regler.32 Evalueringsutvalget legger til grunn at territoriell integritet viser til et formål om å sørge for at Norges definerte geografiske område forblir intakt, og at fremmede stater ikke uten samtykke kan operere på norsk myndighetsområde eller påvirke beslutningstakerne. Demokratisk styreform tolkes som folkestyret i den forstand at lovgivende makt utøves ved Stortinget gjennom frie og hemmelige valg.33

Nasjonale sikkerhetsinteresser for øvrig er ment forstått på samme måte som i sikkerhetsloven: overordnede sikkerhetspolitiske interesser knyttet til de øverste statsorganenes virksomhet, sikkerhet og handlefrihet, forsvar, sikkerhet og beredskap, forholdet til andre stater og internasjonale organisasjoner, økonomisk stabilitet og handlefrihet og samfunnets grunnleggende funksjonalitet og befolkningens grunnleggende sikkerhet.34 De reflekterer sentrale elementer i det utvidede sikkerhetsbegrepet som norsk sikkerhetspolitikk bygger på. Etterretningstjenesteloven skal bidra til å sikre også dem.35Evalueringsutvalget forstår nasjonale sikkerhetsinteresser i lovens forstand slik de til enhver tid vurderes og defineres av overordnede politiske myndigheter ut fra trusselbildet mot Norge.

3.2.3 Trygge tillit og sikre grunnlag for kontroll

Det andre hovedformålet med loven er å trygge tilliten til og sikre grunnlaget for kontroll med Etterretningstjenestens virksomhet.36 Det tredje angitte formålet er å sikre at Etterretningstjenestens virksomhet utøves i samsvar med menneskerettighetene og andre grunnleggende verdier i et demokratisk samfunn.37 Det er glidende overganger mellom de to.

Utvalget forstår hensynet til å «trygge tilliten til» Etterretningstjenesten som at samfunnet skal kunne stole på at Etterretningstjenesten ikke misbruker sin myndighet og at den har den kompetansen og de egenskapene som kreves for å utføre sine oppgaver. Når det gjelder hensynet til å «sikre grunnlaget for kontroll» med tjenestens virksomhet, viser forarbeidene til behovet for «å synliggjøre betydningen av menneskerettighetene og andre sentrale rettsprinsipper og demokratiske verdier i en rettsstat, herunder rettssikkerhet for den enkelte».38 Det er særlig retten til respekt for privatlivet, kommunikasjonsvernet og ytringsfriheten som står sentralt.39

Demokratisk forankring og rettssikkerhet er også sentrale hensyn som loven skal ivareta. Det har vært viktig for lovgiver at Etterretningstjenestens operasjonelle virksomhet har et solid og forhåndsdefinert rettslig grunnlag i lov gitt av Stortinget. Dette er uttrykk for demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene, som etter Grunnloven er sentrale konstitusjonelle forutsetninger for og verdier i det norske samfunnet.40 En lov kan bevisstgjøre Etterretningstjenesten om at den har et begrenset mandat; den har en selvregulerende og disiplinerende funksjon. Lovhjemmel er nødvendig der etterretningsvirksomheten kan berøre eller faktisk griper inn i enkeltpersoners interessesfære. Dette gjelder ikke minst ved tilrettelagt innhenting. Menneskerettigheter som retten til privatliv og ytringsfrihet er også sentrale betingelser for demokratiet. Lovregulering gir økt rettssikkerhet og mulighet for kontroll med at Etterretningstjenesten opererer i tråd med sitt samfunnsoppdrag. Effektiv kontroll med dette er en sentral målsetting med loven.

3.2.4 Ekomtilbydernes interesser

Lovens regulering av tilrettelagt innhenting skal ivareta noen særegne hensyn som ikke gjelder i samme grad for resten av loven. Reglene bygger delvis på en avveining mellom nasjonale sikkerhetsinteresser og hensynet til tilbyderne av elektroniske kommunikasjonstjenester, der de blir berørt av Etterretningstjenestens virksomhet. Ekomtilbyderne har krav på vern om sine interesser som private aktører i et marked for kommunikasjonstjenester.41

I arbeidet med loven ble en lovpålagt plikt til tilrettelegging foretrukket fremfor en avtalebasert ordning. Dette ble gjort av hensyn til likebehandling og forutberegnelighet for markedsaktørene. Loven slår fast at staten skal dekke merutgifter for tilbyder som følge av tilretteleggingen, både med tanke på investeringer og drift. Slik reflekteres en intensjon om å sikre at tilbyderne ikke blir økonomisk skadelidende som følge av tilretteleggingsplikten.42

Forarbeidene fremhever behov for rettssikkerhet for tilbyderne ved at vedtak om forberedende og teknisk tilrettelegging er gjenstand for uttalerett, og pålegg om tilrettelegging er underlagt kontroll, herunder forhåndskontroll fra domstolene og kontroll fra EOS-utvalget. Evalueringsutvalget har også vurdert om loven i praksis ivaretar disse hensynene.

3.2.5 Forutsetning om tilstrekkelige ressurser ved tilrettelagt innhenting

Stortingets anmodningsvedtak 11. juni 2020 viser til evaluering av «ressurssituasjonen, kompetanse og virkemidler hos EOS-utvalget og domstolene» i saker om tilrettelagt innhenting.43 Henvisningen til kompetanse og ressurser må ses i sammenheng med to andre anmodningsvedtak truffet samme dato. For det første ble Stortingets presidentskap anmodet om å «sikre EOS-utvalet sitt behov for kompetanse og ressursar ved de årlige budsjettløyvingene.»44 For det andre ble regjeringen bedt om å «sikre at Oslo tingrett har tilstrekkeleg med ressursar, tilgjengelegheit og kompetanse til å fylle oppgåva dei får gjennom den nye etterretningslova».45 En sentral forutsetning fra lovgivers side har altså vært at Stortinget og regjeringen sikrer at EOS-utvalget og domstolene blir tilført de økonomiske ressursene og den kompetanse som skal til for å utføre kontrolloppgavene loven tillegger dem.

Lovforarbeidene gir informasjon om hvilket ressursomfang Stortinget så for seg. I lovproposisjonen i 2020 uttalte Forsvarsdepartementet at lovforslaget «ikke medfører vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser utover de som kan knyttes til tilrettelagt innhenting».46 Innføringen av tilrettelagt innhenting ville derimot medføre kostnader for Etterretningstjenesten, EOS-utvalget, domstolene og NSM.47 I lovproposisjonen presiserte Forsvarsdepartementet at ikke alle økonomiske og administrative konsekvenser var endelig avklart, og det ble forutsatt at tilførsel av ressurser ble behandlet i de årlige budsjettfremleggelsene til Forsvarsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet.48 Utenriks- og forsvarskomiteen la til grunn at det ville være «store oppgaver å løse for Oslo tingrett og EOS-utvalget som følge av reglene om tilrettelagt innhenting».49 Stortingets lovvedtak i 2020 bygger på disse forutsetningene, og det har vært vesentlig for evalueringsutvalget.

Ved lovrevisjonen i 2023 uttalte Forsvarsdepartementet at forslagene til lovendringer ville medføre økonomiske og administrative konsekvenser «i begrenset grad». Sakene om kildevern i domstolene ble forventet å være få, og skjerpingen av domstolskontrollen knyttet til speiling av kommunikasjonsstrømmer kunne dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer. Det ble likevel presisert at en forutsetning for rettssikkerheten er at kontrollorganene «har tilstrekkelige ressurser og kompetanse til å utføre sine oppgaver», og det ble pekt på at ressurssituasjonen ville bli vurdert av evalueringsutvalget.50

De konkrete budsjettforutsetningene knyttet til tilrettelagt innhenting er nærmere omtalt i kapittel 6 i rapporten.

3.3 Betydningen av utvikling fra anmodningsvedtak til evaluering

3.3.1 Innledning

Evalueringsutvalget har vurdert måloppnåelsen av en lov som har vært i kraft i forholdsvis kort tid. Dette gjelder ikke minst systemet for tilrettelagt innhenting, som var en sentral begrunnelse for Stortingets anmodning om evaluering. Først 1. oktober 2023 trådte TI-regelverket i kraft for fullt, med mulighet for faktisk bruk av innhentingsmetoden for etterretningsformål og tilhørende kontrollmekanismer. Selv etter dette har systemet i det vesentlige vært i en utviklings- og implementeringsfase, og det har vært i operasjonell drift i en begrenset periode. Erfaringsgrunnlaget med tilrettelagt innhenting er dermed begrenset. Evalueringsutvalget har av den grunn vært forsiktig med å trekke for omfattende konklusjoner i rapporten. Evalueringsutvalget ser ikke bort fra at det kan være behov for ny evaluering av lovens virke, særlig når det gjelder reglene for tilrettelagt innhenting, når noe mer tid har gått.

Tidsforløpet fra Stortingets anmodningsvedtak til endelig rapport har også på andre måter hatt betydning for evalueringen av lovens virke opp mot lovgivers målsettinger. Lovregulering er fremtidsrettet og skal virke over tid. Lovgivers intensjoner skal forholde seg til dynamiske rammer. Samtidig er gjeldende etterretningstjenestelov i det vesentlige sammenfallende med regjeringens lovforslag som vedtatt av Stortinget våren 2020. Lovforslaget videreførte langt på vei Forsvarsdepartementets høringsnotat som ble ferdigstilt høsten 2018. For tilrettelagt innhenting bygger høringsnotatet i stor grad på kunnskapsgrunnlaget i Lysne II-rapporten fra høsten 2016. Med unntak av lovendringene som gjelder tilrettelagt innhenting og kildevern begrunnet i praksisutvikling i EU-domstolen og EMD i perioden 2020–2021, reflekterer lovens hovedinnretning samfunnsforholdene ti år tilbake.

Samtidig er den sikkerhetspolitiske situasjonen annerledes og mer alvorlig enn da Stortinget vedtok loven i juni 2020. Den teknologiske utviklingen har skutt fart de senere årene, blant annet som følge av utviklingen innen kunstig intelligens og eskalert bruk av denne typen teknologi. De overordnede rettslige rammene for regulering av innhenting av elektronisk kommunikasjonsdata for etterretningsformål har ikke endret seg vesentlig, men det har vært en viss utvikling i nasjonal lovgivning i flere nærstående stater. Evalueringsutvalget har også sett hen til disse utviklingstrekkene i vurderingen av hvordan etterretningstjenesteloven i praksis virker opp mot sine grunnleggende målsettinger.

3.3.2 Sikkerhetspolitisk utvikling

Siden loven ble vedtatt, har trusselbildet mot Norge blitt mer alvorlig, det omfatter i større grad både statlige og private interesser, og har flyttet seg enda lenger inn i det digitale domenet. Den sikkerhetspolitiske situasjonen var allerede alvorlig da loven først ble vedtatt i juni 2020 og trådte i kraft i januar 2021. Siden har den forverret seg ytterligere, og Norge står nå overfor den mest alvorlige sikkerhetspolitiske situasjonen siden andre verdenskrig. Med grunnlag i EOS-tjenestenes åpne trusselvurderinger i perioden 2021–2026, vil evalueringsutvalget peke på noen hovedtrekk:

Det globale maktbildet er endret, det er økt rivalisering mellom stormaktene og en markant forverring av trusselbildet mot Norge og vestlige interesser. Den regelbaserte verdensordenen er betydelig svekket, de internasjonale institusjonene som ble opprettet etter andre verdenskrig, forvitrer, og det er en tilbakekomst av interessesfærer hvor «den sterkestes rett rår».51

Den russiske fullskalainvasjonen av Ukraina fra 24. februar 2022 utgjorde et historisk vendepunkt for europeisk sikkerhet. Ukrainakrigen endret det sikkerhetspolitiske bildet fundamentalt og markerte overgangen fra en periode med relativ stabilitet til direkte militær konfrontasjon i Europa. Siden loven først ble vedtatt, og som følge av krigen i Ukraina, har forholdet mellom Russland og Vesten blitt betydelig forverret. Russland planlegger for varig konfrontasjon med Vesten og bygger opp militære kapasiteter til å kunne føre regionale kriger også i norske nærområder.

Samtidig som rivaliseringen mellom Kina og USA har økt, har Russland og Kina utviklet et dyptgående strategisk partnerskap. Kina har fått økende betydning for den sikkerhetspolitiske utviklingen siden 2021, og EOS-tjenestene fremhever nå at Beijing og Moskva aktivt samarbeider om å fremskynde en alternativ verdensorden. Kina utøver økende innflytelse gjennom økonomisk makt, verdikjededominans og et fellesskap av autoritære stater. Etterretningstjenesten og PST fremhever at etterretnings- og sabotasjetrusselen mot Norge har økt. Særlig sårbare områder omfatter undersjøisk infrastruktur (kabler, rørledninger), kraftforsyning, satellittbaserte tjenester, logistikk, leverandørkjeder til forsvarssektoren og alliert aktivitet. Siden slutten av 2023 har russisk etterretning gjennomført flere titalls sabotasjeoperasjoner i Europa, og tjenestene vurderer at sabotasjeforsøk i Norge er sannsynlig.

Bruken av stedfortredere – personer som rekrutteres til å utføre oppdrag på vegne av fremmede stater – har økt markant. Det gjelder både for påvirkningsoperasjoner, sabotasje og terrorhandlinger. Dette gjør trusselbildet mer uoversiktlig.

Når det gjelder det digitale domenet, har NSM gjennom perioden observert en kraftig økning i alvorlige cyberhendelser. Mellom 2021 og 2022 ble det registrert en tredobling av slike hendelser mot offentlige og private virksomheter i Norge. Cyberoperasjoner har blitt stadig mer sofistikerte og krevende å avdekke, med omfattende bruk av kunstig intelligens.

Terrortrusselnivået i Norge har ligget stabilt på «moderat» gjennom perioden, men truslenes karakter har endret seg. I 2021 var søkelyset på høyreekstremisme og ekstrem islamisme som primære terrortrusler. I 2026 er trusselbildet mer komplekst: PST advarer blant annet om at stadig yngre personer radikaliseres til ekstremisme, og at radikalisering i økende grad skjer i det digitale rom. Den siste tiden har i tillegg konfliktene i Midtøsten påvirket trusselbildet i Europa, med økt polarisering og risiko for voldelig radikalisering.

3.3.3 Teknologisk utvikling

I tiden som har gått siden grunnlaget for lovarbeidet ble lagt på midten av 2010-tallet, har den teknologiske utviklingen vært formidabel. Det har skjedd betydelige endringer også siden loven ble vedtatt. Det gjelder på områder av betydning for Etterretningstjenesten og for de som skal føre kontroll. Utviklingen har også hatt betydning for evalueringsutvalgets arbeid og vurderinger.

Ekspertgruppen for forsvaret av Norge kom med sin anbefaling om etablering av et digitalt grenseforsvar i 2015, mens Lysne II-utvalget la frem sine anbefalinger om det samme i 2016. Lysne II-utvalget fremholdt i sin konklusjon at en eventuell innføring av et digitalt grenseforsvar – som ble lovens system for tilrettelagt innhenting – måtte ha etterretningsmessig merverdi, oppfylle visse rettslige krav og være teknisk gjennomførbart, samtidig som tilliten til de hemmelige tjenestene måtte opprettholdes. Lysne II-utvalget pekte på betydningen av internett som felles plattform og fremhevet at livene våre i økende grad er representert digitalt. Rapporten la også vekt på utviklingen innen stordataanalyse – behandlingen av svært store mengder data – og økt bruk av kryptering og tjenesteproduksjon på tvers av landegrenser.

Siden den gang har man sett økt bruk av skytjenester, både nasjonalt, i EØS-området og globalt.52 Bruken er konsentrert rundt amerikanske leverandører som Microsoft, Amazon og Google, men det er i en viss grad påvirkbart hvor lagring av data og tjenesteproduksjon skjer.53 Stordataanalyser er videreutviklet både av myndigheter og kommersielle aktører. Verdien av store informasjonsmengder har gjort disse til salgsvare i både åpne og mer lukkede markeder.

Utviklingen av faste og mobile kommunikasjonsløsninger og -nett legger til rette for betydelig og vedvarende økning av antallet IoT-enheter tilknyttet internett.54 Fastnett, bakkebaserte mobilnett og økning i satellittbasert kommunikasjon fører til at alle i prinsippet kan være tilkoblet overalt, alltid. Forskjellige kilder angir antall IoT-enheter ved utgangen av 2025 til flere titalls milliarder med en fremskrevet dobling frem mot utgangen av 2030. Dette er et stort spekter av enheter som kameraer, sensorer i tøy eller på kroppen, biler, identifiserende biometriske sensorer, parkeringssensorer under bakken og brødristeren, TV-apparatet eller husets temperaturstyring. IoT-fenomenet er et eksempel på hvordan mennesker bruker enheter og systemer på en måte som legger igjen spor, både historisk og i sanntid. Dette er spor som kan utnyttes både på individnivå og aggregert for å kartlegge atferd og preferanser. Slike spor kan utnyttes kommersielt, men også av egne eller andre staters etterretningstjenester. Denne informasjonsrikdommen bidrar igjen til internettøkonomien.

Figur 3.1 Antall IoT-enheter på verdensbasis 2025–2035

Kvanteteknologi forventes å bli viktig for databehandlingskapasitet, for sikre kommunikasjonsløsninger og for sensorteknologi i seg selv.55 Behandlingskapasiteten til kvantedatamaskinene utfordrer i betydelig grad klassiske krypteringsløsninger i den forstand at data i bevegelse eller i ro, som tradisjonelt har vært betraktet som fullverdig sikret i sin levetid, nå kan dekrypteres av uvedkommende med tilgang til denne typen verktøy. For å imøtegå dette, har det i lengre tid vært en betydelig innsats fra myndigheter og industri for utvikling og standardisering av kvanteresistente krypteringsalgoritmer.56 Selv om teknologien ennå ikke er moden, ses allerede konsekvenser ved at det advares mot en trend som kalles «høst nå, dekrypter senere».57 Dette viser til muligheten en aktør har til å samle inn antatt verdifull, men kryptert informasjon nå med tanke på å være i stand til å dekryptere den senere ved hjelp av kvantedatamaskiner når disse er tilgjengelige.

Den virkelig store endringen har vært utviklingen innen kunstig intelligens (KI). KI er av EUs ekspertgruppe på området definert slik:

«Kunstig intelligente systemer utfører handlinger, fysisk eller digitalt, basert på tolkning og behandling av strukturerte eller ustrukturerte data, i den hensikt å oppnå et gitt mål. Enkelte KI-systemer kan også tilpasse seg gjennom å analysere og ta hensyn til hvordan tidligere handlinger har påvirket omgivelsene».58

Det større begrepet KI inneholder områder som maskinlæring/dyplæring, maskinresonnering, ekspertsystemer og generativ kunstig intelligens. Spesielt etter lanseringen av ChatGPT i november 2022, har det vært satt søkelys på generativ kunstig intelligens, som kan lage tekst, bilder, musikk, video, programvare mv. basert på læring fra store mengder data, og tilsynelatende få dette til å se menneskeskapt og riktig ut. Når KI frembringer informasjonsproduksjon ved egenlæring, vil informasjonen endre innhold kontinuerlig og gjøre grunnlag for kontroll mindre transparent.

KI kan benyttes på tvers av samfunnsområder og sektorer. Som med alle teknologiske nyvinninger, er det en rekke risikoområder knyttet til teknologien, for eksempel manglende transparens, bias i datagrunnlag og misbruk av teknologien for å lage falske bilder, videoer eller menneskestemmer.

Regjeringen viser i sin digitaliseringsstrategi til at Norge i løpet av de siste årene er blitt et gjennomdigitalisert samfunn.59 Det uttrykkes også en ambisjon om at Norge i 2030 skal være verdens mest digitaliserte land. Lignende status og utviklingstrekk finner man igjen i store deler av verden for øvrig.

Avhengigheten av digitale tjenester og infrastruktur har i mange stater ført til et skarpere søkelys på nasjonal kontroll. Stater og virksomheter er i større grad blitt avhengige av leverandører av elektronikkutstyr fra stater eller virksomheter Norge ikke har et sikkerhetsmessig samarbeid med, eller har grunnlag for tillit til.60 Dette har særlig vært problematisert i Norge og Vesten i lys av avhengigheten av kinesisk elektronikk.

Begrepet digital suverenitet blir brukt for å understreke blant annet et felleseuropeisk behov for å gjøre seg mindre avhengig av spesielt amerikanske tjenesteleverandører. Begrepet brukes også i en nasjonal kontekst. Ekspertutvalget for nasjonal kontroll med kritisk digital kommunikasjonsinfrastruktur – Ekomsikkerhetsutvalget – utredet i 2024–2025 en rekke viktige forhold knyttet til nasjonal kontroll med kritisk infrastruktur.61

Den gryende oppmerksomheten omkring dette temaet har vært spesielt merkbar i Europa i lys av den sikkerhetspolitiske utviklingen. Det er ennå for tidlig å si noe bastant om hvor denne utviklingen går, og hva det har å si for både infrastruktur, bruksmønster og avhengighetsaspekter knyttet til digitale tjenester og elektronisk kommunikasjon.

3.3.4 Rettslig utvikling

Lovgiver har forutsatt at etterretningstjenesteloven er i tråd med Grunnloven og folkeretten, og det foreligger per i dag ingen etterfølgende domstolspraksis som endrer dette. Flere avgjørelser i EMD og EU-domstolen konsoliderer imidlertid rettsstillingen under EMK og i EØS-retten. Oslo tingretts dom i Tinius-saken, som mandatet viser til, er anket. Borgarting lagmannsrett har forelagt tolkningsspørsmål for EFTA-domstolen (sak E-5/26) om hvorvidt reglene om tilrettelagt innhenting i kapittel 7 og 8 er omfattet av EØS-avtalen, og i så fall hvilke krav som kan utledes av kommunikasjonsverndirektivet i lys av EU-domstolens praksis. Høring fant sted 1. juli 2026; saken er ikke avgjort. Parallelt har Høyesterett sluppet inn spørsmålet om saksøkernes rettslige interesse i å få prøvd kravene knyttet til midtpunkt- og endepunktinnhenting etter §§ 6-9 og 6-10, etter at Borgarting under dissens fremmet søksmålet på dette punktet.

Mange europeiske stater tillater bulkinnsamling av elektronisk kommunikasjon til etterretningsformål, i flere tilfeller for både innenlands- og utenlandsetterretning. Den norske loven, begrenset til utenlandsetterretning, har i komparativt perspektiv omfattende kontrollmekanismer. Flere nærstående stater har de senere årene revidert eller reviderer nå sin lovgivning, blant annet for å følge opp føringer fra EU-domstolen og EMD. Revisjonene innebærer i hovedsak en styrking av kontroll- og rettssikkerhetsmekanismene, og nærmer seg slik den norske lovens vektlegging av disse forholdene.

I Sverige er kontrollen med bulkinnsamlingsregimet styrket etter EMDs dom i Centrum för rättvisa (2021), som påviste mangler ved kontrollreglene. Det er innført plikt til å slette materiale uten personopplysninger, krav om personvernvurdering før overføring til utenlandske partnere, og en styrket etterfølgende kontroll ved begjæring fra enkeltpersoner, og det er lagt til et nytt uavhengig beslutningsorgan. Endringene trådte i kraft 1. juli 2024 og 1. januar 2025. Europarådets ministerkomité fant i juni 2025 kravene oppfylt og avsluttet oppfølgingen. Riksdagen vedtok dessuten 3. juni 2026 en ny lov om signalspaning til forsvarsetterretningsformål i krig eller ved krigsfare samt endringer i gjeldende signalspaningslov, med ikrafttredelse 1. august 2026. Revisjonen innebærer også enkelte utvidelser, blant annet signalspaning i øvingsvirksomhet og et unntak i nødlignende situasjoner fra forbudet mot å innhente rent innenlandsk kommunikasjon.

I Danmark ble det i desember 2025 fremsatt forslag til endringer i loven for Forsvarets Efterretningstjeneste (FE), i hovedsak begrunnet i oppfølging av EMDs praksis: et uavhengig organ (Efterretningsnævnet) for forhåndsautorisasjon av FEs bulkinnsamling, et eget organ for innsynsbegjæringer (Nævnet for Indsigtsrettigheder), styrkede kontrollverktøy, og hjemmel for å pålegge ekomtilbydere å bistå. Forslaget bortfalt ved folketingsvalget i mars 2026 og er ikke gjenfremsatt.

I Finland har regjeringen foreslått utvidede hjemler for den militære etterretningstjenesten, herunder innholds- og utstyrsbaserte søkebegreper i datatrafikkinnhenting, nye hjemler for teknisk databehandling, mulighet til å forstyrre eller endre utenlandske datasystemer som truer nasjonal sikkerhet, samt utvidet organisering og informasjonsutveksling. Ikrafttredelsen, planlagt til juni 2026, ble utsatt etter innvendinger fra justiskansleren og øvrige tilsynsorganer mot blant annet innholdsrettet innhenting. Et revidert forslag ble oversendt riksdagen 4. juni 2026, der innholdsbaserte søkebegreper er videreført, men bare tillatt i kombinasjon med andre søkebegreper.

I Tyskland ble kontrollen med grenseoverskridende telekommunikasjon til utenlandsetterretningsformål styrket i 2021 som oppfølging av forfatningsdomstolens krav fra 2020, med et nytt uavhengig kontrollorgan (Unabhängiger Kontrollrat) fra 1. januar 2022. I 2024 stilte forfatningsdomstolen ytterligere krav til overvåkingen etter G 10-loven, blant annet til behandlingen av innenlandsk kommunikasjon og til en heltidsbasert uavhengig kontrollordning, med frist til utgangen av 2026. Kravene følges opp i den pågående reformen, se nedenfor.

I Storbritannia ble kildevernet og kontrollen ved innhenting og behandling av elektronisk kommunikasjon styrket ved lovrevisjon i 2024 som oppfølging av EMDs dom i Big Brother Watch (2021), satt i kraft trinnvis gjennom 2024 og 2025.

Utviklingen i Sveits, utenfor EØS, illustrerer en parallell tendens. Bundesverwaltungsgericht slo i november 2025 fast at Nachrichtendienst des Bundes’ grenseoverskridende radio- og kabeletterretning i sin nåværende form strider mot forbundsforfatningen og EMK, blant annet fordi regelverket ikke gir tilstrekkelig vern mot misbruk og mangler særskilt vern av journalistiske kilder. Etterretningen må innstilles dersom det ikke innen fem år etter rettskraft er etablert en forenlig ordning. Avgjørelsen kan påankes til Bundesgericht, og en revisjon av Nachrichtendienstgesetz er igangsatt.

Flere stater arbeider samtidig med endringer som gjenspeiler den nye sikkerhetspolitiske situasjonen, og har vedtatt eller foreslått utvidede fullmakter innen signaletterretning og på andre områder. I Storbritannia fikk myndighetene i 2024 hjemmel til gjennom notification notices å pålegge utvalgte tilbydere å varsle før tekniske endringer gjennomføres – for eksempel ende-til-ende-kryptering – som kan svekke tjenestenes tilgang til data. Ordningen ble operasjonalisert ved forskrift i 2025.

I Nederland ga en midlertidig lov fra 2024 etterretningstjenestene utvidet operativ handlefrihet i undersøkelser av stater med offensive cyberprogrammer. For enkelte metoder flyttes kontrollen fra forhåndsgodkjenning til bindende løpende og etterfølgende kontroll, slik at kontrollnivået etter lovgivers forutsetning opprettholdes. Loven gjelder i fire år, og en bredere revisjon av etterretningsloven (Wiv 2017) skal være på plass før den utløper i 2028.

Også for den danske PET-loven er det fremmet endringsforslag som lovfester Politiets Efterretningstjenestes (PETs) adgang til å anmode FE om søk i innhentede rådata, og krever rettens kjennelse for søk mot personer i Danmark eller opplysninger egnet til å avsløre journalistiske kildeforhold, med en hasteprosedyre der saken må forelegges retten innen 24 timer. Forslaget, fremsatt i april 2025, ble stilt i bero etter kritikk og er senere bortfalt.

I Tyskland forbereder regjeringen et lovforslag som vil gi utenlandsetterretningstjenesten utvidede operative fullmakter, herunder offensive cyberoperasjoner.

I Frankrike ble algoritmebasert innhenting i 2024 utvidet til å omfatte forebygging av utenlandsk innblanding. EMD avviste 10. desember 2024 (Association confraternelle de la presse judiciaire m.fl. mot Frankrike) en rekke klager over det franske rammeverket fordi nasjonale rettsmidler ikke var uttømt; klagerne hadde etter domstolens syn hatt et effektivt rettsmiddel for Conseil d’État, og forenligheten med konvensjonen ble ikke realitetsprøvd. Et vedvarende usikkerhetsmoment er fraværet av et særskilt rettslig grunnlag for utveksling av opplysninger mellom franske og utenlandske tjenester, påpekt av kontrollorganet CNCTR og aktualisert av EMDs forutsetning i Big Brother Watch om at slik utveksling skal ha grunnlag i nasjonal rett og undergis uavhengig kontroll.