4 Etterretningstjenestens virksomhet

4.1 Innledning

Bortsett fra reglene for tilrettelagt innhenting, som innebærer en ny form for informasjonsinnhenting og tilhørende kontroll, viderefører etterretningstjenesteloven i hovedsak rettstilstanden etter forrige lov. Loven kodifiserer på mange områder instruksbasert regelverk og Etterretningstjenestens interne regelverk og praksis.

Nytt med loven er at det oppstilles grunnvilkår ved datainnhenting og søk i bulkdata, fra åpne så vel som fordekte kilder. Det stilles krav til vurdering av den forventede etterretningsmessige verdien av innhentet informasjon, og forholdsmessigheten av å ta i bruk en innhentingsmetode overfor et etterretningsmål. Loven stiller også krav til skriftlige begrunnelser ved beslutninger om inngripende metodebruk. I tillegg regulerer loven eksplisitt hvilke inngripende innhentingsmetoder Etterretningstjenesten kan ta i bruk.

Formålet med en mer inngående regulering av Etterretningstjenestens virksomhet har vært å gi den et rettsgrunnlag tilpasset en ny tid, i tråd med den menneskerettslige og personvernrettslige utviklingen. Reguleringene skal styrke tilliten til Etterretningstjenesten, gjøre virksomheten mer rettssikker og legge bedre til rette for kontroll. Rettsliggjøringen må samtidig avveies mot effektiviteten av etterretningsarbeidet.

Selv om mandatet har rettet oppmerksomheten mot om TI-reglene i praksis ivaretar lovgivers intensjoner, har evalueringsutvalget også stått fritt til å vurdere andre deler av loven. Evalueringsutvalget har sett nærmere på om den økte rettsliggjøringen av Etterretningstjenestens virksomhet oppfyller lovgivers intensjoner. Mer konkret er det spørsmål om reglene, slik de praktiseres, ivaretar den tilsiktede avveiningen mellom rettssikkerhet og kontroll på den ene siden og effektivt etterretningsarbeid under nasjonal kontroll på den andre.

Dagens etterretningstjenestelov regulerer grensesnittet mellom Etterretningstjenestens utenlandsetterretningsvirksomhet og PSTs forebyggende sikkerhetsarbeid, og i noen grad hvordan de to tjenestene skal samarbeide om trusler som treffer begge tjenesters mandat. Reglene skal bidra til effektiv utnyttelse av statens etterretningsressurser og hindre overlappende eller konkurrerende virksomhet med formål om å unngå etterretningssvikt. I lys av betydningen av et velfungerende samarbeid mellom tjenestene, ikke minst som følge av dagens alvorlige sikkerhetspolitiske situasjon, har evalueringsutvalget vurdert om lovens regler for samarbeid og informasjonsdeling mellom tjenestene oppfyller lovgivers intensjoner.

4.2 Etterretningsprosessen

4.2.1 Om etterretning

I dagligtalen kan etterretning bety flere ting. Begrepet kan beskrive en etterretningsorganisasjon, en etterretningsprosess eller resultatet av etterretningsprosessen: etterretningsproduktet.62 Det er ikke definert i etterretningstjenesteloven.

I Forsvarets etterretningsdoktrine er etterretning beskrevet som «resultatet av statlig sanksjonert innhenting, analyse og vurdering av data og informasjon, som er generert åpent eller fordekt og utarbeidet for å gi fortrinn i beslutningsprosesser», altså sluttproduktet.63 Det er denne etterretningen som deles med beslutningstakere og andre relevante myndigheter som etterretningsbrukere. Formålet er å gi myndighetene fortrinn i beslutningsprosesser, ved å tilføre eller verifisere kunnskap om relevante utenlandske forhold, og å varsle om eller verifisere forestående trusler.

Figur 4.1 Relasjonen mellom data, informasjon og etterretning

4.2.2 Etterretningstjenestens oppgaver

Etterretningstjenesteloven kapittel 1 beskriver lovens formål og virkeområde. Etterretningstjenestens oppgaver fremgår av lovens kapittel 3.

Som Norges militære og sivile utenlandsetterretningstjeneste skal Etterretningstjenesten bistå norske myndigheter med varsling og beslutningsstøtte om utenlandske trusler og andre forhold.64 Dette innebærer å innhente, analysere og formidle informasjon om relevante fremmede stater og andre utenlandske aktørers kapasiteter og intensjoner, og særlig forhold som forsøkes holdt skjult. For å få dette til, er det avgjørende at Etterretningstjenestens kapasiteter, kilder og metoder skjermes. Et overordnet formål med utenlandsetterretningen er å beskytte Norges suverenitet, territorielle integritet og andre viktige nasjonale interesser.65 Grunnleggende sett handler det om å beskytte det norske samfunnet og dets grunnpilarer mot trusler utenfra.

Etterretningstjenesten skal samarbeide med andre norske myndigheter om grenseoverskridende trusler, forsvar mot og håndtering av alvorlige hendelser i det digitale rom, samt andre prioriterte saksområder.66 Mest sentralt er samarbeidet med PST og NSM. Etterretningstjenesten har også mandat til å samarbeide med andre staters myndigheter og internasjonale organisasjoner.67 Når det er i Norges interesse, kan Etterretningstjenesten innhente og analysere informasjon om utenlandske trusler og andre forhold som nevnt over, som antas å være av vesentlig betydning i bi- eller multilateralt etterretningssamarbeid som Etterretningstjenesten deltar i.68

4.2.3 Etterretningsprosessen i praksis

Det grunnleggende ved Etterretningstjenestens arbeid har i liten grad endret seg som følge av ny etterretningstjenestelov. Loven bygger på og er tilpasset gjeldende etterretningsdoktrine og etterretningspraksis.

Etterretningstjenestens hovedoppgaver, som beskrevet over, kan grovt sett deles i to: Tjenesten skal gi beslutningsstøtte om relevante utenlandske forhold69 og varsle om trusler utenfra.70

Etterretningstjenesten har blant annet til hensikt å tilføre trusselbasert situasjonsforståelse til norske myndigheters beslutningsprosesser knyttet til utviklingen av norsk sikkerhets-, utenriks- og forsvarspolitikk. I henhold til etterretningstjenesteloven koordinerer Forsvarsdepartementet norske myndigheters etterretningsbehov. Etter en egen prosedyre fastsetter Forsvarsdepartementet årlig et prioriteringsdokument for nasjonale etterretningsbehov, forkortet PNEB. Dokumentet sammenfatter og prioriterer informasjonsbehovet til Statsministerens kontor, samtlige departementer og forsvarssektoren. Dokumentet setter rammene for Etterretningstjenestens informasjonsinnhenting og analysevirksomhet samt etterretningsstøtten til norske myndigheter. Innenfor rammen av PNEB kan Etterretningstjenesten prioritere saksfelt og ressurssetting av egen virksomhet.

Forsvarsdepartementet kan også gi enkeltoppdrag på et spesifikt saksområde. Dette kan være ut fra Forsvarsdepartementets eget behov, eller på vegne av andre myndigheter som de øvrige departementene eller regjeringen som sådan. Oppdraget vil beskrive etterretningsbehov eller forhold innenfor Etterretningstjenestens lovbestemte oppgaver. I tillegg utarbeider Forsvarssjefen oppdrag til sjefen for Etterretningstjenesten for å få dekket Forsvarets etterretningsbehov.71

Etterretningstjenesten er avhengig av dialog med oppdragsgiver og andre etterretningsbrukere for å sikre felles forståelse av oppdraget. I forkant av etterretningsprosessen gjennomfører Etterretningstjenesten en oppdragsanalyse i samarbeid med oppdragsgiver. Formålet er å klargjøre etterretningsbehovet, avklare hva som kan besvares med utgangspunkt i eksisterende kunnskapsbase, identifisere nye innhentingsbehov og ta stilling til hvilke etterretningsressurser som behøves for å løse oppdraget. Målet er at etterretningen skal være presis, relevant og troverdig.72

Norske myndigheter kan også fremsende en request for information (RFI) til Etterretningstjenesten ved konkrete informasjonsbehov innenfor Etterretningstjenestens mandat og oppdrag. En forutsetning for at tjenesten skal kunne svare på forespørselen er at den faller innenfor rammene for PNEB. Ved tvilstilfeller om en RFI er innenfor eller utenfor PNEB, kan spørsmålet løftes til Forsvarsdepartementet for avklaring.

Etterretningstjenestens varslingsoppgave er til sammenlikning ikke en besvarelse på en innkommende RFI. Etterretningstjenesten skal selv identifisere utenlandske forhold som kan bidra til å avdekke og motvirke trusler. Samtidig vil ansvarsområdene for beslutningsstøtte og varsling etter omstendighetene kunne gli over i hverandre, da etterretningsmålene i noen grad vil være de samme.

Figur 4.2 «Etterretningsprosessen» – Denne enkle sykliske generiske modellen beskriver hovedelementene i etterretningsarbeidet.73

Etterretningsarbeid kan betraktes som et puslespill. Etterretningstjenesten har et sett med metoder for å samle inn data som kan være etterretningsrelevant for nærmere analyser. Målet er at informasjonsbrikkene, når de er analysert og ses i sammenheng, skal bidra til å styrke forståelsen av relevante utenlandske forhold og forventede utviklingstrekk, og gjøre det mulig å oppdage fremtidige trusler ved å ha kunnskap om normalsituasjonen. Ny informasjon kombineres med analytikernes faglige kompetanse, organisasjonens kunnskapsbase og informasjon fra partnere. Formålet er å trekke treffsikre slutninger ut fra den samlede informasjonen som er tilgjengelig.

Etterretningsprosessen er sammensatt, og arbeidet skjer i flere trinn. Forenklet kan man si at prosessen starter ved at data samles inn ved bruk av én eller flere etterretningsmetoder rettet mot ett eller flere etterretningsmål, eller ved at metodene benyttes til å søke etter nye etterretningsmål. Dataene blir så analysert og vurdert av analytikere med inngående kjennskap til etterretningsmålet og/eller metoden som er benyttet for informasjonsinnsamling (énkildeanalyse). De bearbeidede analysene presenteres i énkilderapporter til bruk i videre analyser.

Veien frem mot en énkilderapport kan illustreres med et tenkt eksempel: For å lokalisere hvor et etterretningsmål oppholder seg, kan bilde- og kommunikasjonsetterretning bidra til å kartlegge mulige tilholdssteder. Denne informasjonen kan sammenstilles med data fra åpne kilder som kan gi informasjon om hvem som eier eiendommen. Ved hjelp av menneskebasert innhenting, kan det foretas observasjon av tilholdssted. Slik kan atferds- og reisemønstre fra og til tilholdssted kartlegges.74

Data innhentet gjennom én eller flere etterretningsdisipliner eller metoder, som omhandler ett eller flere etterretningsmål, vil utgjøre kunnskapsfragmenter i et større puslespill som handler om å identifisere intensjoner og planer fra en utenlandsk aktør, typisk en fremmed stat eller terrorgruppe. Ofte må flere metoder koordineres og ses i sammenheng over tid. Informasjonen må sammenstilles med tilgjengelig etterretningsinformasjon og annen kunnskap som tjenesten besitter eller har mottatt fra nasjonale og internasjonale samarbeidspartnere (flerkildeanalyse). Analysene kan deles med internasjonale samarbeidspartnere i henhold til inngåtte avtaler, innenfor lovens rammer.

Etterretningstjenesten gir ikke råd om hvordan beslutningstakerne skal handle på grunnlag av etterretningsinformasjon. Det vil være opp til beslutningstaker å vurdere hvilke militære eller politiske beslutninger som skal fattes, herunder hvilke eventuelle tiltak som skal iverksettes med bakgrunn i etterretningsinformasjonen.

4.3 Regler for innhenting, behandling og utlevering av informasjon

4.3.1 Forbud mot innhenting i Norge og andre forbud

Etterretningstjenesteloven kapittel 4 har flere forbud som skal sikre at Etterretningstjenestens virksomhet ikke kommer i konflikt med andre tjenester eller etaters oppdrag og oppgaver.

Helt sentralt står forbudet mot at Etterretningstjenesten benytter inngripende metoder overfor personer i Norge.75 Dette omtales som territorialforbudet. Etterretningstjenesten kan som hovedregel kun benytte inngripende etterretningsmetoder overfor personer som befinner seg utenfor norsk territorium. Selv om Etterretningstjenesten kan planlegge for informasjonsinnhenting mot etterretningsmål som befinner seg i Norge, kan innhentingen først iverksettes når personen har forlatt riket. Ved tvil om en person befinner seg i Norge eller i utlandet, skal Etterretningstjenesten søke å avklare forholdet.76 I arbeidet med å verifisere om personen er i Norge eller utlandet, kan Etterretningstjenesten bare bruke informasjon fra norske myndigheter, utenlandske samarbeidspartnere, informasjon fra åpne kilder og informasjon innhentet i utlandet. Bruk av inngripende metoder til dette formålet er forbudt.

Kapittel 4 i loven angir unntak fra hovedregelen.77 For de fleste av unntakene legges restriksjoner på metodebruken når unntaket kommer til anvendelse.

Et viktig unntak fra territorialforbudet gjelder utenlandske eller statsløse personer i Norge som opptrer på vegne av en fremmed stat eller statslignende aktør. Etterretningstjenesten har adgang til å bruke inngripende innhentingsmetoder overfor denne persongruppen.78 Ved tvil om en person opptrer på vegne av fremmed stat eller statslignende aktør, skal Etterretningstjenesten søke å avklare forholdet.79

Etterretningstjenesten kan også etter § 4-5 innhente informasjon om personer i Norge for å finne, rekruttere og verifisere kilder ved bruk av åpent tilgjengelig informasjon eller informasjon utlevert fra norske myndigheter.80 EOS-utvalget har ment at § 4-5 uttømmende regulerer innhenting for slike formål i Norge. Etterretningstjenesten har på sin side hevdet at § 4-2 første ledd gir selvstendig rettslig grunnlag for innhenting av informasjon om statsrepresentanter for kilderekrutterings- og kildeverifikasjonsformål.81

Spørsmålet har betydning for om Etterretningstjenesten kan ta i bruk alle metodene som er angitt i lovens kapittel 6 for å finne, rekruttere og verifisere kilder som arbeider på vegne av fremmed stat, eller om tjenesten er avgrenset til å bruke åpne kilder og informasjon fra andre norske myndigheter for dette formålet. Problemstillingen ble løftet til Forsvarsdepartementet, som i en tolkningsuttalelse konkluderte med at de to bestemmelsene er alternative unntak fra territorialforbudet. Etterretningstjenesten har samtidig formidlet til EOS-utvalget at spørsmålet bør utredes nærmere, og har vist til evalueringsutvalgets arbeid.

Etterretningstjenesteloven § 4-2 tredje ledd oppstiller et situasjonsbestemt unntak fra hovedregelen:

«Når riket er i krig, krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, kan Kongen bestemme at Etterretningstjenesten uten hinder av § 4-1 kan innhente enhver opplysning som har betydning for Forsvarets evne til å håndtere fiendtlig militær aktivitet.»

Terskelen for å iverksette tiltak med hjemmel i bestemmelsen er høy. Terskelkriteriene er tilsvarende som i beredskapsloven § 3 og beredskapslovgivningen for øvrig.82 Beslutningsmyndigheten ligger til Kongen i statsråd.

Et mer praktisk unntak i fredstid gjelder innhenting av informasjon om utenlandske forhold fra åpne kilder, selv om informasjonen er publisert av eller på annen måte berører personer i Norge.83 Territorialforbudet er heller ikke til hinder for slik innhenting når det er strengt nødvendig for å trene, øve eller teste utstyr.84

Informasjonsinnhenting som unntaksvis gjelder personer i Norge, skal alltid være begrunnet i Etterretningstjenestens oppgaver og lovens angitte formål. Opplysninger som Etterretningstjenesten kommer over om rene innenlandske forhold, er å anse som overskuddsinformasjon. Denne skal slettes eller oversendes relevant norsk myndighet etter bestemmelsene i kapittel 10 i loven.

Etterretningstjenesten kan benytte innhentingsmetoder etter lovens kapittel 6 overfor personer i utlandet selv om informasjon om personer i Norge vil kunne følge med (aksessorisk informasjon).85 Det kan for eksempel være informasjon om hvilke norske virksomheter en fremmed stat forsøker å angripe i det digitale rom, eller hvilke personer i Norge som en fremmed etterretningstjeneste eller et internasjonalt terrornettverk har kontakt med.86

Loven gir også hjemmel til innhenting av rådata i bulk, selv om informasjon om personer i Norge vil kunne følge med.87 Rådata er ubearbeidet eller automatisk bearbeidet informasjon hvis etterretningsverdi ikke er vurdert.88 Bulk betyr informasjonssamlinger eller datasett hvorav en vesentlig andel av informasjonen antas å være irrelevant for etterretningsformål.89

Etterretningstjenesteloven setter grenser for behandlingen av slik informasjon, gjennom krav til sletting og vilkår for deling med andre myndigheter.90

Der Etterretningstjenesten unntaksvis og innenfor lovens rammer driver informasjonsinnhenting overfor personer i Norge, er det etter loven under enhver omstendighet forbud mot å innhente informasjon for politiformål.91 Loven setter også forbud mot at Etterretningstjenesten driver industrispionasje.92

4.3.2 Grunnvilkår for innhenting og utlevering av informasjon

Etterretningstjenesteloven kapittel 5 stiller generelle grunnvilkår i form av minstekrav til forventet etterretningsverdi av innhentet informasjon og krav om forholdsmessighet. Kravet til forholdsmessighet gjelder også utlevering av informasjon til andre myndigheter og utenlandske partnere. Grunnvilkårene gjelder i tillegg til lovens oppgave- og oppdragsbegrensning, formålsangivelse (kapittel 1 og 3) og territorielle begrensninger og andre forbud (kapittel 4).

Lovens grunnvilkår skiller ikke mellom metodene som benyttes, men mellom innhenting rettet mot et kjent etterretningsmål og leting etter noe ukjent. Loven skiller i så måte mellom to hovedformer for etterretningsarbeid: målsøking og målrettet innhenting. Målsøking er systematisk arbeid for å identifisere nye etterretningsmål.93 Målrettet innhenting er systematisk arbeid for å finne informasjon knyttet til identifiserte etterretningsmål.94

Det stilles strengere nødvendighets- og saklighetskrav ved målrettet innhenting enn ved målsøking. Målsøking kan iverksettes når det er saklig grunn til å undersøke om innhenting kan frembringe informasjon som er relevant for etterretningsformål.95 Ved målrettet innhenting må det foreligge konkrete holdepunkter som gir grunn til å undersøke om innhenting kan frembringe slik informasjon.96

Loven stiller andre vilkår ved innhenting av og søk i datamengder der etterretningsverdien ikke er vurdert forut for innhentingen (rådata i bulk). Etterretningstjenesten kan samle inn rådata i bulk dersom det er nødvendig for å få tilgang til et relevant og tilstrekkelig informasjonsgrunnlag. Søk må tilfredsstille grunnvilkårene for målrettet innhenting eller målsøking og skal logges for kontrollformål. Søk i rådata med utgangspunkt i et søkebegrep tilknyttet en person i Norge kan bare gjennomføres dersom det er strengt nødvendig for å ivareta en oppgave som nevnt i § 3-1.

Loven har i kapittel 5 en bestemmelse som stiller krav til forholdsmessighet ved bruk av innhentingsmetoder som kan ramme enkeltmennesker.97 Bestemmelsen må tolkes i lys av Grunnloven og EMK, som stiller krav til nødvendighet og forholdsmessighet ved inngrep i retten til privatliv og ytringsfriheten.98

Etterretningstjenesten har fått kritikk av EOS-utvalget for mangelfull logging av søk for kontrollformål, ettersom det ved bruk av loggen ikke var mulig å identifisere søk som var gjort i en kategori som krever særlig begrunnelse.99 EOS-utvalget har gitt uttrykk for at logging må kunne benyttes til å avdekke feil, i tillegg til at den kan brukes til å undersøke avvik det allerede er mistanke om. Etterretningstjenesten fastholdt at minimumskravene for logging var oppfylt. Etterretningstjenesten har likevel utviklet et system som gjør EOS-utvalget i bedre stand til å kontrollere Etterretningstjenestens søk i bulkdata og som synes å tilfredsstille utvalgets forventninger.100

Det har også vært uenighet mellom EOS-utvalget og Etterretningstjenesten om hvorvidt det kvalifiserte kravet til nødvendighet ved søk med utgangspunkt i et søkebegrep tilknyttet en person i Norge også gjelder ved søk i bulkdata innsamlet fra åpne kilder.101 Saken ble løftet til Forsvarsdepartementet for tolkningsavklaring. Departementet konkluderte med at det strengere nødvendighetskravet ikke gjelder ved søk i åpne kilder. Departementet mente samtidig at det er behov for en presisering av § 5-3 tredje ledd og viste til evalueringsutvalget. Evalueringsutvalget behandler problemstillingen i punkt 4.6.2.

Figur 4.3 Skjematisk fremstilling av etterretningsprosessen sett i sammenheng med etterretningstjenestelovens bestemmelser i kapittel 5

4.3.3 Regler for inngripende metodebruk og beslutninger om metodebruk

Etterretningstjenesten benytter ulike metoder for å samle inn data og informasjon. Forenklet kan det skilles mellom to hovedkategorier av innhentingsmetoder: menneskebasert innhenting og teknisk innhenting. Menneskebasert innhenting er karakterisert ved at informasjon blir samlet inn gjennom mellommenneskelig kontakt. Teknisk innhenting er en samlebetegnelse for innhenting av informasjon med tekniske metoder eller utstyr. Teknisk innhenting kan deles inn i flere underkategorier. Kommunikasjonsetterretning og åpen kildeetterretning er to former for teknisk innhenting. Midtpunktinnhenting og endepunktinnhenting er to sentrale metoder for kommunikasjonsetterretning. Tilrettelagt innhenting er en form for midtpunktinnhenting. Midtpunktinnhenting betyr at elektronisk kommunikasjon samles inn mens den er i transitt. Endepunktinnhenting innebærer skjult innhenting av informasjon fra et datasystem eller liknende.

Etterretningstjenesteloven kapittel 6 hjemler og beskriver metoder som kan medføre inngrep i enkeltmenneskers rettssfære. Disse metodene er regulert i loven for å ivareta krav etter Grunnloven, EØS-retten og EMK. For noen metoder regulerer bestemmelsene i kapittel 6 også ytterrammer for bruk av metoden.

Metodebruk etter kapittel 6 kan kun iverksettes når grunnvilkårene i kapittel 5 er oppfylt og innhentingen ikke ellers strider mot loven. Metodene kan brukes fordekt overfor personer som er gjenstand for eller på annen måte berøres av metodebruken. Bruken skal avsluttes dersom lovens vilkår ikke lenger er til stede.102

Metoder som ikke utgjør inngrep i enkeltmenneskers rettssfære, er ikke regulert i loven. Eksempler på dette er innhenting av akustiske signaler under vann, innhenting av informasjon om fly, satellitter og andre objekter ved hjelp av radar, og innhenting av satellittbilder av et større område hvor enkeltpersoner ikke identifiseres.103 Slik metodebruk kan iverksettes uten særskilt lovhjemmel. Grunnvilkårene i kapittel 5 må likevel være oppfylt.

Myndigheten til å godkjenne inngripende metodebruk ligger etter loven hos sjefen for Etterretningstjenesten og kan ikke delegeres.104 Et tilsvarende krav til forankring hos øverste sjef gjelder ikke ved andre metoder. En metodegodkjenning skal ikke gis for lengre tid enn nødvendig, og ikke for mer enn ett år av gangen.105 Beslutning om inngripende metodebruk skal være skriftlig og angi oppdraget som innhentingen knytter seg til, hva eller hvem innhentingen gjelder, det faktiske og rettslige grunnlaget for innhentingen og beslutningens varighet.106 Beslutning om metodebruk kan gjøres muntlig i hastetilfeller, men skal snarest mulig nedtegnes.107

Kravet til forholdsmessighet har også kommet på spissen ved operasjonaliseringen av lovens beslutningsregler, som krever at alle beslutninger om inngripende metodebruk forankres hos sjefen for Etterretningstjenesten.

EOS-utvalget har i flere årsmeldinger tatt opp spørsmålet om hjemmelsgrunnlaget for kjøp av metadata fra kommersielle aktører.108 Spørsmålet har vært om slike kjøp utgjør en inngripende metode som krever hjemmel i lov, og om etterretningstjenesteloven gir hjemmel for slike kjøp i dag. EOS-utvalget og Etterretningstjenesten har hatt ulike syn på dette. Saken har vært løftet til Forsvarsdepartementet for avklaring. Departementet har lagt til grunn at metadata fra kommersielle tilbydere som hovedregel er å anse som åpent tilgjengelig informasjon, og at de reguleres av etterretningstjenesteloven § 6-2. Evalueringsutvalget berører problemstillingen i punkt 4.6.2.

4.3.4 Regler for behandling av personopplysninger

Etter at Etterretningstjenesten har samlet inn rådata ved ulike innhentingsmetoder, vil dataene analyseres av Etterretningstjenestens analytikere.

Personopplysningsloven og den underliggende personvernforordningen kommer ikke til anvendelse der slike opplysninger behandles i etterretningsøyemed, men gjelder der informasjon behandles for andre formål.109

Behandling av personopplysninger til etterretningsformål er regulert i etterretningstjenesteloven kapittel 9.110 Behandling av personopplysninger er i loven definert som enhver operasjon eller rekke av operasjoner som gjøres med personopplysninger, enten automatiserte eller ikke. Personopplysning omfatter enhver opplysning om en identifisert eller identifiserbar fysisk person.111 Også innhenting av informasjon utgjør en form for behandling etter loven. Reglene i kapittel 9 gjelder likevel bare behandling etter at informasjonen er innhentet. Behandling i form av innhenting er uttømmende regulert i lovens foregående kapitler.112 Forbudet mot diskriminering ved behandling av personopplysninger kommer imidlertid også til anvendelse på innhentingsstadiet.113

Lovgiver har i behandlingsregelverket søkt å avveie personvernhensyn mot nasjonale sikkerhetshensyn og behovet for skjerming.114 Loven stiller flere krav til behandlingen. Foruten forbudet mot diskriminering, stilles en rekke vilkår for utlevering av personopplysninger i nasjonalt og internasjonalt samarbeid.115 Det stilles også krav til at personopplysninger ikke gjøres tilgjengelig for flere personer enn nødvendig.116 Etterretningstjenesten skal så langt som mulig påse at opplysninger som behandles, er korrekte og oppdaterte. Personopplysninger skal slettes når opplysningene ikke lenger er nødvendige for etterretningsformål.117 Loven pålegger Etterretningstjenesten å gjennomføre systematiske informasjonssikkerhetstiltak for å sikre konfidensialitet, integritet og tilgjengelighet ved behandling av personopplysninger. Tiltakene skal utformes i samsvar med sikkerhetsloven.118 Etterretningstjenestens behandling av personopplysninger er nærmere omtalt i punkt 7.4.

4.3.5 Etterretningstjenestens implementering av reglene

Etterretningstjenesten har gjennomført lovens krav på flere måter. Det er utarbeidet omfattende interne sikkerhetsgraderte reguleringer for dette formålet. Gjennom ordre og instrukser er den enkelte ansatte pålagt å foreta selvstendige vurderinger av innhenting, behandling og deling av informasjon etter loven. De interne reguleringene gir føringer for vurderingene. Juridisk enhet i Etterretningstjenesten gir faglig bistand til teknikere og analytikere.

Reguleringene stiller krav til forberedelse, beslutning og iverksettelse av metodebruk, og til behandling av innhentet informasjon i det videre analysearbeidet. Det er utformet internt regelverk for behandling av personopplysninger, også for behandling av slike opplysninger for andre formål enn etterretningsformål. Det interne regelverket regulerer informasjonsdeling med andre myndigheter og utenlandske partnere. Det stilles inngående krav til internkontroll.

Etterretningstjenesten bruker betydelige ressurser på rettslige vurderinger og dokumentasjon av metodebruk. Virksomheten har, blant annet som en følge av at loven stiller strengere krav, blitt mer byråkratisk enn tidligere.

Figur 4.4 Skjema for intern beslutningsstøtte ved inngripende metodebruk

Etterretningstjenesten har forsøkt å effektivisere etterretningsprosessen på flere områder. Det er blant annet etablert et særskilt metodegodkjenningsregime som innebærer at sjefen for Etterretningstjenesten tar beslutninger om metodebruk på gruppenivå overfor kategorier av etterretningsmål. Det utformes «målpakker» bestående av etterretningsmål som på forhånd er vurdert å være tilstrekkelig like til at lovens grunnvilkår, herunder kravet til forholdsmessighet, kan anvendes likt overfor det enkelte mål. Etter at sjefen for Etterretningstjenesten har fattet beslutningen om metodebruk, er det opp til den enkelte analytiker å vurdere om det enkelte etterretningsmål er omfattet av en forhåndsgodkjent kategori, eller om etterretningsmålet faller utenfor kategoriangivelsen.

Forholdsmessighetsbestemmelsen i loven fordrer en konkret vurdering av inngrepets virkning overfor den enkelte.119 EOS-utvalget har i lys av dette stilt spørsmål ved Etterretningstjenestens bruk av rammegodkjenninger overfor målkategorier.120 Saken har vært forelagt Forsvarsdepartementet, som har konkludert med at Etterretningstjenestens operasjonalisering av reglene tilfredsstiller lovens forholdsmessighetskrav. Departementet har likevel fremhevet at dette forutsetter at persongruppen er tilstrekkelig ensartet, og at kriteriene for om et enkeltmål faller inn under kategoriangivelsen, er tilstrekkelig klare. Etterretningstjenesten har overfor evalueringsutvalget fremhevet at dette spørsmålet har stor betydning for tjenestens mulighet til å drive effektivt etterretningsarbeid, da man sjelden har å gjøre med en statisk personkrets.

Sjefen for Etterretningstjenesten har besluttet at enkelte risikofylte aktiviteter eller operasjoner krever særskilt beslutning fra vedkommende, selv om etterretningsmålet faller inn under en forhåndsgodkjent kategori. Det kommer frem av interne bestemmelser at dette besluttes enkeltvis. Dette gjelder innhenting som er særlig sensitiv av politiske eller rettslige grunner, eller som medfører operativ risiko. Det samme gjelder beslutninger som etter loven skal løftes til Forsvarsdepartementet.121

4.4 Nasjonalt etterretningssamarbeid

4.4.1 Generelt om samarbeidet og informasjonsdeling

Etterretningstjenesten har et sektorovergripende samfunnsoppdrag. Arbeidet inngår i et nasjonalt sikkerhetssamvirke med de andre EOS-tjenestene. Stadig flere trusler er grenseoverskridende, og fremmede stater benytter sammensatte virkemidler som kan true nasjonal sikkerhet, ofte ved hjelp av private stedfortredere. Trusselaktører og deres nettverk opererer på tvers av nasjonale grenser – i det fysiske rom, men særlig i det digitale rom. Trusler eller trusselaktører som én dag befinner seg i utlandet, kan på kort tid true eller få virkninger i Norge. Ettersom EOS-tjenestenes arbeidsområder i større grad overlapper, er det økende behov for samarbeid mellom EOS-tjenestene og med andre myndigheter, som politiet og Utenriksdepartementet.

Etterretningstjenesten skal bidra til å avdekke og identifisere utenlandske trusler som kan utgjøre en fare for Norge og norske interesser. Etterretningstjenesten vil varsle de to andre EOS-tjenestene der den har informasjon om at norske interesser er truet. Andre deler av det norske myndighetsapparatet vil være ansvarlig for å håndtere trusselen. I motsatt ende er Etterretningstjenesten avhengig av rettidig informasjonsdeling fra PST og NSM om trusler fra individer og grupper i Norge og sårbarheter i den digitale infrastrukturen. Dette er av betydning for Etterretningstjenestens evne til å prioritere sitt utenlandsetterretningsarbeid. Slik informasjon styrker evnen til å avdekke om det er ytterligere forbindelser mellom individer i utlandet og hittil ukjente individer i Norge.

Etterretningstjenesteloven setter vilkår for utlevering av informasjon fra Etterretningstjenesten til andre norske myndigheter. Utlevering kan kun skje for etterretningsformål, eller der det er nødvendig for å fremme mottakers oppgave eller hindre at virksomhet blir utøvd på uforsvarlig måte.122 Informasjon mottatt fra tredjepart kan utleveres dersom denne har gitt samtykke. Utlevering av personopplysninger må være i samsvar med bestemmelsene i lovens kapittel 9.

Videre må utleveringen være forholdsmessig, og den må være forsvarlig i lys av opplysningenes kvalitet, hvem som er mottaker, og hvordan mottaker antas å bruke dem.123 Det stilles krav om at utlevering skal skje «med notoritet», det vil si det skal sikres sporbarhet om hva som er utlevert, hvem som har behandlet opplysningene, hvordan behandlingen har skjedd og hvilke vurderinger som ligger bak behandlingen.124 Opplysningene må behandles på sikkerhetsmessig forsvarlig måte.

Dersom formålet med utleveringen er å sette mottaker i stand til å utføre innhenting eller andre tiltak på vegne av Etterretningstjenesten, kan dette kun skje dersom tjenesten selv ville hatt adgang til å gjennomføre det samme.125

4.4.2 Grensesnitt og samarbeid mellom PST og Etterretningstjenesten

PST er Norges nasjonale innenlands etterretnings- og sikkerhetstjeneste underlagt Justis- og beredskapsdepartementet.126 PST har i rollen som politiorgan i oppgave å forebygge, avdekke, etterforske, påtale og håndtere trusler knyttet til etterretning, påvirkning, sabotasje, spredning av masseødeleggelsesvåpen, terror og ekstremisme. PST gir både myndighetene og trusselutsatte virksomheter i næringslivet råd om tiltak. Det gjør ikke Etterretningstjenesten.127

Politiloven § 17 a angir PSTs oppgaver som innenlands etterretningstjeneste.128 Det har vært en implisitt forventning om at PST skal gi myndighetene beslutningsstøtte om trusler innenlands.129 Etterretningsoppgaven ble tydeliggjort ved lovendring i 2023.130 PST kan ta i bruk åpne kilder til å løse sitt etterretningsoppdrag.131 PST har ikke adgang til å benytte inngripende metoder for dette formålet.132 I sitt forebyggende politiarbeid kan PST bruke straffeprosessuelle tvangsmidler på nærmere bestemte vilkår etter forutgående kjennelse fra retten. Adgangen til å ta i bruk skjulte tvangsmidler gjelder blant annet der det er grunn til å undersøke om noen forbereder ulovlig etterretningsvirksomhet, påvirkning eller terrorvirksomhet.133

PST og Etterretningstjenesten har til dels overlappende ansvar og arbeidsoppgaver når det gjelder fremmede trusselaktører som utgjør en fare for rikets sikkerhet. Dette gjelder særlig grenseoverskridende trusselaktivitet. Som beskrevet i punkt 4.3.1, kan Etterretningstjenesten unntaksvis benytte inngripende metoder på norsk territorium overfor personer som opptrer på vegne av fremmed stat eller statslignende aktør, men dette forutsetter at tilknytningen til en stat kan sannsynliggjøres. De samme personene kan være i PSTs søkelys. Etterretningstjenesten er pålagt å be PST om samtykke til slik innhenting i den grad den rammer forhold som også faller inn under beskrivelsen av det forebyggende mandatet til PST etter politiloven § 17 b.134 Ved annen innhenting i Norge, skal PST informeres.135

Etterretningstjenesten og PST har overfor evalueringsutvalget hver for seg gitt uttrykk for ulike oppfatninger om tolkningen av sentrale bestemmelser i etterretningstjenesteloven kapittel 4 som regulerer grensesnittet og samarbeidet mellom tjenestene. Gjennom sikkerhetsgradert instruks- og avtaleverk har Etterretningstjenesten og PST søkt å løse tolkningstvil og meningsforskjeller i slike spørsmål.

Etterretningstjenesten og PST har et tett samarbeid innenfor de oppdragene som er felles for dem, som for eksempel terrorisme, fremmed etterretning, cybertrusler og eksportkontroll. Samarbeidet er regulert i felles instruks.136 Etterretningstjenesten kan bistå politiet med etterretningsressurser i samsvar med politiloven § 27 a, som regulerer Forsvarets bistand til politiet. Under slike oppdrag er Etterretningstjenesten underlagt kommando av sjefen for PST og opererer under PSTs rettsgrunnlag.137 Tilrettelagt innhenting kan ikke benyttes i bistandsøyemed.138

4.4.3 Grensesnitt og samarbeid mellom NSM og Etterretningstjenesten

NSM er Norges direktorat for forebyggende sikkerhet.139 Administrativt og budsjettmessig er NSM underlagt Justis- og beredskapsdepartementet, mens den faglige etatsstyringen er delt mellom Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet.140 Direktoratets hovedoppgave er å bedre Norges evne til å beskytte seg mot spionasje, sabotasje, terror og sammensatte trusler. Gjennom rådgivning, tilsyn, testing, forskning og utvikling, bidrar NSM til at virksomheter sikrer sivil og militær informasjon, systemer, objekter og infrastruktur med betydning for nasjonal sikkerhet.

Samarbeidet bygger på den samme grunntanken som samarbeidet mellom Etterretningstjenesten og PST, nemlig at trusselaktører til enhver tid kan operere i og mot norsk digital infrastruktur fra hvor som helst i verden. Mens Etterretningstjenesten retter søkelys mot trusselaktørene og trusselen mot Norge, har NSM ansvar for rådgivning, forebyggende tiltak og avdekking av trusselaktivitet hos ofrene for cyberoperasjoner. Ved utarbeidelsen av etterretningstjenesteloven, ble det lagt til grunn at innføringen av tilrettelagt innhenting ville bidra med informasjon av betydning for NSMs oppgave med å avdekke og varsle om cyberoperasjoner mot digital infrastruktur, og å koordinere håndteringen av alvorlige cyberoperasjoner. Det ble lagt til grunn at dette ville kreve flere ansatte i NSM.141

4.4.4 Etablerte nasjonale samarbeidsstrukturer

Det har de siste årene blitt opprettet en rekke faste samarbeidsstrukturer mellom EOS-tjenestene, og mellom EOS-tjenestene og andre myndigheter.

NSM er ansvarlig for et nasjonalt varslingssystem (VDI), som skal avdekke og varsle om cyberoperasjoner mot digital infrastruktur. NSM har også det nasjonale ansvaret for å koordinere håndteringen av alvorlige cyberoperasjoner. Felles cyberkoordineringssenter (FCKS) har siden 2017 vært etablert i NSMs lokaler. Virkeområdet til FCKS er informasjonsutveksling med henblikk på forebygging og håndtering av alvorlige hendelser i det digitale rom.142 Det er et permanent og samlokalisert fagmiljø med faste representanter fra NSM, PST, Kripos og Etterretningstjenesten.

I 2019 ble Nasjonalt cybersikkerhetssenter (NCSC) etablert for å bidra til å styrke Norges motstandsdyktighet i det digitale rom. NCSC er en arena for samarbeid mellom relevante aktører i næringsliv, eiere av kritisk infrastruktur og offentlige myndigheter.143

Felles etterretnings- og kontraterrorsenter (FEKTS) ble etablert i PSTs lokaler i 2021. FEKTS skal bidra til å styrke Etterretningstjenestens og PSTs evne til å forebygge, avdekke, motvirke og bekjempe trusler mot Norge og norske interesser. Senteret er etablert i henhold til ugradert instruks om samarbeidet mellom Etterretningstjenesten og PST (samarbeidsinstruksen).144 FEKTS er lokalisert hos PST, men bemannet med representanter fra begge tjenester. Sikkerhetsgraderte retningslinjer og avtaler utdyper samordningen mellom de to tjenestene innenfor rammene av etterretningstjenestelovens samordningsbestemmelse.145 Dette skal bidra til at all samordning effektivt koordineres gjennom FEKTS.

Nasjonalt etterretnings- og sikkerhetssenter (NESS) ble etablert i 2022 for å øke den nasjonale situasjonsforståelsen om sammensatte trusler.146 NESS består av PST, Etterretningstjenesten, NSM og politiet. Senteret er etablert i PSTs lokaler.

Utenfor de etablerte strukturene samarbeider Etterretningstjenesten også med en rekke andre offentlige myndigheter,147 blant annet Direktoratet for eksportkontroll og sanksjoner (DEKSA), Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom), Tolletaten og Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA). Samarbeidet med andre nasjonale etater og myndigheter skal godkjennes av Forsvarsdepartementet.148

4.5 Internasjonalt etterretningssamarbeid under nasjonal kontroll

Etterretningstjenesten skal etablere og opprettholde etterretningssamarbeid med andre stater, forsvarsallianser som Norge deltar i, og andre internasjonale organisasjoner.149 Etterretningstjenesteloven slår samtidig fast at Etterretningstjenesten skal være under nasjonal kontroll, og det skal sikres nasjonal kontroll med hvilken informasjon som gjøres kjent for utenlandske samarbeidspartnere.150 Kravet til nasjonal kontroll innebærer også at Etterretningstjenesten må forstå hvordan systemer som er produsert i utlandet fungerer. Internasjonalt etterretningssamarbeid øker tilgangen på relevant informasjon. I lovens forarbeider er det fremhevet at slikt samarbeid er sentralt for norske myndigheters evne til å treffe rettidige og korrekte beslutninger som angår rikets sikkerhet.151

Etterretningssamarbeid med andre stater er regulert i avtaler inngått med relevante statlige myndigheter. Etableringen av avtaler med samarbeidende tjenester skal forelegges Forsvarsdepartementet for godkjenning.152 Etterretningstjenesten har utarbeidet internt regelverk for utlevering av data og etterretninger innenfor rammene av loven og inngåtte avtaler. Slikt materiale er sikkerhetsgradert.

Utlevering av etterretningsinformasjon til andre staters myndigheter eller internasjonale organisasjoner må oppfylle vilkårene i § 10-2. Utleveringen må ellers være under nasjonal kontroll og i Norges interesse.153

EOS-utvalget fører kontroll med Etterretningstjenestens samarbeid med internasjonale partnere, slik det er henvist til iEOS-utvalgets årsmeldinger.154

Det har vært uenighet mellom Etterretningstjenesten og EOS-utvalget om de rettslige rammene for deling og mottak av rådata i bulk til og fra utenlandske partnertjenester. Hva gjelder mottak av informasjon, har det vært uenighet om, og i så fall i hvilken grad, Etterretningstjenesten må vurdere om partnertjenesten har innhentet informasjon i tråd med sitt nasjonale regelverk og menneskerettslige forpliktelser.155 Når det gjelder Etterretningstjenestens deling av rådata i bulk, som ikke er regulert direkte i loven, har det også vært spørsmål om Etterretningstjenesten kan foreta en samlet vurdering av bulkdatasettet, herunder om delingen er forholdsmessig, nødvendig og forsvarlig, eller om Etterretningstjenesten må vurdere hver personopplysning for seg. EOS-utvalget forela spørsmålene for Forsvarsdepartementet til vurdering.156 Evalueringsutvalget berører problemstillingen i neste punkt.

4.6 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

4.6.1 Overordnet vurdering

Gjeldende etterretningstjenestelov har gjort Etterretningstjenestens virksomhet mer tilgjengelig for allmennheten. Selv om loven er komplisert, har det blitt enklere for pressen, menneskerettighetsorganisasjoner og andre aktører fra sivilsamfunnet å forstå et fagfelt som i sin natur er, og må være, skjult, og som er teknisk og til dels vanskelig tilgjengelig. Flere av disse aktørene har påpekt overfor evalueringsutvalget at lovens åpenhet rundt norsk utenlandsetterretning og de rettslige rammene for slik virksomhet, er tillitsskapende. Etterretningstjenesten har fremhevet som positivt at tjenestens ansatte som følge av loven i dag har større kunnskap om virksomhetens rettsgrunnlag. Evalueringsutvalget er enig i at omfattende, detaljerte og transparente regler bidrar til lovgivers målsetting om styrket legitimitet, reduksjon av fare for misbruk og økte muligheter for kontroll. Lovgiver har søkt å avveie hensyn til åpenhet og skjerming. Større åpenhet ville gått på bekostning av behovet for skjerming av Etterretningstjenestens kapasiteter.

Etterretningstjenesten har gjennomført lovens forpliktelser og rettslige rammer i virksomheten, og strukket seg langt for å unngå rettslig risiko i sin operative virksomhet.

Selv om årsaksbildet er sammensatt og andre aspekter spiller inn, har Etterretningstjenesten fremhevet at lovens nye grunnvilkår og dokumentasjons- og beslutningskrav har medført en betydelig byråkratisering av etterretningsprosessen. Evalueringsutvalget har observert det samme. Loven har i så måte fått konsekvenser for Etterretningstjenestens virksomhet og måten den arbeider på. Etterretningstjenesten har tilpasset organisasjonen og de interne prosessene. Tjenesten har utviklet nye kapasiteter og ressurser for å ivareta lovens krav. Flere ressurser enn før går med til forutgående operative og rettslige vurderinger av metodebruk og dokumentasjon av prosessen for kontrollformål.

Gitt dagens alvorlige sikkerhetspolitiske situasjon og det medfølgende økte behovet for Etterretningstjenestens leveranser, ser evalueringsutvalget grunn til å advare mot flere bestemmelser eller endringer i loven som utløser nye vurderingskrav og krav til dokumentasjon av etterretningsarbeidet. Dette vil i lengden kunne påvirke Etterretningstjenestens operative evne negativt. Det er heller ikke opplagt at økt byråkratisering vil fremme lovens formål om rettssikkerhet og mulighet for kontroll. Dette kan i verste fall tenkes å få motsatt effekt, ved at de viktigste kontrollområdene drukner i dokumentmengden. Evalueringsutvalget understreker samtidig at det er viktig at Etterretningstjenesten fortsetter sitt arbeid med å effektivisere interne saksbehandlingsprosesser innenfor lovens rammer.

4.6.2 Ulike rettslige problemstillinger

EOS-utvalgets årsmeldinger har synliggjort uenighet mellom EOS-utvalget og Etterretningstjenesten om rekkevidden og bruken av lovens forholdsmessighetskrav, kravene til skriftliggjøring og dokumentasjon for kontrollformål, mottak og deling av informasjon med utenlandske partnertjenester, og rammene for inngripende metodebruk for kilderekruttering og kildeverifikasjon i Norge. En ny og omfattende lov vil alltid gi grunnlag for tolkningsspørsmål. Tolkningsspørsmål har blitt løftet til Forsvarsdepartementet for avklaring, slik systemet legger opp til. Slike tolkningsuttalelser binder Etterretningstjenesten, men bidrar ikke til rettslig avklaring. EOS-utvalget har ingen instruksjonsmyndighet overfor Etterretningstjenesten, og må forholde seg til departementets føringer. EOS-utvalget kan imidlertid løfte eventuelle rettslige bekymringer til Stortinget i års- eller særmelding dersom EOS-utvalget mener det er behov for å endre loven.

Evalueringsutvalget har evaluert loven på systemnivå, og har ikke gjort inngående vurderinger av de rettslige problemstillingene som er omtalt i årsmeldingene. Det er ulike måter å tilnærme seg problemstillingene på.

For enkelte av problemstillingene anser evalueringsutvalget det som tilfredsstillende at departementet har kommet med en klar tolkningsuttalelse, at EOS-utvalget har tatt dette til orientering og at problemstillingen er synliggjort av EOS-utvalget i årsmeldinger. Dette gjelder for eksempel kravet til innretning av logg over søk i rådata i bulk og krav til dokumentasjon av forholdsmessighetsvurderingen ved søk i rådata i bulk. Evalueringsutvalget mener samtidig at problemstillinger som har stor betydning for Etterretningstjenestens virksomhet, eller som reiser menneskerettslige eller andre prinsipielle spørsmål, med fordel kan tydeliggjøres i loven. Det samme gjelder i spørsmål der rettskildene er sprikende eller gir begrenset tolkningsveiledning.

Problemstillingene som er trukket frem i dette kapittelet, er etter evalueringsutvalgets syn alle av en slik karakter. Noen er av etterretningsmessig stor betydning, mens andre er utfordrende fra et rettslig perspektiv.

Lovens forholdsmessighetskrav har kommet på spissen i flere saker. Forholdsmessighetsvurderinger er i sin natur skjønnsmessige, og bestemmelsen er ment å kunne anvendes på et bredt sett med tiltak. Det vil ikke være mulig å regulere seg bort fra enhver fremtidig uenighet om bruken av forholdsmessighetsbestemmelsen i enkeltsaker.

Etterretningstjenestens metodegodkjenningsregime står i et visst spenningsforhold til den tradisjonelle oppfatningen om at forholdsmessighetsvurderinger i forvaltningen skjer på individnivå og ikke på kategorinivå. Evalueringsutvalget viser til at Etterretningstjenestens virksomhet skiller seg fra annen forvaltningsvirksomhet, blant annet som følge av at den er informasjons- og ikke personorientert, og at det uansett foretas en konkret vurdering av om etterretningsmålet faller inn under en forhåndsgodkjent kategori før informasjonsinnhenting iverksettes. Dette har stor betydning for Etterretningstjenestens evne til å drive effektivt etterretningsarbeid. Selv om praksisen er forsvarlig etter gjeldende rett, mener utvalget at adgangen til å beslutte metodebruk mot kategorier av etterretningsmål med fordel kan komme frem tydeligere av loven. Dette vil styrke formålet om å trygge tilliten til Etterretningstjenestens virksomhet.

Evalueringsutvalget mener videre, i likhet med Etterretningstjenesten, at det bør klargjøres om det kvalifiserte nødvendighetskravet i etterretningstjenesteloven § 5-3 tredje ledd, som gjelder der det tas utgangspunkt i et søkebegrep tilknyttet en person som oppholder seg i Norge, også gjelder ved søk i åpne kilder.

Kjøp av metadata fra kommersielle aktører er blitt mer aktuelt. Selv om slike kjøp ikke er blant de mest inngripende formene for informasjonsinnhenting, bør hjemmelen for slike kjøp etter evalueringsutvalgets syn komme frem klarere av loven.

Effektivt etterretningsarbeid forutsetter informasjonsdeling med utenlandske partnere. Det er behov for å tydeliggjøre kravene til Etterretningstjenestens rettslige vurderinger ved mottak av rådata i bulk fra utenlandske partnertjenester. Loven kan også med fordel klargjøres når det gjelder rammene for deling av rådata i bulk med utenlandske partnere. Reglene for deling og mottak skal hindre omgåelse av etterretningstjenesteloven. Det er samtidig avgjørende at reglene hensyntar utfordringer ved å skulle gjøre inngående rettslige vurderinger av annen stats nasjonale regelverk og folkerettslige forpliktelser. Også spørsmålet om bruk av inngripende metoder i Norge for kilderekrutterings- og kildeverifikasjonsformål overfor personer som opptrer på vegne av fremmed stat, bør klargjøres. Dette har betydning for Etterretningstjenestens evne til effektivt etterretningsarbeid mot fremmede stater.

4.6.3 Grensesnittet mellom Etterretningstjenesten og PST

Det ligger utenfor evalueringsutvalgets oppdrag å ha oppfatninger om PSTs rettsgrunnlag, organisering og ressurstilgang. Det vises her til andre utredninger om slike forhold.157 Etterretningstjenesteloven regulerer imidlertid grensesnittet mellom PSTs forebyggende sikkerhetsarbeid og Etterretningstjenestens virksomhet. Det ligger til evalueringsutvalget å vurdere om disse bestemmelsene i praksis virker som tiltenkt. Lovgivers intensjon har vært at reglene skal bidra til effektivt samarbeid mellom Etterretningstjenesten og PST, hindre overlappende virksomhet og unngå etterretningssvikt.

De rettslige rammene for Etterretningstjenesten og PST har vært utviklet hver for seg i tid og med ulikt utgangspunkt. Bestemmelsene i etterretningstjenesteloven som regulerer forholdet mellom Etterretningstjenesten og PST og grensesnittet mellom de to tjenestene, bærer også preg av kompromiss i forlengelsen av betydelige meningsforskjeller. Evalueringen har synliggjort at det fortsatt er en viss uenighet mellom Etterretningstjenesten og PST om hvordan enkelte bestemmelser i kapittel 4 i etterretningstjenesteloven skal forstås.

Evalueringsutvalget stiller i lys av dette spørsmål om bestemmelsene i etterretningstjenesteloven som regulerer grensesnittet og samarbeidet mellom de to tjenestene, i tilstrekkelig grad er tilpasset den teknologiske og sikkerhetspolitiske utviklingen, med flere grenseoverskridende trusler og økt bruk av sammensatte virkemidler fra fremmede stater.

Videre er det grunn til å sette spørsmålstegn ved om samordningsbestemmelsen i § 4-3 gir gode nok føringer ved oppdrag som treffer begge tjenesters ansvars- og myndighetsområder. Det kan også spørres om bestemmelsen gjenspeiler samvirket i praksis. Tilsvarende er det spørsmål om bestemmelsen i § 10-7, som regulerer Etterretningstjenestens bistand til politiet, er tilpasset bistandsbehovet.

Eventuelle regelverksbehov må ses i lys av at PST i dag mangler hjemmel til å ta i bruk inngripende innhentingsmetoder i rollen som innenlands etterretningstjeneste.