5 Kontroll

5.1 Innledning

Etterretningstjenesteloven skal sikre kontroll med Etterretningstjenestens virksomhet. Dette er et uttalt formål bak loven.158 Kontroll forstås her som tilsyn, oppsyn eller overvåking av Etterretningstjenestens virksomhet. Den utføres av Etterretningstjenesten selv og av eksterne kontrollorganer med ulike funksjoner og virkeområder. I vid forstand kan kontroll også bety maktutøvelse, styring, mv. Det er glidende overganger mellom kontroll i snever og vid forstand.

Etterretningstjenesteloven regulerer og omtaler flere kontrollformer. Den forutsetter også kontroll etter andre rettsgrunnlag. Loven har et strengere og mer omfattende system for kontroll med den delen av virksomheten som vedrører tilrettelagt innhenting, og som er behandlet i punkt 6.6 til og med punkt 6.10 i rapporten. De generelle kontrollmekanismene gjør seg imidlertid også gjeldende for tilrettelagt innhenting.

Effektiv kontroll er avgjørende for å skape og ivareta legitimitet og tillit til landets utenlandsetterretningstjeneste.159 Samtidig må ikke kontrollen unødig svekke den operative effekten av etterretningsarbeidet; også kontrollreglene skal hensynta nasjonale sikkerhetsinteresser.160 Kontrollreglene skal sikre at Etterretningstjenesten opererer innenfor rammene som etterretningstjenesteloven gir den. Behovet for kontroll med etterlevelsen av menneskerettigheter og andre sentrale rettsprinsipper og demokratiske verdier i en rettsstat, er fremhevet i lovens forarbeider som et viktig hensyn bak kontrollreglene.161 Reglene skal dernest sørge for at Etterretningstjenesten utnytter ressursene effektivt og riktig innenfor bevilgede midler og i henhold til sitt oppdrag.

Evalueringsutvalget har vurdert kontrollen med Etterretningstjenestens operative etterretningsvirksomhet. Dette inkluderer hele etterretningsprosessen,fra informasjonsinnhenting til behandling, analyse av informasjonen (etterretningsproduksjon) og deling av informasjon med og mottak av informasjon fra samarbeidspartnere. Det sentrale har vært om kontrollmekanismene fungerer i henhold til Stortingets forutsetninger.

5.2 Forvaltningskontroll

5.2.1 Styrende organers kontroll med Etterretningstjenesten

Etterretningstjenestens styrende organer fører forvaltningskontroll med tjenesten. Forvaltningskontrollen gjenspeiler Etterretningstjenestens særegne posisjon i myndighetsapparatet som integrert i Forsvarets organisasjon. Det er imidlertid etablert særlige mekanismer for styring av Etterretningstjenesten som kan minne om tradisjonell etatsstyring.

Det fremgår av mandatet at evalueringen ikke skal «overlappe med alminnelig forvaltningskontroll, slik som spørsmål om Etterretningstjenestens måloppnåelse og effektivitet». Siden forvaltningskontrollen er en del av det samlede kontrollapparatet, har evalueringsutvalget vurdert om kontrollen som sådan er tilfredsstillende.

Sjefen for Etterretningstjenesten har militær kommando over tjenesten og er underlagt forsvarssjefens alminnelige kommando.162 Loven bestemmer at Forsvarsdepartementet ivaretar styring og kontroll med Etterretningstjenesten gjennom forsvarssjefen, om ikke annet er fastsatt.163 Forsvarssjefens instrukser og bestemmelser – som overordnede styringsdokumenter – gjelder også for Etterretningstjenestens operative virksomhet med mindre de er særskilt unntatt.

Forsvarsministeren har det konstitusjonelle ansvaret for forsvarssektoren. Ansvaret omfatter også Etterretningstjenesten. Som beskrevet i punkt 4.4.1, har tjenesten som nasjonal utenlandsetterretningstjeneste et sektorovergripende oppdrag. Forsvarsdepartementet har som følge av dette en mer direkte rolle i styringen og kontrollen av Etterretningstjenesten.

5.2.2 Koordineringsutvalget for Etterretningstjenesten

Etterretningstjenesten har et særskilt skjermingsbehov. Mye av Etterretningstjenestens virksomhet er unntatt offentlighet og høyt sikkerhetsgradert. Mangelen på innsyn utfordrer offentlighetsprinsippet og prinsippet om Stortingets kontroll med utøvende myndighet, inkludert bruken av bevilgede midler.164

Som følge av dette har loven et tilpasset system for overordnet forvaltningsstyring og forvaltningskontroll med Etterretningstjenesten gjennom Koordineringsutvalget for Etterretningstjenesten (K-utvalget).165

K-utvalgets oppgaver fremgår av ugradert instruks.166 Gjennom K-utvalget skal Forsvarsdepartementet sikre at:

• Etterretningstjenesten gjennomfører aktiviteter i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger og Forsvarsdepartementets fastsatte mål og prioriteringer
• Etterretningstjenesten bruker ressurser effektivt
• styringsdialogen mellom departementet og Etterretningstjenesten fungerer på en hensiktsmessig måte
• Etterretningstjenesten rapporterer relevant og pålitelig resultats- og regnskapsinformasjon
• det gjennomføres kontroll med Etterretningstjenesten og at Etterretningstjenesten har forsvarlig internkontroll
• det gjennomføres evalueringer

K-utvalget har med andre ord flere styrings- og kontrollfunksjoner. I sentrum står alminnelig etatsstyring med vekt på revisjon og mål- og resultatstyring. Det ligger ikke til K-utvalget å føre kontroll med at Etterretningstjenesten opererer innenfor etterretningstjenestelovens rammer, men utvalget skal følge opp Etterretningstjenestens internkontroll, herunder mulig urettmessig virksomhet som internkontrollen har avdekket.

K-utvalget ledes av departementsråden i Forsvarsdepartementet. Forsvarssjefen, én utpekt ekspedisjonssjef fra Riksrevisjonen, sjefen for Etterretningstjenesten og to ekspedisjonssjefer fra departementets berørte avdelinger er faste medlemmer. Beslutningsmyndigheten i utvalget ligger til departementsråden. Arbeidet i K-utvalget er sikkerhetsgradert på relevant nivå. Dokumenter tilknyttet saksbehandlingen behandles i henhold til dokumentenes sikkerhetsgradering og egen instruks for dokumentbehandling. Evalueringsutvalget har blitt utførlig orientert om K-utvalgets virksomhet og kontroll.

5.2.3 Internkontroll

Etterretningstjenesten fører i likhet med offentlige etater intern kontroll med sin virksomhet. Tjenesten har etablert et helhetlig system for slik kontroll, som også omfatter lovlighetskontroll med operativ virksomhet.

Med unntak av virksomhet knyttet til tilrettelagt innhenting, stiller etterretningstjenesteloven ingen krav til internkontroll. Internkontrollen i Etterretningstjenesten følger av sikkerhetsgradert regelverk fastsatt av sjefen for Etterretningstjenesten med hjemmel i organisasjons- og instruksjonsmyndigheten.167 Det er utformet etter anerkjente bransjestandarder, revideres jevnlig og beskriver ansvar og myndighet. Det gir også rammeverk for styringen. Det stilles krav til risikovurderinger, kontrollaktiviteter, oppfølging, informasjon og kommunikasjon. Internkontroll med tilrettelagt innhenting behandles i punkt 6.4.3.

Etterretningstjenestens internkontroll skal etter regelverket sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres, sikres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av etterretningstjenesteloven, Grunnloven, menneskerettighetene og annet relevant regelverk. Den skal sørge for at avvik og risiko identifiseres og håndteres, og den skal bidra til at Etterretningstjenesten når sine mål på en mest mulig effektiv og sikker måte. Internkontrollen skal også skape tillit i dialogen med departementet og K-utvalget om styringen av tjenesten.

Internkontrollen er risikobasert og organisert i tre nivåer. Kontroll i første linje innebærer at alle ansatte kontrollerer eget arbeid. Andrelinjekontroll forestås av personell med overordnet ansvar for uavhengig kontroll av ulike aktiviteter. Internrevisjonen i Etterretningstjenesten utgjør tredjelinjekontrollen. Den skal påse at interne kontrollrutiner er på plass og fungerer i henhold til intensjonen. Internrevisjonen utgjør også en sikkerhetsventil der risikofylt eller ulovlig virksomhet ikke fanges opp i første- eller andrelinjekontrollen. Den har uhindret tilgang til informasjon i hele virksomheten og rapporterer til Etterretningstjenestens ledelse og K-utvalget. Arbeidet er instruksbasert og skjer uavhengig av øvrig internrevisjon i forsvarssektoren. Internkontrollen er blant annet sentral for systemet med metodegodkjenninger beskrevet i punkt 4.3.3, for å sikre at kategoriangivelser er utformet i samsvar med loven og de enkelte etterretningsmål er i tråd med de godkjente etterretningskategoriene.

Regelverket for internkontroll i Etterretningstjenesten stiller krav til formalisering av ansvar, myndighet og roller, og krav om systemer for deteksjon, rapportering, håndtering og lukking av avvik, samt læring og utbedring av mangler. I dette inngår også vurdering av aktivitetens lovlighet. Det er egne mekanismer for innmelding av avvik på systemene på intranett, som EOS-utvalget har tilgang til. Evalueringsutvalget har forstått det slik at Etterretningstjenesten varsler EOS-utvalget der tjenesten identifiserer mulige rettslige avvik eller risikofylt aktivitet.

5.3 Stortingets eksterne kontrollorganer

5.3.1 Innledning

Stortinget kan føre og fører kontroll med etterretningstjenestelovens virke ved ulike virkemidler. Stortingets parlamentariske kontroll omtales i punkt 5.4. I det følgende behandles Stortingets eksterne kontrollorganer.

EOS-utvalgets kontroll med Etterretningstjenestens bruk av tilrettelagt innhenting ligger i kjernen av evalueringsutvalgets oppdrag.168 EOS-utvalget sørger for etterfølgende kontroll og, for så vidt gjelder tilrettelagt innhenting, løpende kontroll.169 Evalueringen har særlig rettet seg mot EOS-utvalgets løpende kontroll i forbindelse med tilrettelagt innhenting, men har ikke vært begrenset til dette. EOS-utvalgets generelle kontroll med Etterretningstjenesten behandles i det følgende sammen med kontroll ved Stortingets øvrige eksterne kontrollorganer – Riksrevisjonen og Sivilombudet. EOS-utvalgets kontroll med tilrettelagt innhenting behandles for seg i punkt 6.8.

5.3.2 EOS-utvalgets kontroll

EOS-utvalgets funksjoner og sammensetning

EOS-utvalget er opprettet ved egen lov (EOS-kontrolloven). Loven regulerer utvalgets kontrollvirksomhet blant annet med Etterretningstjenesten.170 Kontrollen med Etterretningstjenesten er også forankret i etterretningstjenesteloven.171

EOS-utvalget kontrollerer all etterretningsvirksomhet. Dette inkluderer også kontroll av Etterretningstjenestens samarbeid og informasjonsutveksling med utenlandske partnere. EOS-utvalget skal påse at Etterretningstjenestens virksomhet holder seg innenfor rettslige rammer og fastlagte oppgaver.172 Kontrollen skal klarlegge om, og forebygge at, Etterretningstjenestens metoder krenker enkeltpersoners rettigheter. Dette omfatter kontroll med at det ikke nyttes mer inngripende midler enn nødvendig, og at menneskerettighetene respekteres.173 Dette gjelder også den enkeltes personvern.174 EOS-utvalget skal videre påse at Etterretningstjenestens virksomhet ikke medfører utilbørlig skade på samfunnets interesser.175 Overordnet er EOS-utvalgets funksjon å styrke den demokratiske legitimiteten for og befolkningens tillit til landets etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenester og myndighetenes kontroll med dem.176 Da etterretningstjenesteloven ble vedtatt i 2020, forutsatte Stortinget at EOS-utvalgets behov for kompetanse og ressurser ble sikret i årlige budsjettvedtak.177

Som uavhengig kontrollorgan kan ikke EOS-utvalget instrueres i kontrollarbeidet utover hva EOS-kontrolloven eller Stortinget selv bestemmer.178 EOS-utvalget er bredt sammensatt og består av både faglige eksperter og personer med politisk bakgrunn. Sammensetningen reflekterer behovet for bred kompetanse og demokratisk legitimitet.179 Fem medlemmer har politisk erfaring fra Stortinget eller regjeringen. Ett medlem har særskilt teknologisk kompetanse. Det siste medlemmet har særskilt juridisk kompetanse. Utvalget støttes av et sekretariat. Sekretariatet ledes av en direktør og består i dag av tre avdelinger: avdeling for kontroll av overvåkingstjeneste, avdeling for kontroll av etterretnings- og sikkerhetstjeneste og administrasjonsavdelingen. Alle medlemmer og ansatte i sekretariatet må ha sikkerhetsklarering og autorisasjon for høyeste nivå etter sikkerhetsloven. Av hensyn til utvalgets uavhengighet og legitimitet, kan ikke utvalgets medlemmer samtidig være stortingsrepresentanter, og de kan heller ikke være tidligere ansatte i EOS-tjenestene. De samme begrensningene gjelder ikke for ansatte i sekretariatet.

Utviklingen av EOS-utvalgets ressurser og kapasitet fra 2016 til i dag viser en organisasjon i betydelig vekst. EOS-utvalgets budsjett har økt som følge av etterretningstjenestelovens innføring av særskilt kontroll med tilrettelagt innhenting. EOS-utvalgets årsmeldinger i perioden 2016–2025 viser at budsjettene har økt fra 14 900 000 kroner i 2016 til 53 069 000 kroner i 2025.

Ved utgangen av 2025 var det 27 ansatte i EOS-utvalgets sekretariat. Veksten har primært kommet i form av flere teknologer og jurister i sekretariatet. Den tekniske innsikten har blitt stadig viktigere som følge av teknologiutviklingen og endring i etterretningsoppdraget. I 2022 presenterte EOS-utvalget en langtidsplan for gradvis økning til 30 ansatte innen 2025.180 Den planlagte økningen er noe forsinket, og stillingene forventes besatt i løpet av 2026.

EOS-utvalgets etterfølgende kontroll

EOS-utvalget fører i hovedsak etterfølgende kontroll med Etterretningstjenestens virksomhet.181 EOS-utvalgets kontroll med tilrettelagt innhenting er i betydelig grad også løpende.182 Skillet mellom etterfølgende og løpende kontroll er ikke skarpt. Prinsippet om etterfølgende kontroll bygger på en grunntanke om at EOS-utvalget ikke skal ha styrings- eller konsultasjonsfunksjoner vis-à-vis virksomhetene som kontrolleres. Det forhindrer ikke at EOS-utvalget for kontrollformål krever innsyn i og uttaler seg om løpende saker.183

EOS-utvalget arbeider etter en risikobasert tilnærming, der utvalget innenfor rammene av sine ressurser og basert på systematiske vurderinger, prioriterer kontroll på områder der faren for krenkelse av individuelle rettigheter, overordnede samfunnsmessige interesser eller andre regelbrudd er størst.184 For å sikre effektiv kontroll, har EOS-utvalget rett til å kreve innsyn i og adgang til alt av Etterretningstjenestens arkiver og registre, samt tilgang til lokaler, installasjoner og anlegg av enhver art.185 Det gjelder unntak for «særlig sensitiv informasjon» som kan sette liv i fare eller hindre kritiske operasjoner.186 Alle som er eller har vært i Etterretningstjenestens tjeneste, har forklaringsplikt overfor EOS-utvalget.187

Evalueringsutvalget har gjennomgått EOS-utvalgets årsmeldinger for perioden 2021–2025. Meldingene viser kontinuitet i kontrollarbeidet og gradvis utvikling av nye kontrollmetoder som følge av ny etterretningstjenestelov. Meldingene har de siste årene blitt mer informative og åpne.

EOS-utvalgets kontroll med Etterretningstjenesten gjennomføres i første omgang ved inspeksjoner. Utvalget er etter EOS-kontrolloven pålagt å gjennomføre «flere» årlige inspeksjoner av Etterretningstjenesten, både ved hovedkvarteret og ved underliggende enheter som stasjoner og operative avdelinger.188 Under inspeksjonene gjennomgår utvalget arkiver, registre, lokaler og installasjoner for å danne seg et helhetlig bilde av virksomheten. Inspeksjonene kan være varslede eller tilfeldige, og omfatter alt fra gjennomgang av konkrete saker til systemkontroller av rutiner og praksis. I perioden evalueringsutvalget har undersøkt, har EOS-utvalget gjennomført flere årlige inspeksjoner av Etterretningstjenesten sentralt og tjenestens avdelinger, i tråd med lovens krav. Det ble videre foretatt inspeksjoner av FEKTS og FCKS i 2023,189 og av NESS i 2024.190

EOS-utvalget behandler også klager fra enkeltpersoner.191 Enhver som mener seg utsatt for ulovlig overvåking eller andre krenkelser fra Etterretningstjenesten, kan klage til EOS-utvalget. Dette er også uttrykkelig regulert i etterretningstjenesteloven.192 I perioden 2021–2025 er innkomne klager behandlet som påkrevd. Kun et fåtall har medført grunnlag for kritikk.

EOS-utvalget skal videre av eget tiltak ta opp alle saker og forhold som det ut fra formålet finner riktig å behandle, og særlig slike som har vært gjenstand for offentlig kritikk.193 EOS-utvalget har i nevnte periode behandlet et bredt spekter av problemstillinger knyttet til Etterretningstjenestens virksomhet og etterretningstjenestelovens bestemmelser. Blant temaene som er gitt oppmerksomhet i årsmeldingene, nevnes her ulike aspekter av territorialforbudet,194 loggføring og annen dokumentasjon,195 krav til forholdsmessighetsvurderinger,196 nasjonal kontroll og samhandling med utenlandske partnere197 og kjøp av metadata fra kommersielle aktører.198 I november 2025 leverte utvalget en særskilt melding til Stortinget om Etterretningstjenestens ulovlige lagring av innholdsdata. I meldingen løftet utvalget blant annet frem kontrollmessige utfordringer ved lovens skille mellom metadata og innholdsdata, og Etterretningstjenestens tilnærming til dette gjennom programvare som i utgangspunktet ikke er skreddersydd for etterretningstjenestelovens reguleringsform.199

Evalueringsutvalgets syn på enkelte av forholdene berørt i EOS-utvalgets årsmeldinger er omtalt i rapportens kapittel 4 og 6.

EOS-utvalgets virkemidler

EOS-utvalgets kontroll munner ut i at utvalget ytrer sin «mening om forhold som omfattes av kontrollområdet».200 EOS-utvalget kan påpeke at Etterretningstjenesten har begått feil eller forsømmelser og gått utover sine rettslige rammer.201 EOS-utvalget har også en viktig rolle i å identifisere systemproblemer og foreslå forbedringer av rettslig art.202 I praksis vil EOS-utvalgets uttalelser særlig omhandle negative eller mulig problematiske forhold. Det kan være tale om direkte kritikk, men også «meningsytringer».203 Uttalelser kan inneholde oppfordring til å iverksette tiltak.204

Der EOS-utvalget finner grunn til å komme med kritikk eller andre meningsytringer, skal den ansvarlige sjefen gis anledning til å uttale seg om de spørsmål saken reiser, før utvalget avgir sin uttalelse.205 Etterretningstjenesten har egne rutiner for oppfølging og behandling av henvendelser fra EOS-utvalget, herunder for behandling av klagesaker. Årsmeldingene for årene 2021–2025 synliggjør en aktiv meningsutveksling mellom EOS-utvalget, Etterretningstjenesten og Forsvarsdepartementet om en rekke spørsmål knyttet til etterretningstjenestelovens virke. Evalueringsutvalget har hatt tilgang til sikkerhetsgradert korrespondanse i perioden. Det er omfattende skriftlig kommunikasjon mellom kontrollør og den kontrollerte. Diskusjonen kan munne ut i en samstemt forståelse. Dersom det ikke oppnås enighet mellom Etterretningstjenesten og EOS-utvalget, vil spørsmålet løftes til Forsvarsdepartementet.

EOS-utvalget opplyser om utfallet på egnet måte i sine meldinger. Utvalget har vid adgang til å påpeke kritikkverdige forhold, herunder ulovlig virksomhet, og kan foreslå regelendringer.206 Uttalelsene avgis normalt ved ugraderte og offentlige årsmeldinger til Stortinget.207 Dette sikrer demokratisk innsyn og debatt om Etterretningstjenestens virksomhet. Der det er nødvendig av hensyn til rikets sikkerhet, kan uttalelser formidles sikkerhetsgradert til relevante myndigheter.208 Selv om uttalelsene verken binder Etterretningstjenesten eller dens overordnede direkte, har uttalelsene stor autoritet. Kritikk blir forelagt Stortinget ved EOS-utvalgets meldinger. Det ligger til Stortinget å følge opp kritikken gjennom de parlamentariske virkemidlene det har tilgjengelig.

5.3.3 Riksrevisjonens kontroll

Riksrevisjonen foretar revisjon av statens regnskaper på vegne av Stortinget.209 Etterretningstjenesteloven fastslår at Etterretningstjenesten er underlagt Riksrevisjonens kontroll etter riksrevisjonsloven.210 På grunn av Etterretningstjenestens særskilte behov for skjerming, avviker Riksrevisjonens revisjons- og kontrollfunksjon overfor Etterretningstjenesten noe fra den som gjelder for andre statlige virksomheter.

Riksrevisjonen utpeker bestemte tjenestepersoner til å ivareta revisjon og kontroll av Etterretningstjenesten. Disse skal være norske statsborgere og sikkerhetsklarert for STRENGT HEMMELIG. Riksrevisjonen er representert i K-utvalget. Riksrevisjonens representant i K-utvalget har innsyn i alle deler av tjenestens virksomhet. Formålet er å minimere mulig uenighet og konflikt mellom Riksrevisjonen og Etterretningstjenesten, og å sikre hensiktsmessig og praktisk tilrettelegging av kontrollen.211

Riksrevisjonen kan etter riksrevisjonsloven foreta regnskaps- og forvaltningsrevisjon. Regnskapsrevisjon er en årlig kontroll med at Etterretningstjenestens regnskaper ikke inneholder vesentlig feilinformasjon eller mangler, og at de er utarbeidet i tråd med gjeldende regelverk.212 Revisjonsberetning sendes til Riksrevisjonens ledelse i tråd med Riksrevisjonens retningslinjer for finansiell revisjon. Det rapporteres videre om resultatet av revisjonen til K-utvalget. Riksrevisjonen kan også foreta forvaltningsrevisjon direkte rettet mot Etterretningstjenesten,213 men dette har så langt ikke vært gjort.

Riksrevisjonens ansvarsområde omfatter ikke forhold under kontrollområdet til EOS-utvalget.214 Riksrevisjonen gjennomfører ikke kontroll eller inspeksjoner av Etterretningstjenesten og behandler heller ikke klager fra enkeltpersoner.215

Riksrevisjonen skal bidra til den demokratiske kontrollen med at statens ressurser forvaltes forsvarlig og effektivt i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.216 Revisjonen inngår i det samlede kontrollregimet som skal understøtte målsettingen om å bidra til å trygge tilliten og sikre grunnlaget for kontroll med Etterretningstjenestens virksomhet.217 Evalueringsutvalget har innhentet informasjon om revisjon og kontroll av Etterretningstjenesten, og opplysningene har inngått som del av grunnlaget for rapportens funn.

5.3.4 Sivilombudets kontroll

Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen, Sivilombudet, skal etter Grunnloven føre kontroll med den offentlige forvaltningen og alle i dens tjeneste, for å søke å sikre at det ikke øves urett mot den enkelte borger.218 Sivilombudet kan også kontrollere om Etterretningstjenesten utøver urett mot enkeltmennesker og om den respekterer og sikrer menneskerettighetene.219 Slik kontroll kan skje etter klage fra enkeltpersoner eller av eget tiltak. Sivilombudets arbeidsområde omfatter ikke virksomhet som hører inn under Stortingets organer. Saker til behandling i EOS-utvalget ligger derfor utenfor Sivilombudets oppdrag.220 Det samme gjelder domstolenes virksomhet.221 I praksis overprøver ikke Sivilombudet domstolenes vurderinger i saker som er eller har vært til rettslig behandling.222 Sivilombudet har opplyst til evalueringsutvalget at det mottar få klagesaker som gjelder etterretningstjenesteloven og derfor ikke har merknader eller innspill til evalueringsutvalgets arbeid. Evalueringsutvalget tar disse opplysningene til etterretning, og understreker Sivilombudets grunnlovfestede funksjon for ivaretakelse av enkeltpersoners rettigheter.

5.4 Stortingets parlamentariske kontroll

5.4.1 Innledning

Etterretningstjenesteloven forutsetter at Stortingets alminnelige parlamentariske kontroll med Etterretningstjenesten er en del av det totale kontrollapparatet.223 Stortinget har flere parlamentariske virkemidler til rådighet.

5.4.2 Stortingets behandling av EOS-utvalgets meldinger

Stortinget fører en særlig form for kontroll med Etterretningstjenesten ved behandlingen av EOS-utvalgets årsmeldinger. Som beskrevet i punkt 5.3.2, overleverer EOS-utvalget hvert år melding om sin virksomhet til Stortinget. Årsmeldingene har regelmessig et eget kapittel om Etterretningstjenesten. EOS-utvalget kan også levere særskilte meldinger om det er avdekket forhold som Stortinget umiddelbart bør kjenne til.

Årsmeldinger og særskilte meldinger behandles av kontroll- og konstitusjonskomiteen som utarbeider innstilling til Stortinget. EOS-utvalget kan gjøre Stortinget oppmerksom på at det bør gjøre seg kjent med sikkerhetsgraderte opplysninger i en sak eller et forhold som utvalget har undersøkt. Meldinger blir debattert av Stortinget i plenum.

Evalueringsutvalget har gjennomgått Stortingets offentlige behandling av EOS-utvalgets årsmeldinger i tiden etter at etterretningstjenesteloven trådte i kraft. Komitéinnstillinger og referater fra Stortingets debatter viser at Stortinget foretar egne vurderinger av EOS-utvalgets uttalelser, og møtende statsråd gir uttrykk for at kritikkpunkter følges opp der dette er aktuelt.224 Stortinget kan i forbindelse med behandlingen følge opp eventuelle uenighetspunkter når det gjelder loven eller forståelsen av den. I all hovedsak har Stortinget i perioden 2021–2026 begrenset seg til å treffe vedtak i samsvar med komitéinnstillingen, parlamentarisk formulert ved at EOS-utvalgets årsmelding «vedlegges protokollen».

Stortinget har behandlet tre særmeldinger fra EOS-utvalget om Etterretningstjenesten i perioden etter at etterretningstjenesteloven trådte i kraft. Behandlingen av EOS-utvalgets særskilte melding om ulovlig lagring av data ved bruk av tilrettelagt innhenting (2025) omtales i punkt 6.9. Stortingets behandling av særmeldingen i den såkalte Frode Berg-saken (2021) er sikkerhetsgradert.225 Når det gjelder særmeldingen om undersøkelse av Etterretningstjenestens rolle i 25. juni-saken (2024), registrerer evalueringsutvalget at Stortinget vedtok at den skulle vedlegges protokollen, uten merknader. EOS-utvalget uttalte i meldingen at det ikke forelå tegn på ulovlig metodebruk fra Etterretningstjenestens side.226

5.4.3 Årlig orientering for Stortingets president

Over lengre tid har forsvarsministeren orientert Stortingets president årlig om Etterretningstjenestens virke. Bakgrunnen for ordningen er behov for skjerming, som hindrer en åpen orientering i Stortinget.227 Praksis i dag er at Stortingets president mottar orienteringen på Stortingets vegne, og at ledelsen i utenriks- og forsvarskomiteen er til stede sammen med forsvarsministeren og riksrevisor.228 Riksrevisor avlegger sin årlige beretning i møtet. Departementet foreslo i høringsnotatet at ordningen skulle lovfestes direkte i ny etterretningstjenestelov. Forslaget ble fulgt opp i lovproposisjonen, men fikk ikke tilslutning ved Stortingets behandling av saken.229

Evalueringsutvalget har hatt møte med stortingspresidenten og Stortingets administrasjon om den årlige orienteringen.230

5.4.4 Andre parlamentariske virkemidler

Spørreinstituttet er ett av flere alminnelige parlamentariske virkemidler Stortinget har for å få innsikt i Etterretningstjenestens virksomhet. Det er regulert i Stortingets forretningsorden.231 Spørreinstituttet utgjør en form for indirekte parlamentarisk kontroll, ettersom avvik og mangler kan identifiseres gjennom spørsmålene. Stortingsrepresentantene kan reise interpellasjoner og stille spørsmål til statsministeren eller forsvarsministeren som ansvarlig statsråd for Etterretningstjenesten. Interpellasjoner er det mest omfattende virkemiddelet og består av debatt initiert av en stortingsrepresentant om en sak innenfor en statsråds konstitusjonelle ansvar.232 Dersom interpellasjonen godtas av Stortingets presidentskap, må denne besvares av statsråden innen fastsatt frist.233 Andre representanter kan delta i interpellasjonsdebatter. Spørreinstituttet består videre av den muntlige spørretimen, den ordinære spørretimen og spørsmål til skriftlig besvarelse.234

Evalueringsutvalgets gjennomgang viser at spørreinstituttet har vært benyttet i relevante saker i evalueringsperioden, og at spørsmål har blitt fulgt opp fra konstitusjonelt ansvarlig statsråd. Temaene har dreid seg om rettslige krav til tilrettelagt innhenting i lys av menneskerettslig utvikling,235 Etterretningstjenestens forhold til PST,236 internasjonalt samarbeid237 og Etterretningstjenestens metoder i utlandet.238 Spørreinstituttet ble også benyttet når det gjelder EOS-utvalgets særskilte melding om ulovlig lagring av data ved Etterretningstjenestens bruk av tilrettelagt innhenting.239

Stortingsrepresentantene kan også fremme enkeltforslag som gjelder Etterretningstjenestens virksomhet i tilknytning til relevante saker Stortinget har til behandling.240 Forslagene kan inngå som flertalls- eller mindretallsforslag i komitéinnstillinger eller fremsettes under behandlingen av en sak i plenum. De kan gjelde forslag til lovendringer i lovsaker. Mer vanlig er det at representantene fremmer anmodningsvedtak. Slike vedtak må ha saklig sammenheng med saken til behandling og oppfylle formelle krav. Anmodningsvedtak som vedtas i Stortinget, er politisk forpliktende for regjeringen.241 Evalueringsutvalget ble oppnevnt av regjeringen som følge av et slikt anmodningsvedtak. Samtidig ble det truffet anmodningsvedtak hvor regjeringen ble bedt om å sikre at Oslo tingrett har tilstrekkelige ressurser, tilgjengelighet og kompetanse til å fylle sine oppgaver som følge av ny lov. Stortingets presidentskap ble også anmodet om å sikre EOS-utvalget tilstrekkelige ressurser og kompetanse i årlige budsjettprosesser.242

Representantene kan videre fremme representantforslag (tidligere omtalt som Dokument 8-forslag). For lovforslag følger dette direkte av Grunnloven § 76. Bestemmelsen tolkes analogisk til å åpne for andre forslag enn lovforslag. Behandlingsmåten er regulert i Stortingets forretningsorden.243

Kontroll- og konstitusjonskomiteen kan opprette kontrollsak og avholde høringer. Stortinget kan også nedsette parlamentariske granskningskommisjoner for å utrede tidligere hendelsesforløp. I 1993 vedtok Stortinget å oppnevne en kommisjon for å granske påstander om ulovlig overvåking av norske borgere («Lund-kommisjonen»), hvor også Etterretningstjenesten ble gransket og vurdert.244

5.5 Domstolskontroll

Etter etterretningstjenesteloven har de alminnelige domstolene et særskilt kontrolloppdrag i forbindelse med tilrettelagt innhenting. Dette dreier seg i hovedsak om forhåndskontroll, men domstolskontrollen har også elementer av etterhåndskontroll i hastetilfeller. Dette er omtalt i punkt 6.6 og punkt 6.7 i rapporten.

Etterretningstjenesteloven § 9-6 tredje ledd bestemmer at retten også skal treffe avgjørelse om hvorvidt Etterretningstjenesten kan behandle opplysninger som kan identifisere en kilde. Dette skal følge reglene for domstolsbehandling i lovens kapittel 8. Spørsmålet om behandling av kildeidentifiserende opplysninger vil ikke nødvendigvis bare oppstå i forbindelse med tilrettelagt innhenting. Det kan også være aktuelt ved annen inngripende metodebruk. Evalueringsutvalget behandler problemstillingen nærmere i punkt 6.7.3 og punkt 7.3 i rapporten.

Domstolskontrollen er ellers etterfølgende. Domstolene har en viktig kontrollfunksjon i samfunnet i kraft av å avgjøre sivile rettstvister og straffesaker.245 Med unntak av det pågående søksmålet fra Stiftelsen Tinius m.fl. mot staten v/Forsvarsdepartementet, har domstolene etter utvalgets kjennskap ikke hatt befatning med søksmål knyttet til gjeldende etterretningstjenestelov. Evalueringsutvalget er heller ikke kjent med at det har vært straffesaker for brudd på loven. I saker som reises av den enkelte, har domstolene etter Grunnloven rett og plikt til å vurdere om Etterretningstjenesten opererer innenfor rammene av lov, Grunnlov og internasjonale menneskerettighetskonvensjoner som Norge er bundet av.

Behandling av saker for domstolene er i utgangspunktet et offentlig anliggende.246 Dette gjelder både rettsmøter og deler av saksbehandlingen. Saker som gjelder lovligheten av Etterretningstjenestens virksomhet eller etterretningstjenesteloven som sådan, skal følge offentlighetsprinsippet. Rettsmøter kan holdes for lukkede dører der tungtveiende allmenne interesser gjør det nødvendig. Behandling av forhold som er sikkerhetsgradert, som vil gjelde store deler av etterretningstjenestelovens virke, må følge sikkerhetslovens krav til hemmelighold, dokumentbehandling, klarering og autorisasjon. I norsk rett gjelder det bevisforbud for opplysninger av betydning for rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat. Det kan gjøres unntak fra forbudet, men kun etter vedtak av Kongen i statsråd.247

Innenfor de traktatbestemte rammene som gjelder for søksmål for EU-domstolen, EFTA-domstolen og EMD, kan også saker om den norske etterretningstjenesteloven underlegges domstolsbehandling her, slik man har sett for tilsvarende lovverk i Storbritannia og Sverige.

5.6 Øvrige kontrollmekanismer

NSM fører kontroll med Etterretningstjenestens plikter når det gjelder forebyggende sikkerhet etter sikkerhetsloven.248 Gjennomføring av slikt tilsyn er nærmere regulert i sikkerhetsgradert instruks. Evalueringsutvalget har blitt orientert om NSMs kontrollfunksjon etter sikkerhetsloven. Både NSM og Etterretningstjenesten opplyser om et effektivt og nyttig kontrollregime.

Nkom er tillagt en viss kontrollfunksjon ved tilrettelagt innhenting etter etterretningstjenesteloven, som er omtalt i rapportens punkt 6.10. Nkom har videre i henhold til lov om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) tilsyn med oppfyllelsen av krav fastsatt i eller i medhold av ekomloven.249 Det følger av ekomloven at Etterretningstjenesten i særskilte tilfeller og i korte tidsrom kan ta i bruk frekvenser tildelt andre og utstyr til identitetsfanging når dette er strengt nødvendig for å innhente informasjon om personer som driver fremmed statsaktivitet i Norge.250 Etterretningstjenesten kan også gis tillatelse til geografisk og tidsmessig avgrenset bruk av frekvenser og utstyr for øvingsformål.251 Ekomloven stiller krav til skriftlig avtale med Etterretningstjenesten ved innførsel og overlevering av utstyr til bruk for slike formål.252 Om kontrollen av etterretningstjenesteloven etter ekomloven, har Nkom opplyst til evalueringsutvalget at en ikke har erfaringsgrunnlag for å uttale seg.

Også øvrige kontrollmekanismer kan være aktuelle. Etterretningstjenesten har etiske retningslinjer for sin virksomhet.253 De stiller krav om varsling og rapportering for brudd på retningslinjene og andre kritikkverdige forhold, herunder brudd på lovgivning og internt regelverk.254 Sjefen for Etterretningstjenesten har utferdiget en egen bestemmelse for varsling av kritikkverdige forhold.255 EOS-utvalgets årsmelding for 2024 belyste at varsling fra ansatte i Etterretningstjenesten kan skje gjennom Forsvarsdepartementets internrevisjon. Innenfor sine områder kan også andre ombudsordninger være relevante, som Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret,256 Forsvarets personvernombud, Likestillings- og diskrimineringsombudet og Diskrimineringsnemnda.257

5.7 Samlet vurdering

Kontrollen med etterretningstjenestens virke er omfattende og gjennomføres ved virkemidler som supplerer hverandre. Det er evalueringsutvalgets oppfatning at kontrollsystemene i praksis fungerer i tråd med formålet. Dette gjelder for alle kontrollformer. Evalueringsutvalget har ikke funnet grunn til å gi konkrete anbefalinger til forbedringer av det generelle kontrollregimet, men kommer tilbake til kontrollen med tilrettelagt innhenting i kapittel 6.

5.7.1 Forvaltnings- og internkontroll

Når det gjelder forvaltningskontrollen, viser evalueringsutvalget til at K-utvalget møtes flere ganger i året og opererer i henhold til sitt mandat. Etterretningstjenestens skjermingsbehov er ivaretatt ved utvalgets funksjon og arbeidsform. K-utvalget blir orientert om resultater fra Etterretningstjenestens internkontroll og følger også opp kritikk fra EOS-utvalget. Det er evalueringsutvalgets syn at K-utvalgets forvaltningskontroll bidrar til effektiv utførelse av Etterretningstjenestens oppdrag. Fordi kontrollen er unntatt offentlighet, er det vanskelig for evalueringsutvalget å si om kontrollen bidrar til å trygge allmennhetens tillit til Etterretningstjenesten. Evalueringsutvalget finner det likevel tillitsbyggende at loven regulerer og synliggjør K-utvalgets kontroll og at instruksen for K-utvalget er ugradert.

Evalueringsutvalget mener videre at internkontrollsystemet fungerer etter formålet. Internkontrollen er ett av flere virkemidler som bidrar til å trygge tillit til Etterretningstjenestens virksomhet. Et omfattende system er gjennomført i organisasjonen. Det settes konkrete mål som blir gjenstand for risikovurdering, og hver avdeling utvikler egne kontrollplaner. Systemet ivaretar skjermingsbehovene samtidig som det legger til rette for effektiv kontroll fra internrevisjonen og EOS-utvalget. Når internkontrollvirksomheten er sikkerhetsgradert, som den må være, er det vanskelig for evalueringsutvalget å vurdere om den i seg selv trygger offentlighetens tillit til Etterretningstjenesten. Internkontrollen bidrar imidlertid til legitimiteten for Etterretningstjenestens virksomhet vis-à-vis dens overordnede styrings- og kontrollorganer. Den gjør også EOS-utvalgets kontroll mer effektiv.

5.7.2 EOS-utvalgets og Stortingets kontroll

EOS-utvalget er Stortingets hovedorgan for kontroll med EOS-tjenestene. Det er evalueringsutvalgets oppfatning at EOS-utvalgets kontroll av Etterretningstjenesten tilfredsstiller Stortingets intensjoner med kontrollen. Stortingets forutsetninger om økte ressurser og kompetanse særlig knyttet til tilrettelagt innhenting er fulgt opp. Se nærmere i punkt 6.11.1 og punkt 6.11.6 i rapporten.

EOS-utvalget har tilpasset seg et nytt og krevende lovverk for Etterretningstjenesten, økt etterretningsaktivitet og en betydelig teknologisk utvikling. Årsmeldinger og særmeldinger har vist at EOS-utvalget evner å avdekke kritikkverdige forhold og at disse følges opp av Stortinget.

Forholdet mellom EOS-utvalget og Etterretningstjenesten er preget av gjensidig respekt. Dette er en forutsetning for at kontrollen skal fungere effektivt, gitt at mye av virksomheten er høyt sikkerhetsgradert og ikke kan underlegges fullt offentlig innsyn. Dialogen mellom aktørene er konstruktiv og løsningsorientert, selv når det er grunnleggende uenighet.

Årsmeldingene har over tid blitt mer åpne og informative, med konkrete beskrivelser av kritikkverdige forhold og hvordan disse følges opp. Evalueringsutvalget mener dette er en viktig og riktig utvikling. Det er også positivt at uenighet mellom Etterretningstjenesten og EOS-utvalget tydeliggjøres i årsmeldinger og særmeldinger. Slik gjennomsiktighet bidrar til å styrke den demokratiske kontrollen og å opprettholde befolkningens tillit til Etterretningstjenesten og kontrollsystemet. Det gir også et godt grunnlag for Stortinget til å følge opp med egnede tiltak, herunder spørsmål og forslag knyttet til etterretningstjenestelovens innretning.

Samtidig står kontrollsystemet overfor utfordringer. Evalueringsutvalget mener at ressurssituasjonen må evalueres løpende i lys av den teknologiske utviklingen. Systemet må videreutvikles kontinuerlig for å håndtere kompleksiteten i moderne etterretningsvirksomhet. Den raske teknologiske utviklingen krever kontinuerlig oppdatering av teknologiske kontrollsystemer og kompetanseheving for å sikre effektiv kontroll. Det vil fremover bli behov for spesialisert kompetanse på nye områder som kunstig intelligens, kryptografi og stordataanalyse i EOS-utvalgets sekretariat. Konkurransen om høykompetent personell med teknologisk ekspertise er sterk, og EOS-utvalget må konkurrere med privat og offentlig sektor i ansettelsesprosesser.

Kontrollen av Etterretningstjenestens internasjonale samarbeid medfører også utfordringer. Der Etterretningstjenesten deler informasjon med andre lands tjenester, kan det oppstå mange krevende rettslige spørsmål om nasjonal kontroll og kravet til å vurdere partnertjenestens bruk av informasjonen. Det samme gjelder der Etterretningstjenesten anmoder internasjonale partnere om informasjon, og om Etterretningstjenesten må foreta inngående vurderinger av partnertjenestens rettslige skranker. Dette er nærmere drøftet i rapportens punkt 4.5.

EOS-utvalgets meldinger blir behandlet som forutsatt, og stortingsrepresentantene benytter seg i tillegg av alminnelige parlamentariske virkemidler.

Den årlige orienteringen for Stortingets president er et tillegg til øvrige kontrollmekanismer som også gir regelmessighet i kontakten mellom Stortingets organisasjon og Etterretningstjenesten. Summen av dette utgjør en viktig form for demokratisk kontroll av Etterretningstjenesten.

Evalueringsutvalget understreker at Stortinget har et særskilt ansvar for å følge opp EOS-utvalgets meldinger, særlig der EOS-utvalget peker på behov for praksis- eller regelendringer.

5.7.3 Øvrige kontrollformer

På bakgrunn av den informasjonen som er innhentet, mener evalueringsutvalget at Riksrevisjonens kontroll fungerer etter formålet. Det samme gjelder for NSMs kontroll med at Etterretningstjenesten oppfyller kravene til forebyggende sikkerhet i sin virksomhet.

Evalueringsutvalget tar til etterretning at det for noen kontrollorganer er liten eller ingen erfaring med kontroll av Etterretningstjenesten. Sivilombudet og Nkom opplyser for eksempel om manglende erfaring med sine kontrolloppgaver.

Når det gjelder bruk av domstolene som alminnelig virkemiddel for kontroll, bemerker evalueringsutvalget at erfaringene så langt er begrenset. Norske domstolers behandling av saker om etterretningstjenestelovens virke er i praksis underlagt en rekke begrensninger. Dette er ikke som sådan i strid med Grunnloven eller folkerettslige krav. De praktiske begrensningene betyr imidlertid at andre kontrollformer er desto viktigere i et samlet kontrollperspektiv.

Domstolenes behandling av søksmålet fra Stiftelsen Tinius mfl. mot staten v/Forsvarsdepartementet illustrerer at domstolsprøving som kontrollmiddel er tilgjengelig. Evalueringsutvalget har registrert at staten i det aktuelle søksmålet har besluttet å avgradere en kjennelse om forhåndskontroll med tilrettelagt innhenting delvis. Denne formen for meroffentlighet kan – innenfor rammene av det forsvarlige av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser – være tillitsskapende og bidra positivt til legitimiteten for både domstolskontrollen og Etterretningstjenestens virksomhet.

Hittil har det ikke vært søksmål for EU-domstolen, EFTA-domstolen eller EMD om den norske etterretningstjenestelovens virke. Fraværet av saker knyttet til den norske Etterretningstjenestens virksomhet gjenspeiler at internasjonale domstoler først behandler saker fra enkeltpersoner når de nasjonale rettsmidlene er uttømt. Utvalget legger til grunn at søksmål som gjelder etterretningstjenesteloven også kan bringes inn for disse domstolene. Det vises i den forbindelse til at EU-domstolen og EMD har behandlet flere abstrakte søksmål som gjelder andre staters etterretningstjenesters virksomhet, der avgjørelsene har påvirket utformingen av etterretningstjenesteloven.