4 Konvensjoner som beskytter rovdyr

4.1 Innledning

4.1.1 Oversikt over relevante konvensjoner

Norges internasjonale forpliktelser til å beskytte rovvilt er basert på flere internasjonale miljøkonvensjoner som Norge har ratifisert. Disse forpliktelsene legger føringer på hvordan Norge skal bevare truede og sårbare rovdyrarter som ulv, bjørn, jerv, gaupe og kongeørn. De viktigste konvensjonene i vår sammenheng er konvensjonen om vern av ville europeiske planter og dyr og deres naturlige leveområder (Bernkonvensjonen, 1979) og konvensjonen om biologisk mangfold (CBD, 1992).

Beskyttelse av rovdyr kan også omfattes av menneskerettighetskonvensjoner, særlig der miljøet av en viss kvalitet er en forutsetning for å ivareta andre menneskerettigheter. For urfolk er særlig retten til kultur (å videreføre tradisjoner og levesett) relevant. For enkelte urfolk er rovdyr hellige eller viktige i tradisjoner og kultur.132 Bevaring av rovdyr kan dermed kobles til retten til å utøve sin kultur. Andre relevante rettigheter er rett til land og ressurser (urfolk har rett til å bruke og forvalte tradisjonelle områder) og rett til deltakelse i beslutningsprosesser (ved inngrep i deres landområder skal de bli konsultert ((jf. SP artikkel 27 og ILO-konvensjon 169)).

Beskyttelse av rovdyr kan videre inngå som en del av menneskeretten til et bærekraftig og sunt miljø, fordi rovdyr er en viktig del av økosystemene – og biologisk mangfold er anerkjent som en kjerne i miljørettigheter. Rovdyr (som ulv, bjørn, gaupe og jerv) spiller en avgjørende rolle i å regulere økosystemer. Rovdyr kalles for toppredatorer, altså dyr som står øverst i næringskjeden. Rovdyrene har viktige funksjoner, som, for eksempel, regulering av byttedyr. Ulv, gaupe og bjørn holder bestandene av hjortedyr (elg, rådyr, rein) nede. Uten rovdyr kan disse bestandene vokse for mye, noe som gir overbeiting og skader på skog og planter. Rovdyr bidrar til balanse og mangfold. Når byttedyrbestandene holdes på et nivå som ikke fører til overbeiting, får planter, busker og trær mulighet til å vokse. Dette gir igjen livsgrunnlag for insekter, fugler og smådyr.

Rovdyr fjerner også syke og svake dyr. Det gjør at byttedyrbestandene blir friskere og mer robuste. Dette påvirker hele økosystemets struktur og kalles en trofisk kaskade: når rovdyr påvirker byttedyr, påvirker det også planter, insekter og til slutt hele landskapet. Et kjent eksempel er fra Yellowstone nasjonalpark i USA, der ulvens tilbakekomst førte til at det ble færre elg, trær vokste opp igjen, og nye arter fikk gode leveområder.

Rovdyr er naturens økologiske «balanseholdere». Uten dem blir økosystemene fattigere, mindre stabile og mer sårbare. Tap av rovdyr kan føre til økologisk ubalanse, som igjen kan svekke miljøet folk lever i. Derfor er vern av truede rovdyr en del av arbeidet for å opprettholde et sunt miljø. Retten til miljø må imidlertid avveies mot andre menneskerettigheter, som retten til å drive reindrift som del av den samiske kulturen.

4.1.2 Soft law

I tillegg til folkerettslige forpliktelser i traktat- og sedvanerett, finnes det mange ikke-bindende erklæringer og beslutninger, såkalt «soft law». Dette omfatter, for eksempel, Stockholm- og Rio-erklæringene fra henholdsvis 1972 og 1992.

Disse erklæringene inneholder flere miljørettsprinsipper. Dette omfatter blant annet prinsippet om forebygging av miljøskade, føre-var prinsippet, forbudet mot å volde skade utenfor staters eget territorium, felles men differensiert ansvar, generasjonsrettferdighet m.fl.133 Mange av prinsippene har i etterkant blitt kodifisert i miljøkonvensjoner, som for eksempel, klimakonvensjonen (UNFCCC) og konvensjonen om biologisk mangfold. Prinsippene i seg selv etablerer ingen rettslige forpliktelser, men de kan være veiledende for tolkningen og videreutvikling av traktatretten.134

Denne utredningen behandler Norges folkerettslige forpliktelser, men trekker inn internasjonale miljørettsprinsipper der de er relevante for tolkningen av de folkerettslige forpliktelsene.

4.1.3 Folkerettslig sedvanerett

Folkerettslig sedvanerett spiller en viktig rolle i miljøretten, særlig der det ikke finnes bindende traktater. Selv om miljøretten hovedsakelig utvikles gjennom internasjonale traktater, finnes det også sedvanerettslige regler som gjelder for alle stater, uavhengig av traktatforpliktelser.

En av de viktigste sedvanerettslige reglene for miljøbeskyttelse er prinsippet om ikke å forårsake skade («no harm»-prinsippet). Stater har en plikt til å sikre at aktiviteter innenfor deres jurisdiksjon eller kontroll ikke forårsaker betydelig skade på miljøet i andre stater eller i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon.135 Når det gjelder beskyttelsen og vern av rovdyr, kan denne regelen være relevant i tilfeller av grenseoverskridende bestander hvor aktivitetene i ett land påvirker levedyktigheten til hele bestanden. Et annet sedvanerettsprinsipp er prinsippet om internasjonalt samarbeid.136 Ifølge dette prinsippet skal stater samarbeide i god tro om beskyttelse av miljøet, inkludert utveksling av informasjon, varsling om risiko, og deltakelse i konsultasjoner.

4.2 Konvensjonen om vern av ville europeiske planter og dyr og deres naturlige leveområder (Bernkonvensjonen)

4.2.1 Oversikt

Bernkonvensjonen ble vedtatt av Europarådets Ministerkomite 18. juni 1979 og trådte i kraft 1. juni 1982. Konvensjonen har 51 medlemsstater, hvorav 5 stater ikke er medlemmer av Europarådet. I tillegg er EU medlem.

Norge ratifiserte Bernkonvensjonen 27. mai 1986 og den trådte i kraft for Norge 1. september samme år. I forbindelse med ratifikasjonen ga Norge en erklæring om at konvensjonen ikke får anvendelse på Svalbard og Jan Mayen. Norge reserverte seg når det gjaldt forbud mot visse fangstmetoder og har også reservert seg mot visse vedtak fattet under konvensjonen.137

Bernkonvensjonen har som formål å bevare ville dyr og planter og deres naturlige leveområder, særlig arter som er truet eller sårbare. Dette fremgår både av konvensjonens tittel og av artikkel 1 nr. 1, hvor målsettingen er å «verne vill flora og fauna og deres naturlige leveområder, særlig de arter og leveområder hvis vern krever samarbeid mellom flere stater, og å fremme slik samarbeid».

Bernkonvensjonen er dermed en naturvernkonvensjon («nature conservation convention») i den forstand at dens fokus er vern av ville dyr og planter, og ikke hvordan naturressurser kan utnyttes på en best mulig – eller bærekraftig – måte ut fra økonomiske eller sosiale kriterier. Det framgår av konvensjonens fortale at partene erkjenner at vill flora og fauna utgjør «en naturarv som har en estetisk, vitenskapelig, kulturell, rekreasjonsmessig, økonomisk og egen verdi som trenger å sikres og overføres til framtidige generasjoner». Naturen har derfor en verdi som er mer en ren økonomisk ressursutnyttelse. Den har mange former for verdi for menneskene – og den har også en verdi i seg selv.

Konvensjonen inneholder rettslige forpliktelser for Norge om vern av arter og leveområder. Artene er oppført i vedlegg:

• Vedlegg I: Strengt beskyttede plantearter.
• Vedlegg II: Strengt beskyttede dyrearter (f.eks. jerv og bjørn).
• Vedlegg III: Beskyttede dyrearter (f.eks. ulv og gaupe).
• Vedlegg IV: Forbudte fangstmetoder (feller, gift, etc.).

Bernkonvensjonen er ikke direkte inkorporert i norsk lov, men er gjennomført gjennom bestemmelsene i naturmangfoldloven og viltloven.

4.2.2 Oversikt over forpliktelser og styringsorganer

Artikkel 2 inneholder en generell plikt til å holde ville planter og dyr på et nivå som samsvarer med økologiske, vitenskapelige og kulturelle krav, mens det også skal tas hensyn til økonomiske og rekreasjonsmessige krav og behovene til underarter, og varianter og typer som lokalt er utsatt for risiko. Det er grunn til å merke seg forrangen til de økologiske, vitenskapelige og kulturelle krav ved forvaltningen.

Artikkel 3 fastsetter også generelle plikter. I punkt 1 stilles det krav om at partene skal iverksette tiltak for å fremme en nasjonal politikk for bevaring av ville planter og dyr, særlig for arter som er truet eller sårbare, og for truede leveområder. I punkt 2 kreves det at partene i sin planleggings- og utviklingspolitikk og ved tiltak mot forurensning skal ta hensyn til bevaringen av vill flora og fauna. Her stilles det krav til sektorer utenfor miljø- og naturvern, men kravene er mindre omfattende ved at det skal tas «hensyn til» bevaringsbehovene. Punkt 3 krever at partene fremmer utdanning og opplysning om behovet for å verne ville dyr og planter og deres leveområder.

Artikkel 4 gjelder beskyttelse av leveområder. Punkt 1 inneholder en generell plikt til å sikre bevaringen av leveområder til ville dyr og planter og bevaringen av truede leveområder gjennom «hensiktsmessige og nødvendige» lovgivningsmessige og administrative tiltak. Bevaringsplikten gjelder spesielt for leveområdene til artene i Vedleggene II og III. I punkt 2 kreves det igjen at det skal tas hensyn til bevaring av leveområder i planleggings- og utviklingspolitikken. I punkt 3 sies det at det skal tas spesielt hensyn til trekkende arter i Vedlegg II og III, mens punkt 4 pålegger partene å koordinere sin politikk i grenseområder mellom landene.

Artikkel 5 krever at partene fastsetter nødvendige og egnede lovgivningsmessige og administrative tiltak for spesielt å sikre bevaringen av de plantene som er listet i Vedlegg I. Det skal forbys plukking, samling, avkutting eller å ta opp slike planter med rot. Videre skal partene forby besittelse og salg av slike arter, men her er forpliktelsen kvalifisert ved at forbud bare skal fastsettes der dette er «hensiktsmessig».

Artikkel 6 er en av de sentrale bestemmelsene for rovviltforvaltningen. Her gis en plikt til å fastsette «nødvendige og egnede» lovgivningsmessige og administrative tiltak for å sikre bevaring av de dyrearter som er listet i Vedlegg II (strengt beskyttede dyrearter). Dette vedlegget omfatter bl.a. bjørn, jerv og kongeørn. Ulv var tidligere omfattet av Vedlegg II, men etter et forslag fra EU om å flytte ulv til Vedlegg III (beskyttede dyrearter) vedtok konvensjonens Permanente Komite at ulv blir listet i dette vedlegget. Listing av ulv i Vedlegg III trådte i kraft 7. mars 2025.

Det er fastsatt visse minstekrav til hva som skal forbys for arter som er listet i Vedlegg II. Dette omfatter forbud mot forsettlig fangst og mot ødeleggelse av områder brukt til ynglesteder eller hvilesteder, forstyrrelse av dyrene, og besittelse av og innenlandsk handel med disse dyreartene hvor slikt forbud ville bidra til effektiviteten til denne artikkelen.

Artikkel 7 krever at partene fastsetter de nødvendige og egnede lovgivningsmessige og administrative tiltak for å sikre bevaringen av de dyrearter som er listet i Vedlegg III. Blant disse er ulv. Utnyttelsen av disse artene skal reguleres for ikke å sette bestandene i fare. Det er altså en rettslig plikt til å unngå at bestanden er satt i fare. Også her er det fastsatt visse minstereguleringer, bl.a. om fredningstider eller andre regler om utnyttelsen.

Artikkel 8 fastsetter forbud mot visse fangstmetoder som ikke diskriminerer eller som kan medføre lokal utryddelse av eller alvorlig forstyrrelse av arter listet i Vedlegg III (eller dersom fangst tillates etter artikkel 9 også Vedlegg II). Dette gjelder spesielt fangstmetoder listet i Vedlegg IV.

Artikkel 9 er en viktig bestemmelse for forvaltningen av rovvilt ved at den gir partene adgang til å gjøre unntak fra forpliktelsene i artiklene 4, 5, 6, 7 og 8 i visse tilfeller og fastsetter krav for bruk av unntakene. Dette innebærer for det første at statene fremdeles er underlagt de alminnelige forpliktelsene i artiklene 2 og 3. Men unntakene kan bare iverksettes dersom det ikke finnes annen tilfredsstillende løsning og dersom unntaket ikke ville true overlevelsen til vedkommende art, og videre må unntaket være gjort for å fremme visse formål:

(a) Beskytte flora og fauna;

(b) Forhindre alvorlig skade på avlinger, husdyr, skog, fiskerier, vann og andre former for eiendom;

(c) Beskytte folkehelsen og offentlig sikkerhet, luftsikkerhet eller andre overordnede offentlige interesser («overriding public interests»);

(d) Forsknings- og utdanningsformål, gjenopprettelse av bestandene, gjeninnføring og for nødvendig avl;

(e) Tillate, under strengt overvåkede forhold, på et selektivt grunnlag og i begrenset grad, fangst, forvaring eller annen fornuftig utnyttelse av visse ville dyr og planter i et begrenset antall.

Alle unntak brukt i henhold til artikkel 9 må toårlig rapporteres til Bernkonvensjonens sekretariat. I henhold til artikkel 9 nr. 2 skal rapportene angi:

a) hvilke bestander som er eller har vært omfattet av unntakene, og, der det er praktisk mulig, antall individer som er berørt;

b) hvilke midler som er tillatt for felling eller fangst;

c) risikoforholdene og omstendighetene knyttet til tid og sted under hvilke slike unntak er gitt;

d) hvilken myndighet som er bemyndiget til å fastslå at disse vilkårene er oppfylt, og til å treffe beslutninger om hvilke midler som kan brukes, deres begrensninger og hvilke personer som er instruert til å gjennomføre dem;

e) hvilke kontrolltiltak som inngår.

Artikkel 10 fastsetter en plikt for partene til å samordne sine tiltak for trekkende arter i Vedlegg II og III.

Artikkel 11 fastsetter en samarbeidsplikt og en plikt til å koordinere forskning innenfor de områder konvensjonen dekker.

Artiklene 13 til 15 inneholder bestemmelser om konvensjonens samarbeidsorganer. Opprettelsen av disse organene innebærer at Bernkonvensjonen er en «levende» konvensjon med en form for internasjonal forvaltning. Artikkel 13 oppretter Den Permanente Komité, hvor alle partene er representert. Den skal etter artikkel 14 bl.a. gi anbefalinger til partene om tiltak «som skal treffes for denne Konvensjons målsettinger». Komiteen kan ikke fastsette nye forpliktelser for partene, men i den grad den gir anbefalinger om tolkningen av konvensjonen er det grunn til å tillegge dem stor vekt. Dette gjelder særlig i tilfeller hvor konvensjonen inneholder en rettslig forpliktelse og inneholder et mandat til Komiteen til å spesifisere eller gi nærmere veiledning om forpliktelsen. Det gjelder videre når beslutningene vedtatt av Komiteen kan ansees som en enighet mellom statene om innholdet i konvensjonen og dermed etablerer en «etterfølgende avtale» jf. Wienkonvensjon om traktatretten, art. 31 (3) (a) eller som «etterfølgende praksis» (b).138 Artikkel 15 bestemmer at Komiteen etter hvert møte skal oversende rapport om sitt arbeid og om hvordan konvensjonen virker til Ministerkomiteen i Europarådet.

Komiteens praksis bidrar til å klargjøre hvilken vekt artsvernet skal ha, og hvor strenge krav som stilles til statenes vurderinger før felling kan tillates. Gjennomføringen av Bernkonvensjonen er veiledet av Europarådets grunnleggende verdier. Disse verdiene gjenspeiles i Vision for the Convention for thePeriod to 2030, vedtatt av Den Permanente Komite i 2021.139 I tillegg ble en strategiplan (Strategic Plan for the Bern Convention for theperiod to 2030) vedtatt i 2023 for perioden til 2030.140 Planen setter opp et rammeverk for gjennomføringen av konvensjonen og inneholder fire hovedmålsetninger («goals») og 11 målsettinger («targets»). Strategiplanen ble utviklet i samsvar med tilsvarende strategidokumenter som Kunming-Montreal Globalt Rammeverk for Biologisk Mangfold141 (eller i Norge omtalt som «naturavtalen»), FNs bærekraftsmål142, og generelle tiltak for å skape synergi mellom multilaterale miljøkonvensjoner om biologisk mangfold.

Særlig er mål 2 relevant for forvaltning av rovdyr:

«The conservation status of threatened species is improved, abundance of native species has increased, and human induced extinctions have been halted.

Target 2.1: The species listed in the Appendices to the Bern Convention and in Appendix 1 to Resolution No. 6 (1998) are at or are recovering towards a satisfactory conservation status.

Target 2.2: Anthropogenic causes of actual or potential negative effects on the conservation status of species of wild flora and fauna are reduced as far as possible to levels that are not detrimental to the conservation and recovery of those species, through targeted measures enacted in legislation, policy and/or management.»

Det fastsettes i konvensjonens artikkel 13 punkt 4 at Den Permanente Komite skal innkalles av generalsekretæren i Europarådet. Dette innebærer at Europarådet fungerer som sekretariat for Komiteen. Det framgår ikke uttrykkelig av konvensjonen hvilke oppgaver sekretariatet har i denne forbindelse. Sekretariatet har bl.a. gitt uttalelser om tolkning av konvensjonen. Det er grunn til å legge vekt på slike uttalelser både i kraft av sekretariatet som et organ for Komiteen og ved dets sakkyndighet. Men slike uttalelser bør ikke tillegges samme vekt som anbefalinger fra Komiteen.

Artikkel 18 fastsetter at Den Permanente Komite skal gjøre sitt beste for å finne fram til en minnelig ordning på tvister, men det åpnes for bindende tvisteløsning ved internasjonal voldgift gjennom saksanlegg fra en part. Bernkonvensjonen er en av de få miljøkonvensjoner som aksepterer bindende tvisteløsning gjennom ensidig saksanlegg.

Bernkonvensjonen har videre et unikt overvåkingsverktøy basert på klager om mulige brudd på konvensjonen. I «case-file-systemet» (eller saksmappeordningen), som ble opprettet i 1984, kan klager fremmes av frivillige organisasjoner eller privatpersoner. Klager som mottas på denne måten, behandles av sekretariatet, byrået og – når saken er særlig relevant – også av Den Permanente Komité, på grunnlag av sakens betydning og den innsendte informasjonen. Når Komiteen eller dens byrå anser at det er behov for ytterligere informasjon, kan de legge til rette for stedlige besøk av uavhengige eksperter, som rapporterer til Den Permanente Komité.

Saksmappeordningen er uvanlig ved at den ikke er basert på noen bestemmelser i selve konvensjonen, men springer ut av beslutninger fattet av Komiteen selv.143 Den har vist seg å være et generelt vellykket problemløsningsinstrument. Suksessen til saksmappeordningen springer ut av det faktum at Komiteen kan beslutte løsningen i hver enkelt sak på en smidig måte. Dette er et klart uttrykk for forpliktelsen som er nedfelt i artikkel 18 nr. 1: «Den Stående Komité skal gjøre sitt ytterste for å legge til rette for en minnelig løsning av enhver vanskelighet som gjennomføringen av denne konvensjonen måtte gi opphav til».

Den Permanente Komiteens rolle i saksmappe- (klage-)systemet er derfor av tilretteleggende og politisk karakter, snarere enn rettslig. Uttalelsene er derfor ikke rettslig bindende for partene. Systemets effektivitet bygger på samarbeid i god tro, gjensidig påvirkning mellom partene, og forpliktelsen uttrykt i konvensjonens artikkel 18 nr. 1 om å søke minnelige løsninger. Selv om Komiteens anbefalinger har betydelig politisk og moralsk tyngde, og ofte gjennomføres i praksis, har de ikke rettskraft og kan ikke tvinge frem etterlevelse på samme måte som en domstolsavgjørelse. Men på tross av at Komiteens vedtak, anbefalinger og resolusjoner ikke er formelt rettslig bindende, bør dens vedtak og anbefalinger tillegges betydelig vekt i fortolkningen av konvensjonen. Det er for tiden en åpen sak mot Norge om felling av ulv, som ble anlagt i 2022.144 Vi kommer tilbake til denne saken i pkt. 4.2.7.

4.2.3 Nærmere om forpliktelsen til å bevare og bygge opp bestandene

Artikkel 2 er en grunnleggende og overordnet bestemmelse i konvensjonen:

«Partene skal treffe nødvendige tiltak for å opprettholde bestanden av ville planter og dyr på, eller tilpasse den til, et nivå som særlig samsvarer med økologiske, vitenskapelige og kulturelle krav, samtidig som det tas hensyn til økonomiske og rekreasjonsmessige behov og behovene til underarter, varieteter eller former som er lokalt truet.»

Ifølge artikkel 2 har Norge en generell, positiv plikt til å holde bestandene av ville planter og dyr på et nivå som samsvarer med økologiske, vitenskapelige og kulturelle krav, mens det også skal tas hensyn til økonomiske og rekreasjonsmessige krav og behovene til underarter, og varianter og typer som lokalt er utsatt for risiko. Dette omfatter i utgangspunktet gaupe, jerv, ulv, bjørn og kongeørn. Det er viktig å fremheve forrangen til de økologiske, vitenskapelige og kulturelle krav overfor andre, særlig økonomiske, krav og behov.

«Kulturelle krav» kan, som nevnt ovenfor, være urfolks, for eksempel samisk, bruk av natur, historiske verdier, kulturelt eller tradisjonelt syn på ville dyr eller planter. For urfolk kan ville dyr og planter være viktige for videreføringen av tradisjoner og levesett. For enkelte urfolk er rovdyr hellige eller viktige i tradisjoner og kultur. I samisk sammenheng viser Ole Henrik Magga og Mikkel Nils Sara til at i den tradisjonelle veidekulturen var alt vilt hellig. Visse seremonier og strenge regler hadde dels til hensikt at bestandene skulle bevares og dels at hvert enkelt dyr skulle respekteres. I reindriften betraktes selv ikke rovdyr som jakter på rein som «skadedyr». De har sin rettmessige plass, uavhengig av nytten de måtte ha for menneskene.145

De kulturelle kravene i artikkel 2 inkluderer imidlertid ikke krav som er knyttet til å holde bestanden lav for å beskytte samisk tamreindrift. Det følger av Bernkonvensjonens overordnede formål, som er bevaring av ville arter og deres leveområder. Dette innebærer at artikkel 2 ikke kan tolkes slik at den svekker hovedformålet, og at «kulturelle krav» ikke kan overstyre kravet om levedyktige bestander. Denne forståelsen støttes av konvensjonens system (strengt vern i artiklene 6–8), den snevre unntaksadgangen i artikkel 9, og praksisen fra Den permanente komiteen. Komiteen har presisert at kulturelle hensyn ikke er et selvstendig unntaksgrunnlag146og at slike hensyn kun kan vurderes innenfor rammen av artikkel 9, men også da bare dersom vilkårene er oppfylt. Med andre ord, kulturelle hensyn som ikke faller inn under artikkel 9, kan ikke i seg selv begrunne felling.

Det følger videre av ordlyden i artikkel 2 som lister opp økologiske, vitenskapelige og kulturelle krav – som krav som skal fremme verneformål, ikke det motsatte. Krav som kan gå imot verneformål er dem som det «samtidig som [skal] tas hensyn til». «Kulturelle krav» bør altså tolkes snevert og underordnet verneformålet. Begrepet gir rom for å ta hensyn til tradisjonelle, sosiale og kulturelle forhold, men kan ikke brukes til å legitimere en forvaltning som truer artens levedyktige bestander eller uthuler det strenge vernet.

Det må videre spørres om Bernkonvensjonen stiller et konkret bestandsmålfor ville dyr og planter. Når man ser på ordlyden i den generelle bestemmelsen i artikkel 2, er det riktig å si at den ikke foreskriver et absolutt, kvantitativt minimumsnivå (eller maksimumsnivå) for bestander av ville arter med noen grad av presisjon. Imidlertid er det ikke slik at artikkel 2 ikke foreskriver noe mål i det hele tatt. Et slikt syn ville gå imot konvensjonens formål. Ved å kreve at partene skal opprettholde eller oppnå et bestandsnivå som blant annet samsvarer med økologiske krav setter artikkel 2 et kvalitativt minimumsmål.147 Artikkel 2 innebærer at hensynet til naturvern skal veie tyngre enn økonomiske og rekreasjonsmessige interesser ved konflikt.148 Dette er også i tråd med konvensjonens mål, som gjelder vern av ville planter og dyr og deres leveområder.

Hva et bestandsnivå som samsvarer med økologiske (og vitenskapelige og kulturelle) krav konkret innebærer, er ikke definert. Gitt konvensjonens formål har det vært hevdet at dette nivået imidlertid «trygt [kan] antas å ligge betydelig over det hvor en art er i fare for å bli utryddet.»149 Indirekte støtte for denne forståelsen følger også av artikkel 7 i konvensjonen, som inneholder forpliktelser knyttet til «beskyttede» (i motsetning til «strengt beskyttede») dyr listet i vedlegg III. Utnyttelsen av slike arter skal reguleres «for å holde bestandene utenfor fare, tatt i betraktning kravene i artikkel 2», og utnyttelse må forbys når dette er nødvendig «for å gjenopprette tilfredsstillende bestandsnivåer.» Videre har nivået som kreves i artikkel 2 blitt beskrevet som en «gunstig bevaringsstatus» og en «tilfredsstillende bevaringsstatus» av Den permanente komiteen.150

Det er viktig å fremheve at artikkel 2 er formulert som en innsatsforpliktelse («skal treffe nødvendige tiltak for å opprettholde») snarere enn en resultatforpliktelse (som, for eksempel, hvis ordlyden hadde vært «skal opprettholde»). Partene må dermed gjøre alt som trengs for å sikre at bestander av ville arter ikke faller, eller forblir, under det foreskrevne minimumsnivået. Avhengig av omstendighetene kan dette for bestander som i dag ligger under nivået innebære passiv tillatelse til naturlig ekspansjon eller iverksetting av aktive restaureringstiltak. Når det gjelder det første, har Den permanente komiteen gjort det klart at «den naturlige ekspansjonen av bestander av store rovdyr i Europa skal hilses velkommen».151 Når det gjelder restaureringstiltak, har komiteen bekreftet at «i mange tilfeller kan ville arter som har en ugunstig bevaringsstatus (særlig de som er oppført i vedlegg II til konvensjonen) kreve spesielle vernetiltak for å oppnå et bestandsnivå som samsvarer med deres økologiske krav, slik det fremgår av artikkel 2 i konvensjonen.»152

Kravene som følger av artikkel 2 bør ikke tas lett på. De kan ansees som å etablere en aktsomhetsnorm («due diligence») som ligger til grunn av innsatsforpliktelsen under artikkel 2. En slik due diligence forpliktelse kan være like krevende som en resultatforpliktelse.153 Det innebærer at en medlemsstat må gjøre så godt den kan til å handle i samsvar med forpliktelsene og iverksette alle nødvendige tiltak. Dette innebærer at de økologiske kravene for hver enkel rovdyrbestand må utredes og at bestandsmålene må baseres på best mulig vitenskapelig grunnlag. I tilfellet hvor det er vitenskapelig usikkerhet, mens det eksisterer en risiko for at bestanden ikke kan opprettholdes eller tilpasses nivået som artikkel 2 krever, bør tiltakene baseres på føre-var-prinsippet.154

4.2.4 Delte bestander

Den rettslige forpliktelsen til å opprettholde bestanden gjelder i utgangspunktet på en stats eget territorium, men statene har en samarbeidsplikt for delte bestander. For eksempel, deles den skandinaviske ulvebestanden mellom Sverige og Norge, på samme måte som de fleste av de øvrige europeiske ulvebestandene deles mellom to eller flere land.155 For slike bestander er mellomstatlig koordinering av forvaltningen – tilpasset nivået til den grenseoverskridende bestanden – en viktig forutsetning for bevaringen av store rovdyr og andre grenseoverskridende dyrebestander.156 Den permanente komiteen har gjentatte ganger oppfordret parter som deler en stor rovdyrbestand, inkludert den skandinaviske ulvebestanden, til å vedta og gjennomføre en harmonisert politikk på bestandsnivå. Siden 2000 har Komiteen anbefalt Norge og Sverige å «fortsette sin nåværende politikk med sikte på å opprettholde, … en levedyktig ulvebestand som deles mellom de to statene, samtidig som konflikt med sauehold og tradisjonell reindrift minimeres.»157

Plikten til å samarbeide om delte bestander framgår også av en juridisk analyse bestilt av Den Permanente Komiteen i 2005:

«From a legal point of view, the matter is clear. Consistent with State sovereignty, each Party has sole responsibility for developing and implementing the measures for species and habitats on national territory that it has accepted under the Convention, including decision-making on possible derogations. These national responsibilities are underpinned by general obligations for international cooperation under the Convention and customary international law. They cannot be delegated because a species or habitat is thriving beyond national boundaries (where the Party concerned has no legal or management powers). For wolves, this means that even if the portion of a population found across an international boundary is secure, this does not justify a derogation if the population on national territory is not viable or where other satisfactory solutions can be found. This approach is supported by all Convention policy documents addressing wolves, which combine recommendations for sub-regional cooperation with individual country-specific actions adapted to national circumstances.»158

4.2.5 Vedkommende bestand

Bernkonvensjonen skiller mellom «art» og «bestand». Artikkel 6 fastsetter et forbud mot fangst av de «arter» som er oppført i Vedlegg II, noe som altså omfatter artene bjørn, jerv og kongeørn. Så lenge disse artene står på dette vedlegget er all felling av disse artene i utgangspunktet forbudt. Forpliktelsene etter artikkel 7 omfatter også artene ulv og gaupe som er oppført i Vedlegg III.

Artikkel 9 viser imidlertid til vedkommende «bestands» overlevelse. Den Permanente Komiteen har fremhevet at bevaringsstatus på bestandsnivå er det sentrale vurderingstema.159 Komiteen legger til grunn at formålet med konvensjonen er å opprettholde arter i en gunstig bevaringsstatus, at vurderingen skal skje på bestandsnivå, ofte på transnasjonalt nivå, og at felling ikke kan aksepteres dersom den svekker bestandens langsiktige overlevelse.

Ifølge Komiteen må det foreligge en betydelig «sikkerhetsmargin» for at felling ikke truer artens bevaringsstatus. Ordet brukes ikke alltid eksplisitt, men ligger i at Komiteen krever at statene har robuste, vitenskapelig baserte vurderinger, og at felling ikke skjer nær nedre bestandsgrenser.160 Komiteen har i flere saker understreket at vurderingen ikke kan være optimistisk, og at bestandsusikkerhet, ulovlig felling og kumulative effekter må tas i betraktning.

Komiteen har definert bestand som den «relevante forvaltningsenheten» («the relevant management unit»). Dette er den biologiske og geografiske gruppen av individene av samme art. Gruppen defineres ut fra geografisk utbredelse, genetisk materiale (sikrer den genetiske flyten mot innavl), demografi (om gruppen er stor nok for langvarig overlevelse) og «connectivity».

Bestand har blitt definert slik:

«Artsfrender med innbyrdes kontakt innenfor et avgrenset område. Det er antatt at disse individene har større økologisk og reproduktiv kontakt innbyrdes enn med artsfrender i andre populasjoner.»161

Begrepet «bestand» er definert i naturmangfoldloven § 3 bokstav b som «en gruppe individer av samme art som lever innenfor et avgrenset område til samme tid». Begrepet «art» er i bokstav a definert som «etter biologiske kriterier bestemte grupper av levende organismer». Høyesterett vurderte i Ulvefelling I at samlet peker dette mot et biologisk bestandsbegrep.162

Bestandene av kongeørn, bjørn, jerv, gaupe og ulv er grenseoverskridende bestander. I rapportering etter Bernkonvensjonen artikkel 9 skal vurderingen av om et unntak «ikke er til skade for bestandens overlevelse» skje på bestandsnivå, ikke på nasjonalt nivå alene. For arter med grenseoverskridende utbredelse innebærer dette at bestanden må forstås som en felles bestand som deles med andre kontraherende parter.

For bjørn, ulv, jerv, gaupe og kongeørn er de forekommende individene i Norge del av felles norsk-svenske (skandinaviske) bestander, med regelmessig utveksling av individer over riksgrensen. Bestandene er derfor biologisk og økologisk sammenhengende, og kan ikke anses som utelukkende norske bestander i Bernkonvensjonens forstand.

Selv om Norge fastsetter nasjonale bestandsmål og treffer forvaltningsvedtak innenfor eget territorium, fritar ikke dette staten fra å ta hensyn til at artene inngår i felles bestander, når unntak fra vernebestemmelsene rapporteres og begrunnes etter artikkel 9.

4.2.6 Nærmere om habitatvern

Bernkonvensjonen fastsetter at partene har en generell plikt til å verne habitater (artikkel 4(1)) ved å «treffe egnede og nødvendige lovgivningsmessige og administrative tiltak for å sikre vern av leveområder for de ville flora- og faunaartene».

Staten må identifisere viktige habitater, særlig for truede arter, sikre at disse ikke forringes, og gjennomføre effektive tiltak (lovgivning, forvaltning, arealplanlegging). For vern av truede habitater skal Partene «spesielt legge vekt på (…) å verne truede og sårbare habitattyper» (artikkel 4(2)). Dette gjelder spesielt habitater til arter på Vedlegg I (truede planter) og habitater til arter på Vedlegg II (truede dyr). Staten kan derfor ikke kun beskytte individene av en art – den må beskytte selve områdene de trenger for å overleve og reprodusere. Videre oppretter konvensjonen en plikt til å hindre ødeleggelse av habitater (artikkel 6 og 7 – indirekte).

For arter på Vedlegg II (strengt beskyttede arter) og Vedlegg III (beskyttede arter) krever konvensjonen at staten forhindrer ødeleggelse av yngle- og hvileområder, forstyrrelse som gjør habitater ubrukelige og tiltak som reduserer bestandens overlevelsesevne. Dette omfatter derfor leveområdene både for ulv, bjørn, gaupe, jerv og truede fuglearter som kongeørn.

Det er videre en plikt til å integrere habitater i arealforvaltning (artikkel 3(2)). Staten må ta hensyn til naturvern i planlegging og utviklingspolitikk. Dette betyr at habitatvern må inkluderes i arealplaner. Videre må utbygging vurderes i lys av habitatpåvirkning og miljøhensyn skal vurderes før vedtak fattes.

Som en del av gjennomføringen av habitatvern, bør statene legge særlig vekt på «Areas of Special Conservation Interest» (ASCI) i Emerald-nettverket. Bernkonvensjonen har etablert dette nettverket hvor partene skal identifisere viktige habitater for truede arter, melde disse som ASCI-områder og beskytte dem mot degradering. Norge har meldt inn en rekke Emerald-områder.

Dersom habitater ikke er i god nok tilstand til å sikre artens gunstige bevaringsstatus, kan ikke staten gjøre unntak etter Bernkonvensjonen artikkel 9, som å lovlig åpne for jakt, tillate skadefelling eller gi andre unntak. Med andre ord er også habitatvern et vilkår for å bruke unntaksreglene.

4.2.7 Unntak fra pliktene

4.2.7.1 Innledning

Mens artikkel 6 fastsetter det generelle forbudet mot å felle bjørn, jerv, kongeørn og andre arter som er listet i Vedlegg II, og artikkel 7 fastsetter strenge forvaltningskrav for ulv, gaupe og andre arter som er listet i Vedlegg III, gir artikkel 9 en unntakshjemmel for fangst eller felling av beskyttede arter.

Artikkel 9 fastsetter tre generelle vilkår som alle må være oppfylt for å gjøre unntak fra vernereglene i konvensjonen, nemlig at fellingen:

• 1) faller under et av de listede formålene;
• 2) ikke er skadelig for bestandens overlevelse; og at det
• 3) ikke finnes annen tilfredsstillende løsning.

Den Permanente Komiteen har understreket at artikkel 9 er et unntak og må tolkes strengt og restriktivt163og har presisert at unntakene bare kan benyttes når vilkårene er strengt oppfylt.164

I det følgende går vi gjennom de to viktigste unntaksformålene, nemlig:

• forhindre alvorlig skade på avlinger, husdyr, skog, fiskerier, vann og andre former for eiendom; og
• beskyttelse av offentlig helse og sikkerhet, luftsikkerhet og andre offentlige interesser av vesentlig betydning [«overrriding public interests»].

Deretter behandles kravene om at uttaket ikke må være skadelig for bestandens overlevelse og at det ikke finnes annen tilfredsstillende løsning.

4.2.7.2 Formålene med uttak av rovvilt

4.2.7.2.1 Forhindre alvorlig skade på avlinger, husdyr, skog, fiskerier, vann og andre former for eiendom

Artikkel 9 tillater at unntak fra felling kan gjøres for å avverge alvorlig skade på eiendom, inkludert husdyr. Dette omfatter også tamrein. Etter ordlyden i artikkel 9 kreves det imidlertid ikke at skade allerede har skjedd før felling foretas. Det er altså tilstrekkelig at fellingen skjer preventivt, for å avverge en fare som truer.

I begrepet «avverge» ligger at fellingen kan skje som et forebyggende tiltak.165 I Ulvefelling I (2021) konkluderte Høyesterett med at i lys av formuleringen i Bernkonvensjonen artikkel 9 nr. 1 andre strekpunkt – «prevent serious damage» – må det stilles visse minstekrav til skadens alvorlighet og omfang.166 Det er etter ordlyden ikke noe krav om at det må foretas en individuell vurdering av om det enkelte rovdyr eller den enkelte familie innebærer en fare for alvorlig skade.

Opprettelse av forvaltningssoner hvor etablering av revirmarkerende par og familiegrupper ikke aksepteres utenfor området kan være et hensiktsmessig tiltak så lenge bestanden er over et minimumsnivå. Naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav b bygger derfor på at etableringen av forvaltningssoner i seg selvutgjør en interesseavveining før vedtak treffes. En konsekvens av å følge en differensiert forvaltningsstrategi vil være at skadene i hovedsak vil oppstå utenfor sonen. Derved vil terskelen for skadefelling i realiteten bli lavere utenfor sonen enn innenfor.167

Selv om en slik forvaltningsstrategi i utgangspunktet er akseptert av Den Permanente Komite i Recommendation No. 82 (2000), har komiteen i det siste stilt spørsmål ved praktikabiliteten. I beiteområder som grenser til rovdyrsoner oppstår ofte konflikter på grunn av rovdyrtap, særlig hvor beitedyrene ikke gjetes eller andre forebyggende tiltak ikke foretas. Komiteen har derfor foreslått å gradvis bevege seg bort fra rovdyrsoner til andre tiltak som øker sameksistens («co-existence».)168

Hva som skal anses som alvorlig skade er søkt presisert av Den Permanente Komite i Resolution No. 2 (1993) on the scope of articles 8 and 9 of the Bern Convention. Som nevnt ovenfor, er det grunn til å tillegge Den Permanente Komites vedtak om tolkning av konvensjonen betydelig vekt, selv om de ikke kan anses som en bindende tolkning. I preambelet til dette vedtaket gis det også uttrykk for at vedtaket ikke er uttrykk for en bindende tolkning:

«RECOMMENDS that the Contracting Parties bring the appended document, which contains useful information for interpreting the scope of Article 9, to the attention of all those responsible for applying and interpreting the Convention in their respective countries;»

Det heter i Resolution No. 2:

«16. A further worrying question that arises in connection with Article 9, paragraph 1, second sub-paragraph, is how to interpret «serious damage» (to crops, livestock, forests, fisheries, water and other forms of property). If «damage» is taken to mean prejudice sustained by a person as a result of damage caused to those items of property that are listed in Article 9, paragraph 1, second sub-paragraph, and it seems legitimate to do so, then the adjective «serious» must be evaluated in terms of the intensity and duration of the prejudicial action, the direct and indirect links between that action and the results, and the scale of the destruction or deterioriation committed. «Serious» does not, of course, necessarily mean that the damage was widespread: in some cases the item of property affected may cover only a limited geographical area (for example, a region), or even a particular farm or group of farms. However, in the latter case, the exceptions must be proportional to the damage suffered.»

Det bør altså legges vekt på skadens intensitet og varighet, sammenhengen mellom angrepet og skaden, og omfanget av skaden. Skaden kan være geografisk begrenset, men i slike tilfeller må det være sammenheng (proporsjonalitet) mellom omfanget av skaden og omfanget av fellingen.

4.2.7.2.2 Beskyttelse av offentlig helse og sikkerhet, luftsikkerhet og andre offentlige interesser av vesentlig betydning [«overriding public interests»]

Fellingsvedtak kan også treffes når formålet er å beskytte offentlige interesser av vesentlig betydning. Spesielt er helse og sikkerhet nevnt. Andre offentlige interesser er ikke definert, og det er noe uklart om de bør være av samme art og betydning.

Høyesterett slo i Ulvefelling I fast at begrepet skal tolkes vidt. Det er ikke bare helse, sikkerhet eller skade på husdyr som kan være grunnlag, men også sosiale og kulturelle hensyn. Det kan trekkes inn et bredt spekter av offentlige interesser:

«Begrepet «andre offentlige interesser» er vidt, og inneholder i seg selv få begrensninger. Ordlyden gir imidlertid ikke et endelig svar på om disse interessene for eksempel må være av samme art som de helse- og sikkerhetshensyn som uttrykkelig er nevnt.»169

I Ulvefelling II (2023) slo Høyesterett fast at for at et fellingstiltak skal være lovlig etter naturmangfoldloven § 18 c (som gjennomfører krav om «offentlige interesser av vesentlig betydning» jf. Bernkonvensjonen), må det foretas en konkret, samlet og helhetlig interesseavveining der det identifiseres relevante offentlige interesser som kan tale for felling som, samlet sett, kan veie tyngre enn de vernehensyn som taler imot felling. Dette gjelder også når vedtaket gjelder felling innenfor ulvesonen. Det er ikke tilstrekkelig å vise at et bestandsmål er nådd; det må også konkretiseres hvilke offentlige interesser som begrunner tiltaket. Høyesterett la vekt på at de offentlige hensynene for felling – særlig distriktspolitiske hensyn og hensynet til å dempe konflikt og styrke tillit til rovviltforvaltningen – samlet sett veide tyngre enn vernehensynene i den konkrete saken.170

Det betyr at for at felling skal kunne besluttes, må de offentlige interessene samlet sett gjøre seg gjeldende i så vesentlig grad at de ikke bare veier tyngre enn de vernehensyn som også gjør seg gjeldende, men at de er av en kvalitet som setter til side (eller prioriteres over) vernehensynet. Formålet med Bernkonvensjonen er vern av ville planter og dyr. Artikkel 2 fastsetter en forrang til vern ut fra økologiske, vitenskapelige og kulturelle kriterier. En formålsbasert fortolkning av «overriding public interests» i artikkel 9 bør ta hensyn til denne prioriteringen og tolke «overriding» restriktivt i den forstand at offentlige interesser må være betydelige dersom vernehensynet skal settes til side.

4.2.7.3 Ikke skadelig for bestandens overlevelse

Det er et vilkår for felling av rovvilt etter artikkel 9 at uttaket «ikke vil være skadelig for vedkommende bestands overlevelse». Dette er et nøkkelvilkår for å gjøre unntak fra den strenge beskyttelsen av truede eller sårbare arter. Forbudet mot å felle dyr dersom dette ville være skadelig («detrimental») for bestandens overlevelse skulle tilsi at forbudet ikke bare retter seg mot tilfeller hvor en vet at bestanden ikke vil overleve fellingen, men også hvor det er fare for at bestanden ikke vil overleve. Det er i denne forbindelse grunn til å trekke inn føre-var-prinsippet slik det blir forstått i internasjonal miljørett. Dette prinsippet er riktignok ikke eksplisitt nevnt i Bernkonvensjonen. Det kommer imidlertid uttrykkelig til anvendelse i Den permanente komiteens praksis. Komiteen er klar på at ved usikkerhet om bestandsstatus eller effekt av felling, skalfelling ikke tillates.171

Prinsippet er videre forankret i andre miljøavtaler, som i preambelet til konvensjonen om biologisk mangfold. Det har vært noe uklart om føre var-prinsippet har oppnådd status som alminnelig folkerett. Dette har imidlertid blitt klargjort av Den internasjonale domstolen (ICJ) som i sin rådgivende uttalelse om statenes klimaforpliktelser slo fast at føre-var prinsippet som del av folkerettslig sedvanerett innebærer at ved forebygging av alvorlig miljøskade må statene avverge risikoen for skade, selv i fravær av vitenskapelig sikkerhet.172

Det er vanskelig å si hvilken sikkerhet som skal kreves for bestandenes overlevelse etter Bernkonvensjonen, men føre var-prinsippet skulle tilsi et relativt høyt bestandsnivå før felling tillates. Ved vitenskapelig usikkerhet bør det ut fra dette prinsippet legges inn en sikkerhetsmargin som samsvarer med graden av vitenskapelig usikkerhet. Føre var-prinsippet skulle dessuten tilsi at en er mer varsom med felling jo mer truet bestanden er. For å kunne avgjøre om felling ikke er skadelig for bestandenes overlevelse kreves det dessuten at myndighetene har vitenskapelig dokumentasjon. Myndighetene må ha et faglig grunnlag (populasjonsdata, bestandsmål, biologiske vurderinger) som viser at arten fortsatt kan overleve og opprettholdes på et levedyktig nivå på lang sikt dersom felling skal tillates.

Ved Stortingets behandling av St.meld. nr. 27 (1991–92) (Rovviltmeldingen) ble en nærmere presisering av begrepet overlevelsesevne etterspurt (lnnst. S. nr. 182 (1991- 92)). I St.meld. nr. 35 (1996–97) Om rovviltforvaltning vises det til at overlevelsen av små bestander er avhengig av to viktige faktorer:

a) Bestandene må ikke bli så små at den genetiske variasjonen blir for liten, og bestanden mister sin evne til å utvikle nye tilpasninger som svar på endringer i miljøet;

b) Bestandene må ikke bli så små at de dør ut på grunn av tilfeldige hendelser i miljøet eller på grunnlag av tilfeldige variasjoner i bestanden selv (demografi).173

Det heter at for å unngå tap av genetisk variasjon regner en ofte med at bestanden må være på minst 500 dyr. Bestanden må være langt større dersom en skal unngå negative effekter ved skadelige mutasjoner. Nødvendig genetisk variasjon for evolusjonære endringer kan bare sikres over lang tid i svært store bestander. Dersom bestanden er liten, vil demografiske endringer ha større betydning for bestandens overlevelsesevne. Men en positiv vekstrate er i seg selv ikke tilstrekkelig siden tilfeldige hendelser kan medføre at bestanden dør ut.174

Det vises videre til kriterier utviklet av Den internasjonale naturvernunion (IUCN), hvor en bestand eller art blir definert som levedyktig dersom det er mindre enn 10 % sjanse for at arten eller bestanden vil dø ut i løpet av 100 år.175 Det påpekes at disse kriteriene er generelle og ikke automatisk kan anvendes på en vurdering av enkeltbestander eller -land. Videre inngår ikke genetiske vurderinger i disse kriteriene. Det uttales at norske myndigheter vil legge demografisk overlevingsevne til grunn, og at denne må vurderes ut fra kriteriet om at det skal være mindre enn 10 % sjanse for at bestanden skal dø ut i løpet av 100 år.

Det kan etter dette for det første konstateres at det ikke finnes en omforent vitenskapelig definisjon av begrepet overlevelse. For det andre, ut fra behovet for genetisk variasjon, kan en felling av dyr være skadelig for bestandens overlevelse på lang sikt med mindre bestanden er svært stor.

Miljødirektoratet og Klima- og miljødepartementet bruker ofte begrepet «levedyktig bestand». De tolker kravet slik at bestanden ikke må bli så liten at den mister genetisk variasjon eller rekruttering. For den sør-skandinaviske ulvebestanden, som er preget i høy grad av innavl, er derfor genetisk innvandring fra Finland og Russland (såkalte «finske ulver») viktig.176 Uten dette kan den norsk-svenske bestanden på sikt bli for sårbar. Det er imidlertid usikkert hvor stor effekten på økningen av den genetiske variasjon er. Genetisk innvandring bør derfor ikke erstatte tiltak for å sikre levedyktighet av den eksisterende bestanden. Dette ble fremhevet av den Permanente Komiteen som uttalte at:

«due to the uncertainty of the impact on enriching the genetic pool of the Norwegian-Swedish population that measure may be insufficient to protect it.»177

Dyrevern- og naturvernorganisasjoner har vært kritiske til norske myndigheters håndteringen av dette kravet. De mener at Norge tolker kravet for snevert, og at bestandsmålet er politisk, ikke vitenskapelig, fastsatt. Dermed er ikke bestandenes overlevelse tilstrekkelig sikret. Det har derfor blitt fremmet en klage mot Norge om forvaltningen av ulv for Den permanente komiteen. Saksøkerne hevder at fellingstillatelse for ulv truer levedyktigheten av den sør-skandinaviske ulvebestanden, både når det gjelder bestandsstørrelsen og genetisk mangfold. Saken er fortsatt under behandling (som en «open case») og Komiteen har gjentatte ganger gitt uttrykk for sitt syn på saken.178

I tidligere rapporter har Komiteens byrå uttrykt sin bekymring:

«The Bureau noted the complainants’ concern over the viability of the Norwegian and indeed the South-Scandinavian wolf population, both in terms of their overall size and genetic diversity. The Bureau reiterated that the wolf management area was proportionately rather limited (5% of the territory) and stressed with great concern that removing about two thirds of the population was a very aggressive policy.

The Bureau encouraged the authorities to reconsider their approach of pre-emptive culling to a very restricted population target, and instead to apply proven prevention methods, especially livestock protection, and to raise awareness of the role of the wolf in nature and social acceptance of the species. The Bureau also suggested that the authorities partake in international exchanges on best practice in management of large carnivores.»179

I sine siste vedtak har Komiteen gjentatte ganger gitt uttrykk for at den anser Norges ulvefellingspolitikk for å være i strid med forpliktelsene under Bernkonvensjonen. Komiteen:

«Urged the government to reconsider the wolf culling policy, which the Bureau considers incompatible with the obligation to ensure a satisfactory population level and thus in breach of the Bern Convention, and requested the Secretariat to swiftly prepare a meeting between the Norwegian authorities, the complainants and the Bureau, with involvement of experts in the domains of large carnivores conservation and management as well as international law.»180

I desember 2025 fant Den permanente komiteen at Norge fortsatt bryter forpliktelsene under Bernkonvensjonen.181 Komiteen baserte sine vurderinger på «the status of the genetically impoverished, deliberately extremely restricted population of Canis lupus, also considering the anticipated increased culling of the Swedish part of the South Scandinavian population» og «urged the Norwegian authorities to allow the wolf population, currently listed as «critically endangered» in Norway, to recover to a satisfactory conservation level and to facilitate immigration of wolves from other populations to lower the inbreeding coefficient.» Komiteen:

«Urged the Government of Norway to abolish strict zoning where the wolf is excluded from 95% of the national territory and to reconsider the practice of licenced hunting of wolves for population control as the main conflict mitigation measure; combined with poaching, this approach is keeping the population at the verge of extinction, thus violating the very essence of the Bern Convention (Art. 1, 2 and 3).»

Selv om disse vedtakene er politisk relevante, så har, som sagt ovenfor, komiteen ingen kompetanse til å treffe rettslig bindende vedtak. For øvrig er saken ikke avsluttet og forblir under behandling («åpen»).

4.2.7.4 Ingen annen tilfredsstillende løsning

Kravet om at det ikke finnes en annen tilfredsstillende løsning innebærer at felling av dyr oppført i Vedlegg II og III må være siste utvei. Den internasjonale domstolen (ICJ) anvendte samme tilnærming i «Hvalfangstsaken» hvor domstolen la vekt på at en stat må vurdere om ikke‑dødelige alternativer kan dekke de samme formålene som dødelige metoder før de bestemmer seg for omfattende dødelig fangst under en «scientific research»‑unntaksbestemmelse i International Convention for the Regulation of Whaling.182 I denne vurderingen uttalte domstolen at det burde vært gjennomført en analyse av om ikke‑dødelige metoder kunne redusere behovet for dødelig fangst, og tok særlig hensyn til International Whaling Commission‑resolusjoner og retningslinjer som oppfordrer til å vurdere om forskningsmålene kan oppnås uten dødelige metoder.

Det er grunn til å tolke kravet slik at partene har plikt til å iverksette forebyggende tiltak dersom dette kan medføre at det blir mindre behov for felling. De kan altså ikke passivt avvente at en akutt situasjon skal oppstå, hvor felling kan bli den eneste utvei. Hva som skal anses som en tilfredsstillende løsning kan også endres over tid i takt med hva som kan utvikles av forebyggende tiltak. Det fremgår ikke uttrykkelig at partene har en plikt til å bidra til utprøving og utvikling av forebyggende tiltak, men det er grunn til å hevde at en lojal gjennomføring også forutsetter at partene aktivt vurderer og utprøver nye tiltak som kan minske behovet for felling av dyr oppført på Vedlegg II og III.

Det er ikke nærmere definert hva som skal anses som en tilfredsstillende løsning. Men her indikerer ordlyden i seg selv en interesseavveining i form av en proporsjonalitetsevaluering. Tiltak skal ikke gå lenger enn nødvendig for å løse problemet (f.eks. skade på tamrein). Dersom det finnes andre løsninger enn å felle dyr, for eksempel gjennom preventive tiltak eller ikke-dødelige metoder, skal disse løsningene gis forrang.183 I vurderingen av hvilke hensyn som er relevante og vekten av disse hensynene må det tas utgangspunkt i hva som er Bernkonvensjonens formål. Som tidligere nevnt legger artikkel 2 størst vekt på vern av truede planter og dyrearter, men bestemmelsen åpner også for å ta økonomiske og rekreasjonsmessige hensyn. Dette innebærer at det må være akseptabelt å foreta en interesseavveining hvor verneinteressene tillegges større vekt jo mer truet vedkommende bestand er. Det kan også spørres om omstillinger bør kreves i den aktuelle næringen dersom dette er nødvendig for å sikre rovviltbestanden. Dersom bestanden er nede på et tilstrekkelig lavt nivå bør dette tolkningsalternativet ikke utelukkes. Vilkåret om at det ikke finnes annen tilfredsstillende løsning er utpreget skjønnsmessig og det er grunn til å tillate nasjonale myndigheter en rimelig skjønnsfrihet ut fra nasjonale tradisjoner og lokale forhold. Skjønnsmyndigheten må imidlertid ikke strekkes så langt at verneformålet med Bernkonvensjonen blir undergravd.

Den Permanente Komiteen har pekt på nødvendigheten til å legge vekt på behovet for sameksistens mellom rovvilt og andre interesser. Komiteen gjentok dette i ulvesaken når den krevde at Norge «prioritise non-lethal, proven measures of damage reduction and conflict mitigation to enhance long-term co-existence between humans and large carnivores, referring to available best practice, such as «Best practices for management of large carnivores in Europe with respect to lethal and non-lethal management measures».184

4.2.8 Retten til nødverge

Retten til nødverge er ikke nevnt i Bernkonvensjonen. En slik rett må vurderes etter unntaksregelen i artikkel 9. Første strekpunkt tillater felling hvor formålet er å forhindre alvorlig skade på husdyr, som også omfatter tamrein. I tillegg må de generelle kravene oppfylles om at felling ikke vil være skadelig for vedkommende bestands overlevelse og at det ikke finnes en annen tilfredsstillende løsning.

Nødvergeretten mot rovdyr handler om i hvilke situasjoner man kan foreta felling uten å ha fått særskilt fellingstillatelse. Kravet til at det må foreligge fare for en alvorlig skade innebærer at rovdyret faktisk må angripe eller det må være en reell og overhengende fare for angrep. Det er vanskelig å tenke seg at bruk av nødverge i seg selv skulle true vedkommende bestands overlevelse. Men det er en absolutt forutsetning at nødvergeretten bare brukes som siste utvei. Nødvergehandlingene kan heller ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å avverge angrepet. Og dersom det finnes ikke-dødelige alternativer, må disse anvendes fremfor felling.

Bernkonvensjonens permanente komité har uttrykt bekymring over den siste norske lovendringen om nødvergeretten (se kapittel 5 om endringen):

«220. Expressed concern over the implications for the recent amendment to the clause on emergency culling in the Nature Diversity Act, in cases when «it is highly probable that an attack on grazing animals is imminent» and asked for it to be reconsidered in light of the provisions of the Bern Convention.»185

4.3 Konvensjonen om biologisk mangfold

Konvensjonen om biologisk mangfold (CBD) ble vedtatt i 1992 og trådte i kraft i 1993. CBD er en global miljøavtale med tre hovedmål: bevaring av biologisk mangfold, bærekraftig bruk av det biologiske mangfoldet, og rettferdig fordeling av fordeler fra utnyttelse av genetiske ressurser.

De mest sentrale pliktene er å utvikle nasjonale strategier og handlingsplaner etter artikkel 6 og integrere hensynet til naturmangfold i sektorpolitikken (landbruk, energi, transport osv.).

Videre er partene forpliktet til å bevare økosystemer, arter og genetisk mangfold. Etter artikkel 8 skal statene etablere verneområder (nasjonalparker, naturreservater), ta vare på truede arter og truede naturtyper, forebygge og redusere inngrep og ødeleggelser i naturen og beskytte genetisk mangfold – også i landbruk og skogbruk.

CBD anerkjenner betydningen av tradisjonell kunnskap (artikkel 8j) og urfolks rettigheter i forvaltningen av biologisk mangfold, inkludert store rovdyr.

Artikkel 10 inneholder forpliktelsen til bærekraftig bruk av biologiske ressurser. Dette betyr at statene må sørge for at bruk av naturen ikke skader økosystemene, tilpasse jakt, fiske, jordbruk og skogbruk til økologisk bærekraft og redusere overforbruk og ressursødeleggelse. Forpliktelsene under CBD omfatter også rovdyr selv om konvensjonen ikke spesifikt nevner «rovdyr».

Kunming-Montreal rammeverket (den såkalte «Naturavtalen») som ble vedtatt av CBDs partskonferanse i 2022186 bygger på de tre CBD-målene, inkludert bevaring og bærekraftig bruk. Selv om rammeverket ikke er rettslig bindende, konkretiserer det forpliktelsene i konvensjonen.

Rammeverket setter opp fire hovedformål og 23 målsetninger. Relevant for rovviltforvaltningen er særlig Hovedmål A om «genetic diversity within wild species, safeguarding their adaptive potential», målsetning 1 «bring the loss of areas of high biodiversity importance close to zero by 2030» og målsetning 4:

«ensure urgent management actions to halt human induced extinction of known threatened species and for recovery and conservation of species, to significantly reduce extinction risk, as well as to maintain and restore the genetic diversity within and between populations of native, wild and domesticated species… and effectively manage human-wildlife interactions to minimize human-wildlife conflict for co-existence».

Statene må altså beskytte leveområder for rovdyr som ulv, jerv, bjørn, gaupe og kongeørn og sikre et bestandsnivå som er forenlig med 2030- og 2050-målene om «å leve i harmoni med naturen.»

For rovdyr betyr det å opprettholde prioriterte områder, vandringskorridorer og levedyktige bestander innenfor definerte soner. Dette medfører at uttak (f.eks. skadefelling) må være vitenskapelig begrunnet og bærekraftig. Videre må overordnede bestandsmål ikke undergraves, særlig ikke i truede områder. Arealbruk og inngrep må planlegges slik at leveområder ikke ødelegges.

Hovedforpliktelsen til partene under CBD er som sagt å utvikle nasjonale strategier og handlingsplaner (NBSAP) etter artikkel 6. Dette er en resultatforpliktelse som er bindende for alle parter. I forbindelsen med denne hovedforpliktelsen ble partene oppfordret til å revidere og oppdatere sine NBSAPs i lys av veiledningen i Kunming-Montreal-rammeverket.187 Det kan derfor sies at rammeverket setter opp standarder som partene må se hen til når de forbereder innholdet i sine NBSAPs.188Statene er ikke er rettslig bundet til å oppfylle målene i rammeverket, men de må gjøre sitt beste – eller handle med nødvendig aktsomhet (due diligence) – for å inkludere de nye målene i sin NBSAP og til å oppnå dem.

Den internasjonale domstolen (ICJ) slo fast en lignende aktsomhetsplikt i forberedelsen og gjennomføringen av statenes klimaplaner, såkalte nasjonalt bestemte bidrag (nationally determined contributions – NDCs) under Parisavtalen. På tilsvarende måte som artikkel 6 i konvensjonen om biologisk mangfold, er ikke innholdet i NDCene rettslig bindende for medlemsstatene. Ifølge ICJ har statene imidlertid en handlingsplikt basert på en sterk aktsomhetsnorm til å se hen til visse standarder i Parisavtalen når klimaplanene utformes, samt at de har en aktsomhetsplikt til å iverksette alle nødvendige tiltak for å oppnå klimamålene i NDCene.189

Sameksistens mellom urfolk og rovdyr, styrt av prinsipper i tråd med konvensjonen om biologisk mangfold, fokuserer på bærekraftige, ikke-dødelige og lokalsamfunnsbaserte tilnærminger for deling av landskap. Viktige aspekter ved sameksistens mellom urfolk og rovdyr inkluderer ifølge Verdens Naturvernunion (IUCN):

Tradisjonell økologisk kunnskap (TEK): Urfolksamfunn har ofte dypt forankrede, tradisjonelle metoder for å leve sammen med rovdyr, som vektlegger respekt og i noen tilfeller spirituelle eller kulturelle forbindelser;

Ikke-dødelige strategier: Sameksistensprosjekter, prioriterer ikke-dødelige metoder som spesialtilpassede gjerder, beitelivsveiledere og beitedyrbeskyttende dyr;

Direkte fordeler: Effektive sameksistensstrategier hviler ofte på å gi økonomiske og kulturelle fordeler til lokalsamfunn, som økoturisme, bærekraftig arealbruk og kompensasjon for tap;

Målrettet støtte: for eksempel for forbedret husdyrhold inkludert økt overvåkning og spesialiserte gjerder.190

Som nevnt ovenfor, oppfordrer Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework (Mål 4) til forvaltning av samspillet mellom mennesker og ville dyr for å minimere konflikter og fremme sameksistens. Dette rammeverket fremmer:

Deltakende forvaltning: Involvering av urfolk og lokalsamfunn i beslutningsprosesser og landskapsforvaltning.191

Integrert landskapstilnærming: Forvaltning av land for å støtte både menneskelig levebrød og dyrelivets bevegelser, for eksempel gjennom «økologiske fredskorridorer».

Kulturell respekt: Anerkjennelse av et «multinatur»-perspektiv, der ulike aktører, inkludert urfolk, har unike og like gyldige relasjoner til rovdyr.192

4.4 Menneskerett til miljø

Beskyttelsen av rovvilt faller videre under forpliktelsen til å beskytte retten til et miljø av en viss kvalitet. Selv om det ikke finnes noen egen, eksplisitt menneskerett til rovvilt, er det i internasjonal og i norsk rett i økende grad anerkjent en rett til et sunt miljø. Selv om dette ikke sier noe eksplisitt om rovdyr, er det tett knyttet til naturmangfold, inkludert store rovdyr, som del av det biologiske mangfoldet.

Både FNs Menneskerettighetsråd193 og FN Generalforsamling har vedtatt at det finnes en rett til et rent, sunt og bærekraftig miljø.194 Selv om det er uklart om denne rettigheten er en selvstendig rett, er det uten tvil at retten til et miljø av en viss kvalitet er en forutsetning for andre menneskerettigheter.

FNs Generalforsamling «anerkjenner retten til et rent, sunt og bærekraftig miljø som en menneskerett», noe som er et uttrykk for anerkjennelsen av denne retten. Resolusjonen, som ble vedtatt med 161 stemmer for, 8 avholdende og ingen stemmer imot, sier at:

«a vast majority of States have recognized some form of the right to a clean, healthy and sustainable environment through international agreements, their national constitutions, legislation, laws or policies» (twentieth preambular paragraph) and that this right is «related to other rights» (avsnitt 2)»

Den internasjonale domstolen (ICJ) har i sin rådgivende uttalelse om statenes klimaforpliktelser vist til FN Generalforsamlings vedtak og uttalt at resolusjonen bekrefter «betydningen av et rent, sunt og bærekraftig miljø for utøvelsen av alle menneskerettigheter» og viser hvilken vekt statene tillegger denne retten.

Domstolen mener at:

«a clean, healthy and sustainable environment is a precondition for the enjoyment of many human rights, such as the right to life, the right to health and the right to an adequate standard of living, including access to water, food and housing. The right to a clean, healthy and sustainable environment results from the interdependence between human rights and the protection of the environment. Consequently, in so far as States parties to human rights treaties are required to guarantee the effective enjoyment of such rights, it is difficult to see how these obligations can be fulfilled without at the same time ensuring the protection of the right to a clean, healthy and sustainable environment as a human right. The human right to a clean, healthy and sustainable environment is therefore inherent in the enjoyment of other human rights.»195

Domstolen konkluderte med at retten til et rent, sunt og bærekraftig miljø etter folkeretten er grunnleggende for utøvelsen av andre menneskerettigheter. Dette innebærer at vern av rovdyr og deres leveområder som en del av det biologiske mangfoldet anerkjennes som et element i menneskerettighetene.

Grunnloven § 112 krever at myndighetene sikrer naturens mangfold for nåværende og fremtidige generasjoner. Rovdyr er en del av dette mangfoldet. Menneskeretten til miljø krever at staten tar nødvendige tiltak for å sikre forsvarlige, kunnskapsbaserte naturforvaltningssystemer, noe som inkluderer rovvilt.