5 Er forvaltningen i samsvar med de folkerettslige forpliktelsene?

5.1 Innledning

Dette kapitlet behandler målsettingene og virkemidlene i norsk rovviltpolitikk, med spesielt henblikk på overholdelsen av Norges folkerettslige forpliktelser om bevaring av rovvilt og beskyttelse av samisk kultur.

Ved løsningen av potensielle folkerettslige konflikter, har Wienkonvensjonen om traktatretten artikkel 31 (3) (c) sentral betydning. Denne bestemmelsen fastsetter at ved tolkningen av konvensjoner skal det tas hensyn til «any relevant rule of international law applicable in the relations between the parties». Dette innebærer at andre konvensjoner og folkerettslig sedvanerett kan være relevant ved tolkningen. FNs folkerettskommisjon (International Law Commission) har lagt stor vekt på denne bestemmelsen som et virkemiddel for å hindre en fragmentering av de ulike delene av folkeretten («principle of systemic integration»).196

En tolkning som tar sikte på harmonisering av ulike forpliktelser, har også fått støtte av Den internasjonale domstolen (ICJ). Domstolen uttalte i sin rådgivende uttalelse om statenes klimaforpliktelser (2025):

«The Court notes at the outset that it is a generally recognized principle that, when several rules bear on a single issue, they should, to the extent possible, be interpreted so as to give rise to a single set of compatible obligations … .»197

Domstolen slo fast at denne «systemiske» tolkningen også får anvendelse i forholdet mellom menneskerettighetsforpliktelser og miljøforpliktelser:

«States must therefore take their obligations under international human rights law into account when implementing their obligations under the climate change treaties and other relevant environmental treaties and under customary international law, just as they must take their obligations under the climate change treaties and other relevant environmental treaties and under customary international law into account when implementing their human rights obligations.»198

Vi behandler først betydningen av urfolksrettigheter ved fastsettelsen av nasjonale og regionale bestandsmål for rovvilt og betydningen av urfolksrettigheter i den regionale forvaltningen (5.2.). Dette gjelder både betingelsene for felling etter Bernkonvensjonen og i hvilken grad det kan og skal tas hensyn til urfolksrettigheter i denne sammenhengen. Deretter drøftes det i hvilken grad rovviltforvaltningen er i strid med urfolksforpliktelsene og hva som bør gjøres ved eventuell konflikt (5.3). Nødvergereglene behandles i lys av rovvilt- og urfolksforpliktelsene (5.4.). Til slutt drøftes samisk deltakelse i forvaltning av rovvilt og urfolksforpliktelsene (5.5.).

5.2 Rovdyrforvaltningen

5.2.1 Nasjonal forvaltning

5.2.1.1 Urfolksforpliktelsene i rovdyrpolitikken

De folkerettslige forpliktelsene for norsk rovviltforvaltning framstilles, men den konkrete betydningen er i liten grad drøftet i St.meld. nr. 27 (1991–92) Om forvaltning av bjørn, jerv, ulv og gaupe (Rovviltmeldingen) og St.meld. nr. 35 (1996–1997) Om rovviltforvaltning.

En grundigere behandling finnes i St.meld. nr. 15 (2003–2004) Rovvilt i norsk natur. Denne meldingen viser til miljø- og urfolkskonvensjonene som rammer for den norske rovviltforvaltningen.199 Om FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 27 heter det «at så lenge samisk kulturutøvelse i et område ivaretas er artikkel 27 ikke til hinder for levedyktige bestander av rovvilt.»200 Det er verdt å merke seg at regjeringen mener at i hvilken grad forpliktelsen overholdes, må bedømmes ut fra rovviltets betydning for det enkelte reindriftsområde. Det hevdes videre at tapsomfanget sammenholdt med erstatningsordningen og fellingsregimet innebærer at rovviltforvaltningen respekterer kravene i artikkel 27. Det tilføyes at Bernkonvensjonens adgang til preventiv skadefelling og muligheter for geografisk differensiert forvaltning innebærer at det ikke er noen motstrid mellom denne konvensjonen og artikkel 27.201

Når det gjelder ILO-konvensjon 169 om urfolks rettigheter, mener regjeringen at de materielle rettighetene i konvensjonen «i det vesentlige [er] sammenfallende med artikkel 27 i konvensjonen om sivile og politiske rettigheter når det gjelder beskyttelsen av kulturutøvelsen». Videre heter det at «ILO-konvensjonen legger […] stor vekt på prosessuelle rettigheter». Det fremheves at artikkel 6 om konsultasjoner «er en prosessuell rettighet, ikke et materielt krav om at tiltak alltid skal være i samsvar med urfolks ønsker». Videre: «Men bestemmelsen gir klare føringer for at medvirkningen skal ha et reelt innhold, og at begge parter skal anstrenge seg for å komme frem til omforente løsninger.»202

Om konvensjonen om biologisk mangfold påpekes plikten etter artikkel 10c til å respektere tradisjonell kunnskap, noe som kan «danne grunnlag for et konstruktivt samarbeid, nårsamisk erfaringskunnskapom rovvilt og forholdet til deres bruk av utmark kan bidra til en forvaltning som både sikrer levedyktige bestander og en bærekraftig samisk utmarksnæring». Videre sies det at konvensjonen «inneholder en klar forpliktelse til å «opprettholde levedyktige bestander av arter i deres naturlige omgivelser» (artikkel 8d)». Og: «Oppfyller en stat sine forpliktelser etter Bern-konvensjonen, er det godt grunnlag for å si at den har fulgt opp sine forpliktelser om artsvern etter konvensjonen om biologisk mangfold.»203

I rovdyrforliket av 2004 viser flertallet i stortingskomiteen til at «Norge etter Bern-konvensjonen har en forpliktelse til å sikre overlevelsen til alle de store rovviltartene i norsk natur». Flertallet mener at «spørsmålet derfor ikke er om vi skal ha rovvilt i norsk natur, men hvor vi skal forvalte det og hvordan».204 Det behandles imidlertid ikke hvilken konkret betydning Bernkonvensjonen eller andre konvensjoner innebærer for den norske rovviltforvaltningen, heller ikke betydningen av de internasjonale urfolksforpliktelsene.

Stortinget fastsatte i rovdyrforliket av 2011 at «[n]orsk rovviltforvaltning skal skje innenfor rammen av bestemmelsene i naturmangfoldloven og Stortingets behandling av denne, Bernkonvensjonen og den todelte målsettingen etter rovviltforliket av 2004, og den videre oppfølging av dette.»205 Det er verdt å merke seg at mens det henvises til internasjonale miljøforpliktelser i form av Bernkonvensjonen, er det ikke sagt noe om internasjonale urfolksforpliktelser.

I Meld. St. 21 (2015–2016) Ulv i norsk natur. Bestandsmål for ulv og ulvesone fremheves Bernkonvensjonen som den «mest sentrale miljøavtalen som direkte berører rovvilt i Norge».206 De relevante artiklene gjennomgås, men uten at det drøftes hvilken nærmere betydning de har for norsk rovviltpolitikk. Under avsnittet om urfolks rettigheter uttales det at FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 27 «er en sentral folkerettslig norm i samerettslig sammenheng».207 Men det sies ikke noe om hvilke utslag bestemmelsen innebærer for innholdet i rovviltpolitikken. Det samme gjelder for behandlingen av ILO-konvensjon 169 om urfolks rettigheter. Men det konkluderes med at utformingen av ulvesonen sammen med andre tiltak «slik som de etablerte fellingsregimer og samisk representasjon i rovviltnemdene» skal sikre at ulveforvaltningen er innenfor FN-konvensjonen artikkel 27. Det hevdes at forpliktelsene etter ILO-konvensjonen ikke går lengre enn det som følger av FN-konvensjonen. Endelig sies det at FN-erklæringen om urfolks rettigheter «legger viktige føringer i arbeidet for å fastslå hvilke rettigheter urfolk har».208

I ulveforliket av 2016 viser komiteens flertall til de tidligere rovviltforlikene og mener at forlikene innebærer at «forvaltningen skal skje innenfor rammen av internasjonale forpliktelser etter Bernkonvensjonen».209 Betydningen av denne konvensjonen behandles ikke nærmere, og, i likhet med forlikene av 2004 og 2011, nevnes ILO-konvensjonen om urfolks rettigheter heller ikke i dette forliket.

Det kan etter dette konkluderes med at den norske rovviltforvaltningen bygger på en todelt målsetting: bevaring av rovvilt og beskyttelse av beitenæringene. I St.meld. nr. 15 (2003–2004) Rovvilt i norsk natur og i Meld. St. 21 (2015–2016) Ulv i norsk natur. Bestandsmål for ulv og ulvesone refereres det til Norges folkerettslige forpliktelser når det gjelder urfolk. Men på tross av at St.meld. nr. 15 viser til plikten til å ivareta samisk kulturutøvelse i det enkelte område, konkluderes det, uten nærmere undersøkelse av virkningene av rovviltpolitikken for reindriften lokalt, med at urfolksforpliktelsene oppfylles. I Stortingets rovviltforlik nevnes bare Bernkonvensjonen, ikke urfolksforpliktelsene.

5.2.1.2 Nasjonale bestandsmål

Bernkonvensjonen artikkel 2 fastsetter en plikt til å «opprettholde» eller «tilpasse» rovviltbestandene til et nivå som «særlig samsvarer med økologiske, vitenskapelige og kulturelle krav, samtidig som det tas hensyn til økonomiske og rekreasjonsmessige behov og behovene til underarter, varieteter eller former som er lokalt truet» (uthevet her). Det er verdt å legge merke til at vekten legges på «økologiske, vitenskapelige og kulturelle krav» fremfor «økonomiske og rekreasjonsmessige behov».

Men artikkel 2 må også tolkes systemisk, slik at andre folkerettslige forpliktelser også ivaretas, i vår sammenheng gjelder dette de folkerettslige urfolksforpliktelsene. Dette innebærer at det må tas hensyn til de folkerettslige urfolksforpliktelsene når de nasjonale bestandsmålene for ulike arter av rovvilt skal fastsettes. På samme måte kan de folkerettslige pliktene til å verne rovdyr få betydning ved tolkningen av de urfolksforpliktelsene.

I St.meld. nr. 15 (2003–2004) Rovvilt i norsk natur vises det til St.meld. nr. 35 (1996–97) Om rovviltforvaltning og rovviltforliket av 2004, hvor det ble fastsatt bestandsmål for de enkelte rovviltartene. De internasjonale forpliktelsene er angitt som ett av flere kriterier ved fastsettelsen av bestandsmålene.210 Det er imidlertid ikke nærmere spesifisert hvilken betydning henholdsvis de internasjonale miljøkonvensjonene, herunder Bernkonvensjonen, konvensjonen om biologisk mangfold, eller de internasjonale urfolksforpliktelsene, herunder konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 27 og ILO-konvensjon 169 om urfolks rettigheter, har hatt for bestandsmålene.

Det er usikkert i hvilken grad økologiske og vitenskapelige krav ble tatt hensyn til ved fastsettelsen av bestandsmålene i Norge. I Klima- og miljødepartementets brev til Utvalget av 28. januar 2026 vises det til St.meld. nr. 35 (1996–97) Om rovviltforvaltning om at det ble lagt vekt på å frembringe et oppdatert faglig grunnlag når det gjaldt vurderinger knyttet til rovviltbestandenes levedyktighet. Det uttales at de nasjonale målene ble utformet ut fra at Norge deler rovviltbestander med naboland, og at det i første rekke er disse sammenhengende bestander som må legges til grunn når en skal vurdere de ulike bestandenes levedyktighet på lang sikt. Videre ble det vist til at Norge skiller seg fra Sverige ved at man i Norge har en omfattende utmarksbeiting av sau og tamrein.

I brevet påpekes det også at Norge jevnlig oppdaterer Norsk rødliste for arter. Det er Artsdatabanken som i samarbeid med fageksperter utarbeider oversikten. Artene vurderes basert på kriterier fra Den internasjonale naturvernunionen (IUCN), og får en vurdering av hvor stor risiko arten har for å dø ut. Av rovviltartene er ulv vurdert som kritisk truet, jerv, brunbjørn og gaupe vurdert som sterkt truet, og kongeørn vurdert som livskraftig. Uten en sterk bestandssituasjon i Sverige ville brunbjørn vært vurdert som kritisk truet, i likhet med ulv.

Samarbeidsplikten med naboland om delte bestander er erkjent i St.meld. nr. 35 (1996–1997) Om rovviltforvaltning211 og av Høyesterett.212 Klima- og miljødepartementet har i brevet av 28. januar 2026 opplyst utvalget om at det er et godt samarbeid på tvers av landegrensene mellom Norge, Sverige og Finland når det gjelder utveksling av informasjon i forvaltningen på direktoratsnivå, overvåking av rovdyr, feltarbeid og forskning. Det er utarbeidet to felles dokument mellom direktoratene i de nevnte landene i 2020 og 2022, som i detalj beskriver samarbeidet som gjennomføres på ulv213 og jerv.214 Samarbeidet er basert på flere internasjonale avtaler mellom Norge, Sverige og Finland.215

Når det gjelder ulv, foreligger det en samarbeidsavtale mellom Norge og Sverige om forvaltning av genetisk verdifulle individer av ulv. Det foreligger også en avtale om å utvikle samarbeidet mellom Sverige, Norge og Finland. Disse avtalene er omtalt i Meld. St. 21 (2015–2016) Ulv i norsk natur. Bestandsmål for ulv og ulvesone.216

Ifølge Riksrevisjonens rapport av 2018 ble de nasjonale bestandsmålene «ikke utledet direkte på bakgrunn av de faglige rapportene som lå til grunn for stortingsmeldingen».217 Om det faglige grunnlaget for bestandsmålet for bjørn refererte Riksrevisjonen til intervju med Klima- og miljødepartementet hvor det fremgikk at «det ikke [lå] en egen faglig utredning til grunn for endringen i bestandsmålet, men departementet hentet inn en rapport fra det skandinaviske bjørneprosjektet om bjørnens status og økologi i Skandinavia som ble sendt til Stortinget i forkant av vedtaket».218 I rovviltforliket av 2011 ble det uttalt at «[r]ovviltforvaltningen skal skje på en slik måte at antallet ynglinger holdes så nær bestandsmålet som mulig». Men Riksrevisjonen viser til intervju med NINA om at «rovdyrenes biologi [gjør] det tilnærmet umulig alltid å ligge rett på bestandsmålet».219

Vi finner heller ingen nærmere drøftelse av betydningen av de internasjonale forpliktelsene for bestandsmålene i Meld. St. 21 (2015–2016) Ulv i norsk natur. Bestandsmål for ulv og ulvesone. I ulveforliket av 2016 heter det at «[b]estandsmålet forulv i Norge skal være 4–6 ynglinger per år, hvorav 3 skal være helnorske ynglinger, også ynglinger utenfor ulvesonen teller med. Ynglinger i grenserevir skal telle med på en faktor på 0,5.» Riksrevisjonen skriver i sin rapport at «Miljødirektoratet opplyser i intervju at målet ikke ble endret fra 3 til 4–6 ynglinger på bakgrunn av en egen levedyktighetsanalyse av den norske ulvebestanden. Bakgrunnen for endringen er en oppsummering av foreliggende rapporter og en føring om at grenseflokker skal inngå i det norske målet. Klima- og miljødepartementet viser i intervju til at utredninger gjennomført av svenske fagmiljøer utgjør et tilstrekkelig faggrunnlag siden den norske ulvebestanden forvaltes som en delbestand av den sørskandinaviske ulvebestanden.»220

I samsvar med Stortingets vedtak, fastsetter rovviltforskriften § 3:

«I Norge skal det årlig være 65 ynglinger av gaupe, 39 ynglinger av jerv og 13 ynglinger av bjørn. Det skal være 4–6 årlige ynglinger av ulv. 3 av disse skal ha skjedd i revir som i sin helhet ligger i Norge. Ynglinger utenfor ulvesonen skal medregnes. Der en del av reviret ligger i Sverige skal en yngling medregnes med en faktor på 0,5.

Kongeørnbestanden skal forvaltes slik at bestanden opprettholdes på 850-1200 hekkende par i Norge.»

Det framgår etter dette verken hvordan Bernkonvensjonen artikkel 2 er tolket eller hvordan hensynet til urfolksforpliktelsene er ivaretatt ved Stortingets vedtakelse av rovviltforlikene. I vår sammenheng er imidlertid det avgjørende at de nasjonale bestandsmålene kan fordeles på ulike måter på de forskjellige regionene og at utformingen av den regionale forvaltningen kan variere. Dette innebærer at de nasjonale bestandsmålene i seg selv vanskelig kan sies å krenke de folkerettslige urfolksforpliktelsene. Det avgjørende vil være hvordan de nasjonale bestandsmålene fordeles på de ulike regionene og den regionale forvaltningen, og hvordan dette gir seg utslag i den lokale reindriften.

Norge leverte sin nyeste nasjonale strategi og handlingsplan (NBSAP) under konvensjonen om biologisk mangfold den 25. september 2024 med tittelen «Bærekraftig bruk og bevaring av natur; Norsk handlingsplan for naturmangfold». Men det må stilles spørsmål ved om og hvordan Norge har tatt hensyn til målsetning 4 under Kunming-Montreal rammeverket i sin NBSAP. Det er nemlig uklart hvilke «urgent management actions» som er på plass for «recovery and conservation of species» som er utrydningstruede arter, særlig bjørn, jerv, gaupe, og ulv. Videre er det grunn til å etterlyse klare tiltak for å «effectively manage human-wildlife interactions to minimize human-wildlife conflict for co-existence» – altså å fremme «sameksistens» – i de mest rovdyrutsatte områdene.

5.2.1.3 Regionale bestandsmål

Virkningene av de nasjonale bestandsmålene for den lokale samiske reindriften avhenger av hvordan disse målene fordeles regionalt. Rovviltforliket av 2004 bestemte at Norge skulle inndeles i åtte forvaltningsregioner for rovvilt.221 De regionale bestandsmålene følger av rovviltforlikene av 2004 og 2011 og ulveforliket av 2016.

Om begrunnelsen for fordelingen av bestandsmålene vises det i kommentarene til rovviltforskriften § 4 både til behovet for å sikre gode leveområder for de ulike artene og ønsket om å begrense ulempene for sau- og tamreindrift. Om kongeørn heter det at siden det «ikke legges opp til noen aktiv bestandsregulering av kongeørn, og det kun er hjemmel for skadefellingstillatelser rettet mot bestemte individer i konkrete skadesituasjoner, jf. forskriften § 12, har ikke departementet funnet det hensiktsmessig å fordele det samlede nasjonale måltallet på regionene.»222 Det er verdt å merke seg at mens den regionale fordelingen er basert på flere kriterier, både biologiske og ønsket om å begrense konflikter med utmarksnæringer, herunder reindrift, henvises det ikke til behovet for å oppfylle de folkerettslige forpliktelsene om bevaring av rovvilt og overholdelse av urfolksforpliktelsene.

Forvaltningsregionene og de regionale bestandsmålene for gaupe, jerv, bjørn og ulv fremgår av rovviltforskriften § 4:

«Region 1 – Rogaland fylke, Vestland fylke og Farsund, Flekkefjord, Hægebostad, Kristiansand, Kvinesdal, Lindesnes, Lyngdal, Sirdal, Vennesla og Åseral kommuner: Ingen nasjonale mål for ynglinger av gaupe, jerv, bjørn eller ulv

Region 2 – Buskerud fylke, Telemark fylke, Vestfold fylke og Arendal, Birkenes, Bygland, Bykle, Evje og Hornnes, Froland, Gjerstad, Grimstad, Iveland, Lillesand, Risør, Tvedestrand, Valle, Vegårshei og Åmli kommuner: 12 ynglinger av gaupe

Region 3 – Dovre, Etnedal, Gausdal, Gjøvik, Gran, Lesja, Lillehammer, Lom, Nord-Aurdal, Nord-Fron, Nordre Land, Ringebu, Sel, Skjåk, Søndre Land, Sør-Aurdal, Sør-Fron, Vang, Vestre Slidre, Vestre Toten, Vågå, Østre Toten, Øyer og Øystre Slidre kommuner: 5 ynglinger av gaupe og 4 ynglinger av jerv

Region 4 – Oslo kommune, Akershus fylke og Østfold fylke: 6 ynglinger av gaupe, samt, i samarbeid med region 5, 4-6 årlige ynglinger av ulv hvorav 3 skal ha skjedd i revir som i sin helhet ligger i Norge

Region 5 – Alvdal, Eidskog, Elverum, Engerdal, Folldal, Grue, Hamar, Kongsvinger, Løten, Nord-Odal, Os, Rendalen, Ringsaker, Stange, Stor-Elvdal, Sør-Odal, Tolga, Trysil, Tynset, Våler (Innlandet), Åmot og Åsnes kommuner: 10 ynglinger av gaupe, 5 ynglinger av jerv og 3 ynglinger av bjørn, samt, i samarbeid med region 4, 4-6 årlige ynglinger av ulv hvorav 3 skal ha skjedd i revir som i sin helhet ligger i Norge

Region 6 – Møre og Romsdal fylke og Trøndelag fylke: 12 ynglinger av gaupe, 10 ynglinger av jerv og 3 ynglinger av bjørn

Region 7 – Nordland fylke: 10 ynglinger av gaupe, 10 ynglinger av jerv og 1 yngling av bjørn

Region 8 – Troms fylke og Finnmark fylke: 10 ynglinger av gaupe – hvorav 4 i Finnmark, 10 ynglinger av jerv – hvorav 3 i Finnmark og 6 ynglinger av bjørn.»

Det er ikke fastsatt regionale bestandsmål for hekkende kongeørn.223

I en nasjonal byrdefordeling er det av interesse å merke seg at det ikke er fastsatt regionale bestandsmål for gaupe, jerv, bjørn og ulv i region 1 Vest-Norge, hvor det ikke er samisk reindrift, mens en forholdsvis stor andel av bestandsmålene for gaupe, jerv og bjørn skal oppfylles nord i landet, hvor vi har hovedtyngden av samisk reindrift. Det drives ikke samisk reindrift i region 1 til 4. I region 5 ligger kommunene Engerdal, Folldal, Os, Rendalen, Tolga og Tynset helt eller delvis innenfor det samiske reinbeiteområdet. I region 6 omfattes så godt som hele det gamle Nord-Trøndelag fylke, samt en mindre del av Sør-Trøndelag fylke og litt av Møre og Romsdal (Surnadal, Sunndal og Rindal). Mesteparten av samisk reindrift finner sted i region 7 og 8, det vil si i Nordland, Troms og Finnmark. Det er ikke fastsatt bestandsmål for ulv i regionene 6-8. Men for gaupe, jerv og bjørn i region 8 sies det i Meld. St. 32 (2016–2017) Reindrift. Lang tradisjon – unike muligheter:

«Fastsatte mål for årlige ynglinger av jerv, gaupe og bjørn i region 8 utgjør henholdsvis ca. 15 pst., ca. 25 pst. og ca. 45 pst. av de nasjonale bestandsmålene for disse artene. Studier av rovvilt viser at jerv og gaupe i stor grad lever av rein i hele det nordlige Skandinavia, og disse artene står for om lag halvparten av det som erstattes som tap til rovvilt (…). … Ut fra beregninger har en kvantifisert antallet rein som tas av de ulike rovviltartene. I enkelte år har miljømyndighetene erstattet opp mot halvparten av kalveproduksjonen som tap til rovvilt i de mest rovdyrbelastede områdene.»224

De regionale bestandsmålene legger klare føringer for den regionale forvaltningen og får konsekvenser for lokale tap av rein til rovvilt, og dermed for mulighetene til å overholde de folkerettslige urfolksforpliktelsene. Riksrevisjonen påpeker i sin rapport av 2018 at Miljødirektoratet anser det som en «primæroppgave» for rovviltnemdene å nå de regionale bestandsmålene. Klima- og miljødepartementet og Miljødirektoratet har gjennom uttalelser til regionale forvaltningsplaner for rovvilt og klagevedtak «presisert overfor rovviltnemdene at en utforming av rovviltprioriterte soner som sannsynliggjør at bestandsmålet nås innenfor sonene er viktige for å kunne praktisere en tydelig soneforvaltning. Dersom bestandsmålene ikke nås innenfor sonene, innebærer dette at terskelen for å felle rovvilt i beiteprioritert sone må heves, og at yngling må tillates også her».225 I følge Riksrevisjonen har Landbruks- og matdepartementet på sin side presisert at «i tråd med det todelte målet skal rovviltnemdene ta hensyn til at også beiteområdene har en plassering, størrelse og form som oppfyller landbruks- og reindriftsfaglige forutsetninger for levedyktige beitenæringer».226 Dette departementet viser videre til at «det er utfordrende at det todelte målet består av konkrete bestandsmål for rovviltet, mens målene for beitenæringene er langt mindre konkrete og dermed ikke like målbare».227 Riksrevisjonen konkluderer med at «[e]n hensiktsmessig fordeling av bestandsmålene er en forutsetning for å innrette rovviltforvaltningen på en måte som ivaretar både rovviltet, sauenæringen og reindriftsnæringen».228

Et av tiltakene i Tiltakspakke for reindrift og energi (2023) er at regjeringen vil se på behovet for reduserte bestandsmål for gaupe og jerv i de tre nordligste forvaltningsregionene for rovvilt. Det vil si i region 6 (Trøndelag/Møre og Romsdal), 7 (Nordland) og 8 (Troms og Finnmark). Miljødirektoratet har fått i oppdrag å gjennomføre utredningen, som ventes om kort tid. Dersom regjeringen ønsker å fremme et forslag om å endre bestandsmålene, vil dette foreslås for Stortinget.229 I en rapport fra Norsk Institutt for naturforskning (NINA) uttales det at:

«alternativet hvor de nasjonale bestandsmålene for gaupe og jerv opprettholdes uendret, men en omfordeling mellom rovviltregioner kan være aktuelt. Som et forslag har vi diskutert å redusere bestandsmålet med to familiegrupper og to ynglinger i region 8 og å fjerne kravet om fire familiegrupper og tre ynglinger i Finnmark. I tillegg har vi vurdert en reduksjon på to familiegrupper og to ynglinger i region 7. Effekten av en slik omfordeling av bestandsmålene er trolig begrenset for tapene i reindriften. Dette skyldes at forhold rundt ressursbegrensning betyr mer for tap enn størrelsen på rovviltbestandene. Slik sett er nullalternativet også et godt alternativ. Vi kan likevel forvente at belastningen for reindriften vil bli noe redusert med en slik omfordeling som her er foreslått.»230

Denne rapporten fremhever viktigheten av å nå bestandsmålene for rovvilt, og dermed oppfylle Bernkonvensjonens krav, mens de folkerettslige urfolksforpliktelsene ikke er behandlet.

5.2.2 Regional forvaltning

5.2.2.1 Soneforvaltning

Forvaltningsregimet er geografisk differensiert ikke bare ved at landet er inndelt i forskjellige rovviltregioner, men også ved at hver av rovviltnemdene skal vedta en forvaltningsplan for rovvilt, med en geografisk differensiert forvaltning, innenfor sin region (rovviltforskriften § 6).

I St.meld. nr. 15 (2003–2004) Rovvilt i norsk natur erkjennes det at områdeforvaltningen for reindrift må være annerledes enn for husdyr, og at vekten bør legges på beskatning av rovvilt i de viktigste reindriftsområdene, spesielt kalvings- og oppvekstområder.231

I rovdyrforliket av 2004 bestemte Stortinget at forvaltningen skulle være basert på en geografisk differensiering ved «en forvaltning som i størst mulig grad skiller tamrein fra rovviltbestandene» og at «hensynet til tamreindriften må veie tungt ved forvaltningen av rovviltbestandene». Det ble derfor forutsatt et «raskt uttak av rovdyr når disse kommer inn i tamreinområder og gjør skade.»232 Også i rovviltforliket av 2011 vektla Stortinget behovet for en tydelig forvaltning av soneinndelingen mellom rovvilt- og beiteområder. Det ble presisert at det ikke skal være rovdyr som representerer et skadepotensial i kalvingsområde for tamrein:

«Det er et felles mål at tapstallene for beitenæringen må ned. Soneinndelingen må forvaltes tydelig. I prioriterte beiteområder skal uttak av dyr som gjør skade på beitedyr gjøres raskt, og i slike områder skal miljøforvaltningen i større grad enn i dag bidra til å effektivisere slikt uttak, uavhengig av om bestandsmålet er nådd. I prioriterte rovviltområder skal saueproduksjon og andre produksjoner basert på utmarksbeite tilpasses gjennom forebyggende tiltak og omstilling, med utgangspunkt i forekomsten av rovvilt i beiteområdet. Det skal ikke være rovdyr som representerer et skadepotensial i prioriterte beiteområder for husdyr og kalvingsområde for tamrein.»233

I Meld. St. 21 (2015–2016) Ulv i norsk natur, Bestandsmål for ulv og ulvesone påpekes betydningen av den geografiske differensieringen for felling av rovvilt:

«I forvaltningsplanene definerer rovviltnemndene hvilke områder som er såkalte prioriterte yngleområder for rovvilt, der man fortrinnsvis skal oppfylle regionens bestandsmål, samt prioriterte beiteområder, der hensynet til beitedyr skal veie tyngst. … I prioriterte beiteområder skal terskelen for iverksetting av fellingstillatelser være lav, mens i prioriterte rovviltområder vil terskelen for uttak av rovdyr være tilsvarende høyere, og beitenæringen og andre interesser skal tilpasse seg rovdyrenes tilstedeværelse i disse områdene.»234

I denne meldingen bestemmes det at det er større geografiske restriksjoner på utbredelsen av bjørn og ulv, sammenliknet med gaupe, jerv og kongeørn.235 Det fremheves at det er «et klart geografisk skille mellom samiske tamreinområder og ulvesonen. Dette er gjort av hensyn til samisk tamreindrift. Tapsomfanget i reindriften som skyldes ulv er svært begrenset.»236

I Meld. St. 32 (2016–2017) Reindrift. Lang tradisjon – unike muligheter påpekes problemet med overlappende reinbeite- og rovviltområder og behovet for å beskytte kalvingsområder. Men det fremholdes at reindriften må tilpasses behovet for å sikre oppnåelsen av bestandsmålene for rovvilt:

«Prinsippet om geografisk differensiering, det vil si at en søker å skille mellom rovviltprioriterte og beitedyrprioriterte områder, er i forskjellig grad lagt til grunn i forvaltningsplanene. En evaluering av regional forvaltning viser at hovedtyngden av rovviltet skal ha ynglinger i det samiske tamreinområdet, og at det er betydelig overlapp mellom kalvingsområder og områdebruken til de ulike rovviltartene. I tråd med rovviltforliket av 2011 pkt. 2.2.19 er det et mål at saueproduksjon og andre produksjoner basert på utmarksbeite skal tilpasses rovviltforekomsten i prioriterte rovviltområder. Dette gjelder også reindriften. Det er derfor utfordringermed å få ned tapene av tamrein til rovvilt samtidig som vi sikrer at de nasjonale bestandsmålene nås. Det er et mål å beskytte reinens kalvingsområder mot skadevoldende rovvilt, jf. pkt. 2.2.19 i Stortingets rovviltforlik av 2011. For sauenæringen er det gjort et storskala geografisk skille mellom de viktige saueområdene på Vestlandet (region 1) som i sin helhet er prioritert til beitedyr, og områder med målsetting om yngling av rovvilt. Når det gjelder forvaltningen av ulv, har man tatt et særlig hensyn tilreindriften, ved at ulvens prioriterte leveområde ikke overlapper med produksjonsområdene for reindrift.»237

I konsultasjonene om denne Stortingsmeldingen reiste Sametinget og NRL tvil om rovdyrpolitikken sikrer det materielle grunnlaget for samisk kultur – som er avgjørende for om FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27 er overtrådt.238 Stortingsflertallet ba i sin behandling av meldingen om at «det gjøres en ny gjennomgangav rovdyr- og beiteprioriterte områder».239

Riksrevisjonen påpekte i sin rapport fra 2018 problemene med at store deler av bestandene av jerv og gaupe lever utenfor rovviltprioriterte soner.240 Det ble konkludert med at «[f]orutsetningene om soneforvaltning er bare delvis innfridd, og soneforvaltningen er særlig lite egnet for å ivareta reindriftsnæringen.»241

I forskningsrapporten Kartlegging av forskning på reindriftsområdet – kunnskapsgrunnlag og forskningsbehov (2021) sies det at «[h]alvparten av området der det drives samisk reindrift ligger innenfor forvaltningsområdene for rovvilt, og det er betydelig geografisk sammenfall mellom forvaltningsområdene for rovvilt og områder som reinen utnytter når den er på det mest sårbare på vårvinteren og under kalvinga. En målsetting om å ha levedyktige bestander av våre rovviltarter, gjør det umulig å se for seg en reindriftsnæring uten tap av dyr til rovvilt.»242 I Prop. 143 S 2024–2025 Endringer i statsbudsjettet 2025 under Landbruks- og matdepartementet. (Reindriftsavtalen 2025/2026) spesifiseres omfanget av overlapping nærmere:

«I områder der det er overlapp mellom prioriterte rovviltområde og kalvingsområder for rein, vil det være større risiko for tap av rein til rovvilt. Totalt er 57,6 prosent av kalvingsområdene innenfor et prioritert rovviltområde. I Øst-Finnmark er andelen 23,8 prosent, i Vest-Finnmark 47,8 prosent, i Troms 11,1 prosent, i Nordland 99,8 prosent, i Nord-Trøndelag 93,5 prosent, og i Sør-Trøndelag/Hedmark reinbeiteområde er andelen 92,4 prosent.»243

Disse tallene viser at den tydelige soneinndelingen mellom rovdyrområder og beite- og kalvingsområder for rein slik den var forutsatt i rovdyrforlikene av 2004 og 2011, ikke er gjennomført i praksis. Et unntak må gjøres for ulvesonen, som er utformet slik at ulv i liten grad fører til tap av tamrein. Det er også begrenset tap til bjørn på grunn av den geografiske begrensningen av bjørnesonen. Det er imidlertid ingen geografisk differensiering for kongeørn. Dette betyr at forvaltningsutfordringene når det gjelder soneforvaltningen først og fremst gjelder gaupe, jerv og kongeørn.

Som ledd i Tiltakspakke for reindrift og energi (2023) fikk Miljødirektoratet og Landbruksdirektoratet i oppdrag å vurdere og foreslå tiltak som kan redusere rovdyrtrykket i reinbeiteområdene. Rapporten fra 2024 viser vanskelighetene med å skille mellom prioriterte rovviltområder og prioriterte beiteområder for tamrein. Det synes å være en glidende språkbruk ved at prioriterte beiteområder for tamrein blir omtalt som reinbeiteområder mens de overlappende rovviltområdene omtales som prioriterte rovviltområder. I de overlappende områdene skal rovviltet prioriteres:

«Den politiske føringen om tydelig soneforvaltning mellom prioriterte rovviltområder og prioriterte beiteområder gjelder også for tamrein. I prioriterte rovviltområder skal det legges til rette for tiltak som gjør at tamreindrift kan kombineres med å oppnå bestandsmålene for rovdyr. Hvis et reinbeiteområde befinner seg i et prioritert rovviltområde, er utgangspunktet at reindriften skal tilpasses rovviltforekomsten.244

Det påpekes at omfanget av overlapping mellom rovdyr- og reinbeiteområder skyldes at en «betydelig andel» av bestandsmålene for jerv, bjørn og gaupe er lagt til de nordlige landsdelene.245 Det hevdes at rovviltområdene ikke kan reduseres dersom bestandsmålene skal oppnås:

«Reindriften vil i de aller fleste tilfeller befinne seg i områder som i tillegg til å være beiteområde for rein også er forvaltningsområde for en eller flere rovviltarter. Det fins eksempel på forsøk på å differensiere også for rein, men med unntak av region 5 (der en mindre del av regionen er reinbeiteområde) har dette gitt fragmenterte forvaltningsområder for rovvilt der det ikke er sannsynlighet for å nå bestandsmålene utelukkende innenfor de kartfesta forvaltningsområdene for rovvilt.»246

Det er grunn til å påpeke at også denne rapporten fremhever viktigheten av å nå bestandsmålene for rovvilt, og dermed oppfylle Bernkonvensjonens krav, mens de folkerettslige urfolksforpliktelsene ikke er nevnt.

5.2.2.2 Jakt og felling

Bernkonvensjonen fastsetter i artikkel 9 at felling av rovdyr unntaksvis kan tillates dersom det ikke finnes noen «other satisfactory solution» og at uttaket «will not be detrimental to the survival of the population concerned». Artikkel 9 nr. 1 andre strekpunkt tillater felling «to prevent serious damage to … livestock» mens tredje strekpunkt tillater uttak «in the interests of public health and safety, air safety or other overriding public interests». Disse kravene er drøftet i Meld. St. 21 (2015–2016) og ulveforliket av 2016, og ble for norsk retts vedkommende avklart av Høyesterett i sakene Ulvefelling I (HR-2021-662-A) og Ulvefelling II (HR-2023-936-A) i forbindelse med tolkningen av de tilsvarende vilkårene i naturmangfoldloven § 18.

Utvalget legger til grunn at nødvendig felling av rovdyr for å beskytte reindrift kan begrunnes enten ut fra å hindre «serious damage» på de aktuelle reinflokkene eller ut fra at overholdelse av folkerettslige urfolksforpliktelser er å anse som «other overriding public interests». Nytten av jakt og felling av rovdyr for vern av reindriften avhenger imidlertid av, for det første, terskelen for tillatelse av uttak og dernest av saksbehandlingstiden for søknader om uttak. I rovviltforvaltningen skilles det mellom kvotejakt, lisensfelling og skadefelling (se rovviltforskriften § 3). Riksrevisjonen konkluderte i sin rapport fra 2018 med at «lisensfelling fungerer som virkemiddel for å regulere de fleste rovviltbestandene»247 mens «Stortingets forutsetning om en effektiv skadefelling i liten grad er oppfylt».248

Det framgår av utredningen Oppdrag rovvilt og tamrein (2024), utført av Miljødirektoratet og Landbruksdirektoratet, at det skal være en lavere terskel for uttak av rovvilt i reinens kalvingsområder, men at terskelen også avhenger av om det aktuelle bestandsmålet er nådd.249 I brevet av 12. november 2015 Praktisering av rovviltforliket fra Klima- og miljødepartementet vises det til at departementet i brev av 9. juli 2014 har klargjort vilkår og vurdering av skadefelling av rovdyr og hva som ligger i begrepet «skadepotensial». I det sistnevnte brevet står det ikke noe om tilstedeværelse av rovvilt i kalvings- og oppvekstområder som kriterier for felling. Og i brev av 12. mars 2015 har departementet «synliggjort hvilke avveininger som skal gjøres der det er kalvingsområder for tamrein i prioriterte rovviltområder». I dette brevet åpnes det for en lavere terskel for å ta ut rovdyr i kalvingstida, men det er bestandsmålene for rovdyra som skal være førende:

«Befinner et kalvingsområde seg i et prioritert yngleområde for rovdyr fastsatt i forvaltningsplanen er utgangspunktet at reindrifta skal tilpasses rovviltforekomsten i området. Det er derfor viktig at det arbeides videre med forebyggende tiltak i slike områder.

Kalvingsområdene for tamrein er imidlertid i en spesiell situasjon, da kalvingstida er en særlig sårbar periode for rovdyrskader. Det er derfor viktig både med langsiktig arbeid og planlegging, men også en høy beredskap med mål om rask avklaring av akutte skadesituasjoner. Dette innebærer at det for å forebygge rovdyrskader skal være en lavere terskel for å ta ut rovdyr i kalvingstida også i prioriterte yngleområder enn det ellers ville ha vært i slike områder. Når det foreligger rom innenfor rammen av bestandsmåletfor aktuell rovviltart, og øvrige omstendigheter taler for at det ikke finnes noen annen tilfredsstillende løsning, skal felling av skadegjører i kalvingsområdene vurderesogså i tilfeller hvor området samtidig er et prioritert yngleområde for rovdyr.» (uthevet her)

I brevet av 12. november 2015 gis det uttrykk også for en prioritering av rovvilt når det understrekes «at beitebruk i de rovviltprioriterte områdene må tilpasse seg forekomsten av rovvilt, jf. rovviltforliket.» Det er etter dette uklart for Utvalget om terskelen, særlig i kalvings- og oppvekstområder for rein, er senket så vidt mye at reindriften har et effektivt vern, slik at de internasjonale urfolksforpliktelsene kan ivaretas, og hvordan rovviltorganene skal forholde seg til en eventuell konflikt mellom Bernkonvensjonen og urfolksforpliktelsene.

Betydningen av fellingsregimet avhenger også av hvilke krav som stilles til dokumentasjon av skadepotensialet og hvor lang tid saksbehandlingen tar. I rovviltforliket av 2011 stilte Stortinget krav om at «[d]et skal være en rask behandling av skadefellingssøknader i beitesesongen. For søknader og klager knyttet til lisensfelling, kvotejakt og skadefellinger utenfor beitesesongen skal forvaltningen så langt det er mulig gjennomføre en så rask behandling at saken ikke mister aktualitet.250 I forskningsrapporten Tap av tamrein – et kunnskapsgrunnlag (2019) påpekes betydningen av at «fellingsforsøket skjer raskt (fortrinnsvis innen to døgn) etter at reinen er drept».251

I utredningen Oppdrag rovvilt og tamrein ble det konkludert med at det er vanskelig å effektivisere behandlingen av skadefellingstillatelser i første instans, men at dette er mulig i klagebehandlingen – forutsatt tilføring av økte ressurser.252 I utredningen framgår det at en relativt stor andel av søknadene om skadefelling blir avslått i førsteinstansen (86 avslag og 116 tillatelser i 2023), og at det «er relativt sjelden at saker som angår akutte skadesituasjoner blir ferdig behandlet av andreinstans mens situasjonen fortsatt er pågående».253 Det påpekes videre at «perioden mellom 15. februar og 1. juni er yngletid for rovviltartene. I denne perioden bør det generelt være en høyere terskel for uttak».254 Men, som påpekt i Meld. St. 21 (2015–2016) Ulv i norsk natur. Bestandsmål for ulv og ulvesone, er reinen «særlig sårbar for tap til rovdyr på senvinteren og i kalvingsperioden om våren».255 Denne problemstillingen nevnes ikke i rapporten.

Utvalget minner om Riksrevisjonens konklusjon om at «Stortingets forutsetning om en effektiv skadefelling i liten grad er oppfylt». Det er mye som tyder på at Stortingets forutsetninger heller ikke er oppfylt i dag. Dette begrenser også skadefelling som virkemiddel til å oppfylle de folkerettslige urfolksforpliktelsene.

5.2.2.3 Forebyggende tiltak

Det er etter Bernkonvensjonen et krav om at felling av rovdyr bare kan skje dersom det er «no other satisfactory solution». Dette innebærer at i den grad forebyggende tiltak mot angrep fra rovvilt er tilgjengelige, må slike tiltak iverksettes før felling kan tillates. Staten har etter FN-konvensjonen artikkel 27 en plikt til å iverksette positive tiltak for å beskytte den samiske kulturen, og dette må også omfatte vern mot rovvilt.

Krav om forebyggende tiltak følger videre av hensynet til dyrevelferd. I regjeringens dyrevelferdsmelding (Meld. St. 8 (2024–2025) sies det: «Det er store lidelser forbundet med tap på beite, og tapstallene er i enkelte områder uakseptabelt høye.»256 Reineier og andre med ansvar for dyr skal sikre at reinen har tilfredsstillende velferd og ikke utsettes for unødig smerte. Dyrevelferdsloven (LOV-2009-06-19-97) § 3 slår fast at «Dyr skal behandles godt og beskyttes mot fare for unødige påkjenninger og belastninger».

For forholdet til tamrein på beite og dens beskyttelse mot rovdyr er særlig § 8 relevant. § 8 sier at «Dyr som holdes varig eller regelmessig utendørs, skal om nødvendig og mulig, beskyttes mot ugunstige værforhold, rovdyr og andre helsefarer i området».

Denne bestemmelsen er basert på punkt 12 i vedlegget til direktiv 98/58/EF (produksjonsdyrdirektivet), som er del av EØS-avtalen:

«Animals not kept in buildings shall where necessary and possible be given protection from adverse weather conditions, predators and risks to their health.»

Reineierne har derfor en rettslig plikt til å beskytte dyrene sine mot rovdyr dersom det er nødvendig og mulig.

Det ble allerede i St.meld. nr. 15 (2003–2004) Rovvilt i norsk natur uttalt at «det finnes få kostnadseffektive tapsforebyggende tiltak som kan kombineres med reindriftens tradisjonelle driftsmønster og metoder».257 Tilsvarende sies det i forskningsrapporten Tap av tamrein – et kunnskapsgrunnlag (2019) at «[d]et er en utfordring å finne fram til effektive, skadeforebyggende tiltak i reindrifta».258 Eksempler på forebyggende tiltak kan være økt tilsyn med reinflokkene, fôring i tryggere områder, flytting av flokker fra et rovdyrutsatt til et mindre rovdyrutsatt område, midlertidige gjerder i kalvingsområder og styrket overvåking (radiomerking av reinen/bruk av GPS). Flere av disse tiltakene har imidlertid ulemper. Økt tilsyn kan føre til at flokken blir skremt og flytting kan medføre at flokken kommer inn på områder der andre distrikter eller siidaer har beiterett. Det har også vært påpekt at fôring kan føre til «nærmere kontakt mellom dyrene over tid, og dermed økt risiko for smitte».259 Det er derfor begrensninger i hva som kan oppnås i å begrense rovvilttapene ved forebyggende tiltak.

5.2.2.4 Kompenserende tiltak

Rovvilttapene har vært søkt avbøtet gjennom erstatning til de berørte reineierne. Ifølge notat Utvalget har mottatt fra Landbruksdirektoratet 20. desember 2025 er rovvilterstatning blitt den viktigste inntektskilden i flere distrikter. Direktoratet opplyser også at det er 11 distrikter som «over flere år nesten ikke har slaktet kalv» og at disse distriktene uten rovvilterstatning ikke ville hatt grunnlag for videre drift. Kompenserende tiltak i form av erstatning kan i konkrete tilfeller bidra til at forhold som uten erstatning kanskje ville vært i strid med FN-konvensjonen artikkel 27 ikke er det. For eksempel ved at erstatning (eventuelt i kombinasjon med ulike skadeforebyggende tiltak) gjør det mulig fortsatt å drive reindrift på en økonomisk regningssvarende måte i et område der dette ikke ville vært mulig uten erstatning/kompensasjon. Samtidig er det grenser for hvor langt erstatning kan kompensere for manglende mulighet til reindrift etter artikkel 27. Utvalget har i kapittel 3 konkludert med at erstatning ikke kan avbøte tilfeller som ville «endanger the very survival of the community and its members».260

5.2.2.5 Bestandens overlevelse

Felling kan etter Bernkonvensjonen ikke skje dersom dette ville være «detrimental to the survival of the population concerned». Oppfyllelse av de regionale bestandsmålene kan sette begrensinger for mulighetene til å få innvilget fellingstillatelse, på tross av fare for omfattende skader på voksne rein og kalver. Dette reiser spørsmål om i hvilken grad samiske rettigheter etter FN-konvensjonen artikkel 27 stiller krav til rovviltforvaltningen, jf. neste punkt.

5.3 Beskyttelse av samisk kulturutøvelse

Vi har i kapittel 3 konkludert med at vurderingen av om FN-konvensjonen artikkel 27 er overtrådt, er sammensatt. Det avgjørende vil være omfanget av virkningene av et inngrep vil ha på den lokale reindriften, eller for enkelte reineiere i området.

Staten har ikke bare en plikt til å avstå fra å iverksette tiltak som overskrider det tillatte omfanget av virkninger, men har også plikt til å iverksette positive tiltak for å hindre at urfolk blir utsatt for slike virkninger. Et nylig eksempel er at FNs menneskerettighetskomité i saken Daniel Billy m.fl. mot Australia (2022) kom til at Australia ikke i tilstrekkelig grad hadde iverksatt tiltak for å beskytte urbefolkningen på Torres Island mot de negative virkningene av klimaendringene, og at dette blant annet var et brudd på statens positive forpliktelser etter artikkel 27. Tilsvarende må norske myndigheter hindre at reindriften utsettes for rovvilttap som kan true samisk kultur.

Når det gjelder omfanget av inngrep som skal til for at terskelen i artikkel 27 er overtrådt, har MRK uttalt at inngrep som har «a certain limited impact on the way of life of persons belonging to a minority» ikke nødvendigvis («not necessarily») vil være i strid med SP artikkel 27. Men komiteen har ved formuleringen «not necessarily» åpnet for at det unntaksvis kan tenkes tilfeller der også slike inngrep kan utgjøre et konvensjonsbrudd.

På den andre siden vil inngrep som representerer en «substantive negative impact» på den lokale reindriften innebære en overtredelse av artikkel 27, med mindre det iverksettes adekvate kompenserende tiltak. Slike tiltak kan tenkes i form av erstatning, men dette kan bare anvendes så langt dette gjør det mulig å fortsette en tradisjonell reindrift med økonomisk utbytte. Konsultasjoner og deltakelse i beslutningsprosessene samt utarbeidelse av konsekvensanalyser kan være virkemidler for å overholde statens forpliktelser etter artikkel 27, men vil ikke være tilstrekkelige dersom reindriftens overlevelse i et område trues («endanger the very survival»).

Utvalget har, som det fremgår av kapittel 2, lagt til grunn at det totale årlige tapet av tamrein til rovvilt er på omtrent 20 000 dyr. Men, som vi også har påpekt, finnes det store lokale variasjoner, og disse tapene kan være betydelig større enn de totale tapene kan gi inntrykk av. Forskningsrapporten Kartlegging av forskning på reindriftsområdet – kunnskapsgrunnlag og forskningsbehov (2021) konkluderer med at rovvilt «utvilsomt [er] en betydelig tapsfaktor i mange reinbeitedistrikter». I Prop. 143 S 2024–2025 Endringer i statsbudsjettet 2025 under Landbruks- og matdepartementet. (Reindriftsavtalen 2025/2026) konstateres det at opp mot halvparten av kalveproduksjonen vært erstattet som tapt til rovvilt i enkelte reinbeitedistrikter. I rapporten Oppdrag rovvilt og tamrein (2024) konstaterer Miljødirektoratet og Landbruksdirektoratet at gaupe, jerv og kongeørn er de de viktigste tapsårsakene for rovvilt, mens det bare er en liten andel av tamreintapene som erstattes som tapt til bjørn og ulv.

I et notat innhentet av utvalget fra Landbruksdirektoratet av 28. januar 2026, med tilleggsinformasjon av 2. februar 2026, påpekes vanskelighetene med å konkludere sikkert om hvilke reinbeiteområder og -distrikter som er mest utsatt for rovdyrtap, men det er valgt ut enkelte distrikter for nærmere analyse. Finnmark har de høyeste tapstallene, men også det høyeste antall rein. Finnmark har 70 % av antall rein i Norge, men mottar 44 % av erstatningsutbetalingen for rovvilttap. Troms, Nordland og Nord-Trøndelag har hver 6 % av antallet av rein, men mottar henholdsvis 12 %, 19 % og 17 % av rovvilterstatningen. Det er særlig de lokale tapene i Nordland som peker seg ut. I reinbeitedistriktet Voegelh Njarke er kalvetapet til rovdyr i forhold til fødte kalver oppgitt til 68 %. I Skjomen er det tilsvarende tallet «bare» 29 %, men også her er situasjonen problematisk. I de øvrige tre distriktene som er omtalt fra Nordland reinbeiteområde er kalvetapet henholdsvis 60 % (Jillen Njarke), 58 % (Balvann) og 60 % (Duokta). Flere av distriktene forteller at rovvilttapene er så store at de ikke kan ta ut slaktedyr uten at dette fører til redusert reintall, og at de dermed risikerer å miste hele produksjonsgrunnlaget.

Utvalgets mandat omfatter ikke å bestemme om FN-konvensjonens artikkel 27 er overtrådt i visse reinbeiteområder. Men de opplysningene som er innhentet gir god grunn til å spørre om terskelen for å kunne drive på en regningssvarende måte («substantive negative impact») er overskredet. Det minnes også om at terskelen kan være overtrådt selv om inngrepet har mer begrenset innvirkning på reindrift som kulturutøvelse («a certain limited impact»). I denne sammenhengen er det også av betydning at det ikke er foretatt konsekvensutredninger eller gjennomført konsultasjoner om de lokale inngrepene i lys av kravene i artikkel 27.

Dersom det ikke er mulig å ivareta samiske rettigheter etter artikkel 27 uten å true rovviltbestandenes overlevelse, kunne det tenkes en folkerettslig konflikt med Bernkonvensjonen. De regionale bestandsmålene legger føringer for soneforvaltning, jakt og felling. Derfor mener Utvalget at de regionale bestandsmålene for rovvilt bør justeres slik at belastningen ved rovvilttap i mindre grad skjer i de reinintensive områdene. Så lenge de nasjonale bestandsmålene for rovvilt består og bestandene i praksis kan opprettholdes på dette nivået, vil det ikke oppstå kollisjon mellom de to konvensjonsforpliktelsene.

Utvalget konkluderer på dette grunnlaget med at rovviltangrepene i visse områder og overfor enkelte reineiere er så omfattende at terskelen etter artikkel 27 kan være overtrådt og dermed at rovviltforvaltningen i disse områdene kan representere et folkerettsbrudd. Dette betyr ikke nødvendigvis at det er konflikt mellom Bernkonvensjonen og de folkerettslige urfolksforpliktelsene. Det innebærer heller ikke at de nasjonale bestandsmålene må oppgis. Men det betyr at fordelingen av bestandsmålene for gaupe og jerv mellom de ulike regionene bør revurderes, slik at de områdene som er mest utsatt for lokale reintap i større grad vernes mot rovdyr og at en større del av bestandsmålene allokeres til andre regioner. Dette bør kombineres med begrensninger i overlappende reinbeite- og rovdyrområder, slik at det blir et klarere skille mellom områder hvor reindriften skal ha fortrinnsrett og områder hvor rovdyr i større grad skal vernes. Reduksjon av bestandsmålene i de regionene hvor reindriften er mest utsatt for rovdyrtap vil tillate mer effektiv felling av rovvilt, særlig i kalvings- og oppvekstområder for rein. Forvaltningen av kongeørn bør også gjennomgås. Forebyggende tiltak bør i større grad anvendes, men dette vil ikke i seg selv være tilstrekkelig til å sikre at artikkel 27 oppfylles i de områdene som er mest rovdyrutsatte.

5.4 Nødverge

Retten til nødverge må vurderes etter unntaksregelen i Bernkonvensjonen artikkel 9 første strekpunkt, som tillater felling hvor formålet er å forhindre alvorlig skade på tamrein («livestock»).

Kravet til at det må foreligge fare for en alvorlig skade («prevent serious damage») innebærer at rovdyret faktisk må angripe eller det må være en reellfare for angrep. Uttrykket «prevent» gir i seg selv ikke særlig veiledning om hvilken faregrad som kreves. Men en bør se hen til kombinasjonen av faregrad og mulig skadeomfang. Dette innebærer at jo større mulig skadeomfang, jo mindre bør kreves av faregraden. I reindriftssammenheng er det derfor av betydning at reinen finnes i større eller mindre flokker, og som regel ikke som enkeltdyr, og at det potensielle skadeomfanget derfor kan være betydelig. Det bør også vektlegges om faren oppstår i kalvingsområder, siden kalver i liten grad kan unnvike angrep og er vesentlige for flokkens fremtidige kjøttproduksjon og overlevelse. Bernkonvensjonen bør også tolkes i lys av de folkerettslige urfolksforpliktelsene. Dette kan bety at terskelen for å anvende nødverge kan være lavere i områder hvor reindriften allerede er sårbar.

Artikkel 9 setter som generelle vilkår at felling av beskyttede arter ikke må true vedkommende bestands overlevelse, og at nødvergeretten bare brukes som siste utvei. Dersom det finnes ikke-dødelige alternativer, må disse anvendes fremfor felling. Nødvergehandlingene kan heller ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å avverge angrepet.

Det er vanskelig å tenke seg at bruk av nødverge i seg selv skulle true vedkommende bestands overlevelse eller de nasjonale bestandsmålene. Men det er viktig at nødvergeretten bare kan brukes som siste utvei(«no other satisfactory solution»). Dersom det finnes ikke-dødelige realistiske alternativer, slik som bruk av skremmeskudd eller flytting av flokken, må disse anvendes fremfor felling. Nødvergehandlingene kan heller ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å avverge angrepet. Rovdyret kan altså ikke felles dersom faren ikke lenger er på det påkrevde nivået.

Naturmangfoldloven § 17 fastsetter etter endringen 28. mars 2025 at nødverge kan foretas «når det må anses påkrevd på grunn av et pågående angrep på tamrein … eller fordi det er overveiende sannsynlig at slikt angrep er nær forestående». Bernkonvensjonens permanente komité har, som nevnt i pkt. 4.2.8. ovenfor, uttrykt bekymring over ordlyden i den nåværende bestemmelsen.

Ordlyden har funnet sin form etter flere endringer og dommer, senest Frostating lagmannsretts dom av 25. august 2023 (LF-2023-70168), hvor Høyesteretts ankeutvalg 11. november 2023 nektet anke fremmet.

I denne dommen ble en reineier dømt for å ha felt en bjørnebinne og to bjørnunger. Bjørnene hadde angrepet og drept kalver i flokken hans. Ordlyden i § 17 krevde på dette tidspunktet at angrepet måtte være «pågående eller umiddelbart forestående». Grunnen til domfellelsen var at bjørnene ble skutt mens de lå og hvilte ca. 300 meter unna reinflokken. De hadde angrepet flokken omtrent en time tidligere, og det var klart at de ville ta flere reinkalver innen noen få timer om det ikke ble grepet inn. Men det ble ikke ansett at det var et «pågående eller umiddelbart forestående» angrep. Lagmannsretten uttalte om de folkerettslige sidene:

«Lagmannsretten kan ikke se at samenes menneskerettslige vern som urfolk tilsier at nødvergebestemmelsen i naturmangfoldloven skal tolkes utvidende i tilfeller der avliving av bjørn skjer for å verne tamrein og samisk reindrift. Det framgår av forarbeidene til de tidligere nevnte lovendringene i 1993 og 2000 at innskrenkningene i adgangen til nødverge ble gjort for å ivareta Norges forpliktelser etter Bernkonvensjonen, jf. Ot.prp.nr.54 (1992–1993) punkt 4.1.3 og 4.4, og Prop.90 L (2019–2020) punkt 4.1.1. Lovendringene skjedde etter en høringsprosess hvor berørte interesser, herunder Sametinget og Norske Reindriftssamers Landsforbund, fikk anledning til uttale seg. Slik lagmannsretten ser det, er dagens nødvergebestemmelse blitt til etter en avveining av motstridende interesser, der hensynet til å bringe norsk rett i samsvar med forpliktelsene etter Bernkonvensjonen er tillagt stor vekt. Forståelsen av bestemmelsen som nevnt ovenfor anses ikke å være i strid med samenes menneskerettslige vern.»

Utvalget mener etter dette at kravet i naturmangfoldloven § 17 om at det må foreligge «et pågående angrep» på tamrein eller at det «er overveiende sannsynlig at slikt angrep er nær forestående» ikke fullt ut samsvarer med Bernkonvensjonen artikkel 9. Kravet om at nødverge må være «påkrevd» innebærer at ikke-dødelige avvergingsmetoder har forrang. Men konvensjonsbestemmelsen stiller ikke krav om at angrepet må være overveiende sannsynlig. Den bør tolkes som et krav om at det må foretas en sammensatt vurdering hvor både faregraden og det potensielle skadeomfanget omfattes. Det bør også anses å være en mer omfattende rett til nødverge i områder hvor reindriften er særlig sårbar.

5.5 Deltakelse i beslutningsprosessen

5.5.1 Det saklige området for konsultasjonsplikten

ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater setter krav til konsultasjoner med urfolk i saker som gjelder inngrep i deres næringsvirksomhet og kultur i artiklene 6, 7 og 15. ILO har fremhevet artikkel 6 som konvensjonens viktigste bestemmelse.

Artikkel 6 gir en generell regulering av statenes plikt til å konsultere urfolksgrupper som blir direkte berørt av statlige tiltak. Artikkel 7 har regler om urfolks generelle rett til deltakelse i beslutningsprosessene i saker som angår dem. Artikkel 15 har blant annet regler om urfolks rett til å delta i bruk og forvaltning av naturressursene i deres tradisjonelle bruksområder, og kan til en viss grad anses som en spesialregulering av de generelle prinsippene som er nedfelt i artikkel 6 og 7. Konsultasjonsplikten inntrer ikke bare ved utarbeidelsen av lover og forskrifter, men også ved enkeltvedtak og ved beslutningerder tillatelse i form av enkeltvedtak ikke er nødvendig.

Det er klart at forvaltningen av rovvilt har direkte betydning for reindriften og for utnyttelsen av naturressursene, og de berørte samiske interessene har derfor rett til å bli konsultert og til å delta i beslutningsprosessen. Det gjelder både ved den nasjonale og regionale forvaltningen, og ved fastsettelse av generelle regler og enkeltavgjørelser.

Disse folkerettslige forpliktelsene ble nedfelt på følgende måte i sameloven av 11. juni 2021 nr. 76 § 4-1:

«Bestemmelsene i kapitlet her gjelder for lovgivning, forskrifter og andre beslutninger eller tiltak som vil kunne påvirke samiske interesser direkte. Bestemmelsene gjelder ikke for saker om statsbudsjettet.

Bestemmelsene i kapitlet her gjelder ikke for saker av generell karakter som må antas å ville påvirke hele samfunnet på samme måte.

I saker som er knyttet til naturgrunnlaget for samisk kultur, gjelder bestemmelsene i kapitlet her for tiltak og beslutninger som planlegges iverksatt i tradisjonelle samiske områder, eller som kan få virkning på samisk materiell kulturutøvelse i tradisjonelle samiske områder.

Bestemmelsene i kapitlet her gjelder ikke for Sametinget i saker hvor Sametinget har innsigelsesadgang etter plan- og bygningsloven § 5-4.»

• Av særlig interesse er det at Direktoratet for naturforvaltning i sin høringsuttalelse til forslaget i NOU 2007: 13 om å lovfeste statens konsultasjonsforpliktelser i en særskilt saksbehandlings- og konsultasjonslov, antok at vedtak i medhold av rovviltforskriften ville være omfattet av lovforslaget. Direktoratet fremholdt også at det i rovviltsakene er særlig viktig at vedtak treffes raskt og iverksettes umiddelbart, og at det derfor kunne være nødvendig å gjøre unntak fra noen av de foreslåtte bestemmelsene. Utvalget legger til grunn at alle vedtak i rovviltforvaltningen som kan berøre reindriften omfattes av plikten i lovens § 4-1 til å sikre konsultasjon med og deltakelse av samiske interesser.

5.5.2 Hvem gjelder konsultasjonsplikten for?

Etter ordlyden i artikkel 6 gjelder konsultasjonsplikten for «governments», det vil si for regjeringene i de statene som har ratifisert konvensjonen. Plikten gjelder også for departementer, direktoratet og andre underliggende statlige virksomheter og organer, som for eksempel statsforvalterne, reindriftens områdestyrer og de regionale rovviltnemndene.

Konsultasjonsplikten gjelder også for statsforetak og private rettssubjekter som utøver offentlig forvaltningsmyndighet på vegne av staten, dersom de treffer vedtak som kan ha direkte betydning for samiske naturbruksinteresser.

Kommuner og fylkeskommuner er ikke en del av det statlige forvaltningshierarkiet, bortsett fra når dette er særskilt fastsatt ved lov. Norge plikter imidlertid som konvensjonspart å sørge for at også kommunale og fylkeskommunale opptrer i samsvar med statens folkerettslige forpliktelser når de utøver myndighet som kan få direkte betydning for samiske interesser. Dermed vil konsultasjonsplikten etter artikkel 6 også gjelde for kommuner og fylkeskommuner.

Disse organene må også antas å være underlagt pliktene som fremgår av artiklene 7 og 15.

Sameloven §§ 4-3 og 4-4 regulerer konsultasjonsplikten på følgende måte:

«§ 4-3 Plikt til å konsultere Plikten til å konsultere etter bestemmelsene i kapitlet her gjelder for

a) regjeringen, departementer, direktorater og andre underliggende virksomheter,

b) statsforetak og private rettssubjekter når de utøver myndighet på vegne av staten.

§ 4-4 Konsultasjonsplikt for fylkeskommuner og kommuner

Fylkeskommuner og kommuner har plikt til å konsultere representanter for berørtesamiske interesser i saker om lokale forskrifter og andre beslutninger som vil kunne påvirke samiske interesser direkte.

Bestemmelsene i kapitlet her gjelder for øvrig så langt de passer».

Det er av betydning i vår sammenheng at rovviltnemdene, som statlige organer underlagt Klima- og miljødepartementet, omfattes av konsultasjonsplikten.

5.5.3 Hvem skal konsulteres?

Etter ordlyden i ILO-konvensjonen artikkel 6 (1) skal «the peoples concerned» konsulteres, og særlig gjennom deres representative institusjoner.

Sameloven § 4-2 slår fast at retten til å bli konsultert i de sakene som er omfattet av § 4-1 (saker som kan ha direkte betydning for samiske interesser eller rettighetshavere) gjelder for «Sametinget og andre representanter for berørte samiske interesser». Grunnen til at ingen samiske interesser (ut over Sametinget), heller ikke representanter for reindriftsnæringen, er spesifikt nevnt i bestemmelsen, er blant annet at det er vanskelig å finne egnede avgrensningskriterier. Det er derfor lagt til grunn at den nærmere avklaringen av hvem som har konsultasjonsrett i ulike saker skjer ved forskrift.261

Konvensjonens artikkel 6 (1) innebærer at Sametinget vil være det representative organet når det gjelder lovgivning og andre tiltak som kan få «direkte betydning» for samer i Norge som helhet, eller for en betydelig andel av norske samer. Sametinget vil også være representativt i saker som berører mer begrensede grupper av samer, men der sakene har stor betydning for samisk materiell kulturutøvelse, eller av andre grunner er prinsipielt viktige. Rovviltforvaltningen i områder der det drives samisk reindrift kan være et eksempel på saker som faller i sistnevnte kategori.

I disse sakene vil det ikke være tilstrekkelig bare å konsultere Sametinget, som dessuten i lokale saker ofte ikke vil ha den påkrevde representativiteten. Også de berørte reindriftsinteressene må, med mindre de ikke ønsker å delta i konsultasjoner, konsulteres ved sine representative institusjoner. For beslutninger på nasjonalt nivå vil Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) være en aktuell konsultasjonspart. For beslutninger som treffes som ledd i rovviltforvaltningen på regionalt nivå vil det, som nevnt ovenfor, også være aktuelt å konsultere med representanter for de lokalt berørte reindriftsutøverne ved deres distriktsstyrer, jf. reindriftsloven §§ 42 flg., og eventuelt også med det lokale siidastyret, jf. § 51 flg., og med representanter for svenske samebyer med beiterettigheter i Norge.262

5.5.4 Innholdet i konsultasjonsplikten

Det følger av artikkel 6 (2) at konsultasjonene skal gjennomføres i god tro («in good faith»), og på en måte som er tilpasset forholdene («appropriate to the circumstances») i den saken det konsulteres om, med formål om å oppnå enighet om eller samtykke til de foreslåtte tiltakene («agreement or consent to the proposed measures»). Det er imidlertid ikke noe krav om at det faktisk oppnås enighet.

For at det skal være mulig å realisere de målsetningene som er skissert i artikkel 6, vil konsultasjonene måtte gjennomføres på et så tidlig stadium av saksbehandlingen at urfolket har en reell mulighet til å påvirke både prosessen og utfallet av saken. Videre vil konsultasjonene måtte pågå så lenge partene anser det mulig å oppnå enighet. Selv om ILO-konvensjonens artikkel 6 ikke gir urfolket en vetorett, dreier den seg dermed om en reell innflytelse for vedkommende urfolksgruppe.

I sameloven § 4-6 er de forpliktelsene som følger av artikkel 6 (2) regulert slik:

«Konsultasjonene skal gjennomføres i god tro og med formål om å oppnå enighet. Det organet som har konsultasjonsplikt, skal gi full informasjon om relevante forhold på alle stadier i behandlingen av saken.

Konsultasjonene skal begynne så tidlig at partene har reell mulighet til å oppnå enighet om beslutningen.

Konsultasjonene skal ikke avsluttes så lenge partene antar at det er mulig å oppnå enighet om saken.»

Reelle konsultasjoner forutsetter at de antatte faktiske konsekvensene av relevante reguleringer og beslutninger og deres betydning for overholdelse av de folkerettslige forpliktelsene avklares. Dette gjelder både betydningen av bevaringsforpliktelsene etter Bernkonvensjonen og plikten til lokal beskyttelse av samiske rettigheter etter FN-konvensjonen artikkel 27, og forholdet mellom disse forpliktelsene. Slik avklaring kan kreve gjennomføring av konsekvensanalyser, slik det fremgår av

Menneskerettskomiteens praksis når det gjelder artikkel 27. Samisk representasjon i besluttende organer, slik som i rovviltnemder, kan være et virkemiddel for å oppfylle deltakelsesretten, men plikten til å gjennomføre konsultasjoner innebærer at samiske interesser blir hørt i en bredere forstand, noe som kan innebære at det i tillegg gjennomføres konsultasjoner med, henholdsvis, Sametinget, reindriftsorganisasjoner, styrer for lokale reinbeitedistrikter og siidastyrer og, hvor det er aktuelt, svenske samebyer.