6 Bør forvaltningen endres?
6.1 Det folkerettslige rammeverket
Folkeretten stiller krav til både forvaltningen av rovvilt og til beskyttelse av reindrift som grunnlag for samisk kulturutøvelse. De viktigste internasjonale konvensjonene til beskyttelse av rovvilt er Bernkonvensjonen om vern av ville europeiske planter og dyr og deres naturlige leveområder (1979) og konvensjonen om biologisk mangfold (1992). Bernkonvensjonen stiller krav til at rovviltbestandene skal bevares på et visst nivå og at leveområdene deres skal sikres. Jakt og felling av truede arter kan bare tillates for nærmere spesifiserte formål.
På den andre siden har statene en plikt etter FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (1966) artikkel 27 til å iverksette tiltak for å beskytte urfolks kulturutøvelse, herunder samisk reindrift, også mot rovvilt. ILO-konvensjon nr. 169 (1989) om urfolk og stammefolk i selvstendige stater innebærer en rett til deltakelse og konsultasjon om tiltak i rovviltforvaltningen som kan ha betydning for den samiske befolkningen.
Tolkningsreglene i folkeretten innebærer at en så langt mulig skal harmonisere forpliktelsene i ulike konvensjoner, for å unngå motstrid. Utvalget mener at rovviltforvaltningen kan innrettes på en slik måte at den verken kommer i konflikt med miljøkonvensjonene eller de folkerettslige urfolksforpliktelsene.
6.2 Vernet av rovvilt og samiske rettigheter i lovgivningen
Rovviltforvaltningen har generelt et lovgrunnlag, særlig i naturmangfoldloven, som avspeiler de folkerettslige forpliktelsene om vern av rovvilt, spesielt Bernkonvensjonen, på en tilfredsstillende måte. Men beskyttelsen av de samiske rettighetene i rovviltforvaltningen er ikke like klart lovfestet. Naturmangfoldlovens § 1 om lovens formål fastsetter at det ved bruk og vern av naturen skal tas hensyn til samisk kultur. Men det fremgår ikke av loven at reindriften etter folkeretten har ubetingede rettigheter som også får betydning for rovviltforvaltningen.
Riktignok fastsetter menneskerettsloven av 1999 § 3 at forpliktelsene i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter går foran øvrig lovgivning ved konflikt. Men dette gir lite synlighet for de pliktene som følger av konvensjonens artikkel 27 i rovviltforvaltningen. Denne bestemmelsen innebærer at det er grenser for hvor omfattende inngrep som kan gjøres i reindriften i vernet av rovvilt. Artikkel 27 bør derfor gis et mer fremtredende uttrykk i naturmangfoldloven. Et eksempel på innarbeidelse av de folkerettslige urfolksforpliktene i lovgivningen er finnmarksloven av 2005, hvor det i § 3 blant annet bestemmes: «Loven skal anvendes i samsvar med folkerettens regler om urfolk og minoriteter». En tilsvarende formulering bør inntas i naturmangfoldloven, basert på forklarende forarbeider og med informasjon til forvaltningen og offentligheten om betydningen av lovendringen.
6.3 Konsekvensene for rovviltforvaltningen
De nasjonale bestandsmålene for rovviltbestandene er satt ut fra en politisk avveining mellom Norges forpliktelser etter Bernkonvensjonen og hensynet til å beskytte beitenæringene, herunder reindriften. De nasjonale målene innebærer ikke i seg selv en krenkelse av de folkerettslige urfolksforpliktelsene. Men fordelingen av disse målene legger press på den regionale soneforvaltningen og fellingsregimet, som kan få store utslag i den lokale reindriften. Oppnåelsen av de regionale bestandsmålene fører til omfattende rovviltsoner som i stor grad overlapper med reindriftsdistrikter, inkludert kalvingsområder. Dette gjelder først og fremst gaupe og jerv, i mindre grad bjørn og i liten grad ulv. Det er ikke fastsatt regionale bestandsmål for kongeørn. Disse bestandsmålene fører til et restriktivt fellingsregime. I enkelte reinbeiteområder er tapene til rovvilt så omfattende at de gir grunn til å spørre om artikkel 27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter er krenket og at rovviltforvaltningen i disse områdene derfor kan representere et folkerettsbrudd.
Utvalget mener at rovviltforvaltningen kan innrettes slik at det ikke oppstår konflikt mellom Bernkonvensjonens vern av rovviltet og de folkerettslige urfolksforpliktelsene. Det innebærer ikke at de nasjonale bestandsmålene må oppgis. Men fordelingen av bestandsmålene for gaupe og jerv mellom de ulike regionene bør revurderes slik at de områdene som er mest utsatt for lokale reintap i større grad vernes mot rovdyr og at en større del av bestandsmålene overføres til andre regioner. Dette bør kombineres med begrensninger i overlappende reinbeite- og rovdyrområder, slik at det blir et klarere skille mellom områder hvor reindriften skal ha fortrinnsrett og områder hvor rovdyr i større grad skal vernes. Reduksjon av bestandsmålene i de regionene hvor reindriften er mest utsatt for rovdyrtap vil tillate mer effektiv felling av rovvilt, særlig i kalvings- og oppvekstområder for rein. Forvaltningen av kongeørn bør også gjennomgås. Forebyggende tiltak med finansiering av staten, slik som økt tilsyn og midlertidige gjerder i kalvingsområder, bør anvendes hvor dette er praktisk mulig og respekterer samisk tradisjon og kulturutøvelse.
I Klima- og miljødepartementets brev til Utvalget av 28. januar 2026 opplyses det at et av tiltakene under Tiltakspakke for reindrift og energi er, sammen med reindriften, å gjennomføre «utredninger i særlige utsatte områder for å finne og sette i verk tiltak for å redusere rovvilttap». Det er satt av midler i 2025 og 2026, men «intensjonen er at dette er et mangeårig tiltak med utredninger i nye områder». Et annet tiltak under Tiltakspakken er ifølge departementets brev at regjeringen «vil se på behovet for reduserte bestandsmål for gaupe og jerv i de tre nordligste forvaltningsregionene for rovvilt». Denne utredningen vil foretas av Miljødirektoratet. I et notat fra Miljødirektoratet til Utvalget åpnes det for at en omfordeling kan være mulig. Denne muligheten bekreftes i rapporten Faggrunnlag for utredning av bestandsmål for gaupe og jerv, utført av NINA, om justeringer i den regionale fordelingen av bestandsmålene for gaupe og jerv.263 Utvalget vil understreke behovet for å sikre at FN-konvensjonens artikkel 27 respekteres i de mest rovdyrutsatte områdene, når omfordelingen av de regionale bestandsmålene skal vurderes.
6.4 Nødvergeretten
Naturmangfoldloven § 17 fastsetter etter endringen 28. mars 2025 at nødverge kan foretas «når det må anses påkrevd på grunn av et pågående angrep på tamrein … eller fordi det er overveiende sannsynlig at slikt angrep er nær forestående». Utvalget mener at disse kravene ikke fullt ut samsvarer med betingelsene i Bernkonvensjonen artikkel 9. Denne bestemmelsen setter som generelle vilkår at felling av beskyttede arter ikke må true vedkommende bestands overlevelse og at felling bare brukes som siste utvei. Dersom det finnes ikke-dødelige alternativer, må disse anvendes fremfor felling. Nødvergehandlingene kan heller ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å avverge angrepet.
Kravet om at nødverge må være «påkrevd» etter § 17 innebærer at ikke-dødelige avvergingsmetoder har forrang. Men konvensjonsbestemmelsen stiller ikke krav om at angrepet må være overveiende sannsynlig. Den bør tolkes som et krav om at det må foretas en sammensatt vurdering hvor både faregraden og det potensielle skadeomfanget omfattes. Det bør også anses å være en mer omfattende rett til nødverge i områder hvor reindriften er særlig sårbar.
6.5 Konsultasjonsplikten
Konsultasjonsplikten med samiske interesser og deres rett etter ILO-konvensjon nr. 169 til å delta i beslutningsprosesser i saker som angår dem, fremgår av konvensjonens artikler 6, 7 og 15. Forvaltningen av rovvilt har direkte betydning for reindriften og for utnyttelsen av naturressursene, og de berørte samiske interessene har derfor rett til å bli konsultert og til å delta i beslutningsprosessen. Det gjelder både ved den nasjonale og regionale forvaltningen, og ved fastsettelse av generelle regler og enkeltavgjørelser. Plikten gjelder for Stortinget, regjeringen, departementene, direktoratene og andre underliggende statlige virksomheter og organer, som for eksempel statsforvalterne, reindriftens områdestyrer og de regionale rovviltnemndene, samt kommuner og fylkeskommuner.
Sametinget vil være det representative organet når det gjelder lovgivning og andre tiltak som har betydning for samer i Norge som helhet, eller for en betydelig andel av norske samer. Sametinget vil også være representativt i saker som berører mer begrensede grupper av samer, men der sakene har stor betydning for samisk kulturutøvelse, inkludert reindrift, eller av andre grunner er prinsipielt viktige. Men i lokale saker må dessuten de berørte reindriftsinteressene konsulteres ved sine representative institusjoner. For beslutninger på nasjonalt nivå vil Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) være en aktuell konsultasjonspart. For beslutninger som treffes som ledd i rovviltforvaltningen på regionalt nivå vil det være aktuelt å konsultere med representanter for de lokalt berørte reindriftsutøverne ved deres distriktsstyrer, og eventuelt også med det lokale siidastyret og med representanter for svenske samebyer med beiterettigheter i Norge.
Det er en forutsetning for reelle konsultasjoner at de antatte faktiske konsekvensene av relevante reguleringer og beslutninger og deres betydning for overholdelse av de folkerettslige forpliktelsene avklares. Dette gjelder både betydningen av bevaringsforpliktelsene etter Bernkonvensjonen og plikten til lokal beskyttelse av samiske rettigheter etter FN-konvensjonen artikkel 27, og forholdet mellom disse forpliktelsene. Slik avklaring kan kreve gjennomføring av konsekvensanalyser. Utvalget anbefaler at disse kravene tas inn i lovgivningen om konsultasjonsplikten.