St.meld. nr. 024 (2003-2004)

Nasjonal transportplan 2006–2015

Til innholdsfortegnelse

4 Et effektivt transportsystem

Infrastrukturen i dagens transportnett er utviklet over en lang tidsperiode. En grundig vurdering av det samlede transportsystemets struktur i dag sammenholdt med framtidige behov, er nødvendig for å ta de riktige valgene i transportpolitikken. På denne bakgrunn vil Regjeringen føre en politikk som gir et mer effektivt transportsystem ved å

  • bidra til å nå overordnede velferdsmål og sikre bosetting og utvikling av et livskraftig næringsliv i alle deler av landet, innenfor rammen av Regjeringens mål om høy trafikksikkerhet og hensyn til miljøet

  • knytte nettverkene for de ulike transportmidlene sammen, og innrette virkemiddelbruk og statlig innsats på en slik måte at virkningene i transportkorridorene, de største byområdene og regionene blir mest mulig effektive

  • fremme utvikling av vekstkraftige regioner gjennom bedret framkommelighet og redusert reisetid slik at regioner og landsdeler knyttes bedre sammen

  • medvirke til at mer av godstransportene overføres fra veg til sjø og bane

  • medvirke til at flere velger kollektivtransport framfor fortsatt økt bilbruk i storbyområdene av hensyn til helse, miljø og arealbruk

  • tilby et bedre og sikrere stamvegnett over hele landet, og øke kapasiteten og kvaliteten på jernbanenettet betydelig der jernbanen har sine største fortrinn

  • tilby en mest mulig bærekraftig flyplasstruktur for framtiden for å sikre gode, trygge og rimelige flyforbindelser til distriktene .

4.1 Transportsystemets funksjon og betydning

Planleggingen av framtidens transportsystem må ta hensyn til utviklingstrender både nasjonalt og internasjonalt. Økonomisk vekst, endring i bosettingsmønster og transportstrømmer, ny teknologi og strukturendringer i næringslivet, påvirker sammen med internasjonale forhold det nasjonale transportnettets struktur og innretningen av virkemidler i de ulike korridorene. På lengre sikt kan også klimaendringer påvirke transportsystemet. En forstudie gjennomført av transportetatene viser at klimaendringer kan få betydning for beredskap, reparasjon og forebyggende tiltak mot blant annet ras, oversvømmelse og flom.

Transportmyndighetene skal tilrettelegge for et transportsystem som tilgodeser innbyggernes og næringslivets transportbehov og som gir høy transportkvalitet. Transportsystemet skal være tilgjengelig og ha god framkommelighet. En undersøkelse blant nærings­relaterte infrastrukturbrukere viser en gjennomgående høy grad av tilfredshet med tilgjengeligheten til ulike deler av transportsystemet.

Regjeringen vil styrke regionalpolitikken for å sikre bosettingen, verdiskapingen og levedyktige lokalsamfunn over hele landet. Regjeringen vil føre en framtidsrettet og mulighetsorientert distrikts- og regionalpolitikk, og legge til rette for at det skapes varige og lønnsomme arbeidsplasser. Det er også Regjeringens mål å føre en politikk som bidrar til at det skal være godt å bo og leve i hele landet.

En strategi for å nå dette målet er å utvikle vekstkraftige regioner. Slike regioner omfatter oftest flere sentra og kommuner. En vekstkraftig region kjennetegnes ved et bredt sammensatt næringsliv som utvikles og endres i tråd med langsiktige strukturendringer, og der kvalifisert arbeidskraft er tilgjengelig. Et velfungerende transportnett er viktig for å utvikle slike regioner gjennom bedret framkommelighet og redusert reisetid slik at regioner og landsdeler knyttes bedre sammen. I tillegg er det av stor betydning å sikre trygge og pålitelige transporter gjennom rassikring og utbedring av flaskehalser i tran­sport­systemet.

Regjeringen vil legge økt vekt på kollektivtransport og miljøvennlige transporter, særlig i storbyene. I flere store byer gjenstår viktige infrastrukturprosjekter som kan bidra til mer effektiv bytransport.

Regjeringen vil legge til rette for at mer av godstransportene skal overføres fra veg til sjø og bane der dette er ønskelig ut fra samfunnsmessige hensyn. Fordi mye av start- og endetransport av gods skjer på veg, betyr målet om mer godstransport på sjø og jernbane i praksis mer bruk av intermodale transportløsninger(to eller flere transportformer i en transportkjede). Skal næringslivet velge intermodale transportløsninger må kravene til transportkvalitet tilfredsstilles. Næringslivet er avhengig av fleksible transportløsninger som er forutsigbare med hensyn til pris, avtalt frekvens, presisjon og framføringssikkerhet. Slike krav stilles uavhengig av hvordan transporten gjennomføres. Skal intermodale transporter framstå som attraktive, må de derfor kunne møte samme nivået på kvalitet som dør-til-dørtransporter på veg kan tilby. Dette setter krav til en samordnet utvikling av transportnettet og tilrettelegging for effektiv omlasting og bytte av transportmidler.

Det ligger store utfordringer i å imøtekomme næringslivets og befolkningens behov for god og forutsigbar framkommelighet på vegnettet. Mange vegstrekninger har flaskehalser som følge av svinger, ustabile forhold vinterstid, vanskelige stigningsforhold og risiko for ras. Riksvegferjene utgjør en viktig og betydelig del av vegtransportsystemet og er viktige for arbeidsreisende og næringsliv langs hele kysten. Det er viktig å tilby mest mulig effektive ferjesamband, slik at tids- og kostnadsulempene blir minst mulig.

På det sentrale Østlandet og i noen storby­regio­ner er det tidvis køer på inn- og utfartsårer, hovedsakelig i rushtiden. Forsinkelsene i byene utenom Oslo er relativt små.

Kartlegginger foretatt av Statens vegvesen viser at framkommelighet også er et problem for kollektivtransport på hovedvegnettet. Utbygging av bedre kollektivsystem kombinert med restriktive tiltak på bilbruk, vil være de mest effektive virkemidlene for å redusere denne type framkommelighetsproblemer. Det vises til omtale i kapittel 9.

Skal jernbanen kunne tilby tilstrekkelig kapasitet og transportkvalitet, må deler av banenettet fornyes. Framkommeligheten i det nasjonale nettet har store strekningsvise variasjoner. Det meste av nettet har enkeltspor. Avvikling av tett togtrafikk på enkeltsporet bane innebærer begrensninger i kapasitet og kjøretid, og det oppstår lett problemer med punktlighet og regularitet. For godstrafikk er det flaskehalser i form av for korte kryssingsspor, overbelastet nett i det sentrale østlandsområdet og for liten kapasitet i terminaler. Også på en del strekninger som i dag har dobbeltspor er kapasiteten mangelfull. Dette gjelder først og fremst i Oslo-området. Jernbanenettets omfang og standard er omtalt nærmere i kapittel 4.2.2.

Det er viktig for sjøtransporten at godset konsentreres til de nasjonale havnene, og at disse utvikles til effektive omlastingsterminaler. Sjøtransporten kan på denne måten bli mer konkurransedyktig på pris, frekvens, kvalitet og service. Havne­strukturen er nærmere beskrevet i kapittel 4.4.

Stamnettet for sjøtransport omfatter hoved­leden langs kysten fra svenskegrensen til russergrensen med indre og ytre ruter, innseilingsleder til de nasjonale havnene og påbudte seilingsleder utenfor kysten for skipstrafikk som utgjør en miljørisiko.

De fleste farledene i stamnettet har i utgangspunktet god framkommelighet og stor transportkapasitet. To forhold kan imidlertid begrense framkommeligheten. Det ene er ugunstige værforhold med vind, bølger og havstrømmer. Det er identifisert 20 særlig utsatte områder langs norske­kysten, der farvannene ved Stad og Hustadvika er typiske eksempler. Det andre er at deler av indre hovedled og innseilingene til enkelte havner er grunne og/eller trange, noe som blant annet nødvendiggjør kompliserte og risikofylte kursendringer, har høydebegrensninger på grunn av lave bruer og behov for bedre merking.

Hovedoppgaven i videre utvikling av dette nettet er å øke sikkerheten for skipstrafikken i norske farvann og havner. Dette vil samtidig gi bedre framkommelighet og redusert miljørisiko. De mest krevende ledene med størst risikotrafikk må prioriteres med hensyn til investering i farledstiltak og trafikkovervåkning.

Kystverket vil utvikle og legge til grunn reviderte farledsnormer for en systematisk gjennomgang av stamnettet. Etablering av et slikt farledssystem vil kunne bidra til å begrense framtidige arealbrukskonflikter i kystsonen mellom sjøtransport og øvrig virksomhet.

I luftfarten er det store utfordringer knyttet til strukturelle endringer. Selv om de langsiktige trendene i luftfarten tilsier fortsatt vekst, har nedgang i trafikken de siste årene medført reduserte inntekter. I tillegg har selskapene forventninger om lavere avgifter og et mer kostnadseffektivt tjenestetilbud, for å kunne tilby brukerne et godt og rimelig tilbud. Samtidig innføres nye myndighetskrav både nasjonalt og internasjonalt som medfører mer kostnadskrevende drift av flyplassene. Generelt er kapasitetsproblemene i norsk luftfart små, men i enkelte lufthavner er det behov for utbygging. Dette skyldes i hovedsak moderniseringsbehov og tilpasninger som følge av endret trafikk og nye forskrifter. En nærmere omtale av lufthavnstrukturen er gitt i kapittel 4.3.

Informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) får en stadig større betydning for alle typer transport. Samferdselsdepartementet har et overordnet ansvar for å legge til rette for at IKT kan tas i bruk og bidra til en sikker, miljøvennlig og effektiv transportavvikling. Dette gjelder både bruk av IKT som virkemiddel i transportpolitikken og transportbrukernes egen utnyttelse av teknologien, jf. nærmere omtale i kapittel 4.5.

4.2 Transportnettets struktur – endret transportmønster gir andre transportbehov

Dagens transportinfrastruktur er bygget ut over en lang tidsperiode. Mesteparten av dagens jernbanenett er bygget ut i perioden 1850-1945, selv om det også er gjort viktige forbedringer de siste årene, blant annet utbyggingen av Gardermobanen og kapasitetsutvidelser i Oslo-området. Flere av de regionale flyplassene ble anlagt mot slutten av 1960-årene og på 1970-tallet, mens mange havneanlegg ble bygget i en tid da behovet var vesentlig større enn i dag. Veger som før var viktige for bosetting og næringsutvikling, kan ha fått mindre betydning som følge av den generelle samfunnsutviklingen.

Sterke drivkrefter påvirker utviklingen i internasjonal godstransport. Internasjonalisering, bl.a. som følge av reduserte handelshindringer og teknologiutvikling, gir mer transport og økt markedsadgang for utenlandske bedrifter i Norge. Det har vært en utvikling mot en større konsentrasjon av godsstrømmer til færre knutepunkter i transportnettverket.

Selv om sjøtransporten har beholdt sin sterke posisjon i godstransporten samlet sett, har det skjedd en overføring av lavverdi stykkgods fra sjø og jernbane til lastebil. Dette skyldes dels at vegtransport har blitt mer effektiv i forhold til andre transportformer, bl.a. gjennom en omfattende utbygging av vegnettet. Også endringer i næringsstruktur og endringer i produksjons- og distribusjonsmønstre har påvirket transportmiddelfordelingen. Bruk av moderne logistikk har skapt store endringer i transportsystemene, og det er grunn til å anta at denne utviklingen vil fortsette. Logistikken tar sikte på å skape god flyt både internt i virksomhetene, fra underleverandører til produsenter og mellom produsenter og forbrukere. Viktige konsepter i denne forbindelse er «Just-in-time» (JIT) og «Efficient-consumer-respons» (ECR) som sikrer at varemottaker får riktig vare til riktig tid. Effektiv logistikk bidrar dermed til at vareforesendelsene blir mer fragmenterte, dvs. hyppigere og mindre, som igjen medfører økt vegtransport.

Kapasitetsproblemene for veg- og banetransport, særlig i Europa, kan trekke i motsatt ­retning. Den samlede godstransporten på veg i Europa forventes å øke med 50 pst fram til 2010, dersom dagens utvikling fortsetter. Den grenseoverskridende godstransporten ventes fordoblet i 2020. Dette innebærer en årlig vekst på ca. 12 mrd. tonnkm og vil etter EUs vurdering føre til økte framkommelighetsproblemer, økt forurensing og flere ulykker. EUs politikk for å redusere veksten i vegtransporten og styrke andre transportformers effektivitet, vil på lengre sikt kunne påvirke transportløsningene i godsmarkedet.

Strukturendringer i næringslivet med økende andel tjenesteytende næringer og redusert andel vareproduksjon i Norge, fører til at fordeling av importvarer blir en relativt viktigere del av godstransporten. Dette påvirker den geografiske fordelingen av godstransportene.

Tilbudet av transportinfrastruktur- og tjenester er i stor grad utformet for å dekke markedets behov for og etterspørsel etter transport. Over tid har det blant annet skjedd store forbedringer av standarden for infrastruktur på veg. Dette har vært en ønsket utvikling, men kan samtidig ha resultert i at andre transportformer relativt sett har fått svekket konkurranseevne.

Samtidig kan oppbygging av transportnettet i ulike tidsperioder har resultert i parallelle transporttilbud som gjør det nødvendig å vurdere endringer i infrastrukturen som gir en mer hensiktsmessig anvendelse av ressursene. Siden etableringen av kortbanenettet har det eksempelvis skjedd en betydelig utvikling av veginfrastrukturen i distriktene. Ved å vurdere de fire transportsektorene mer i sammenheng, slik Stortinget har forutsatt for arbeidet med denne stortingsmeldingen, gis et bedre grunnlag for å avgjøre en best mulig innretning av innsatsen.

4.2.1 Stamvegnettet

Lengden på stamvegnettet totalt er om lag 8 600 km, og dette utgjør om lag 32 pst av det totale riksvegnettet. Stamvegnettet omfatter vegruter som binder landet sammen og som er av særlig betydning for transporter mellom landsdeler og til og fra utlandet. Mens det øvrige riksvegnettets rolle først og fremst er å dekke regionale og lokale behov, har stamvegnettet viktige nasjonale og internasjonale funksjoner.

Stamvegnettets utstrekning er i dag tilfredsstillende, og det er ingen umiddelbare behov for nye, store stamveglenker. Utfordringene i stamvegnettet gjelder i hovedsak standard og kapasitet. I utkantområder og lavtrafikkerte områder er ofte utfordringene å utbedre bæreevne og vegbredde, mens det i tettbygde strøk og på det høytrafikkerte nettet ofte er behov knyttet til effektiv trafikkavvikling, kombinert med hensyn til trafikksikkerhet og miljø.

Statens vegvesen har lagt opp til en langsiktig strategi for standardheving på hele stamvegnettet. Denne vil ivareta de viktigste forholdene av betydning for næringslivets transporter som vegbredde og bæreevne, og innebærer blant annet at flaskehalser og standardbrudd vil bli utbedret. I tillegg legges det opp til å bygge ut de mest høytrafikkerte delene av stamvegnettet til fire felts veg. Dette er nærmere omtalt i kapittel 8.

4.2.2 Jernbanenettets omfang og standard

Jernbanenettets utstrekning og dekningsområde er en viktig ressurs, spesielt for godstransport og persontrafikken rundt de største byområdene. Fortsatt råvareproduksjon og halvfabrikata med store og tunge volumer gir interessante muligheter for banetransport. Utvikling av intermodale transportløsninger er det mest interessante satsingsområdet innen godstransport med jernbane. I den forbindelse er det nødvendig å legge bedre til rette for intermodale transportsystemer, jf. nærmere omtale i kapittel 4.6. Imidlertid har relativt store deler av nettet liten trafikk, og flere av godstransportene er sårbare og utsatt for hard konkurranse, spesielt fra vegtransport. Endret næringsstruktur og skjerpede krav til transporttjenestene er også en utfordring for godstransport med jernbane.

Av dagens nasjonale jernbanenett på om lag 4 200 km er 95 pst enkeltsporet. Om lag 30 pst av nettet er lagt til rette for hastigheter høyere enn 100 km/t, hvorav ca. 3 pst er tilrettelagt for hastighet over 150 km/t. Det er 129 kryssingsspor som er lengre enn 600 meter, dvs. hvor en kan krysse eller passere godstog. Trafikkbelastningen på nettet varierer sterkt mellom de ulike banestrekningene og nettets ulike deler. Enkelte banestrekninger har 1-2 togbevegelser per uke, mens Oslotunnelen har 650 togbevegelser per døgn.

Om lag 40 pst av driftsforstyrrelser/forsinkelser i togtrafikken kan relateres til infrastrukturen. Enkelte flaskehalser, spesielt i Osloområdet, gjør det vanskelig å skape et optimalt markeds- og driftstilpasset togtilbud. Dagens jernbanetilbud i det sentrale østlandsområdet er tilnærmet maksimalt utnyttet både når det gjelder bruk av materiell og infrastruktur. Regjeringens strategi for oppgradering og modernisering i dette området har derfor positive ringvirkninger for jernbanetransport også i andre deler av landet.

Jernbanenettet i Norge er utviklet på basis av normer og anbefalinger fra UIC (den internasjonale jernbaneunionen) tilpasset norske forhold. Jernbaneverket gjennomførte våren 2003 på oppdrag fra Samferdselsdepartementet en analyse av jernbanenettets omfang og standard. Analysen viser at standarden på selve jernbanesporet gjennomgående er god, men med et fornyelsesbehov på enkelte viktige anleggsdeler, som signal- og kontaktledningsanlegg. Noen banestrekninger har en standard som resulterer i nedsatt toghastighet og redusert aksellast.

Som følge av infrastrukturens lange levealder, 35-60 år, må anleggene fornyes punktvis inntil hele anlegget skal fornyes totalt. Samspillet med togmateriell, som for eksempel krengetog, tilsier punktvise investeringstiltak, blant annet nedleggelse av planoverganger, for å kjøre med ønsket hastighet. Fortsatt er det tekniske begrensninger i elektroanleggene som utelukker bruk av ulike lokomotiver og materiell.

Jernbanetransport både av gods og personer kjennetegnes av stordriftsfordeler, dvs. at kostnadene pr. passasjer eller tonn gods reduseres med økende antall passasjerer eller godsmengde. Andre trekk ved jernbanetransport er at transportformen gir minimale utslipp, skaper lite forsinkelser for annen transport og har stor kapasitet for å avvikle transport i områder med tett befolkning og knapphet på areal.

Det er store forskjeller mellom strekningene i det norske jernbanenettet med hensyn til trafikkbelastning og samfunnsøkonomisk nytte. Regjeringen vil i planperioden konsentrere jernbaneinvesteringene til storbyområdene og intercity-strekningene, der den samfunnsøkonomiske lønnsomheten og helse- og miljøeffektene ved økt bruk av jernbane, er størst.

På oppdrag fra Jernbaneverket har ECON analysert om det vil være bedre bruk av de samlede ressursene i transportsektoren å erstatte jernbane­tilbudet på banestrekninger med lav trafikkbelastning med et annet transporttilbud. Analysen omfattet blant annet Meråkerbanen, Raumabanen, Rørosbanen og Bratsbergbanen. Det konkluderes med at passasjertransport med buss på disse strekningene høyst sannsynlig vil gi en bedre samlet bruk av ressursene. Godstransport ble funnet samfunnsøkonomisk lønnsomt for enkelte av strekningene. Konklusjonene er beheftet med stor grad av usikkerhet.

Selv om det kan være samfunnsøkonomiske gevinster ved å redusere jernbanenettets omfang på trafikksvake strekninger, forventes gevinstene å være begrensede. Samferdselsdepartementet finner det ikke formålstjenlig i dagens situasjon å redusere jernbanenettets omfang. På slike strekninger vil imidlertid innsatsen i infrastruktur først og fremst rettes mot drift og vedlikehold, mens investeringer kun skjer i begrenset omfang. Omfanget av statlig kjøp av persontogtrafikk må her fortløpende vurderes. Åpning av tilgang til sporet for nye operatører vil vise om det er mulig å drive en person- og godstransport på trafikk­svake banestrekninger som gir grunnlag for å opprettholde jernbanenettet.

Ny lovgivning som følge av EUs krav om interoperabilitet for konvensjonelle baner, kan imidlertid føre til et betydelig framtidig investeringsbehov også på disse strekningene. Nye vurderinger av jernbanenettets omfang må gjennomføres etter at de økonomiske konsekvensene av det nye lovverket er nærmere avklart.

I kapittel 5 omtales opplegget for konkurranseutsetting når det gjelder persontransport med jernbane, og investeringene i jernbanens infrastruktur omtales i kapittel 8.

4.2.3 Luftfartens rolle

Ved behandlingen av St.prp. nr. 61 (2001-2002) om Luftfartsverkets tilbud av tjenester i det regionale flyplassnettet, jf. Innst. S. nr. 69 (2001-2002), ba Stortinget om at spørsmålet om framtidig lufthavnstruktur ble tatt opp ved rulleringen av Nasjonal transportplan. Stortinget ba i den sammenheng om at Nasjonal transportplan skulle gi en grundig gjennomgang av situasjonen på hele luftfartsområdet i Norge, en særskilt vurdering av luftfartens distriktspolitiske betydning, samt vurderinger av ulike spørsmål rundt Samferdsels­departementets kjøp av flyrutetjenester.

4.2.3.1 Generelt om situasjonen på luftfartsområdet i Norge

Som følge av spredt bosetting og lange avstander, klimatiske og topografiske forhold, samt mangel på alternative transportformer, spiller flytransport en viktigere rolle i transportmønsteret i Norge enn i de fleste andre europeiske land. Regjeringen vil legge til rette for et godt og landsdekkende flyrutetilbud som i størst mulig grad ses i sammenheng med det samlede transporttilbudet. Sikkerheten skal ha høy prioritet i alle deler av luftfarten.

Samferdselsdepartementets direkte virkemidler overfor luftfarten omfatter rettslig regulering gjennom luftfartsloven med forskrifter, samt konsesjoner. Videre står departementet for eierskap og styring av Avinor AS, som har ansvaret for mesteparten av luftfartens infrastruktur, samt etatsstyringen av Luftfartstilsynet og Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane. Direkte økonomiske virkemidler over Samferdselsdepartementets budsjett er statlig kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme flyruter og lufthavntjenester.

I det indre europeiske markedet, som Norge er en del av gjennom EØS-avtalen, er det fri etablering og prissetting for flyruter. Ruter til og fra reisemål utenfor EØS-området er fortsatt regulert gjennom bilaterale luftfartsavtaler. Til tross for færre flyreiser totalt sett de senere årene, har nye aktører klart å etablere seg i markedet. For de tradisjonelle flyselskapene har nedgang i totalmarkedet og utfordringen fra de nye aktørene ført til svekket økonomi og tvunget fram tilpasninger og effektiviseringer. Utviklingen i flyreisemarkedet har også ført til at hovedtilbyderen av infrastrukturtjenester, Avinor, har måttet vurdere sitt kostnadsnivå.

Regjeringens mål er at utenlandsrutene, stamlufthavnene og store deler av rutenettet innenlands, fortsatt skal kunne opereres på kommersielle vilkår. Regjeringen vil sikre dette gjennom skatte- og avgiftspolitikken, næringspolitikken og et effektivt tilbud av infrastruktur gjennom eierskapet og styringen av Avinor. Viktige tiltak fra denne Regjeringen har vært fjerning av investeringsavgiften og passasjeravgiften for flyreiser, samt innføring av merverdiavgift med redusert sats for flyselskapene. Til sammen har disse tiltakene ført til avgiftslettelser for luftfartsnæringen på rundt 1,6 mrd. kr pr. år. Gjennom eierskap og regulering, blant annet av Avinors takster, vil Samferdselsdepartementet videre sikre kostnadseffektiv drift i Avinor, slik at avgiftene som flyselskapene betaler for bruk av Avinors tjenester, kan holdes på et lavest mulig nivå.

4.2.3.2 Nærmere om luftfartens rolle i distriktene

Statens økonomiske engasjement i regional luftfart er betydelig. For 2004 har Samferdselsdepartementet budsjettert med nærmere 700 mill. kr til kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme lufthavntjenester og flyruter i distriktene, særlig i Nord-Norge og nordlige del av Vestlandet. Engasjementet er primært distriktspolitisk begrunnet. For å opprettholde sysselsetting og bosetting i distriktene ønsker staten å sikre befolkningen og næringslivet i distriktene rask og effektiv tilgang til regionale sentra, med videre forbindelser til andre landsdeler og utlandet via de kommersielle rutene.

Flere studier viser at det regionale luftfartstilbudet med statlig kjøp er viktig for næringslivet og befolkningens velferd i distriktene. Næringslivet i mange deler av områdene som er betjent med regionale flyruter, er eksportrettet og avhengig av et godt regionalt luftfartstilbud for å opprettholde sin konkurranseevne. På samme måte er offentlig sektor avhengig av gode kommunikasjoner til og fra regionale sentra og hovedstaden. Dette avspeiles i en høy andel arbeidsbetingede reiser (tjenestereiser og reiser til og fra arbeid) i offentlig og privat sektor på regionalnettet, i gjennomsnitt rundt 50 pst. Andelen arbeidsbetingede reiser innen offentlig og privat sektor er høyest for rutene på Helgeland og Vestlandet, og øker generelt sett dess lenger sør en kommer i landet. Andelen arbeidsbetingede reiser som foretas av offentlig sektor øker dess lenger nord i landet en kommer.

I Nord-Norge er andelen reiser i forbindelse med medisinsk behandling stedvis relativt høy. Dette viser at det regionale flyrutetilbudet spiller en viktig rolle for befolkningens tilgjengelighet til helsetjenester i denne delen av landet. For ferie- og fritidsreiser er et tilbud om rask og effektiv transport en faktor som bidrar til å gjøre det attraktivt å arbeide og bo i distrikts-Norge.

I kapittel 4.3 omtales den regionale lufthavnstrukturen, mens det i kapittel 7.3.2 gis en nærmere omtale av statlig kjøp av flyrutetjenester.

4.2.4 Sjøtransport og havnestruktur

Hovedtyngden av befolkningen og næringslivet er lokalisert nær kysten. Sjøtransport har derfor stor betydning i det norske transportsystemet som bl.a. skal bidra til opprettholdelse av bosetting og regional næringsutvikling.

I tillegg til den tradisjonelle skipsfarten, er det også stor trafikk av fiskefartøy på strekningen fra den russiske grensen til Vestlandet.

Regjeringen har som målsetting å legge til rette for at sjøtransporten både opprettholder og utvikler sin markedsposisjon, spesielt innen godstransport. Dette vil kunne gi reduserte transportkostnader for næringslivet, ha en positiv miljøeffekt og lette kapasitetsproblemene i deler av vegnettet. Arbeidet med St.meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan 2002-2011 og Stortingets behandling av denne, viste imidlertid at sjøtransportens og havnenes betydning i det overordende transportsystemet er viet lite oppmerksomhet. Sjøtransportens rolle og muligheter har således ikke kommet klart nok fram, verken gjennom konkrete tiltak eller gjennom planverk. Det er flere årsaker til dette. Det er etablert parallelle transportsystemer med egne havner for særskilte næringsområder. Havnene har tradisjonelt vært sektoriserte, og først og fremst innrettet sin virksomhet mot lasting og lossing av skip. I tillegg står havnene ofte utenfor det planarbeidet som utføres i næringslivet, i transportsektoren og av offentlige myndigheter. Styringen og organiseringen av havnene er ikke optimal, og rammebetingelsene for havnedrift er heller ikke tilstrekkelig avklart.

Stortinget har etterlyst en sterkere vektlegging av sjøtransporten i Nasjonal transportplan, og har samtidig bedt om at det utarbeides kriterier for ulike havnekategorier. I forbindelse med behandlingen av Nasjonal transportplan 2002-2011 pekte Stortinget på betydningen av interkommunale havnesamarbeid, og viste videre til at samarbeid mellom offentlige og private havner kan bedre utnyttelsen av eksisterende infrastruktur. På bakgrunn av Oslo kommunes «Fjordbyvedtak», dvs. utflytting av lo/lo-basert containertrafikk fra Oslo havn, ba Stortinget også om at ­Fiskeridepartementet bidrar til å finne en regional havneløsning for Oslofjorden.

Arbeidet med den nasjonale havnestrukturen omtales nærmere i kapittel 4.4.

4.3 Ny vurdering av regionale lufthavner

4.3.1 Framtidig lufthavnstruktur

Regjeringen vil vise til at følgende forhold gjør det nødvendig med en nærmere vurdering av den regionale lufthavnstruktur i planperioden:

  • Siden etableringen av kortbanenettet på slutten av 60-tallet og begynnelsen av 70-tallet har det funnet sted en betydelig utvikling av veg­infrastrukturen i distriktene, noe som har ført til redusert reisetid langs veg mellom flere av de regionale lufthavnene.

  • Utgiftene til kjøp av regionale flyruter og lufthavntjenester på de regionale lufthavnene har økt sterkt de siste årene. Et generelt etterslep i vedlikehold og investeringer vil øke infrastrukturkostnadene ytterligere i framtida. Dette må avveies mot behovet for økt statlig innsats i andre deler av transportsektoren, blant annet i forhold til veginvesteringer.

  • Fra 1. januar 2005 skal EUs regler for beredskapstiltak mot terror og sabotasje etter planen innføres på regionallufthavnene, jf. nærmere omtale i kapittel 6.1.6 om transportberedskap. Dette vil medføre en betydelig kostnadsøkning.

  • Flere av de regionale lufthavnene er operativt krevende. Den pågående revisjonen av forskrift om utforming av flyplasser kan medføre et betydelig investeringsbehov, eller føre til at dagens transportstandard må endres, jf. nærmere omtale i kapittel 6.1.5 om økte sikkerhetskrav innen luftfart.

I vurderingen av framtidig regional lufthavnstruktur vil Regjeringen legge vekt på de totale samfunnsmessige hensyn. Regjeringen vil i denne sammenheng ta utgangspunkt i besparelsene ved nedlegging, mulighet for alternative transporttilbud, flyoperative forhold, samt muligheten for å tilpasse lufthavna til forventet revisjon av forskrift om utforming av flyplasser. Disse kriteriene vil bli veid mot vurderinger av regionale effekter på bosetting og sysselsetting, samt helsetjenestens behov for akuttmedisinsk beredskap. I tråd med Stortingets vedtak vil Regjeringen legge vekt på avbøtende tiltak og dialog med berørte parter. Det er en særlig stor utfordring å skaffe midler til å møte nye sikkerhetskrav.

Daværende Luftfartsverket la i 2001 fram en analyse av utvikling og struktur på det regionale flyplassnettet. 1 I analysen ble ti regionale lufthavner plukket ut for en nærmere vurdering. Disse ble valgt ut etter følgende kriterier:

  • Kompliserte operative forhold og vanskelig topografi

  • Begrensede utviklingsmuligheter med hensyn på infrastruktur

  • Relativt kort avstand med brukbare kommunikasjoner til naboflyplassene og stor trafikklekkasje

  • Grunn til å forvente samfunnsøkonomiske besparelser ved nedlegging.

Analysen viste at nedlegging av alle de ti lufthavnene i større eller mindre grad ville gi besparelser. Rapportene er nærmere presentert i St.prp. nr. 61 (2001-2002) Om Luftfartsverkets tilbud av tjenester i det regionale flyplassnett.

Ved stortingsbehandlingen av St.prp. nr. 61 (2001-2002), jf. Innst. S. nr. 269 (2001-2002), ba Stortinget om at spørsmålet om framtidig regional lufthavnstruktur ble behandlet ved rulleringen av Nasjonal transportplan. Stortinget la til grunn at hver enkelt flyplass som foreslås nedlagt, må vurderes i lys av de totale samfunnsmessige hensyn. Videre la Stortinget til grunn at det ved nedlegginger skal føres en tett dialog med berørte parter, samt at nedlegginger blir kompensert gjennom avbøtende tiltak.

Tabell 4.1 Nøkkeltall for de regionale lufthavnene.

  Antall passasjerer kommet og reist 2002 (1000)1 Beregnet besparelse ved nedlegging (Netto nåverdi, mill. kr)2 Drifts­under­skudd 2002 (1000 kr)3 Statlig kjøp av flyruter pr. år (mill. kr)4 Avstand til nærmeste alternative flyplass ved nedlegging (km). Reisetid med ferje i parentes (minutter)5
Finnmark og Nord-Troms
Sørkjosen 12 -6 12
Hasvik 5 -5
Hammerfest 72 -6 56
Honningsvåg, Valan 15 153 -6 166
Mehamn 13 -6
Berlevåg 6 -5
Båtsfjord 12 -5
Vadsø 62 -3
Vardø, Svartnes 11 285 -6 71
Ofoten, Lofoten og Vesterålen
Røst 9 -3 7
Værøy6 8 -1 19
Leknes 75 -4 43
Svolvær, Helle 63 146 -2 67
Stokmarknes, Skagen 80 -3 0
Narvik, Framnes 32 431 -5 8 75
Helgeland og Nord-Trøndelag
Rørvik, Ryum 17 -4 70
Namsos 18 263 -6 1667
Mo i Rana, Røssvoll 74 -3
Mosjøen, Kjærstad 51 89 -4 78
Brønnøysund, Brønnøy 53 -2 40
Sandnessjøen, Stokka 48 -4
Vestlandet
Florø 92 1 20
Førde, Bringeland 55 112 -5 18 59
Sogndal, Haukåsen 29 -5 60
Sandane, Anda 25 172 -6 97 / 42 (15)8
Ørsta-Volda, Hovden 33 73 -5 77 (20)9
Sør-Trøndelag, Oppland
Røros 8 -6 5
Fagernes 5 282 -5 10 185
Samlet 981 2 006 -119 366

1 Kilde: Avinor

2 Omfatter virkninger for passasjerene, flyselskapene, Avinor og staten, samt ulykkes- og miljøkostnader. Inkluderer nye kostnader knyttet til beredskapstiltak mot terror og sabotasje, men ikke kostnader knyttet til forventet revisjon av forskrift om utforming av flyplasser. Kilde: Oppdatering av rapporter «Regionale lufthaver. Analyse av utvikling og struktur». Avinor, 2003.

3 Tallene er eksklusiv kapitalkostnader og felleskostnader knyttet til regional- og hovedadministrasjon. Kilde: Avinor.

4 I tillegg kommer kjøp av flyruter på stamlufthavnene Andøya lufthavn og Lakselv lufthavn, Banak. Kilde: St.prp. nr. 1 (2003-2004).

5 Avstand kommunesentrum – nærmeste alternative flyplass ved nedlegging. Kilde: Vegdirektoratet.

6 Helikopterlandingsplass.

7 Trondheim lufthavn, Værnes.

8 Fra Sandane sentrum er det 97 km til Førde Lufthavn, Bringeland. Fra Nordfjordeid sentrum til Ørsta-Volda lufthavn, Hovden, er det 42 km pluss 15 min. med ferje.

9 Ålesund lufthavn, Vigra.

Lufthavnstrukturen vil i denne omgang bli vurdert med utgangspunkt i analysen av de ti lufthavnene som ble nærmere undersøkt i 2001. Tabell 4.1 gir følgende informasjon for disse flyplassene: Antall passasjerer, beregnet samfunnsøkonomisk besparelse ved nedlegging, driftsunderskudd, kjøp av flyruter, samt avstand fra kommunesentrum til nærmeste alternative lufthavn ved nedlegging. For oversiktens skyld er det dessuten oppgitt antall passasjerer, driftsunderskudd og kjøp av flyruter for de resterende 18 regionale lufthavnene.

Tallene for besparelse ved nedlegging av de ti lufthavnene er hentet fra en oppdatering Avinor har foretatt av 2001-analysen. 2 Beregningene fra 2001 omfattet summen av positive og negative virkninger for passasjerene, flyselskapene, Avinor og staten, samt ulykkes- og miljøkostnader. I den oppdaterte 2003-analysen fra Avinor er virkningene justert som følge av oppdaterte trafikktall. Videre er de økonomiske konsekvensene av EUs regler for beredskapstiltak mot terror og sabotasje innarbeidet jf. kapittel 6.1.6. De nye beredskapstiltakene bidrar til at beregnet besparelse ved nedlegging, økes med rundt 60 mill. kr pr. flyplass i forhold til 2001-analysen.

I den oppdaterte analysen har Avinor også foretatt kalkyler over kostnadene ved å gjennomføre kravene til sikkerhetsområder i høringsutkast til revidert forskrift om utforming av flyplasser på de samme ti flyplassene. Samferdselsdepartementet vil understreke at beregningene er beheftet med stor usikkerhet og at kompenserende tiltak vil kunne redusere investeringsbehovet, jf. omtale av forskriften i kapittel 6.1.5. Konsekvensene av forventet revidert forskrift om utforming av lufthavner er derfor ikke tatt med i tabell 4.1.

Ved nedlegging av lufthavner må pasienttransport med ambulansefly erstattes med bilambulanse eller helikopter. Siden regulariteten er dårligere med helikopter og bilambulanse tar lenger tid, vil nedlegginger kunne føre til endringer i det medisinske beredskapsnivået. Nedlegging av flyplasser må derfor ses i sammenheng med den akuttmedisinske beredskapen og med endringer i arbeidsdelingen mellom sykehusene. Denne type konsekvenser er pr. i dag ikke tallfestet.

2001-analysen tok utgangspunkt i daværende kalkulasjonsrente på 7 pst. Avinor har benyttet samme kalkulasjonsrente i den oppdaterte 2003-analysen. Gjeldende kalkulasjonsrente for investeringer i luftfarten er 10 pst. En høyere kalkulasjonsrente vil kunne redusere tallene i kolonnen for besparelsen ved nedlegging med i størrelsesorden 10-20 pst.

4.3.2 Nærmere om de enkelte lufthavner

Tabell 4.1 viser at av de ti undersøkte flyplassene, gir nedlegging av lufthavnene i Narvik, Vardø, Fagernes, Namsos og Sandane størst besparelse. Videre ser en at kommunesentrene Vardø, Svolvær, Mosjøen, Sandnessjøen og Narvik har kortest avstand til nærmeste alternative lufthavn ved nedlegging av flyplassen i kommunen. Avinor viser videre til at av de ti flyplassene som hittil er utredet, vil lufthavnene i Narvik, Svolvær, Sandane, Honningsvåg og Førde by på størst utfordringer når det gjelder tilpasning til framtidig forskrift om utforming av flyplasser. Luftfartstilsynet opplyser dessuten at av lufthavnene i Avinors analyse, er regionalflyplassene i Honningsvåg, Narvik, Sandane, Ørsta-Volda, Svolvær og Sørkjosen de mest krevende ut fra en operativ vurdering.

Narvik lufthavn, Framnes

Narvik lufthavn, Framnes, er blant de undersøkte lufthavnene som kommer dårligst ut i forhold til alle kriteriene over. Nedlegging av flyplassen gir størst besparelse, avstanden fra kommunesentrumet til nærmeste lufthavn – Harstad-Narvik lufthavn, Evenes – er forholdsvis kort (75 km). Dessuten er Framnes operativt krevende og vil by på betydelige utfordringer når det gjelder tilpasning til framtidig forskrift om utforming av flyplasser.

Trafikkutviklingen for Narvik lufthavn, Framnes, har vært negativ de siste årene, og Reisevaneundersøkelsen for fly 2003, viser at nærmere 80 pst av dem som reiser med fly til eller fra Narvik, benytter seg av Evenes (Kilde: Transportøkonomisk institutt). Dette tyder på at opprettholdelse av lufthavna ikke har avgjørende betydning for den regionale utviklingen.

Ut fra vurderingene over vil Regjeringen derfor foreslå at Narvik lufthavn, Framnes, blir lagt ned når dagens anbudskontrakt går ut 31. mars 2006. Som kompensasjon vil Regjeringen gjennomføre vegprosjekter mellom Narvik og Evenes for 50 mill. kr. Samferdselsdepartementet tar sikte på å gjennomføre prosjektene i første del av planperioden, jf. nærmere omtale i kapittel 8.3.8.6. Prosjektene gjennomføres som en direkte følge av nedleggingen av Narvik lufthavn, Framnes. Samferdselsdepartementet har etablert dialog med regionale og lokale myndigheter og interessenter.

I 2003 hadde Statens luftambulansetjeneste 285 landinger og avganger med ambulansefly på Narvik lufthavn, Framnes. Ved nedlegging vil en stor del av pasientene som trenger øyeblikkelig hjelp, fraktes med bilambulanse til Evenes, og videre med flyambulanse derfra. Akuttpasienter kan alternativt transporteres med redningshelikopter til sykehusene i Tromsø eller Bodø. Øvrige pasienter med behov for båretransport kan transporteres med bilambulanse hele vegen. Dette vil medføre økt behov for pasienttransport med bilambulanse.

Fagernes lufthavn, Leirin

Fagernes lufthavn, Leirin, er en av de undersøkte flyplassene hvor besparelse ved nedlegging er størst. Lufthavna har i dag anbudsrute til Oslo lufthavn, Gardermoen, og dessuten utenlands chartertrafikk. Lufthavnas status i forhold til forskrift om store flyplasser er ukomplisert for de små flytypene som er aktuelle for rutetrafikk på lufthavna, men uavklart for større fly som vil være aktuelle i chartertrafikken.

På tross av en prosentvis trafikkvekst i den siste tid, har passasjergrunnlaget for ruteflyging på Leirin over tid vist seg begrenset. De relativt lave trafikktallene tyder på at anbudsruta ikke har vesentlig betydning for den regionale utviklingen. Statens luftambulansetjeneste har svært få landinger på Fagernes lufthavn, Leirin. Lufthavna har derfor liten betydning for helsetjenestens transportbehov. Åpningen av ny Rv 35 Roa-Gardermoen har allerede forbedret forbindelsen og forkortet reisetiden langs veg til Oslo lufthavn, Gardermoen.

Ut fra vurderingene over går Regjeringen inn for at anbudsruta Leirin – Gardermoen opphører når dagens kontrakt utgår 31. mars 2006. I perioden 2006-2009 foreslår Regjeringen prosjektet Fønhus-Bagn på E16 til 70 mill. kr som kompensasjon for nedlegging av flyruta, jf. omtale i kapittel 8.3.5.6. Prosjektet gjennomføres som en direkte følge av at flyruta legges ned. Samferdselsdepartementet har etablert dialog med regionale og lokale myndigheter og interessenter.

Fagernes lufthavn, Leirin, kan ha en framtid som charterlufthavn. Etter Regjeringens vurdering kan imidlertid andre eiere enn Avinor være bedre i stand til å utvikle lufthavna til dette formålet. Lufthavna vil derfor bli nærmere vurdert med tanke på en eventuell overtakelse av andre inte­res­senter.

Øvrige lufthavner

Vardø og Vadsø har i dag hver sin regionale lufthavn. Avstanden fra Vardø sentrum til Vadsø lufthavn er relativt kort, 71 km. Regjeringen vil utrede om en av de eksisterende flyplassene kan bli framtidig felles lufthavn for dette området. Begge flyplassene har relativt gode operative forhold, men Vadsø har størst befolkningsgrunnlag. Det er fortsatt enkelte uavklarte spørsmål i forhold til kulturminner ved dagens ekspedisjonsområde på Vadsø lufthavn.

Samferdselsdepartementet har vurdert bygging av ny felles flyplass for Helgeland til erstatning for to eller tre av dagens flyplasser i området. Avinor frarår imidlertid videre arbeid med den aktuelle lokalitet på grunn av dårlig værmessig tilgjengelighet. Værmålingene er for tiden gjenstand for kvalitetssikring, og endelige konklusjoner kan ikke trekkes, jf. nærmere omtale i kapittel 8.3.7.8.

De utredningene som hittil er utført, peker i retning av at foruten lufthavna i Narvik – som nå foreslås nedlagt – vil lufthavnene i Honningsvåg, Svolvær, Sandane og Førde være mest krevende å opprettholde som følge av nye krav i forventet revisjon av forskrift om utforming av flyplasser. Ved eventuelle framtidige strukturendringer vil det bli lagt vekt på å finne gode transportalternagiver og kompenserende tiltak, herunder vurderinger av felles flyplass for Lofoten. For Honningsvåg vises det til utredningen av ny flyplass på Porsangnesryggen, jf. nærmere omtale i kapittel 8.3.8.8.

Luftfartstilsynet tar sikte på å sette i verk revidert forskrift om utforming av flyplasser for de regionale lufthavnene fra 1. januar 2005. Samferdselsdepartementet har bedt Luftfartstilsynet foreta en nærmere utredning av konsekvensene før forskriften blir fastsatt, jf. kapittel 6.1.5. Samferdselsdepartementet vil videre vise til at de fleste av dagens anbudskontrakter om ruteflyging på de regionale lufthavnene går ut 31. mars 2006. Lufthavnstrukturen for neste anbudsperiode bør være fastlagt før flygingene starter opp. Disse forholdene viser at det kan være aktuelt å komme tilbake til Stortinget med en ytterligere vurdering av den framtidige regionale lufthavnstrukturen i løpet av 2005.

4.4 Nærmere om havnestrukturen

Fiskeridepartementet har som en oppfølging av arbeidet med Nasjonal transportplan 2002-2011 sett nærmere på ulike tiltak som kan styrke sjøtransportens rolle i transportsystemet. Tilrettelegging og organisering av havnestrukturen, koordinering av statlige infrastrukturinvesteringer gjennom transportplanarbeidet, forenkling og harmonisering av gebyrer og avgifter, samt et revidert lovverk rettet mot havner og farleder har vært sentrale elementer i dette arbeidet.

Næringslivets behov og krav til sjøtransport er i endring, og transportkostnadene må reduseres for å sikre konkurransedyktighet. Samtidig settes det strengere krav til sikkerhet og sporbarhet av gods innen sjøtransportsektoren. Logistikkløsningene er under stadig utvikling, og det er en framvekst av globale aktører som tar hånd om større deler av transportkjeden dør-til-dør. Containere foretrekkes i økende grad som lastbærer. Konkurranseflaten mellom veg- og sjøtransport eksisterer først og fremst for stykkgods og containere som transporteres over lengre avstander. Dette er viktige elementer som legger premisser for hvordan den framtidige havnestrukturen må innrettes, slik at sjøtransporten styrker sin posisjon i transportnettverket innenlands og i korridorene mot utlandet.

Fiskeridepartementet etablerte som følge av dette et eget havneprosjekt der det ble sett nærmere på de krav som bør stilles til en nasjonal havnestruktur i et langsiktig perspektiv. Det har bl.a. vært avholdt møter med alle de store havnene, deres vertskommuner og samtlige fylkeskommuner. Her ble frambrakt ny og relevant kunnskap om hvilke krav som bør stilles, hvilke funksjoner som må dekkes av havnene, havnenes behov for tilknytning til det landbaserte transportnettverket og deres posisjon som nasjonale og regionale knutepunkt. I tillegg ble det sett nærmere på behovet for areal, og betydningen av at havnene inngår i kommunalt og regionalt planverk.

Departementet har også igangsatt et arbeid der det er sett på mulige organisasjons- og samarbeidsformer mellom offentlige og private havneaktører. Målsettingen med dette er å bedre utnyttelse av eksisterende privat og offentlig infrastruktur. Eksempelvis kan oljeforsyningsbaser og andre typer industrihavneanlegg på frivillig basis integreres i et helhetlig og tilgjengelig havnetilbud sammen med det offentlige. Arbeidet har allerede gitt resultater, og en ser etablering av konkrete samarbeid flere steder, blant annet mellom havnen i Stavanger og NorSeas oljebase i Risavika, og mellom oljebasen CCB (på Ågotnes) og havnen i Bergen. I Kristiansund-regionen er det utviklet et godt samarbeid mellom offentlige og private havner. Trondheimsfjorden er et annet område hvor det arbeides med å få på plass havnesamarbeid, og Hammerfest et godt eksempel på samarbeidsløsninger mellom offentlige og private havner i Nord-Norge. Også interkommunale og interregionale havnesamarbeid gir mulighet for en bedre utnyttelse av de samlede havneressursene, både regionalt og nasjonalt. Det er i dag etablert flere interkommunale havner, og etter det Fiskeridepartementet erfarer fungerer disse bra. Departementet mener derfor at også denne formen for havnesamarbeid bør utvides. Dette vil både kunne styrke det finansielle grunnlaget for havnedrift, bidra til økt bruk av sjøtransport og løse problemstillinger knyttet til arealbruk.

Som en egen del av havneprosjektet har Fiskeridepartementet arbeidet særskilt med havne­utviklingen i Oslofjordregionen.

Regjeringen ønsker å utvikle en helhetlig havnepolitikk og havner som bidrar til næringsutvikling og etablering av robuste regioner. Skal sjøtransporten vinne fram i konkurransen med landtransport, både i forhold til pris og kvalitet, kreves det at havnene har et volum av stykkgods og containere som gir grunnlag for hyppige og regulære skipsanløp. En forutsetning for å lykkes med dette er at håndteringen av stykkgods og containere i hovedsak konsentreres til et begrenset antall havner. Dette betyr at havnemyndighetene må ta et ansvar for å få etablert nødvendige samarbeidsløsninger. Havnene må også styrke sin posisjon som knutepunkt i dør-til-dørtransporter ved å tilrettelegge for effektive omlastinger mellom transportmidlene.

På bakgrunn av Fiskeridepartementets havneprosjekt ble det derfor konkludert med at havnestrukturen bør bestå av to nivå:

  1. Nasjonale havner. Disse bør ha en standard og et godsvolum som gir regulære og hyppige anløp av skip for stykkgods og containere. De nasjonale havnene må i tillegg integreres i regionale transportstrukturer som legger til rette for rasjonelle og kostnadseffektive transportløsninger for næringslivet.

  2. Øvrige havner. Dette nivået innbefatter alle andre havner, og disse vil primært ha som oppgave å betjene lokalsamfunn og stedlig næringsliv.

Havneprosjektet har, etter ønske fra Stortinget, utarbeidet et sett med kriterier som bør oppfylles av de nasjonale havnene. Kriteriene har blitt utformet på grunnlag av bl.a. nevnte møter med havner, vertskommuner og fylkeskommunene, og fokuserer på:

  • Godsvolum

  • Organisering/samarbeid

  • Infrastruktur

  • Planstatus

De nasjonale havnene forutsettes å fungere som effektive knutepunkt for regionene, og havnen må derfor kapasitetsmessig og funksjonelt tilfredsstille regionens behov. Dette betyr at den aktuelle havnen må ha et tilbud som dekker omkringliggende næringslivs etterspørsel etter transport. Kravet til godsvolum må derfor sees i sammenheng med geografisk beliggenhet og et realistisk trafikkgrunnlag.

For å tilfredsstille kravet til godsvolum må det organisatorisk og avtalemessig etableres samarbeid med næringsliv, private havneaktører og andre offentlige havneanlegg. De nasjonale havnene må i tillegg ha en organisasjonsform som gir mulighet for nødvendig utvikling og samarbeid med andre aktører.

Kriteriet om infrastruktur er rettet mot landverts og sjøverts adkomst, havnens arealtilgang på kort og lang sikt, miljøforhold knyttet til drift, naboskap, teknisk utrusting av havnen, samt kontroll- og beredskapstiltak. Kravet til landverts og sjøverts infrastruktur, samt infrastrukturen i selve havnen, vil være avledet av de forutsetninger som legges til grunn for godsvolum og organisering. Infrastrukturen må dimensjoneres i forhold til næringslivets behov og langsiktige utvikling. For utviklingen av de nasjonale havnene, er det helt avgjørende med god kobling til det landbaserte transportnettet og til sikre farleder på sjøen. Nye krav til sikkerhet i havner og sporbarhet av gods vil også ha betydning for den infrastrukturen som må være på plass i de nasjonale havnene.

De nasjonale havnene må i tillegg ha utviklingsplaner som er forankret i godkjente lokale og regionale areal- og transportplaner. Dette er et kriterium som på mange måter «kontrollerer» at lokale og regionale myndigheter legger til rette for at havnene kan utvikles i en retning som styrker sjøtransportens posisjon i transportnettverket. Også i denne sammenheng vil naboskap, miljøvirkninger knyttet til driften av havnen, tilknytning og framkommelighet i transportnettet, samt langsiktig arealtilgang være viktige momenter.

En av hensiktene med den nasjonale havnestrukturen er å få konsentrert offentlige infrastrukturinvesteringer for godstransport, landverts og sjøverts, til de viktigste havnene. Havnene i den nasjonale strukturen må på den annen side ha et spesielt ansvar for å utnytte eksisterende infrastruktur, offentlig og privat, bedre enn i dag.

4.4.1 Nasjonale havner

I dag er det 57 større havner i kommunalt eie, og brukerne av havnen skal i utgangspunktet finansiere virksomheten. Det bevilges derfor ikke midler til drift eller investeringer i disse havnene over statsbudsjettet. Av nevnte 57 havner er 10 utpekt som nasjonale havner (Oslo, Grenland, Kristiansand, Stavanger, Karmsund, Bergen, Ålesund, Trondheim, Bodø og Tromsø), mens 5 har status som regional havn. Ut over dette eksisterer det en rekke fiskerihavner og private havner tilknyttet industri- og oljevirksomhet. Staten har få effektive virkemidler for å ivareta nasjonale hensyn innen havnesektoren, og de nasjonale og regionale havner har kun i beskjeden grad lagt føringer for investeringer innen transportsektorene.

På bakgrunn av politiske mål og utviklingstrekk i sjøtransportsektoren, næringslivets transportbehov, Stortingets behandling av Nasjonal transportplan 2002-2011, Fiskeridepartementets havneprosjekt og behovet for å samordne offentlige infrastrukturinvesteringer, har Regjeringen sett det som nødvendig å foreta en gjennomgang av havnestrukturen. Behovet for en slik gjennomgang har blitt ytterligere forsterket som følge av at strenge, kostnadsdrivende internasjonale regler om sikkerhet i havner trer i kraft 1. juli 2004, jf. kapittel 6.1.6.

Kystverket har derfor fått i oppdrag å se nærmere på havnestrukturen, og å komme med forslag til eventuelle endringer. Oppdraget er utført i samarbeid med de øvrige transportetatene. I tråd med Stortingets ønske bygger analysene og vurderingene bl.a. på de kriteriene som er utarbeidet gjennom Fiskeridepartementets havneprosjekt. Kystverket har foreslått en havnestruktur som består av åtte nasjonale havner: Oslo, Kristiansand, Stavanger, Bergen, Kristiansund, Trondheim, Mo i Rana og Tromsø.

Kystverkets utredning og anbefaling har vært en viktig del av Regjeringens vurdering av havnestrukturen. Regjeringen har imidlertid valgt å legge avgjørende vekt på at næringslivets transport- og logistikkplanlegging, samt statlig infrastrukturutvikling, er avhengig av forutsigbare og langsiktige rammebetingelser. Etter en samlet vurdering har Regjeringen derfor konkludert med at eksisterende havnestruktur videreføres. Havnestrukturen vil imidlertid bli justert til to nivå:

  • Nasjonale havner

  • Øvrige havner

Dette betyr at Regjeringen legger til grunn at havnene i Oslo, Grenland, Kristiansand, Stavanger, Karmsund, Bergen, Ålesund, Trondheim, Bodø og Tromsø videreføres som nasjonale havner. Regjeringen forutsetter at de nasjonale havene utvikles i tråd med beskrevne kriterier, slik at de på sikt har en standard og et godsvolum som gir regulære og hyppige anløp av skip for stykkgods og containere. Det er spesielt viktig at de nasjonale havnene har et utviklingspotensial som forankres gjennom samarbeid med andre havner, næringslivet og private aktører. Lokale og regionale myndigheter må samtidig, gjennom bl.a. areal- og transportplaner, legge til rette for at de nasjonale havnene kan utvikles til effektive terminaler for omlasting mellom ulike transportmidler.

Havner og sjøtransport er en viktig del av det samlede transportnettverket. Regjeringen mener at denne havnestrukturen gir et langsiktig signal, og bidrar til å gi næringslivet forutsigbare rammebetingelser. I dette ligger det bl.a. at havnestrukturen vil legge føringer for statlig engasjement, og framtidige statlige investeringer i sjøverts og landverts infrastruktur.

Kystverket vil i samarbeid med bl.a. havnemyndigheter, fylkeskommuner, havnebrukere og de andre transportetatene, følge utviklingen i de nasjonale havnene. Det er i denne sammenheng også naturlig at Fiskeridepartementet og Kystverket foretar en evaluering av status i disse havnene i forbindelse med rulleringene av Nasjonal transportplan.

Øvrige havner skal primært betjene lokalsamfunn og stedlig næringsliv. Disse havnene er mange steder en grunnleggende forutsetning for bosetting og verdiskaping, og vil fortsatt utgjøre viktige ledd i et lokalt transporttilbud rettet direkte mot markedene, eller inn mot de større havnene.

4.4.2 Nærmere om de nasjonale havnene

Oslo: Oslo havn er Norges største havn for stykkgods og containere. Oslo havn inngår i fem nasjonale transportkorridorer, og har også gode utenlandsforbindelser. Som en del av den pågående omstruktureringen av havnen, er landverts tilknytning under utredning. Kystverket vil starte arbeidet med å forbedre innseilingen gjennom Drøbaksundet i inneværende planperiode. Oslo havn er en foregangshavn med hensyn til arealeffektive løsninger for godshåndtering. Det vises for øvrig til kapittel 4.4.3 for en nærmere omtale av havnestrukturen i Oslofjorden.

Grenland: Grenland havn inngår i én nasjonal transportkorridor, er organisert som et interkommunalt selskap og har daglige anløp av linjer. Det er inngått flere formelle samarbeidsløsninger, bl.a. med Norcem og Norske Skog. Brevikterminalen er i dag hovedterminal for enhetslaster, men Skien havneterminal vil også kunne ha en viktig rolle på sikt. Utdyping av Brevikstrømmen inngår i Kystverkets handlingsplan for perioden 2002-2011. Målet med dette tiltaket er å bedre fremkommeligheten og tilrettelegge for anløp av større skip. Det er behov for enkelte utbedringer i vegtilknytningene til havneområdene. Brevikterminalen er knyttet til jernbanenettet via Bratsbergbanen.

Havnene i Grenland og Larvik håndterer til sammen et betydelig godsvolum. Fiskeridepartementet mener sjøtransporttilbudet i regionen vil bli ytterligere styrket gjennom et samarbeid, og Grenland havn må derfor vurdere en gjenopptakelse av sonderingene med Larvik havn.

Kristiansand: Kristiansand havn har god anløpsfrekvens med blant annet daglige forbindelser til Danmark. Kristiansand havn har inngått uformelt samarbeid med private bedrifter. Det er behov for omlegging og utbedring av havnens vegtilknytning. Store deler av havnearealene ligger i dag i sentrum, men det er planlagt at bl.a. containerhåndteringen skal flyttes. Kristiansand havn ligger strategisk plassert i den nasjonale transportkorridoren mellom Oslo og Stavanger.

Stavanger: Stavanger havn er en interkommunal havn. Havnen har ukentlige anløp av linjefartøy som trafikkerer norskekysten og anløper havner i England og på kontinentet. Stavanger inngår i to nasjonale transportkorridorer. Det er formalisert samarbeid med private aktører, herunder oljebasen til NorSea, for å utvikle havnen i Risavika. Risavika har store arealreserver, er det havneområdet i Stavanger som har størst potensial for utvikling og kan samtidlig åpnes for døgnkontinuerlig drift. Deler av vegforbindelsen til Risavika bør imidlertid utbedres. Risavika har ikke jernbanetilknytning. Det legges til grunn at havnen i Risavika og den planlagte jernbaneterminalen på Ganddal vil betjene ulike markeder. Risavika vil først og fremst rette seg mot nord-syd transporter langs kysten. En integrering med jernbaneterminalen på Ganddal kan derfor bare forsvares dersom store godsmengder over Risavika skal til eller kommer fra Østlandet. Dette er ikke tilfellet i dag.

Karmsund: Karmsund havn inngår i to nasjonale transportkorridorer og håndterer et stort stykkgodsvolum som er knyttet opp til fisk. Havnen har daglig anløp, også av containerførende skip i utenriksfart. Karmsund havn er et interkommunalt selskap, og det er etablert ulike former for samarbeid med private aktører. Innseilingsforholdene er gode, og ny hovedvegforbindelse til havnen er planlagt og ferdig regulert. Karmsund har ikke jernbanetilknytning.

Bergen: Bergen havn inngår i to nasjonale transportkorridorer. Havnen har et betydelig volum av stykkgods og containere, anløpes ukentlig og har gode egenskaper knyttet til omlasting mellom transportmidler. Bergen er en interkommunal havn, og har inngått et formelt samarbeid med den private havnen Coast Center Base (CCB) på Ågotnes. Det er arealreserver både i Bergen havn og på Ågotnes. Farleden inn til Bergen er, med unntak for enkelte store cruiseskip, uproblematisk for de fleste typer skip. Det er imidlertid behov for tiltak på vegstrekningen mellom Bergen og CCB-basen på Ågotnes for å ivareta trafikksikkerheten. Bergen havn er tilknyttet jernbanen, og strekningen mellom Bergen og Oslo er oppgradert slik at det kan transporteres semitrailere på spesialvogner.

For å styrke sjøtransporttilbudet i denne delen av landet, mener Fiskeridepartementet at det må utvikles og etableres et samarbeid mellom havnene i Stavanger, Karmsund og Bergen. Departementet vil peke på Rogaland fylkeskommune som initiativtaker til å få på plass dette havnesamarbeidet. Regionen vil kunne ha fordeler av at også andre havner inkluderes i et slikt samarbeidskonsept. Sandnes havn og Egersund havn peker seg ut i denne sammenheng.

Ålesund: Ålesund havn betjener et relativt stort volum av containere og stykkgods. Havnen har gode innseilingsforhold og ukentlig anløpsfrekvens. Ålesund inngår i to nasjonale transportkorridorer. Ålesundsregionen har en betydelig næringsvirksomhet som både er differensiert og eksportrettet. Havnen er således viktig for regionen. Ålesund har ikke jernbanetilknytning, og lokalt er det ytret behov for utbedringer av innfartsvegen til byen. Havnen har ikke formalisert noe samarbeid med private aktører eller andre havner. Det legges til grunn at Ålesund havn etablerer et havnesamarbeid med omkringliggende kommuner og private aktører, slik at havnen utvikler seg og styrker sin betydning som knutepunkt ut over egen region. For å bedre sjøtransporttilbudet ytterligere, bør Ålesund havn og fylkeskommunen ta sikte på å etablere et samarbeid med Kristiansund havn for håndtering av containere og stykkgods. Det er naturlig at det også finnes frem til aktuelle samarbeidshavner i Sogn og Fjordane. Regjeringen forutsetter videre at den nasjonale havnen i Ålesund utvikles og konsentreres til Flatholmen.

Trondheim: Trondheim havn har et relativt lavt stykkgodsvolum sammenliknet med andre havner i samme region, men anløpes ukentlig av flere linjerederier. Trondheimsfjorden interkommunale havn er et havnesamarbeid mellom Trondheim og Orkdal. Det er imidlertid ikke formalisert samarbeid med private aktører. Innseilingen til Trondheim er uproblematisk. Det er også vedtatt og igangsatt prosjekter som vil bedre vegtilknytningen til havnen. Jernbaneterminalen er samlokalisert med havnen, og denne kan utvides. Trondheim havn ligger i et område hvor det er interesser knyttet til byutvikling. Arealsituasjonen i Orkdal er imidlertid god. Trondheim inngår i to nasjonale transportkorridorer.

Fiskeridepartementet vil peke på at Trondheim havn og Sør-Trøndelag fylkeskommune må ta initiativ til å få formalisert et samarbeid mellom havnene i ytre og indre deler av Trondheimsfjorden. Dette vil på sikt kunne styrke Midt-Norge som knutepunkt, og derigjennom gi næringslivet i området et bedre transporttilbud.

Bodø: Bodø havn har ukentlige anløp av bl.a. containerskip til kontinentet, og er den største containerhavnen i regionen. Utvidelse av terminalkapasitet baseres på samarbeid med private aktører. Bodø har gode innseilingsforhold, har god tilknytning til veg og tilknytning til jernbanen. Bodø inngår i to nasjonale transportkorridorer, og er på mange områder det sentrale tyngdepunktet i Nordland. Havneterminalen ligger nær sentrum, og dette medfører noe trafikkbelastning. Det foreligger planer for å utbedre dette.

Fiskeridepartementet mener at det også i dette området vil være hensiktsmessig å etablere formelle havnesamarbeid. Nordland fylkeskommune ønsker å være en pådriver i en slik utvik­lingsprosess.

Tromsø: Havnen har et relativt stort stykkgodsvolum, og anløpes ukentlig av flere linjerederier. Det er ikke inngått noe formelt samarbeid mellom havnen og private aktører. Tromsø har gode innseilingsforhold, og det planlegges en ny tilknytning til hovedvegnettet. Det er noe støyproblemer knyttet til havnedriften i Breivika. På sikt vil dette området benyttes til næringsutvikling, herunder tilbud rettet mot fiskerinæringen. Tromsø inngår i en nasjonal transportkorridor, og er befolkningstyngdepunktet i regionen. Havnen har arealreserver i Breivika. På lang sikt inngår Finnvika i utviklingsplanene.

Figur 4.1 Den nasjonale havnestrukturen

Figur 4.1 Den nasjonale havnestrukturen

4.4.3 Havnestrukturen i Oslofjorden

Havnesituasjonen i Oslofjorden representerer store utfordringer både nasjonalt og regionalt. Årsaken til dette er at Oslo kommunes «Fjordbyvedtak», dvs. utflytting av lo/lo-basert containertrafikk, har skapt usikkerhet og uforutsigbarhet i forhold til langsiktig infrastrukturutvikling og næringslivets transport- og logistikkplanlegging. Havnestrukturen i Oslofjorden har konsekvenser for transportinfrastrukturen på hele Østlandet, og må av den grunn sees i sammenheng med samferdselsprioriteringene som legges gjennom Nasjonal transportplan. Fiskeridepartementet har derfor sett særskilt på Oslofjorden, og har sammen med havnene i Oslo og Grenland utarbeidet en forstudie om havnestrukturen i regionen. Som en oppfølging av denne forstudien har Regjeringen konkludert med at det bør utvikles ulike tyngdepunkt for containerisert gods i Oslofjorden. Regjeringen har også lagt til grunn at det ikke skal bygges ny containerhavn for indre Oslofjord.

Fiskeridepartementet ba derfor Grenland og Larvik havne­vesen om å etablere et havne­samarbeid på vestsiden av fjorden. Som et resultat av dette ble det bl.a. gjennomført flere samlinger mellom havnestyrene og aktuelle vertskommuner. Borg havn (Fredrikstad/Sarpsborg) ble av departementet bedt om å igangsette og lede et arbeid med å få på plass et havnesamarbeid i Østfold. Havnen nedsatte en arbeidsgruppe som utarbeidet et forslag til havnesamarbeid i fylket, og avga en rapport til Fiskeridepartementet i januar 2003. Rapporten konkluderte med at det bør etableres et interkommunalt havnesamarbeid mellom Halden, Sarpsborg, Fredrikstad og Moss kommuner. Fiskeridepartementet har som en oppfølging av rapporten anmodet Østfold fylkeskommune om å bidra til å få realisert et havnesamarbeid i området.

Et tradisjonelt interkommunalt havnesamarbeid vurderes ikke som en tilstrekkelig operativ samarbeidsmodell for å løse havneutfordringen i Oslofjordregionen. Fiskeridepartementet har derfor initiert opprettelsen av Viken havneselskap AS. Selskapet ble etablert i mars 2003, og eies av havnene i Oslo, Drammen, Grenland, Borg, Moss, Horten, Tønsberg og Larvik. Departementet ga havneselskapet i oppdrag å utrede alternative havneløsninger for gods som skal til eller fra indre deler av Oslofjorden. De alternative løsingene skulle ta utgangspunkt i Oslo kommunes «Fjord­byvedtak». Viken havneselskap ble også bedt om å belyse konsekvensene av å legge ned Oslo-Sydhavn. Utredningen ble overlevert Fiskeridepartementet 1. desember 2003.

Viken havneselskap har sett nærmere på havnene i Drammen, Borg, Larvik og Grenland som aktuelle alternativer til Oslo. Det vises til at det er tilstrekkelig med havnekapasitet i Oslofjorden, og konkluderes med at det bør være tre tyngdepunkt for container­trafikk i Oslofjorden: Ett i indre Oslofjord, ett på østsiden lokalisert til Borg havn og ett på vest­siden lokalisert til Larvik/Grenland. Viken havneselskap mener dette kan utvikles gjennom flere havneselskaper. Havneselskapet har ikke utredet en videreføring av eksisterende havnetilbud i Oslo, og det gis ikke noe konkret anbefaling på hvordan en ny havneløsning for indre Oslofjord bør se ut. Viken havneselskap er skeptisk til at det blir etablert ett dominerende havneselskap i regionen. Selskapet mener derfor at en videreføring av havnesamarbeidet i hele Oslofjordregionen bør skje i løsere former, og begrenses til samarbeid og informasjonsutveksling om faglige og tekniske havneforhold. Regjeringen legger til grunn at Viken havneselskap selv finner fram til en slik samarbeidsmodell. Regjeringen legger videre til grunn at prosessene med å etablere havnesamarbeid på hhv. østsiden og vestsiden av ytre Oslofjord foreløpig ikke har gitt resultater.

Oslo havn er et tyngdepunkt for import av forbruksvarer. Rundt 2/3 av containergodset over Oslo havn har sine vareeiere i Oslo/Akershus, og det sentrale området for varedistribusjon er Groruddalen. En nedleggelse av containerhåndteringen i Oslo havn vil gi økt vegtransport, noe som vil medføre økt belastning for nabokommunene. Det er beregnet at nåverdien av framtidige merkostnader knyttet til transport og miljøbelastninger som følge av en nedleggelse, ligger i størrelsesorden 5,8-7,7 mrd. kroner. Det er heller ingen kommuner i Oslofjorden som ønsker å håndtere dagens containervolum over Oslo havn i sin helhet. Dette betyr at godset må spres på flere havner, noe som vil svekke sjøtransportens konkurransekraft. Det legges også til at Sjursøya i overskuelig framtid ikke kan benyttes til annet enn industri- eller havnevirksomhet pga. risikosonene rundt eksisterende oljehavn.

Det er viktig å finne fram til en havneløsning for Oslofjorden som både ivaretar hensynet til miljø og næringsliv. En realisering av «Fjordbyvedtaket» forutsetter at det til erstatning for containervirksomheten i Oslo havn, etableres en god regional havneløsning som kan håndtere dette godset. Denne løsningen finnes ikke i dag. Bystyret i Oslo erkjenner dette, og vedtok derfor i november 2003 å utvikle Sjursøya i Oslo havn. Container­virksomheten i havnen vil dermed konsentreres slik at andre områder kan frigjøres til byutvikling. Dette betyr at kommunen legger Oslo havnevesens plan for investeringer på Sjursøya til grunn for utviklingen av Oslo havn. Det vises i denne sammenheng til Havnevesenets handlingsplan datert 18.09.2000.

Bystyret har i nevnte vedtak bedt Byrådet om å utrede framtidige logistikk­løsninger i regionen, og på det grunnlaget fremme en plan for endelig utflytting av containervirksomheten på Sjursøya. Det skal i dette arbeidet legges spesiell vekt på miljømessige og samfunnsøkonomiske konsekvenser. Oslo kommune og Oslo havn bør i forbindelse med dette, etablere et samarbeid med havnene i Oslofjorden med sikte på å finne fram til gode løsninger for havnebrukere som ønsker å flytte sin virksomhet ut av Oslo.

Det er krevende, og det vil erfaringsmessig ta tid, å få på plass en alternativ havneløsning i Oslofjorden. Oslo havn må samtidig gis tilstrekkelig rom til omstilling av sin virksomhet. Regjeringen legger derfor til grunn at Sjursøya inntil videre, i tråd med Oslo bystyres vedtak 26.11.2003, er hovedhavn for containere i Oslofjorden. Eventuelle kapasitetsproblemer i Oslo havn bør kunne håndteres av havnene i Drammen og Borg. I forbindelse med utviklingen av Sjursøya, vil det være nødvendig med utbedringer av veg- og jernbanetilknytningen. Regjeringen legger til grunn at slike nødvendige forbedringer finansieres av Oslo havn. Det legges også til grunn at finansiering av en ny vegtilknytning til Mosseveien forskutteres av havnevesenet. Tilbakebetaling av utgiftene vil avklares gjennom transportetatenes arbeid med handlingsprogrammene for perioden 2006-2009.

4.4.4 Havnestruktur og virkemidler

Regjeringen mener at den nasjonale havnestrukturen vil kunne bidra til å styrke sjøtransporten og næringslivets konkurransevilkår. Forutsetningen er at det utvikles effektive havneanlegg for omlasting av stykkgods og containere i dør-til-dørtrans­porter. De nasjonale havnene må derfor ta mål av seg til å oppfylle skisserte kriterier, og særlig legge vekt på å få etablert hensiktsmessige havnesamarbeid.

Fiskeridepartementet har gjennom sitt havneprosjekt sett nærmere på mulige virkemidler rettet mot havnestrukturen. Konklusjonen fra dette arbeidet er at eventuelle virkemidler bør rettes mot utviklingen av de nasjonale havnene, og disse kan både være finansielle, juridiske og organisatoriske. For øvrige havner er det ikke umiddelbare behov for nye eller endrede virkemidler, men det vil likevel være formålstjenlig med en bedre koordinering av eksisterende offentlige ordninger.

Fra havnenes side har det vært ytret ønske om statlige investeringsmidler. Det er imidlertid ikke rom for å finansiere slike ordninger over statsbudsjettet. Ut fra et konkurranseperspektiv er det også pekt på nødvendigheten av endringer i de avgiftene og gebyrene som pålegges sjøtransporten. Fiskeridepartementet vil ta opp denne problemstillingen i forbindelse med departementenes videre arbeid med finansiering av infrastruktur på transportsektoren, jf. kapittel 5.4.2. Staten vil konsentrere sin innsats om de nasjonale havnene. Et viktig virkemiddel i denne sammenheng er statlige investeringer i landverts og sjøverts infrastruktur, og dette videreutvikles gjennom prosessene med Nasjonal transportplan. Fiskeridepartementet vil også vise til havne- og farvannslovens § 23, siste ledd, som åpner for nye finansierings- og samarbeidsformer. Et annet sentralt virkemiddel er forankring i lokale og regionale planverk, og det er helt nødvendig at de nasjonale havnene finner sin plass i disse prosessene. Departementet vil også videreføre den konstruktive dialogen som bl.a. er etablert med nasjonalhavnenes interesseorganisasjon.

En annen forutsetning for å styrke sjøtransporten, er at det utvikles effektive sjøtransportkorridorer mot utlandet. Det er derfor viktig at de nasjonale havnene kan fange opp og tilpasses endringer i transportsektoren i EU. Fiskeridepartementet deltar derfor i internasjonale fora, særlig i regi av EU, som har til hensikt å fremme sjøtransporten.

Eventuelle nye virkemidler rettet mot de nasjonale havnene vil bli vurdert i forbindelse med utarbeidelsen av en eventuell ny planlov og revisjonen av havne- og farvannsloven.

4.4.5 Revisjon av havne- og farvannsloven

Utviklingstrekk og kartlegging av sentrale problemstillinger innen havne- og farvannssektoren, har medført at Fiskeridepartementet ikke lenger anser gjeldende lovgivning som hensiktsmessig. Departementet har derfor lagt til rette for en bred utredning for å klarlegge og vurdere hovedproblemer, reguleringsbehov og utforming av en ny samlet lovregulering på området.

Fiskeridepartementet oppnevnte Havnelovutvalget i desember 2000. Utvalgets utredning ble overlevert departementet i mars 2002. Utvalget har hatt som oppgave å utrede grunnlaget for en ny havne- og farvannslov, og i lys av den generelle samfunnsutviklingen, komme med forslag til lovendringer som kan bidra til forenklinger av dagens regelverk.

Havnenes finansiering, organisasjons-, eier- og styringsform, herunder utvikling av samarbeid mellom offentlige og private aktører på havnesektoren, vil være sentrale elementer i Fiskeridepartementets arbeid med lovrevisjonen.

Ettersom eventuelle nye juridiske virkemidler rettet mot de nasjonale havnene må forankres i havne- og farvannslov, er det naturlig å se arbeidene med Nasjonal transportplan og lovrevisjonen i sammenheng. Fiskeridepartementet har imidlertid blitt forsinket med revisjonsarbeidet, og vil derfor komme tilbake til Stortinget med en odelstingsproposisjon om ny havne- og farvannslov på et senere tidspunkt.

4.5 Informasjonsteknologi for effektiv bruk av transportnettet

Økt bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi, IKT, har innvirkning på transportsektoren ved at det generelt skaper nye aktivitetsmønstre i samfunnet. IKT har også innvirkning direkte i transportsektoren. Eksempler på slik bruk er forbedret sikkerhetsteknologi, satellitt­navigasjon, elektronisk billettering og logistikksystemer. Elektronisk infrastruktur omfatter de fysiske installasjonene som er nødvendig for elektronisk datautveksling og de kommunikasjonssystemer som kan etableres ved hjelp av den fysiske infrastrukturen.

Bruken av IKT i transportsektoren er viktig for å øke kapasitetsutnyttelsen og effektivisere transportsektoren. Dette kan redusere transportkostnadene og øke nytten for transportbrukerne. Økt sikkerhet er et annet viktig element.

Norge er blant de land i verden som har kommet lengst i å få ulike transportformer til å samarbeide. Det kan gi Norge fordeler i den internasjonale konkurransen og bidra til bedre og billigere transport innenlands.

Transportsamarbeid om IKT-ARKTRANS

Samferdselsdepartementets strategi for bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi «Bedre, tryggere og mer effektiv transport – med IKT» ble utgitt som egen publikasjon i 2002. Strategien skal:

  • Bidra til å øke bevisstheten om betydningen av IKT for transportområdet, og blant annet vise hvordan IKT kan styrke næringslivets konkurranseevne og verdiskaping.

  • Danne grunnlaget for en samordnet og målrettet innsats for utnyttelse av IKT innenfor rammene av Regjeringens transportpolitikk.

  • Avklare rolle- og ansvarsfordelingen mellom offentlig og privat sektor for en effektiv bruk av IKT i transportsektoren.

  • Synliggjøre viktige satsingsområder innenfor departementets og underliggende etaters ansvarsområde.

  • Bidra til samordning mellom transportetatene.

Med utgangspunkt i Samferdselsdepartementets overordnede strategi for IKT i transportsektoren, Nasjonal transportplan og det nordiske regjeringssamarbeidet om transporttelematikk, er det etablert et samarbeid om IKT innen alle transportgrener. I Norge er det etablert et samarbeid mellom de fire transportetatene, næringsliv og ulike forskningsmiljøer. Sentralt i dette arbeidet står ARKTRANS (ARKitektur for TRANSportområdet). Foruten det flersektorielle aspektet innebærer ARKTRANS tilrettelegging for samordning av person- og godstransport.

ARKTRANS er basert på et samarbeid mellom forskere, myndigheter og næringsliv. Hovedmålsettingen er et rammeverk som beskriver datautveksling i transportsystemet og hvordan samspillet mellom informasjonssystemer og transporttjenester kan være. Systemarkitekturen omfatter alle typer transport og gjelder både person- og godstransport. Utfordringene knyttet til informasjonsflyt i transportsystemet er i stor grad knyttet til dårlig tilgjengelighet og manglende samordning. Formålet er å tilrettelegge for bedre transporttjenester og mer effektiv informasjonsflyt på tvers av transportmidler og også mellom person- og godstransport.

ARKTRANS gir aktører som utvikler og reviderer IKT-systemer stor frihet til å konstruere disse tilpasset egne behov. Ved å benytte arkitekturens beskrivelser kan det sikres at grensesnitt og informasjonselementer blir tilpasset alle andre systemer som følger ARKTRANS. Dermed sikres at informasjonsflyt og samordning mellom systemer og tjenester blir enkelt. Brukerne vil oppnå bedre og ensartet informasjonstilgang fra alle deler av transportsystemet. Samferdselsdepartementet vil legge til grunn at ARKTRANS tas i bruk som rammeverk ved utvikling av elektroniske tjenester på transportområdet.

IKT og sjøtransport

Innen sjøtransport har EU gjennom direktiv 2002/59 bl.a. tatt initiativ til tettere samarbeid mellom kyststatene i Europa om kontroll med og utveksling av informasjon om sjøtransport av farlig og forurensende last. Bruk av IKT er sentralt i denne sammenheng. Det legges opp til en utveksling av informasjonen som innhentes gjennom kyststatenes systemer for automatisk identifikasjon av skip (AIS). Et annet sentralt element er utviklingen av det europeiske informasjonssystemet «SafeSeaNet». Kystverket har vært en sentral aktør i utviklingen av dette systemet. Gjennom SafeSeaNet skal fartøy rapportere avgang og ankomst med farlig eller forurensende last til kyststatene, og systemet legger til rette for at denne informasjonen kan distribueres til andre kyststater i Europa. De to systemene vil gi kyststatene i Europa en bedre oversikt over trafikken til sjøs med farlig og forurensende last.

IKT gir bedre kollektivtransport

Mangel på informasjon er en viktig barriere i forhold til å bruke tilbudet av kollektivtransport. Det er derfor behov for å etablere integrerte informasjonstilbud som gir informasjon om raskeste og billigste måte å forflytte seg fra et sted til et annet. De ulike tilbyderne kan ha interesser av å ikke samarbeide. Myndighetene har derfor en rolle i å bidra til at slike systemer likevel blir etablert, til beste for brukerne.

Som et ledd i Samferdselsdepartementets strategi for bruk av IKT i transportsektoren, har Transportbrukernes Landsforening utarbeidet en internettportal for transport. For tilrettelegging av bedre informasjon til trafikantene utarbeider Statens vegvesen en håndbok for elektronisk billettering og et holdeplassregister for alle typer kollektivtrafikk.

Felles betalingssystem - AutoPASS

Med utviklingen av det elektroniske bompengeinnkrevingssystemet AutoPASS har Norge vært et foregangsland for geografisk koordinering med felles betalingssystem for større områder. Med tiden bør det utvikles enda bedre koordinering av betaling for ulike formål. Det kan også bli en bedre koordinering mellom betaling, bestilling og informasjon om transportmuligheter både for personer og gods. Dette vil kunne bidra til både bedre behovsdekning og mer efffektiv ressursbruk innen transportsektoren.

EU-kommisjonen har lagt fram et forslag til et direktiv om kompatibilitet mellom automatiske bompengesystemer i EU (EFC-direktivet). Det er ventet at direktivet vil bli vedtatt i første halvdel av 2004. Direktivet vil fastsette nødvendige betingelser for å sikre utbredelsen av og innbyrdes kompatibilitet mellom automatiske systemer for innkreving av vegavgifter i EU. Det gjelder for alle former for automatisk innkreving av bompenger på alle deler av det europeiske vegnettet. Unntatt er bare systemer uten elektronisk innkreving, uten kjøretøyenheter eller små, lokale systemer hvor kostnaden ville overstige nytten.

For å nå dette målet er det foreslått å opprette en «europeisk bompengetjeneste». Tjenesten skal sikre interoperabilitet for brukerne av de automatiske bompengesystemer som allerede er innført av medlemsstatene på nasjonalt eller regionalt nivå, samt systemer som i framtiden vil bli etablert på EUs område. Tjenesten skal ikke påvirke avgiftspolitikk, avgiftsnivå eller anvendelsesformål for inntektene i de enkelte medlemsland. Et vedtatt direktiv basert på gjeldende forslag kommer ikke i konflikt med, men stiller krav utover, gjeldende norsk rett.

Norge må fra 2009 tilby den felles europeiske betalingstjenesten til utenlandske tungbiler i norske bomstasjoner. Fra 1. januar 2011 skal tjenesten tilbys alle typer kjøretøyer på vegnettet. Tjenesten kan etableres med basis i den infrastruktur som er etablert med AutoPASS, men vil kreve investering i spesielt systemutvikling og forvaltningsapparat. Dette er foreløpig ikke mulig å beskrive i detalj eller kostnadsberegne siden direktivforslaget ikke definerer tjenesten.

For norske kjøretøyer som trafikkerer land i Europa med elektronisk innkreving av avgift må det enten etableres en interoperabilitet med AutoPASS-brikke eller bilene må utstyres med en AutoPASS-brikke som inneholder den felles betalingstjenesten, eller de må fortsette å betale manuelt. Dette vil innebære kostnader i form av investering og drift.

Europeisk samarbeid om navigasjon

Satellittbasert radionavigasjon benyttes i stor grad i posisjonering og navigasjon til sjøs og på land. Det eneste operative globale satellittnavigasjonssystemet i dag er det amerikanske Global Positioning System (GPS). Satellittnavigasjon ventes å styrke sin posisjon innen alle transportformer. I tillegg er det ventet at informasjon om nøyaktig tid og/eller posisjon fra satellittnavigasjonssystemene vil få svært mange nye bruksområder. Økt bruk av satellittnavigasjon kan gjøre samfunnet sårbart for tilsiktede og utilsiktede driftsforstyrrelser, som det ikke tas forholdsregler for på brukersiden eller systemsiden.

For å bedre nøyaktigheten og tilgjengeligheten av GPS i europeiske interesseområder, har EU og den europeiske romfartsorganisasjonen ESA i samarbeid etablert EGNOS. EGNOS sender korreksjonssignaler for GPS fra tre geostasjonære satellitter (satellitter som følger jordens rotasjon). Systemet forventes imidlertid ikke å være fullt operativt før om to til tre år.

I EU har man vurdert sårbarheten ved kun å holde seg til GPS og funnet at det er ønskelig å etablere et eget uavhengig europeisk satellittnavigasjonssystem, Galileo. Dette er også viktig for Norge. Arbeidet med å etablere Galileo har pågått siden 2001 som et samarbeid mellom EU og ESA. Fra 2005/2006 vil EU overta ansvaret for den videre utviklingen av prosjektet. Galileo forventes å være operativt fra omkring 2008, og vil være kompatibelt med GPS-systemet.

Etableringen av Galileo vil øke antallet navigasjonssatelitter og vil dermed øke nøyaktigheten ved satellittnavigasjon. GPS og Galileo vil også fungere som erstatning for hverandre ved driftsforstyrrelser, og dermed redusere sårbarheten ved satellittbasert posisjonering, navigasjon og tidsreferanse.

Store arealer og spredt bosetting gjør utbygging av bakkebasert navigasjonsinfrastruktur i Norge relativt kostbart. Norge har derfor særlig stor nytte av satellittbaserte navigasjonssystemer. Norge har også spesielle behov i forbindelse med satellittnavigasjonssystemer. GPS er blant annet mindre nøyaktig og pålitelig i norske områder langt nord. Det er i Norges interesse at det etableres satellittnavigasjonssystemer som fungerer bra også i disse områdene. Norge har derfor vært en pådriver for å sikre tilstrekkelig antall satellitter i Galileo. Som følge av dette er det EUs politikk at Galileo-systemet skal gi forholdsvis like ytelser på alle breddegrader, også i norske områder.

For å ivareta koordineringen av det videre utviklingsarbeidet for Galileo er det opprettet et felles foretak mellom EU og ESA, Galileo Joint Undertaking. Norges påvirkning av Galileo skjer i dag gjennom ESAs programstyre for navigasjon. I tillegg deltar Norge som observatør i EU-medlemmenes Supervisory Board for Galileo Joint Undertaking, samt som observatør i Galileo Security Board som arbeider med sikkerhetsmessige aspekter ved systemet. Fiskeridepartementet er nå i dialog med EU om muligheten for en direkte deltakelse i Galileo Joint Undertaking og vilkårene for en slik deltakelse, herunder økonomiske betingelser. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget i denne forbindelse på egnet måte.

4.6 Mulighetene for overføring av godstransport fra veg til sjø og bane

Det er et politisk mål å få en overføring av godstransport fra veg til sjø og bane, der dette er hensiktsmessig ut fra hensynene til en effektiv trafikkavvikling, miljø og sikkerhet. Dette innebærer i praksis å stimulere til intermodale transportløsninger med tilstrekkelig transportkvalitet (framføringstid, leveringsbetingelser etc.) til en konkurransedyktig pris.

Norsk næringsliv er avhengig av god framkommelighet også på kontinentet for å sikre nødvendig leveringspålitelighet i det indre markedet. Tiltak som bedrer framkommeligheten på det europeiske vegnettet vil også komme norske transportører til gode. Norge kan også spille en viktig rolle i utvikling av transportløsninger som ikke går på veg innen og til/fra Nordkalotten.

I EU-kommisjonens hvitbok «European transport policy for 2010: time to decide» foreslås over 60 konkrete tiltak som skal fremme et mer effektivt transportsystem. Det er et mål at fordelingen mellom de forskjellige transportmidlene i 2010 skal tilsvare fordelingen i 1998. Det er betydelige forskjeller mellom Norge og EU når det gjelder miljø- og framkommelighetsproblemer og løsningene i Norge må derfor tilpasses norske forhold.

Marco Polo-programmet er ett av tiltakene som skal bidra til å nå målet om en mer effektiv og miljøvennlig transport i Europa. Programmets hovedformål er å legge til rette for overføring av gods fra veg til bane, nærsjøfart og indre vannveger. Norge deltar i programmet f.o.m. 2004, og medvirker også finansielt.

EU-kommisjonen har initiert etableringen av et nettverk av nasjonale «Short Sea Shipping – Promotion Centers» (SPC) som et tiltak for å fremme sjøtransport. Norge ble tilknyttet nettverket i 2003 med støtte fra Fiskeridepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Samferdselsdepartementet.

Boks 4.1 Marco Polo

Marco Polo er en EU-forordning om støtte til forbedring av godstransportens miljøegenskaper først og fremst gjennom intermodale transportløsninger. Programmet startet opp i 2003 og skal gå fram til 2010, med en ramme på 75 mill. EUR for perioden 2003-2006. Programmet kan støtte intermodale prosjekter i alle deler av godstransportmarkedet. Prosjekter må innebære samarbeid mellom deltakere fra minst to land. Det gis støtte til nye transportløsninger som ikke går på veg. Støtten skal rettes mot logistikkmarkedet og bidra til redusert trengsel på vegene og/eller bedre miljøegenskapene til transportsystemene. Det kan gis støtte til tiltak som kan redusere markedsbarrierer og konkurransemessige hindringer for intermodale løsninger. Det er også mulig å få støtte til felles læringsprosjekter og prosjekter som stimulerer til samarbeid innen logistikkmarkedet. Avhengig av type prosjekt varierer tilskuddsandelen fra 30-50 pst .

Mange vareeiere foretrekker å bruke lastebil som transportmiddel, fordi dette oppleves som den enkleste løsningen. For at det skal bli like attraktivt å benytte sjøtransport, må det på en ukomplisert måte tilbys dør-til-dørtransporter der skip inngår som et ledd i transportkjeden. I praksis betyr dette at vareeiere bør kunne få et tilbud på en dør-til-dør transportløsning som inkluderer bruk av skip ved hjelp av én enkelt henvendelse til ett transportselskap. SPC-Norge vil være en katalysator i arbeidet med å få etablert denne type transporttilbud. Senteret har et bredt kontaktnett­verk som inkluderer næringsliv og myndigheter i Norge og Europa, og driver samtidig informasjonsarbeid, utvikling av IKT samt databaser for sjøtransport og dør-til-dør transportløsninger. En annen viktig oppgave for SPC-Norge vil være koordinering av FoU-aktiviteter og utviklingsprosjekter, eksempelvis prosjekter som finansieres av EUs Interreg-program.

Det er først og fremst på lange transportavstander, og særlig for transport av stykkgods, at intermodale transportløsninger er aktuelle. Vel 80 pst av godstransporten innenlands (målt i tonn) fraktes under 10 mil. Målt i tonnkm, som er et uttrykk for transportarbeidet, utgjør denne transporten en betydelig mindre andel. Vegtransport dominerer på korte avstander og er totalt dominerende for innenriks transport på Østlandet. Gods som fraktes 40 mil eller mer utgjør om lag 56 pst av transportarbeidet. Målt i tonn utgjør dette godset en relativt begrenset andel, men fordi det transporteres langt, utgjør det en stor andel av transportarbeidet. Det viktigste markedet for jernbanetransport er stykkgods på jernbanens hovedrelasjoner. Innenriksmarkedet for sjøtrans­port er i hovedsak transporter mellom Nord-Norge og Vestlandet. Bare 5-10 pst av godset (målt i tonn) som fraktes over 10 mil har teoretisk potensial for overføring fra veg til sjø og bane. Dette kan likevel utgjøre en betydelig del av transportarbeidet fordi det er på de lange transportene en overføring er mest aktuell. En slik overføring forutsetter en vesentlig reduksjon i omlastingskostnadene.

Biltransport er den mest fleksible og tidseffektive transportform for de fleste innenlandske transportstrekninger. Norges geografiske utstrekning med spredt produksjon og bosetting fører til lave konsentrasjoner av gods. Dette er i seg selv et betydelig hinder for intermodale transportløsninger.

Transportøkonomisk institutt har i en utredning for Samferdselsdepartementet sett på muligheter, hindre og virkemidler for overføring av gods fra veg til sjø og bane. Noen hovedkonklusjoner fra analysen er:

  • Tiltak bør rettes mot det transportmidlet en ønsker å påvirke.

  • Godstransport er lite prisfølsom (elastisk) for transporter kortere enn 30 mil. Derfor vil tiltak som gjør vegtransport relativt sett dyrere i forhold til andre transportformer, i liten grad påvirke næringslivets valg av transportmiddel på avstander under 30 mil. Slike tiltak vil i hovedsak bare gjøre transport dyrere for næringslivet.

  • En økning i transporttiden på veg eller en økning i de tidsavhengige kostnadene (utgifter til kapital, sjåfør mv.) på veg har tilnærmet samme effekt på vegtransporten, men ulik effekt på overføringen. Ved økt transporttid på veg får en mindre overføring til sjø enn ved økte kostnader.

  • Omlastingskostnader knyttet til andre transportmidler enn lastebil må reduseres for å få en overføring.

Utvikling av effektive terminaler (havner, jernbaneterminaler) er en forutsetning for få en overgang fra veg til sjø og bane. Videre arbeid med utvikling av standarder for lastbærere og bedre terminalstyring er en viktig del av effektiviseringen. Økt bruk av IKT og integrasjon mellom aktørenes IKT-systemer vil også ha effekt. Det er viktig å sikre åpne løsninger som kan bidra til likeverdig konkurranse samtidig som samspillet mellom private aktører utvikles.

For å øke sjøtransportens markedsandel vil også tiltak som påvirker liggetid i havn for skip, aktive opplegg for læring av andres erfaringer (best practice analyser) og investeringer i tilpasset håndteringsutstyr ha betydning. Videre er tilknytningen til havnene og det landbaserte transportnettet viktig for at havnene skal kunne utvikles.

For å stimulere til overføring fra veg til bane vil spesielt tiltak som øker lastfaktoren i tilbringertransporter, lengre tog som reduserer el-forbruket (og dermed kostnadene) og harmonisering av regelverket for banetransport for å sikre felles standarder over landegrensene være viktig. Det siste tiltaket kan gi gjennomgående transporter uten stopp og omlasting.

Samferdselsdepartementet vil øke kapasiteten på jernbanenettet for å legge til rette for økte transportvolumer med jernbane. Spesielt vil investeringene som gjøres i Oslo-området være viktige for å øke jernbanens konkurransekraft. Også på langdistanestrekningene mellom Oslo og henholdsvis Kristiansand, Stavanger, Bergen, Trondheim og Bodø er forbedringene av infrastrukturen av betydning for å styrke godstransporten med jernbane.

Samferdselsdepartementet vil i første del av planperioden etablere en ny godsterminal for bil/jernbane i Ganddal i Rogaland, samt bygge om godsterminalen på Alnabru. Dette vil bidra til mer effektiv og fleksibel godshåndtering, jf. nærmere omtale i kapittel 8.3.

Endringer i avgifts- og gebyrpolitikken kan påvirke transportmiddelfordelingen. Tiltak som svekker vegtransportens effektivitet utover det å betale for eksterne kostnader vil kunne være effektive for å påvirke transportmiddelfordelingen. Regjeringen ønsker imidlertid ikke en slik politikk fordi dette gir andre uheldige samfunnsmessige virkninger, bl.a. vil næringslivets konkurranseevne svekkes fordi transportkostnadene da vil øke.

Et godt samarbeid mellom myndighetene og bransjeorganisasjonene vil være et viktig bidrag for å lette overgangen fra veg til sjø og bane.

Fotnoter

1.

Regionale lufthavner. Analyse av utvikling og struktur. Bind 1 og 2. Luftfartsverket, Møreforsking og Transportøkonomisk institutt, 2001.

2.

Oppdatering av rapporten «Regionale lufthavner. Analyse av utvikling og struktur.» Avinor, 2003.

Til dokumentets forside