St.meld. nr. 16 (2004-2005)

Leve med kulturminner

Til innholdsfortegnelse

2 Bakgrunn og sammendrag

2.1 Bakgrunn

Det er gått 18 år siden den forrige stortingsmeldingen om kulturminnepolitikken ble lagt fram. St.meld. nr. 39 (1986–87) Bygnings- og fornminnevernet la grunnlaget for den desentraliserte kulturminneforvaltningen på regionalt nivå i fylkeskommunen. I 1994 ble det etablert en egen samisk kulturminneforvaltning.

Omorganiseringen har ført til en sterkere regional og lokal forankring av kulturminnepolitikken, blant annet gjennom nærmere kobling til kommunenes arealplanlegging og det øvrige kulturarbeidet, herunder museene. Dette har vært et viktig bidrag til utviklingen av feltet.

I løpet av disse 18 årene har endringene i samfunnet også økt i stadig raskere takt. Det offentliges rolle er i stigende grad å definere overordnete rammer og legge til rette for privat engasjement. Det er også et mål å styrke de lokale myndighetenes handlingsrom. Dette gir nye utfordringer og muligheter i forvaltningen av kulturminnene.

Det har vært en økende interesse for kulturminnefeltet, både i befolkningen og i de politiske miljøene. Flere regjeringer har satt klare mål for å sikre prioriterte kulturminneverdier, noe som har fått bred tilslutning i Stortinget. I St.meld. nr. 58 (1996–97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling – Dugnad for framtida ble kulturminnefeltet utførlig presentert som ledd i en samlet miljøpolitikk. Kulturminnenes betydning for utviklingen av bærekraftige lokalsamfunn ble sterkt framhevet. Ved behandlingen våren 1998 sluttet Stortinget seg til dette, samtidig som flertallet ga uttrykk for at dagens kulturminnepolitikk ikke var tilstrekkelig til å sikre kulturarven for kommende generasjoner. Stortinget har senere bedt om en opptrappingsplan for å nå de nasjonale målene på kulturminnefeltet, og forslag til forbedrete støtteordninger og andre incitamenter for å sikre nødvendige vernetiltak. Regjeringen Bondevik I nedsatte i 1999 et bredt sammensatt utvalg med 17 medlemmer for å utrede mål, strategier og virkemidler i kulturminnepolitikken. Kulturminneutvalget leverte sin utredning, NOU 2002: 1 Fortid former framtid – Utfordringer i en ny kulturminnepolitikk, 21. desember 2001.

Utredningen inneholder vurderinger og formuleringer av verdigrunnlag, mål og strategier for en fornyet kulturminnepolitikk. Den gir også en rekke konkrete anbefalinger. Med utgangspunkt i visjonen «Kulturminner og kulturmiljøer – kilder til opplevelse, utvikling og verdiskaping» må grunnlaget for en ny kulturminnepolitikk formes ved å:

  • legge vekt på kulturell variasjon og mangfold

  • gi muligheter for et differensiert vern og for regionale variasjoner

  • gi rom for åpne og fleksible verdivurderinger som tar hensyn til historiske, sosiale og kulturelle variasjoner

  • legge større vekt på formidlingen av og tilgjengeligheten til kulturminner og kulturmiljøer

  • legge vekt på prosesser med bred deltakelse og lokal forankring

  • rette større oppmerksomhet mot kulturminner og kulturmiljøer som ressurser for kunnskap og opplevelser

  • legge vekt på miljømessige sammenhenger, inkludert sammenhengen mellom natur og kultur

  • legge til rette for en tilpassing mellom formålet med å verne et kulturminne og eierens, rettighetshaverens og brukerens interesser. Det skal legges vekt på å videreføre og utvikle næringsvirksomhet

  • foreta en markant større økonomisk satsing og en rettferdig fordeling av omkostningene ved fredning og vern

  • gjennomføre lovendringer og organisatoriske endringer for å oppnå dette

To utvalgsmedlemmer ønsket ikke å tiltre anbefalingene fra utvalgets flertall og utdypet dette i en særmerknad.

NOU 2002: 1 Fortid former framtid – Utfordringer i en ny kulturminnepolitikk følger som vedlegg til denne stortingsmeldingen.

Utredningen ble sendt på høring 28. februar 2002. Det kom inn synspunkter fra rundt 300 høringsinstanser. Noen av de viktigste tilbakemeldingene er:

  • Det er stor støtte til verdiforankringen i utredningen.

  • Beslutninger må bli bedre begrunnet og kommunisert.

  • Kulturminner og kulturmiljøer har stor betydning som ressurser i samfunnet.

  • Det er viktig å få tydelig fram hvilken kunnskap som ligger i kulturminnene.

  • Det må legges større vekt på formidling av kulturminner og kulturmiljøer. Det må komme fram hvorfor man skal ta vare på dem, hvordan vedlikehold og skjøtsel skal gjennomføres og hvilken historie de enkelte kulturminnene kan fortelle.

  • Målet om samspill mellom natur og kultur, og hva dette kan fortelle om historien, må konkretiseres.

  • Kystens kulturhistorie må få større oppmerksomhet.

  • Frivillige organisasjoner og museer er ressurser i det lokale kulturminnearbeidet.

  • Det er behov for flere økonomiske virkemidler. Det er også nødvendig å prioritere mellom utvalgets 141 anbefalinger.

  • Det er behov for å tydeliggjøre hva som er den offentlige kulturminnepolitikkens ansvarsområder.

  • Det er behov for en bedre samordning mellom Kultur- og kirkedepartementet, Miljøverndepartementet og Utdannings- og forskningsdepartementet, som alle har et overordnet ansvar for politikkutviklingen knyttet til den fysiske kulturarven.

Hovedpunktene i utvalgets utredning og høringsuttalelsene framgår av vedlegg 1.

2.2 Hovedtrekk i meldingen – sammendrag

Regjeringen mener at kulturarven er en viktig ressurs som kilde til kunnskap og opplevelse, og for utviklingen av lokalsamfunn og verdiskaping innenfor næringslivet. Gjeldende mål og strategier fremmer ikke bruk og ivaretakelse av denne ressursen på en god nok måte. Regjeringen legger derfor i denne meldingen fram en tiltakspakke som skal gjelde fram mot 2020. Tiltakspakken skal sikre at mangfoldet av viktige kulturminner og kulturmiljøer ikke går tapt og at potensialet kulturarven representerer blir tatt mer aktivt i bruk.

Regjeringen vil sikre kulturminnene med utgangspunkt i kravene som følger av lover og konvensjoner, og har som mål å øke de samlete årlige tilskuddene til fredete kulturminner i privat eie med i gjennomsnitt 175 millioner kroner utover dagens budsjett. Satsingen omfatter midler til å sikre, sette i stand og vedlikeholde fredete og fredningsverdige kulturminner og kulturmiljøer, og til å sørge for at staten i større grad enn i dag dekker utgifter til arkeologiske arbeider ved gjennomføring av mindre private tiltak. Regjeringen vil i tillegg etablere et eget program for verdiskaping med grunnlag i kulturminner og kulturmiljøer. Programmet skal ha en økonomisk ramme som gir en målbar og merkbar effekt på verdiskaping.

Det mest optimale vil være at tilskuddene trappes opp til det foreslåtte nivået over en periode på fire år. Den årlige oppfølgingen vil avhenge av budsjettsituasjonen.

Fornyelse av fredningspolitikken og bedre rammebetingelser for private eiere

Analyser og vurderinger av viktige kulturminner og kulturmiljøers tilstand viser at mange av dem forfaller, blir ødelagt eller fjernes. Tapet akselerer. Meldingen gir en beskrivelse av tilstanden for viktige kategorier kulturminner og kulturmiljøer og av utfordringene forvaltningen, eierne og andre aktører står overfor i arbeidet med å sikre verdiene som ressurser for samfunnet. De foreslåtte tiltakene svarer på utfordringene.

Private eiere av fredete kulturminner og frivillige aktører gjør en uvurderlig innsats for å sikre kulturminnene. Det er et mål for regjeringen å sikre bedre rammevilkår for dette arbeidet. Staten skal dekke en større andel av merutgiftene i forbindelse med antikvarisk riktig sikring, vedlikehold og istandsetting av fredete kulturminner. Fredete hus og anlegg, stavkirker, ruiner, bergkunst, tekniske og industrielle kulturminner, fartøy og verdensarv, samt skjøtsel av arkeologiske kulturminner og brannsikring av tette trehusmiljøer, vil bli prioritert. I tillegg vil det bli gjennomført tiltak for å styrke samarbeidet mellom eierne og forvaltningen og for å skape større forutsigbarhet.

Staten skal også i større grad enn i dag kompensere for utgifter private har til arkeologiske arbeider i forbindelse med mindre private tiltak.

Eksisterende vedtaksfredninger vil bli gjennomgått med sikte på å klargjøre omfanget av og innholdet i fredningene. Dette er særlig viktig for de eldste vedtakene. Det skal utarbeides en overordnet fredningsstrategi for nye fredninger fram mot 2020. Strategien skal følges opp med landsdekkende verneplaner og fredningsprogrammer. Fredningspolitikken de nærmeste årene vil ha særlig oppmerksomhet på å sikre bygninger og miljøer som ligger tettere opp til vår egen tid. Perioden fra 1850 og fram til i dag, deler av kystkulturen og kulturminner knyttet til folkelige bevegelser og frivillige organisasjoner, er i for liten grad representert på fredningslisten.

Staten skal gå foran som et godt eksempel i forvaltningen av egne eiendommer

Staten eier mange viktige kulturhistoriske eiendommer. Regjeringen har satt i gang tiltak for å få en bedre oversikt over og forvaltning av statens kulturhistoriske eiendommer. Regjeringen vil prioritere dette arbeidet høyere. Statlige myndigheter skal ta vare på og bruke eiendommene på en måte som sikrer de kulturhistoriske verdiene og sikrer at ressursene blir tatt i bruk. Det skal blant annet utarbeides landsverneplaner for alle sektorene og gjennomføres fredninger for et utvalg av de viktigste kulturhistoriske eiendommene.

De eldre kirkene og kirkegårdene er vesentlige kilder til å forstå norsk kulturhistorie. Kirkebygget og dets utsmykking representerer ikke bare en kilde til kunnskap om den kristne kulturarven, trosliv og trosskikker gjennom århundrene, men også om håndverkstradisjoner, byggeskikk, materialbruk og stilhistorie.

Mange kirker er preget av mangelfullt vedlikehold. Manglende vedlikehold over lang tid har ført til at kirkene og kirkenes utsmykking mange steder er i dårlig stand, med et betydelig istandsettingsbehov. For de fredete og verneverdige kirkene har Riksantikvaren beregnet at etterslepet i vedlikeholdet utgjør noe over tre milliarder kroner.

Den gjeldende lovgivningen legger det økonomiske ansvaret for bygging, drift og vedlikehold av kirkene og kirkegårdene på kommunene. Det foreslås ikke endringer i denne ansvarsdelingen, men staten vil ta et medansvar for å sette i stand kirker som er vernet etter kulturminneloven. Dette kan skje ved delfinansiering innenfor kulturminnefondet og vil være avhengig av den årlige budsjettbehandlingen. Regjeringen vil arbeide for at kulturminnefondets grunnkapital gradvis blir styrket. I statsbudsjettet for 2005 er det innført en ordning med rentekompensasjon, som skal stimulere kommunene og kirkeeierne til å sette kirkene i stand. Kulturhistorisk verdifulle kirker skal ha høy prioritet ved fordelingen av investeringsrammen og kompensasjonen på de enkelte tiltakene. Spørsmålet om videreføring av kompensasjonsordningen med nye investeringsrammer for senere år, vil bli vurdert i de årlige budsjetter.

Mangfoldet av kulturminner skal stå sentralt i utviklingen av levende lokalsamfunn

Alle lokalsamfunn har kulturminner og kulturmiljøer som er verdifulle og som kan gi grunnlag for opplevelser, kunnskap og verdiskaping. Regjeringen vil etablere et verdiskapingsprogram for kulturminner og kulturmiljøer. Målet er å utløse potensialet som ligger i kulturminnene og kulturmiljøene og bidra til kulturell, sosial og økonomisk utvikling i lokalsamfunnet. Eierne, næringslivet, andre private og offentlige aktører og frivillige organisasjoner vil bli invitert til å samarbeide om dette. Regjeringen vil særskilt rette oppmerksomheten mot kystsonen. Målet er å få fram gode eksempler, kunnskap og erfaringer som har overføringsverdi.

Kunnskap og opplevelse knyttet til kulturminner skal være tilgjengelige for alle

Regjeringen vil gi eierne, forvaltningen og byggebransjen tilgang til praktisk kunnskap om å sette i stand og vedlikeholde bygninger med kulturhistorisk verdi. Det vil bli opprettet et kunnskapsnettverk for kulturhistoriske eiendommer. Utdanningsmulighetene innenfor rehabilitering og tradisjonelle håndverksfag skal styrkes. Dette gjelder også i forhold til arkitekt- og bygningsingeniørutdanningen.

Kunnskap om kulturminner og kulturmiljøer er grunnleggende både for en god forvaltning og for å kunne formidle historien og gi folk opplevelser. Regjeringen vil styrke kunnskapsgrunnlaget gjennom økt forskning. Tilbudet til skolen om å ta kulturarven i bruk, skal bli bedre, blant annet gjennom Den kulturelle skolesekken. Gode registre og overvåkingssystemer skal utvikles. En viktig del av regjeringens politikk er at kunnskapen skal være lett tilgjengelig. Det forutsetter blant annet et godt samarbeid mellom kulturminnemyndighetene og museene. Regjeringen vil gjennomføre særlige satsinger rettet mot barn og unge og mot minoritetsgruppenes kulturarv i det flerkulturelle Norge.

Kulturminneåret 1997 ble meget vellykket. Regjeringen vil derfor gjennomføre et nytt kulturminneår i 2009, og deretter hvert tiende år.

Offentlig forvaltning skal være pådriver i arbeidet med å sikre kulturminner

Som planleggings- og reguleringsmyndighet er kommunen uten sammenlikning den største forvalteren av kulturhistoriske verdier. Regjeringen vil legge til rette for at kommunen kan bruke kulturminnene i den lokale samfunnsutviklingen, blant annet gjennom utvikling av plan- og bygningsloven og bedre tilgang på registre og kunnskap. Tydelige roller, klare ansvarsforhold, riktig myndighetsfordeling og godt fungerende samarbeidsrutiner er viktige forutsetninger for at de lokale myndighetene skal kunne ta ansvar og fylle sin funksjon på en god måte.

Fylkeskommunen har fått en ny rolle som regional utviklingsaktør, og har gjennom den også fått nye og utvidete muligheter som kulturminnemyndighet. Det kan bli aktuelt å styrke den regionale kulturminneforvaltningen og overføre mer myndighet og flere oppgaver fra Riksantikvaren.

Styrket samarbeid med frivillige organisasjoner

Det er ønskelig at de frivillige organisasjonene får en sterkere rolle i utviklingen og praktiseringen av kulturminnepolitikken. Regjeringen vil derfor legge til rette for et nærmere samarbeid med organisasjonene i gjennomføringen av kulturminnepolitikken.

Kulturminner i polarområdene

På Svalbard vil regjeringen videreføre en restriktiv praksis i forhold til aktiviteter og inngrep som kan skade eller redusere verdien av kulturminnene på øygruppen.

Det er behov for å utarbeide et underlagsmateriale om kulturminner knyttet til norsk polarhistorie og næringsaktivitet i Antarktis. På bakgrunn av dette vil aktuelle samarbeidsprosjekter bli vurdert.

Styrking av internasjonalt samarbeid og utviklingssamarbeid

Norge engasjerer seg sterkt i bevaring av den internasjonale kulturarven. Målet for det internasjonale engasjementet er å sikre kulturarven mot misbruk og ødeleggelse og verne den og ta den i bruk som en ressurs. Regjeringen vil legge økt vekt på samarbeidet med landene i sør med tanke på en best mulig utnyttelse av kulturarv som positive bidrag i utviklingsprosessene. Norges hovedkanaler for dette arbeidet er Unesco og utviklingssamarbeidet.

Regjeringen ønsker å styrke det internasjonale arbeidet på kulturminnefeltet gjennom å følge opp internasjonale konvensjoner, avtaler og prosesser i EU- og EØS-sammenheng.

Boks 2.1 Hva er fredete og verneverdige kulturminner?

Hva er fredete kulturminner?

Noen kulturhistorisk eller arkitektonisk verdifulle kulturminner og kulturmiljøer er av så stor verdi for nasjonen at de gis varig beskyttelse gjennom bruk av statlige virkemidler. Dette innebærer at de er fredet etter kulturminneloven, enten automatisk på grunnlag av fastsatte kriterier, eller gjennom enkeltvedtak etter en konkret vurdering. Fredning etter kulturminneloven skal sikre at et representativt utvalg kulturminner ut fra geografiske, sosiale, etniske og tidsmessige vurderinger, blir beskyttet. Staten bidrar økonomisk og på annen måte i forvaltningen av disse kulturminnene.

Kulturminner som er automatisk beskyttet i henhold til kulturminneloven er:

  • alle arkeologiske kulturminner, bygninger og ruiner fra før 1537 (§ 4 første ledd)

  • erklært stående byggverk fra perioden 1537–1649 (§ 4 tredje ledd)

  • samiske kulturminner eldre enn 100 år (§ 4 andre ledd)

  • skipsfunn eldre enn 100 år (§ 14)

Med unntak for bygninger fra perioden 1537–1649 ligger det ingen konkret vurdering av det enkelte kulturminnet til grunn for disse fredningene. Dette fordi en ut fra alderskriteriet alene kan anta at dette er kulturminner med store kulturhistoriske verdier. Loven fastsetter derfor særlige prosedyrer som må følges dersom en skal fjerne eller gjøre inngrep i disse kulturminnene.

Båter, bygninger, andre typer kulturminner og kulturmiljøer fra etter reformasjonen (1536) kan fredes ved enkeltvedtak etter en konkret vurdering (§§ 14a, 15 og 20). Fredningsverdige kulturminner kan også være sikret gjennom verneplaner for statens kulturhistoriske eiendommer, særlige statlige satsinger på tekniske og industrielle kulturminner og vern og vedlikeholdsavtaler knyttet til fartøy. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Miljøverndepartementet ga i 2000 ut et felles rundskriv som gir regler for forvaltning av kulturhistorisk viktige kirker.

Hva er verneverdige kulturminner?

Kulturminner og kulturmiljøer av regional eller lokal verdi kan sikres gjennom vedtak etter plan- og bygningsloven. Det forligger også kommunale og fylkeskommunale lister over verneverdige kulturminner.

Hoveddelen av kulturminner og kulturmiljøer har ingen formell eller offisiell beskyttelse, men tas vare på fordi eierne, rettighetshaverne eller andre interesserte brukere, setter pris på og tar vare på dem.

Figur 2.1 Den gamle veiforbindelsen mellom Østlandet og Vestlandet
 slynger seg gjennom Vindhella i Lærdal. De oppmurte partiene
 fra 1840-årene har en høyde på opptil
 12 meter.

Figur 2.1 Den gamle veiforbindelsen mellom Østlandet og Vestlandet slynger seg gjennom Vindhella i Lærdal. De oppmurte partiene fra 1840-årene har en høyde på opptil 12 meter.

Til dokumentets forside