St.meld. nr. 16 (2004-2005)

Leve med kulturminner

Til innholdsfortegnelse

9 Den nasjonale og regionale kulturminneforvaltningen og de frivillige organisasjonene

Kulturminner og kulturmiljøer i Norge blir tatt vare på av offentlige myndigheter på ulike nivåer og innenfor ulike sektorer, av den enkelte eieren og av frivillige organisasjoner. Et godt resultat avhenger av at de ulike aktørene kan samhandle på en effektiv, fleksibel, rasjonell og gjensidig understøttende måte. Regjeringen vil gjennomføre nødvendige tiltak for å sikre tydelige roller, klare ansvarsforhold, riktig fordeling av myndighet og godt fungerende samarbeidsrutiner.

9.1 De statlige sektormyndighetenes ansvar for kulturminner

Det finnes kulturminner og kulturmiljøer innenfor alle samfunnssektorer. Alle sektorene har derfor sin egen historie, som det er viktig å ta vare på og dokumentere.

Prinsippet om sektoransvar på miljøfeltet ble fastsatt gjennom St.meld. nr. 46 (1988–89) Miljø og utvikling – Norges oppfølging av Verdenskommisjonens rapport og i St.meld. nr. 58 (1996–97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling . I henhold til dette prinsippet har miljøvernmyndighetene ansvar for å koordinere regjeringens arbeid med å fastsette de miljøvernpolitiske målene, både nasjonalt og for sektorene. Miljøvernmyndighetene har videre ansvaret for å sikre egnete systemer for å overvåke miljøtilstanden.

Gjennomføring av mål og tiltak på statlige sektorers områder skjer i regi av de ansvarlige sektormyndighetene. Etter sektorprinsippet har de statlige sektorene:

som eier ansvaret for å:

  • forvalte sine kulturminner og kulturmiljøer på en måte som tar vare på kvalitetene. Det offentlige eier en stor og kulturhistorisk verdifull eiendoms- og bygningsmasse, mange med stor symbolverdi. Dette er omtalt nærmere i kapittel 5.

som myndighetsutøver ansvaret for å:

  • sikre at hensynet til kulturminner og kulturmiljøer blir tatt vare på i deres virksomhet. Sektorene har ansvaret for myndighetsutøvelse og relevante virkemidler. Videre har de ansvaret for tidlig i beslutningsprosesser å vurdere på hvilken måte kulturminnene skal tas hensyn til, og for å dokumentere konsekvensene et vedtak får for kulturminnene på dette området, jf. kravene i utredningsinstruksen om at de miljømessige konsekvensene av politikkforslag skal utredes.

Det er behov for å styrke samarbeidet mellom departementene for å finne fram til hvordan de ulike sektorene kan bidra til å utløse det potensialet for verdiskaping som bruk og vern av kulturminner representerer. Dette er beskrevet nærmere i kapittel 6.

De berørte departementene vil samarbeide om å gjennomføre den nasjonale kulturminnepolitikken.

I NOU 2002: 1 Fortid former framtid – utfordringer i en ny kulturminnepolitikk og høringen av denne, blir det understreket at det spesielt er behov for et tett samarbeid og god samordning mellom Kultur- og kirkedepartementet, Miljøverndepartementet og Utdannings- og forskningsdepartementet. De tre departementene har alle et overordnet ansvar for politikken knyttet til den fysiske kulturarven. Disse departementene vil videreutvikle samarbeidet om utvikling og gjennomføring av politikken. Spørsmål knyttet til universitetsmuseenes framtidige arbeid og rolle blir behandlet av et eget offentlig utvalg, som skal avgi sin innstilling innen november 2005, jf. kapittel 8.4.3.

Boks 9.19 Landbruket og sektoransvaret

Landbruket er en foregangssektor når det gjelder å ta sektoransvar for kulturarven. Natur- og kulturminneforvaltningen, landbruksforvaltningen og landbruksorganisasjonene har lenge samarbeidet om å utvikle arbeidsformer og virkemidler som skal ta vare på både kulturminne- og naturverdier i landbrukets kulturlandskap. Norges unike og varierte landskap med rike natur- og kulturressurser representerer et potensial for verdiskaping, og disse ressursene er et viktig utgangspunkt for utviklingen som skjer i bygdesamfunnene.

9.1.1 Forholdet til politiet og påtalemyndigheten

Kulturminnekriminalitet er brudd på lover og forskrifter som beskytter kulturminner og kulturmiljøer. Etter råd fra kulturminnemyndighetene gir Justis- og politidepartementet overordnete styringssignaler til politiet på dette området. I tillegg til forebyggende virksomhet og arbeid med straffesaker, har også politiet et særskilt styringsansvar i forhold til alt oppsyn i naturen som skjer med grunnlag i tildelt begrenset politimyndighet. Riksadvokaten gir retningslinjer om prioritering, etterforskning og påtale av miljøkriminalitet.

Et av Justis- og politidepartementets mål i miljøvernarbeidet er å redusere miljøkriminaliteten gjennom forebyggende virksomhet, oppsynsvirksomhet og rask og adekvat reaksjon på overtredelse av miljøvernlovgivningen. For å oppnå et vellykket resultat, må de ulike myndighetene og organisasjonene samarbeide. Det er etablert et omfattende samarbeid lokalt, regionalt og nasjonalt. Det er et stort behov for politiets og påtalemyndighetens kompetanse på dette området, og de gjør en uvurderlig innsats, med god hjelp fra miljøkoordinatorer, de faste påtaleansvarlige for miljøkriminalitet og Økokrim. Mange steder er fylkesvise miljøforum, under ledelse av politimesteren, en viktig arena for samarbeid med kulturminneforvaltningen.

9.2 Riksantikvaren

Riksantikvarembetet ble opprettet i 1912 som en statlig forvaltningsmyndighet for bygningsarven. 1. juli 1988 ble Riksantikvaren omgjort til direktorat med ansvaret for hele kulturminnefeltet. Direktoratet har i dag ca. 120 stillinger, med et totalbudsjett for 2005 på ca. 250 millioner kroner.

Riksantikvaren er Miljøverndepartementets rådgivende og utøvende faginstans for forvaltning av kulturminner og kulturmiljøer. Direktoratet skal følge opp kulturminnepolitikken og har et særlig ansvar for å identifisere og bidra til å sikre nasjonalt prioriterte kulturminner og kulturmiljøer. Videre har Riksantikvaren også en rådgivende funksjon overfor annen offentlig forvaltning, allmennheten og næringslivet. Direktoratet har en rekke lovpålagte oppgaver. Oppgaver etter kulturminneloven og plan- og bygningsloven står sentralt, men også en rekke andre lover har bestemmelser som forutsetter medvirkning fra Riksantikvaren.

På kulturminnelovens område fatter Riksantikvaren vedtak som første instans blant annet i saker om arkeologiske kulturminner, kulturminner fra middelalderen, hoveddelen av statens kulturhistoriske bygninger, verneverdige fartøy og fredning av etterreformatoriske kulturminner. Riksantikvaren gir råd til biskopene om håndtering av verneverdige kirker og fordeler tilskuddsmidler til satsingsområder og øremerkete tiltak.

Departementet vurderer løpende hvordan Riksantikvarens oppgaveportefølje kan optimaliseres. Målet er å begrense enkeltsaksbehandlingen til saker der direktoratet er laveste effektive nivå eller overordnet myndighet. Det kan være aktuelt å overføre myndighet og oppgaver til fylkeskommunen og Sametinget eller til kommunene. Dette vil bli vurdert i stortingsperioden 2005–2009, i sammenheng med oppfølgingen av St.meld. nr. 19 (2001–2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet – regionalt og lokalt nivå .

En eventuell overføring av myndighet til kommunesektoren vil bli vurdert på bakgrunn av evalueringen av det pågående forsøket med å overføre myndighet etter kulturminneloven, jf. kapittel 10.3.

Også Direktoratet for naturforvaltning, Statens forurensingstilsyn og Norsk polarinstitutt, som er andre direktorater under Miljøverndepartementet, besitter kompetanse og virkemidler av betydning for forvaltningen av kulturminner og kulturmiljøer. Direktoratene skal videreutvikle samarbeidet på relevante områder, særlig i forhold til samspillet mellom natur og kultur og styrkingen av en bærekraftig ressursforvaltning.

9.3 Den regionale kulturminneforvaltningen

Fylkeskommunen ble fra 1. januar 1990 etablert som regional kulturminneinstans. Den fikk myndighet etter kulturminneloven på områder innenfor bygningsvern og arkeologi, og fikk tilført øremerkete midler tilsvarende to årsverk. Fylkeskommunen har også en viktig funksjon etter plan- og bygningsloven som må ses i sammenheng med det ansvaret den har som regional kulturminnemyndighet. Den regionale kulturminneforvaltningen har oppgaver knyttet til kunnskapsformidling, veiledning og samarbeid med kommunene og private aktører om skjøtsel, tilrettelegging og bruk av kulturminner.

I dag bruker de fleste fylkeskommunene anslagsvis fra fire til syv stillinger til å løse oppgaver på kulturminnefeltet. Styrkingen av fagfeltet har skjedd gjennom fylkeskommunenes egen prioritering av feltet uten statlige øremerkinger, og gjennom inntektsfinansierte oppdrag knyttet til forvaltningen av de arkeologiske kulturminnene. Kapasiteten i den fylkeskommunale kulturminneforvaltningen er anstrengt, noe blant annet kulturminneutvalget påpekte.

Selv om kommunene tar et ansvar for egne kulturminner, vil det være behov for et forvaltningsnivå som sikrer en regional forankring av kulturminneoppgavene.

Fylkeskommunen er regional myndighet på kulturminneområdet, mens fylkesmannen er regional myndighet for resten av miljøvernområdet. For å nå målet om en helhetlig, regional miljøvernforvaltning, må fylkeskommunen og fylkesmannen samarbeide tett.

Interregionalt samarbeid, nettverksbygging og samarbeid med resten av den regionale miljøvernforvaltningen, kommunene, museene og de frivillige organisasjonene kan styrke forvaltningens, eiernes og andres tilgang til kompetanse. En del fylker har satt i gang og høstet erfaring med slikt arbeid.

Fylkeskommunen har som regional utviklingsaktør, jf. St.meld. nr. 19 (2001–2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet – regionalt og lokalt nivå, blant annet fått større myndighet når det gjelder regional- og distriktspolitiske virkemidler. Alle fylkeskommunale ansvarsoppgaver må ses i sammenheng med dette. Det er en utfordring å se på hvordan kulturminnefeltet kan bidra i samfunnsutviklingen og hvilke muligheter som er til stede for verdiskaping.

Den regionale kulturminnemyndigheten vil ha en viktig rolle i oppfølgingen av kulturminnepolitikken, jf. tiltakene i kapittel 4. Fylkeskommunene vil kunne ha en sentral rolle i gjennomføringen av verdiskapingsprogrammet på kulturminneområdet, jf. kapittel 6.

Det kan bli aktuelt å styrke den regionale kulturminneforvaltningen og overføre ytterligere myndighet og oppgaver fra Riksantikvaren. Dette vil bli vurdert i sammenheng med at fylkeskommunenes rolle skal evalueres i stortingsperioden 2005–2009.

Departementet vil ta initiativ til et samarbeid mellom de regionale kulturminne- og miljøvernmyndighetene og museumssektoren for å høste erfaringer og stimulere til videreutvikling av robuste kompetansemiljøer på området.

9.4 Den samiske kulturminneforvaltningen

Det første valget til Sametinget fant sted i 1989. I 1994 ble Samisk kulturminneråd opprettet som et underliggende råd til Sametinget. Samisk kulturminneråd fikk den samme myndigheten og de samme oppgavene etter kulturminneloven for de samiske kulturminnene som fylkeskommunen har for de øvrige kulturminnene. Med virkning fra 1. januar 2001 ble Samisk kulturminneråd avviklet som eget underliggende råd, og feltet gikk inn i Sametingets hovedadministrasjon. I samsvar med den nye organiseringen er forvaltningsmyndigheten lagt direkte til Sametinget, som en prøveordning med virkning fra 2001.

Opprettelsen av en egen samisk kulturminneforvaltning innebærer en anerkjennelse av at det eksisterer en egen samisk fortid, men det er ikke et mål at alle kulturminner skal defineres ut fra en etnisk tilknytning. Sametinget og fylkeskommunen har til dels et overlappende ansvar for kulturminner fra de eldste periodene, noe som krever en utstrakt samhandling og et godt samarbeid. Tilskuddsmidler til samiske kulturminner er lagt inn på Sametingets budsjett fra 2003. Midlene skal blant annet gå til fredete bygg og anlegg. Dette gir Sametinget myndighet til å prioritere og bruke midlene innenfor rammen av formålet med tilskuddsordningen.

Sametinget har siden delegeringen i 1994 fått overført til sammen 12 stillinger til samisk kulturminneforvaltning. Disse er fordelt på hovedadministrasjonen og fire distriktskontorer, som i dag er viktige fagmiljøer for arbeidet med de samiske kulturminnene og kulturmiljøene. Det geografiske ansvarsområdet strekker seg fra Hedmark i sør til Finnmark i nord.

Figur 9.1 Offerstedet Áhkanjárstábba i Kvalsund kommune
 i Finnmark. Stedet ligger sentralt ved Kvalsundet, som er et godt
 fiskested og også oversvømmingsplass for rein
 med beite på Kvaløya. Offerstedet benyttes derfor
 av både reindriftssamer og sjøsame...

Figur 9.1 Offerstedet Áhkanjárstábba i Kvalsund kommune i Finnmark. Stedet ligger sentralt ved Kvalsundet, som er et godt fiskested og også oversvømmingsplass for rein med beite på Kvaløya. Offerstedet benyttes derfor av både reindriftssamer og sjøsamer.

Som myndighetsorgan etter kulturminneloven er Sametinget en del av den ordinære kulturminneforvaltningen og faglig underlagt Riksantikvaren, som også er klageinstans i saker hvor Sametinget har vedtakskompetanse. Miljøverndepartementet kan gi instrukser om saksbehandling og lovtolkning, og gi generelle retningslinjer for hvilke hensyn som skal legges til grunn ved skjønnsutøvelsen.

Erfaringene fra prøveordningen så langt er evaluert i en egen rapport som har vært på høring, blant annet ved Sametinget. Spørsmålet om den framtidige organiseringen av den samiske kulturminneforvaltningen skal utredes av en arbeidsgruppe sammensatt av Miljøverndepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Riksantikvaren og Sametinget. Arbeidet skal være ferdig i løpet av første halvår av 2005. Prøveordningen med myndighet lagt direkte til Sametinget er videreført inntil den endelige organiseringen er vedtatt.

På samme måte som for fylkeskommunene kan det bli aktuelt å overføre mer myndighet og flere oppgaver fra Riksantikvaren til Sametinget, jf. kapittel 9.2.

Den videre utviklingen av den samiske kulturminneforvaltningen må også ses i sammenheng med oppfølgingen av samerettsutvalgets arbeid.

Boks 9.20 Samiske kulturminner

Samiske kulturminner kom inn i kulturminneloven i 1978. Det finnes samiske kulturminner i store deler av Norge, fra Finnmark i nord til Hedmark i sør, men det er ikke foretatt systematiske registreringer av disse. De samiske kulturminnetypene er knyttet opp mot utøvelsen av den samiske kulturen, både i dag og i tidligere tider. Det finnes en rekke spor fra primærnæringene jordbruk, reindrift og fiske, og fra skog- og elvesamisk tilpassing til landskap og naturressursgrunnlag. Forskning på samisk kultur er intensivert i de senere årene, og resultatene har ført til at flere typer kulturminner nå blir sett på som samiske. Dette omfatter menneskeskapte levninger i terrenget, som også kan ha en immateriell dimensjon, for eksempel ved at bestemte landskapsformasjoner eller et helt landskapsområde inngår i tradisjonelle fortellinger om tro og hendelser.

9.5 De frivillige organisasjonene

Det frivillige arbeidet på kulturminne- og kulturvernfeltet omfatter innsats fra frivillige organisasjoner, ad-hoc-grupper og enkeltmennesker. Ofte skjer det frivillige arbeidet i et samspill mellom organisasjoner og enkeltmennesker.

Frivillig engasjement startet arbeidet med å sikre kulturminner i Norge. Foreningen til norske Fortidsminnesmerkers Bevaring (Fortidsminneforeningen) var den første norske organisasjonen med kulturminner som arbeidsområde. Den ble stiftet i 1844, med J.C. Dahl som initiativtaker. Foreningen, som fremdeles er blant de sentrale frivillige organisasjonene innenfor kulturminnefeltet, hadde som formål å identifisere, dokumentere og vedlikeholde norske «fortidsminnesmærker», spesielt de med høye kunstneriske og håndverksmessige kvaliteter. Som en følge av de private aktørenes innsats, fikk Norge i 1905 sin første kulturminnelov, og i 1912 ble Riksantikvaren opprettet.

Frivillige organisasjoner er viktige samfunnsaktører. Det lokale og frivillige engasjementet gir viktige korrektiv til ulike deler av den offentlige forvaltningen. Norges kulturvernforbund, som utgjør overbygningen for kulturminne- og kulturarvorganisasjonene, har 19 medlemsorganisasjoner og totalt ca. 185 000 medlemmer i 1 400 fylkes- og lokallag.

Miljøverndepartementet bevilger over sitt budsjett driftstilskudd til et utvalg frivillige kulturminneorganisasjoner og til naturvern- og friluftslivsorganisasjoner, som i mange tilfeller inkluderer kulturminner i sitt arbeid. Dette bidrar til å sikre det økonomiske grunnlaget for organisasjonene. Landsomfattende organisasjoner som er godt organisert og har egne velfungerende distriktsledd, blir prioritert i ressurstildelingen.

Organisasjonene får også støtte til konkrete prosjekter og er viktige aktører i den praktiske gjennomføringen av ulike sider ved kulturminnepolitikken.

Også flere av de øvrige frivillige miljøorganisasjonenes innsats er rettet mot kulturminnefeltet, for eksempel Friluftslivets fellesorganisasjon (FRIFO) og dens medlemsorganisasjoner, Friluftsrådenes landsforbund, Naturvernforbundet og Natur og ungdom.

I St.meld. nr. 39 (2000–2001) Friluftsliv legger regjeringen opp til å forvalte biologisk mangfold, kulturlandskap og kulturminner som ressurser for utøverne av friluftsliv på en slik måte at verdiene blir tatt vare på. Kulturlandskap og kulturminner er verdier som blir stadig mer tilgjengelige for friluftsutøvere gjennom ulike tiltak for tilrettelegging. Prosjekter og tiltak i Friluftslivets år 2005 vil blant annet legge vekt på sammenhengen mellom natur- og kulturarv og fokusere på å bedre samarbeidet mellom kulturminne- og friluftsinteressene, både i forvaltningen og mellom organisasjonene.

Hovedutfordringer

Det ligger muligheter i et tettere samarbeid mellom kulturminneorganisasjonene, de andre miljøvernorganisasjonene og forvaltningen når det gjelder å øke oppslutningen om og oppmerksomheten rundt kulturminner, kulturarv og miljø. I St.meld. nr. 48 (2002–2003) Kulturpolitikk fram mot 2014 framgår det at kulturvernaktiviteter for barn og unge så langt har kommet dårlig ut når det gjelder tildeling av Frifond-midler. Midlene skal brukes til et bredt spekter av lokale aktiviteter. Kulturvernforbundet og Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner har etter dette tatt initiativ for å arbeide mer aktivt for kulturarven.

Strategier og tiltak

Regjeringen vil bidra til å styrke mulighetene for frivillig innsats. De økonomiske støtteordningene har stor betydning og vil bli videreført og eventuelt videreutviklet. Departementet vil ta initiativ overfor organisasjonene for å få dokumentert og gjort synlig det arbeidet de frivillige organisasjonene gjør på dette området, og få innspill til hvordan arbeidet deres kan styrkes. Departementet vil ta initiativet til et nærmere samarbeid med organisasjonene om å gjennomføre den nye kulturminnepolitikken. Departementet vil invitere til et idéforum med deltakere fra de ulike organisasjonene med kunnskap om og interesse på feltet. Målet er å komme fram til relevante prosjekter.

Regjeringen vil særskilt stimulere til større aktivitet overfor barn og unge. Dette bør blant annet skje gjennom Frifond-ordningen. Miljøverndepartementet og Kultur- og kirkedepartementet vil ta initiativ for å få Frifond-organisasjonene til å samarbeide om å styrke oppmerksomheten rundt kulturarven. En aktuell løsning er at Norges kulturvernforbund går inn som en fjerde paraplyorganisasjon, i tillegg til Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner, Norsk teaterråd og Norsk Musikkråd. Dette vil bli avklart av departementene i samråd med Frifond-organisasjonene.

9.5.1 Kulturminnedagen

Den norske Kulturminnedagen er en del av en alleuropisk markering av kulturminner og kulturmiljøer, i regi av Europarådet. Markeringen foregår hvert år i september og finner sted i alle medlemslandene. En nasjonal komité, oppnevnt av Miljøverndepartementet, har ansvaret for markeringen i Norge. Arbeidet er organisert som et samarbeid mellom staten og de frivillige.

Kulturminnedagen skal bidra til å skape forståelse og interesse for kulturminner og kulturmiljøer. Gjennom ulike arrangementer over hele landet blir kulturskatter som historiske monumenter, verneverdige bygninger og gjenstander, bygningsmiljøer og kulturlandskap vist fram. Hus og anlegg åpnes for publikum slik at de får anledning til å oppleve stedet og høre om dets historie.

Kulturminnedagen er også er en manifestasjon av det frivillige arbeidet som gjøres land og strand rundt for å ta vare på kulturminner og lokalhistorie. I 2004 var det arrangementer på 107 steder i landet, med rundt 27 000 besøkende. Arrangementene får stor oppmerksomhet i de lokale mediene. Nasjonalkomiteen deler årlig ut en pris til det beste arrangementet.

Nasjonalkomiteen er opptatt av å trekke inn ulike sektorer i valg av tema for markeringene. I 1996 var for eksempel mange av landets menighetsråd med i arrangementene, som rettet søkelyset mot landets bedehus og kirkegårder. I 2003 tok kulturminnedagen utgangspunkt i 400-årsjubileet for den offentlige helsetjenesten og den medisinske kulturarven. I 2004 var norske mattradisjoner hovedtema.

Regjeringen vil legge til rette for at kulturminnedagen kan spille en viktig rolle når det gjelder å synliggjøre og skape oppmerksomhet om satsingene i stortingsmeldingen.

Figur 9.2 Historiske bystrukturer tegner seg tydelig i bylandskapet.
 Stavanger.

Figur 9.2 Historiske bystrukturer tegner seg tydelig i bylandskapet. Stavanger.

Til dokumentets forside