St.meld. nr. 17 (2007-2008)

Staten og Den norske kirke

Til innholdsfortegnelse

10 Den norske kirkes organisering

10.1 Innledning

Hovedtemaet i dette kapitlet er kirkens inndeling i nær 1 300 selvstendige sokn (menigheter) og de organisasjonsmessige utfordringene som reises i denne forbindelse.

Spørsmål om organisasjonsutvikling og organisasjonsendringer i kirken blir regelmessig reist, ofte uten forbindelse til statskirkeordningen som sådan. Når slike spørsmål tas opp, er det mest med bakgrunn i konkrete problemstillinger og utfordringer, som kan gjenfinnes som beslektede problemstillinger og utfordringer i andre samfunnssektorer og andre organisasjoner. De organisasjonsmessige utfordringene kirken møter, har ofte samme karakter som andre organisasjoner møter. Den norske kirke kan på den annen side ikke i alle relasjoner sammenliknes med andre organisasjoner. Ekklesiologien, læren om kirken, setter visse grenser for kirkens organisering og myndighetsfordeling. Blant annet er kirkens inndeling i geografisk bestemte menigheter og deres relative selvstendighet i kirkeordningen, et grunnleggende trekk i luthersk kirkeforståelse. Utover slike grenser vil det imidlertid være et relativt stort handlingsrom for ulike organisasjonsformer. Lutherske kirker kan derfor være organisert på forskjellig måte.

Vesentlige sider ved kirkens organisering kan vurderes utenom spørsmålet om statskirkeordningen. Gjønnesutvalget foretar ingen utførlig drøfting av kirkens organisering. Utover spørsmål som knytter seg til Grunnloven, utnevning av biskoper og proster, og valgordninger, tar utvalget bare i begrenset utstrekning opp forslag til konkrete organisasjonsendringer. Med unntak for visse avgrensede spørsmål, var endringer i kirkens organisering heller ikke sentrale temaer under høringen.

10.2 Reformer, forsøk og utviklingsarbeid i dag

10.2.1 Innledning

I kapittel 3 er det gitt en beskrivelse av kirkens utvikling fram til vår tid, med oversikt over hvordan Den norske kirke i dag er organisert på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå – med tilhørende organer og myndighets- og oppgavefordelingen mellom dem. I kirkens historie har kirken alltid vært bygget på menighetene. I rettslig og organisatorisk forstand er menighetene i Den norske kirke det samme som soknet, dvs. den geografisk bestemte enheten der de som sokner til kirkebygget, er bosatt. Menighetene har fra katolsk tid vært knyttet sammen i bispedømmer gjennom bispeembetene. Særskilt valgte organer for menighetene kom første gang ved menighetsrådsloven i 1920, da menighetsrådene ble lovfestet med oppgaven å ha «oppmerksomhet henvendt på alt som kan gjøres for å vekke og nære det kristelige liv i menighetene». Bispedømmerådene ble opprettet ved lov i 1933, først og fremst med oppgaven å nominere kandidater til bispeembetene. På nasjonalt nivå hadde det på 1950- og 1960-tallet vært organisert et frivillig Bispedømmerådenes fellesmøte. Lovbestemmelser om et sentralkirkelig organ ved siden av Kongen og departementet kom i 1969, da Kirkerådet ble lovfestet. Kirkemøtet ble lovfestet i 1984.

Den generelle utviklingen innen offentlig forvaltning på 1980- og 1990-tallet, med delegering og desentralisering som sentrale forvaltningsprinsipper, satte sitt preg også på kirkens utvikling i denne tiden, blant annet ved betydelig delegering til bispedømmene. Parallelt pågikk et omfattende reformarbeid med bakgrunn i stortingsbehandlingen om stat og kirke i 1981. De seneste 20 – 30 årene er det på alle nivåer i kirken gjennomført mer omfattende endringer i kirkens organisering og myndighetsfordeling enn tidligere i statskirkens historie.

I et organisasjonsperspektiv framstår kirkelovens bestemmelser om menighetenes rettslige og økonomiske selvstendighet som særlig viktig. Kirkeloven etablerte et valgt kirkelig fellesråd i hver kommune, med oppgave å representere menighetene i økonomiske og forvaltningsmessige saker. Selv om det i flere kommuner, særlig i byene, på frivillig grunnlag allerede var opprettet fellesråd med slik oppgave, representerer lovfestingen av fellesrådene en viktig styrking av kirkens lokale organisasjon. Fellesrådet skal fremme samarbeid mellom menighetsrådene, utarbeide mål og planer for den kirkelige virksomheten i kommunen, ha ansvaret for kirkenes og kirkegårdenes forvaltning, forvalte de økonomiske overføringene fra stat og kommune og ivareta arbeidsgiveransvaret for kirkelig tilsatte. Det siste tiåret har dette gitt store gevinster. Den lokale kirkeforvaltningen er bygget ut og profesjonalisert, blant annet innen økonomi, administrasjon, personalledelse og arbeidsgiverrelaterte spørsmål. På sentralt nivå, særlig gjennom oppbyggingen av en felleskirkelig interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KA), men også ved det siste tiårets styrking av Kirkerådets og bispedømmerådenes kapasitet og kompetanse, gis det utstrakt bistand og faglig rådgivning overfor den lokale kirkeforvaltningen. Kirkeforvaltningen, både i bispedømmene og i kirken lokalt, har i løpet av de siste 10 – 20 år vært gjennom en betydelig vekst og modning, men er fortsatt ung og under utvikling.

Etter at kirkeloven nå har virket i rundt ti år, er det uavhengig av statskirkeordningen reist spørsmål om videre endringer i kirkens organisering. Slike spørsmål springer dels ut fra erfaringene med kirkeloven fra 1996, dels ut fra generelle utviklingstrekk i samfunns-, kirke- og menighetsliv. Spørsmål om organisasjonsendringer har i denne sammenheng oftest vært knyttet til kirkens lokale organisering og til prestetjenestens tilknytning til statsforvaltningen og de organisatoriske utfordringer som denne tilknytningen representerer for kirkens virksomhet ellers.

10.2.2 Sokneinndelingen

Kirkens inndeling i geografisk bestemte menigheter (sokn) er grunnleggende i Den norske kirkes ordning. Soknene har rettslig og økonomisk selvstendighet, men kan ikke løsrives fra Den norske kirke. Alle spørsmål som gjelder kirkens organisering vil måtte ta utgangspunkt i denne organisatoriske og rettslige forutsetningen, som ikke er betinget av kirkens tilknytning til staten.

Soknestrukturen i Den norske kirke er karakterisert ved et stort antall sokn. Per 1. januar 2008 er det 1 278 sokn. Fordi soknene historisk og rettslig er knyttet til kirkebygget, er sokneinndelingen en funksjon av kirkebyggingen i landet. Kirkebygget har historisk vært et svært betydningsfull element i alle lokalsamfunn. Kirkereisningen, kirkebyggenes antall og deres lokalisering avspeiler bosettingsutviklingen og bosettingsmønsteret i landet. Sokneinndelingen har i hovedsak ligget fast og uendret over lang tid. Med ett unntak (Frøyland og Orstad sokn i Klepp og Time kommuner) er det ingen soknegrenser som krysser kommunegrenser.

Det er stor variasjon i soknenes befolkningsgrunnlag. Andelen kirkemedlemmer i soknene varierer tilsvarende. Medlemsandelen i små sokn er gjennomgående betydelig høyere enn i større sokn. Tabell 10.1 viser antallet sokn i Den norske kirke gruppert etter tall på registrerte medlemmer i Den norske kirke bosatt i soknene. Tabellen viser at ca. 20 pst. av soknene (273) har et medlemstall som overstiger 5 000, mens 33 pst. (423 sokn) har færre enn 1 000 kirkemedlemmer. 45 pst. av soknene (582 sokn) har medlemstall mellom 1 000 og 5 000 kirkemedlemmer.

Tabell 10.1 Fordeling av sokn etter antall kirkemedlemmer i soknet per 31.12.2007.

Antall kirkemedlemmer Antallsokn Andel avsokn
Mindre enn 1 000 423 33,1 pst.
1 000 – 5 000 582 45,5 pst.
5 000 – 10 000 214 16,7 pst.
Mer enn 10 000 59 4,6 pst.
Total 1278 100 pst.

Kilde: Den norske kirkes medlemsregister, Kirkerådet, Kultur- og kirkedepartementet.

De minste soknene er oftest lokalisert i områder med spredt bebyggelse, dvs. i landdistrikter og kyststrøk. Vedkommende kommune omfatter da ofte flere sokn. For eksempel er det sju sokn i Bremanger kommune, som har 3 930 innbyggere, og åtte sokn i Luster kommune med 4 884 innbyggere. Også i større kommuner er det ofte mange sokn. I hvert sokn skal det velges menighetsråd hvert fjerde år, med oppgave å lede menighetens arbeid i soknet. Fordi de forvaltningsmessige oppgavene (kirkebygg- og kirkegårdsforvaltningen, personell, økonomi m.m.) er lagt til det kirkelige fellesrådet i kommunen, omfatter fellesrådets forvaltningsområde alle sokn i kommunen. I de tilfeller det er ett sokn i kommunen, har menighetsrådet samme forvaltningsoppgaver som fellesrådet i flersoknskommuner.

Hensynet til kirkeforvaltningen var avgjørende for at kirkeloven i 1996 la forvaltningsoppgavene til det kirkelige fellesrådet, ikke til det enkelte menighetsråd. Kirkeforvaltningen i en kommune påvirkes imidlertid av antallet kirker, antallet sokn og menighetsråd. Kirkens lokale forvaltning står ellers overfor de samme organisatoriske og forvaltningsmessige utfordringer som en kommune står overfor. De utfordringene som kommunene har for løsningen av sine oppgaver, blant annet med hensyn til kompetanse, ressursgrunnlag m.m., gjelder i minst samme grad for kirkeforvaltningen. Dette gjelder for kirkeforvaltningen i større kommuner, men i særlig grad for kirkeforvaltningen i de minste kommunene. Mange fellesråd i små kommuner skal betjene flere sokn med tilhørende kirker og kirkegårder. Selv i små kommuner er oppgavene innen kirkebygg- og kirkegårdsforvaltningen betydelige, samtidig som det økonomiske og personellmessige grunnlaget er beskjedent. Til dette kommer at fellesrådenes økonomiske utvikling de seneste årene viser at fellesrådene i de minste kommunene har hatt en svakere økonomisk utvikling enn andre fellesråd.

Boks 10.1 Fellesrådenes ressurssituasjon i små kommuner

129 av landets 430 kommuner har færre enn 2 500 innbyggere. I disse kommunene disponerer kirken i gjennomsnitt 2,2 årsverk utover presten til alle oppgaver som kirkeforvaltningen og menighetene skal ivareta. Kirkevergestillingen, som er en lovfestet stilling for daglig leder av fellesrådets arbeid, har i disse kommunene et gjennomsnittlig omfang på 0,6 årsverk. Fellesrådenes gjennomsnittlige driftsinntekter i disse kommunene var 1,7 mill. kroner i 2006, hvorav 1,2 mill. kroner var kommunale overføringer.

Bispedømmet, representert ved biskop og bispedømmeråd, er det regionale forvaltningsnivået i kirken, med myndighet gitt i lov eller delegert fra Kongen og Kirkedepartementet. Bispedømmet som forvaltningsnivå følger i første rekke av bispedømmets ansvar for prestetjenesten. Som følge av menighetenes (soknenes) rettslige selvstendighet, er bispedømmet tillagt begrenset myndighet og oppgaver overfor den lokale kirkeforvaltning.

Prostiet er det geografisk bestemte området for prestenes tjenestedistrikt. Prostiet har ingen annen rettslig eller forvaltningsmessig status i kirkeordningen. Det er i dag noe over 100 prostier. Prostiene er svært forskjellige med hensyn til befolkningsgrunnlag, geografisk utstrekning, antall kommuner og antall sokn. I de største byene er det flere prostier, mens enkelte prostier omfatter så mange som ni kommuner. I Nordfjord prosti i Bjørgvin bispedømme er det 27 sokn, mens Bergen domprosti omfatter ett sokn. Også når det gjelder folketall er det store variasjoner mellom prostiene, fra 122 000 innbyggere i Follo prosti som er det mest folkerike prostiet i landet, til Nærøy prosti som har noe under 10 000 innbyggere.

10.2.3 Utvikling og endring i seneste år

For å komme i møte de utfordringer av ressursmessig og annen karakter som kirkens organisering innebærer, har det de siste årene vært igangsatt et bredt forsøks- og utviklingsarbeid, i stor grad med økonomisk støtte fra staten. Flere forhold har påvirket omfanget og innrettingen i dette endrings- og utviklingsarbeidet. Ikke minst Kirkerådet og KA har de siste årene hatt stor oppmerksomhet på organisasjonsspørsmålene. Også trosopplæringsreformen og de seneste års endringer i prestetjenestens lokale organisering har aktualisert spørsmålene. Det økende kirkelige engasjementet for organisasjonsendringer og organisasjonsutvikling er i overveiende grad et resultat av konkrete erfaringer som formidles av valgte medlemmer av menighetsråd og fellesråd, av kirkelig tilsatte og andre som aktivt deltar i menighetslivet. Den generelle utviklingen i offentlig forvaltning og arbeidslivet generelt, med økende krav til effektiv oppgaveløsning og ressursbruk, god ledelse, velfungerende personalpolitikk m.m., har bidratt i samme retning.

Det lokale forsøks- og utviklingsarbeidet har dels vært selvdrevet, dels kommet i stand i et samspill mellom lokale, regionale og sentrale instanser. Det er stor variasjon mellom de enkelte prosjekter, forsøk og tiltak. Noen har begrenset rekkevidde, andre er mer vidtgående. I det følgende er gjennomgått noen utviklingstrekk i senere år som har påvirket omfanget og innrettingen av forsøks- og utviklingsarbeidet. Under punkt 10.2.4 er det gitt en statusoversikt på området.

Ny lokal organisering av prestetjenesten (prostereformen)

På midten av 1990-tallet ble det igangsatt flere systematiserte forsøk med en ny organisering av prestetjenesten. Prestetjenesten har tradisjonelt vært organisert i prestegjeldet, som fra gammelt av har vært tjenestedistriktet for prestene. Prestegjeldene har gjerne vært betjent av én, to eller tre prester. Over 100 prestegjeld var betjent av én prest da forsøkene ble påbegynt på 1990-tallet. Forsøkene gikk i hovedsak ut på å organisere prestetjenesten med prostiet som prestenes tjenestedistrikt. Prestegjeldet ble i disse tilfellene opphevet, og prostens ledelse av prestetjenesten ble betydelig forsterket. På bakgrunn av de erfaringer som ble gjort, ble det i 2004 gitt nye bestemmelser om prestetjenesten. Prostiet ble fastsatt som prestens tjenestedistrikt, men med særskilt ansvar for et avgrenset område (ett eller flere sokn). Den faktiske gjennomføringen skulle gå over tid, da det var forutsatt at den enkelte prest skulle gi sin tilslutning til at tjenestedistriktet ble endret. I 2008 ventes dette omstillingsarbeidet å være gjennomført i alle bispedømmer og for alle prester. Prestetjenesten er dermed organisert i vel 100 prostier, mot tidligere rundt 630 prestegjeld.

I St.meld. nr. 41 (2004 – 2005) Om kirkens økonomible omstillingsarbeidet innen prestetjenesten særskilt kommentert og satt inn i en større sammenheng. I meldingen heter det blant annet:

«Omstillingen og omorganiseringen av prestetjenesten er begrunnet i mange hensyn. Menighetenes behov for fast geistlig betjening er et overordnet hensyn. Departementet vil særlig understreke de personalpolitiske, arbeidsmessige og arbeidsmiljørelaterte hensynene. Styrking av ledelsesoppgavene, blant annet ved styrking av prostenes lederoppgaver, er i denne sammenheng et særlig viktig element i omstillingsarbeidet. Endringene åpner for en mer målrettet og behovstilpasset forvaltning av de betydelige personalressursene som prestetjenesten representerer og vil være en viktig referanse i det øvrige forsøks- og utviklingsarbeidet som berører kirkens organisatoriske eller strukturelle rammer.»

Lokalt forsøks- og utviklingsarbeid

I forbindelse med Stortingets behandling av St.meld. nr. 14 (2000 – 2001) Børs og katedral ble det i innstillingen til meldingen, jf. Innst. S. nr. 187 (2000 – 2001), framholdt at det i kirkelovgivningen burde gis adgang til å fravike kirkelovens bestemmelser i konkrete tilfeller når dette var begrunnet i å prøve ut nye organisasjons- og samarbeidsformer i kirken. I kommunelovgivningen fantes tilsvarende forsøksbestemmelser. På denne bakgrunn ble kirkeloven § 5 endret i 2001, jf. Innst. O. nr. 97 (2000 – 2001) og Ot.prp. nr. 90 (2000 – 2001), og gitt følgende tilføyelse:

«For å fremme hensiktsmessige organisasjonsformer og en hensiktsmessig oppgavefordeling i og mellom soknene, kan departementet godkjenne forsøk som avviker fra denne lovs bestemmelser om organisering av soknets organer, oppgavefordelingen mellom disse og deres sammensetning. Departementet kan gi nærmere retningslinjer etter denne bestemmelse.»

Da Bakkevigutvalgets utredning fra 2002 var til høring, kom det fram et bredt ønske om at det måtte arbeides med kirkelige reformer uavhengig av statskirkespørsmålet. Kirkemøtet 2002 uttalte blant annet:

«På bakgrunn av høringsmaterialet og Kirkemøtets behandling, mener Kirkemøtet det bør prioriteres å arbeide videre med følgende spørsmål, som hovedsakelig vil være uavhengig av relasjonen til staten:

  • kirkeforståelsen

  • en enhetlig økonomi

  • organisering av kirken

  • samordning av arbeidsgiveransvaret

  • valgordningene i kirken.»

På bakgrunn av Kirkemøtets vedtak etablerte Kirkerådet for perioden 2003–2006 et prosjekt for kirkelige reformer, der organisasjonsspørsmålene var sentrale reformtema. Under behandlingen av en rapport fra reformprosjektet gjorde Kirkemøtet 2005 følgende vedtak (KM 08/05):

Kirkemøtet legger til grunn at kirkens oppdrag og oppgaver skal ivaretas på lavest mulig nivå og at den kirkelige organisering på øvrige nivåer må bidra til dette. Målet må være å etablere hensiktsmessige, tjenlige og kostnadseffektive enheter som bidrar til å skape lokalt engasjement, tilhørighet og menighetsbevissthet.

Kirkemøtet ber Kirkerådet ta initiativ til flere forsøk med samarbeid mellom sokn og til forsøk med større sokn.

Kirkemøtet mener at en fremtidig kirkeordning bør ha tre forvaltningsnivåer med demokratisk valgte organer. Kirkemøtet ber Kirkerådet arbeide videre med å utforme et organ på mellomnivået som balanserer den lokale tilhørighet med mulighet for strategisk samordning og forvaltningsmessig kompetanse.

Kirkemøtet mener at det skal være et felles arbeidsgiveransvar i en framtidig kirkeordning. Kirkemøtet ber Kirkerådet ta initiativ til flere forsøk med ny mellomenhet på justert prostinivå, spesielt med vekt på samordnet arbeidsgiveransvar. Det bør også legges til rette for slike forsøk på sokne- og bispedømmenivå.»

Kirkemøtets vedtak går langt i å beskrive en ny regional forvaltningsenhet i kirken med utgangspunkt i prostiene. Kirkemøtet anbefalte at det ble igangsatt forsøk med et slikt nytt forvaltningsnivå ikke minst for å oppnå bedre samordning av arbeidsgiveransvaret, dvs. bedre samordning av den statlig organiserte prestetjenesten med kirkens virksomhet for øvrig. Kirkerådet har foreløpig ikke kommet langt i dette arbeidet, men det er igangsatt forsøk i enkelte prostier og det er registrert et økende ønske om å prøve ut samordning/samarbeidsløsninger med prostiet som samarbeidsområde.

Kirkemøtet 2005 drøftet også soknestrukturen og hvilke hensyn og kriterier som i framtiden bør være retningsgivende for sokneinndelingen. Etter kirkeloven § 24 kan Kirkemøtet gi retningslinjer på området. Kirkemøtet 2005 ba Kirkerådet arbeide videre med spørsmålet.

Siden 2003 har det vært avsatt midler over statsbudsjettet øremerket for forsøks- og utvik­lingstiltak i kirken. Tilskuddet har til formål å bidra til omstillingsprosesser, prosjekter og lignende som kan virke kostnadsbesparende for sektoren, gi en mer funksjonell og bedre koordinert kirkeforvaltning m.m. I statsbudsjettet for 2008 er det bevilget 4 mill. kroner til formålet. Kirkerådet og KA har et særlig ansvar for anvendelsen av midlene, for å stimulere til lokale forsøks- og utviklings­prosjekter, foreta evalueringer m.m. Kirkerådet og KA har også ellers tatt en rekke initiativ for å stimulere til lokale organisasjonsendringer, veilede i utviklingsprosjekter og å legge til rette for kontinuerlig drøfting av organisasjonsspørsmålene i kirken.

Også den økonomiske utviklingen for fellesrådene, særlig i små kommuner, har i senere år påvirket styrken og innretningen av den organisasjonsutvikling og forsøksvirksomhet som pågår. I St.meld. nr. 41 (2004 – 2005) Om kirkens økonomiframholdt departementet at det av hensyn til kirkeøkonomien i tiden framover burde legges økt vekt på forsøks- og utviklingsarbeid som «kan gi større og mer robuste kirkelige forvaltningsenheter». I meldingen framholdt departementet at endringene i de organisatoriske rammene for prestetjenesten burde kunne stimulere til lokalt forsøks- og utvik­lingsarbeid for å vinne erfaringer med prostiet som forvaltningsenhet. I innstillingen til meldingen, jf. Innst. S. nr. 108 (2005 – 2006), heter det om dette:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at prestetjenesten er omorganisert slik at presten blir ansatt i prostiet. Flertallet mener dette vil skape en bedre arbeidsdag for presten, og det vil også være en styrke for menighetsarbeidet. Flertallet mener at en må stimulere til en tilsvarende utvikling for andre deler av kirkelig ansatte slik at en kan etablere tjenester på tvers av menighets- og fellesrådsgrenser.»

Trosopplæringsreformen

Trosopplæringsreformen ble igangsatt med bakgrunn i Stortingets behandling av St.meld. nr. 7 (2002 – 2003) Trusopplæring i ei ny tid, jf. Innst S. nr. 200 (2002 – 2003). Reformen ble iverksatt i 2004 med mål å utvikle et bredt og systematisk opplæringstilbud i Den norske kirke for alle døpte fram til 18-årsalderen. Det er anlagt et tiårig perspektiv for gjennomføringen. De første fem årene er en forsøks- og utviklingsfase for utprøving av ulike opplæringstilbud og for å innhente erfaringer som grunnlag for reformens senere gjennomføring.

Trosopplæringsreformen skal utvikles og forankres lokalt. Reformen er omfattende og ressurskrevende. En systematisert og bred trosopplæring i alle menigheter berører alle tilsatte i kirken og vil engasjere et betydelig antall frivillige medarbeidere. Det vil kreves et utstrakt samarbeid med de frivillige kristelige organisasjonene og mellom menighetsrådene og fellesrådene, på tvers av menighets- og kommunegrenser. Planer og tiltak må utvikles på tvers av både profesjonsgrenser og organisatoriske grenser. At trosopplæringen har stor betydning for kirken i et organisasjonsmessig perspektiv, ble understreket i St.meld. nr. 7 (2002 – 2003):

«Trosopplæringsreformen er en av de største og viktigste reformene i kirken i nyere tid. De folkekirkelige perspektivene ved reformen er betydelige. En videre opptrapping og utbygging av reformen har konsekvenser for kirke­økonomien, for kirkens bemanning og ressursbruk. I reformens videre gjennomføring må det ventes at reformen også vil aktualisere og berøre mer generelle og strukturelle spørsmål om kirkens organisering og lokale forvaltning. Departementet ser det som viktig at utviklingen av trosopplæringsreformen ikke isoleres fra det øvrige forsøks- og utviklingsarbeidet som pågår i kirken. De erfaringer som reformen gir, må aktivt anvendes i det reform- og fornyelsesarbeidet som retter seg mot de økonomiske, strukturelle og forvaltningsmessige rammene for kirkens arbeid.»

I overkant av en fjerdedel av alle landets menigheter, i alt 350, har til nå etablert prosjekter som del av trosopplæringsreformen. Et stort antall av dem gjennomføres som samarbeidsprosjekter mellom flere menigheter. En utførlig redegjørelse for status for trosopplæringsreformen er gitt i St.prp. nr. 1 (2007 – 2008).

10.2.4 Oversikt over forsøks- og utviklingsarbeid i seneste år

Blant annet med bakgrunn i de forsøks- og utviklingsmidler som har vært bevilget over statsbudsjettet siden 2003, er det de seneste årene igangsatt en rekke forsøk og utviklingsprosjekter som berører kirkens lokale organisering. Forsøkene er dels motivert i behovet for administrativ forenkling, dels i behovet for bedre utnyttelse av den kompetanse og de personellmessige og økonomiske ressursene som finnes i et område. Flere steder er det en knapp ressurssituasjon som krever organisatoriske tilpasninger, andre steder er målet å styrke kirkeforvaltningen og kirkens arbeid for øvrig. Mange av prosjektene gjelder sammenslåing av menighetsråd i områder der det er flere sokn med lavt befolkningsgrunnlag. Andre prosjekter er rettet mot økt samarbeid og samordning mellom fellesråd i nabokommuner (interkommunalt kirkesamarbeid). I noen slike prosjekter er prostiet utsett som et egnet område for samarbeidsløsninger på tvers av menighets- og kommunegrensene, andre steder siktes det mer målrettet mot å utvikle prostiet til en kirkelig forvaltningsenhet der prestetjenesten og kirkens virksomhet for øvrig samordnes under en felles ledelse. Også i flere byer er det igangsatt organisasjonsendringer og forsøk med en samordnet kirkelig ledelse.

Samarbeid mellom fellesråd og menigheter i små kommuner

I perioden 2003 – 2006 er det over statsbudsjettet gitt tilskudd til i alt 32 utviklingsprosjekter på ca. 60 steder. Mange av disse prosjektene har vært relatert til samarbeid mellom fellesråd i små kommuner. Målet for disse interkommunale forsøkene er i hovedsak å finne fram til praktiske løsninger som gir forvaltningsmessig forenkling og rasjonalisering, oftest gjennom fellesløsninger for samme type oppgaver. Vanlige samarbeidsoppgaver finnes innen kirkebygg- og kirkegårdsforvaltningen, økonomi- og regnskapstjenester, helse-, miljø- og sikkerhet (HMS), informasjonsteknologi, lønns- og personalsaker m.m. Også felles bruk av personellressurser og bedre utnyttelse av kompetanse er aktuelt i slike tilfeller, for eksempel gjennom felles kirkeverge for flere fellesråd. Slike samarbeidsforsøk på tvers av kommunegrenser, dvs. mellom to eller flere fellesråd, er gjennomført eller forsøkt etablert i en rekke kommuner (blant annet Rindal, Surnadal, Stranda, Sykkylven, Skodje, Ørskog, Stordal, Norddal, Os, Tolga, Folldal, Alvdal, Tynset, Stord, Tysnes, Fitjar, Kvinnherad, Bømlo, Etne, Sveio, Haugesund, Karmøy, Tysvær, Bokn, Vindafjord, Sauda, Suldal, Vegårshei, Risør, Åmli, Gjerstad, Tvedestrand, Bø, Nome, Sauherad, Seljord, Haram, Ålesund, Hornindal, Stryn, Lesja, Dovre, Sel, Nord-Fron, Vågå, Lom og Skjåk).

I små kommuner, der det ofte er flere sokn og menighetsråd, står kirken overfor store utfordringer med hensyn til både å sikre forsvarlig kirkeforvaltning og å holde oppe menighetslivet ellers. På mange av disse stedene er det dessuten vanskelig å få mange nok kandidater til å stille til valg til menighetsråd. Ut fra behovet for administrativ forenkling, bedre utnyttelse av tilgjengelige ressurser, færre valglister til menighetsråd m.m., er det flere steder gjennomført forsøk og organisatoriske endringer med bakgrunn i forsøksbestemmelsen i kirkeloven § 5. I løpet av de siste fem-seks år har 30 – 40 menigheter etablert felles menighetsråd for to eller flere sokn, ofte til erstatning for fellesrådet. De enkelte sokn er ikke i alle tilfellene slått sammen. De enkelte sokn er da representert ved et felles menighetsråd. Øyer kommune med 4 900 innbyggere kan nevnes som eksempel, der to menighetsråd og fellesrådet er nedlagt og erstattet av et nytt Øyer kirkelige råd som ivaretar både menighetsrådenes og fellesrådets oppgaver.

Antallet kommuner er de seneste år redusert fra 435 til 430 (Våle og Ramnes, Bodø og Skjerstad, Aure og Tustna, Vindafjord og Ølen, Kristiansund og Frei). Kirken berøres direkte ved kommunesammenslåinger, da fellesrådene i de opprinnelige kommunene tilsvarende må slås sammen til ett fellesråd. De enkelte sokn og menighetsråd berøres ikke, men kommunesammenslåing utløser endringsprosesser som er relativt krevende for kirken på stedet. På regionalt og sentralt nivå i kirken etterspørres veiledning, økonomisk bistand m.m.

Byer og prostier

Forenkling og rasjonalisering av den kirkelige administrasjon og forvaltning har også vært hovedmålene for utviklingsprosjekter i byer og større kommuner. Blant annet har fellesrådene i Sandefjord, Stavanger, Skien, Oslo, Bærum, Arendal, Drammen og Moss gjennomført slike prosjekter. Spørsmålet om sentralisert eller desentralisert oppgaveløsning, dvs. om oppgaver skal ivaretas av fellesrådet eller de enkelte menighetsråd, har stått sentralt i disse prosjektene, I Drammen har en gått særlig langt i å prøve ut en sentralisert oppgaveløsning. I 2002 ble alle seks sokn i Bergen domprosti (Bergen sentrum) slått sammen til ett sokn.

Det er iverksatt få forsøk med prostiet som utgangspunkt for organisasjonsutvikling. I Sør-Innherad prosti prøves det ut en ordning der ett råd opptrer på vegne av fellesrådene i vedkommende kommuner (Levanger, Frosta og Verdal kommuner), og med felles kirkeverge. I Namdal prosti er igangsatt et tilsvarende forsøk med ett ­fellesråd for fire kommuner (Namsos, Flatanger, Fosnes og Overhalla kommuner). I Nærøy prosti (Leka, Nærøy og Vikna kommuner) har det lenge vært arbeidet med en tilsvarende sammenslåing av fellesrådene, men forsøket er stilt i bero. Også i Ytre Sogn prosti har det vært arbeidet med et tettere samarbeid mellom de sju fellesrådene i prostiet. I Saltdal prosti med fem kommuner, er et samarbeidsprosjekt mellom fellesrådene under utvikling.

I Byåsen prosti i Trondheim og i Asker prosti pågår også organisasjonsutvikling med utgangspunkt i prostiet, men forsøkene der har et bredere siktemål. Det fremste målet er å samordne prestetjenesten med den kirkelige virksomheten for øvrig, dvs. å prøve ut samordnet ledelse av kirkens samlede virksomhet i prostiet, slik at gudstjenester, kirkelige handlinger og menighetsaktiviteter ellers, arbeidsplaner, personalledelse, ressursbruk m.m., kan samordnes og gjennomføres så rasjonelt som mulig. I 2007 er et liknende prosjekt påbegynt i Sandefjord (Sandar prosti). I Oslo, med fem prostier involvert, er også et slikt prosjekt under arbeid.

Når det ikke er igangsatt flere forsøk med prostiet som ramme for samordnet kirkelig ledelse, sammenslåing av fellesråd eller andre typer samarbeidsløsninger mellom fellesråd i samme prosti, har dette bakgrunn i at denne type forsøk er komplekse med relativt store rettslige, personellmessige og økonomiske konsekvenser.

Erfaring og forsøk som grunnlag for videreutvikling

Som det framgår, er det i senere tid igangsatt en rekke forsøk og prosjekter i kirken ut fra et organisasjonsmessig sikte. Omfanget og rekkevidden av disse varierer betydelig. Erfaringene etter kirkeloven av 1996 viser at sokneinndelingen og kirkens forvaltningsmessige tilknytning til kommunene forsterker behovet for å utprøve nye organisasjons- og samordningsmodeller, på tvers av sokne- og kommunegrensene. Særlig i små kommuner er formålet i første rekke å nå fram til samarbeidsformer som kan sikre en tilfredsstillende oppgaveløsning på forvaltningsområder som er sårbare, særlig innen kirke- og kirkegårdsforvaltningen og personal- og økonomiforvaltningen. Dette er kompetansekrevende oppgaver, som kan bli for store for små organisasjonsenheter å mestre godt alene. Små kommuner står overfor mange av de samme utfordringene.

Omfanget av det interkommunale samarbeidet innen kirken, dvs. samarbeid mellom fellesråd i nabokommuner, er ikke fullstendig kartlagt, og erfaringene er derfor heller ikke systematisert. KA har i en skriftserie publisert kjente erfaringer og pekt på viktige generelle forutsetninger for slikt samarbeid. KA har også tegnet ut mulige modeller for interkommunalt samarbeid i kirken – i stor grad etter mønster fra kommunesektoren, der utforming av regler og modeller for interkommunalt samarbeid er kommet lenger enn i kirken.

Det pågående forsøks- og utviklingsarbeidet – i menigheter og kommuner, mellom fellesråd og i prostier – er mer omfattende enn tidligere i kirkens historie. De erfaringene som er gjort, viser at organisasjonsutvikling i kirken er ressurs-, kompetanse- og tidkrevende, ikke minst fordi kirkens organisering er nært knyttet til den kommunale organiseringen, mens prestetjenesten er del av den statlige forvaltningen. Endringer i kirkens lokale organisering berører et relativt omfattende lov-, regel- og avtaleverk. I tillegg kommer at endrings- og utviklingsarbeid ofte stiller store krav til kompetanse, vilje til endring og bred involvering av de berørte. Generelt i Den norske kirke er kunnskapen og erfaringene fra slike endringsprosesser relativt begrenset, selv om kirken på sentralt og regionalt nivå har opparbeidet betydelig kunnskap om slike prosesser. Forsøk og utviklingsprosjekter, enten de gjennomføres på tvers av menighets- og kommunegrenser, i byer eller i prostier, evalueres fortløpende. Videreføring av slike forsøks- og utviklingsprosjekter, med systematiske evalueringer og erfaringsinhenting, er viktige bidrag til en målrettet organisasjonsutvikling i kirken.

10.3 Departementets vurderinger

10.3.1 Innledning

Den norske kirke har rundt 3,9 millioner medlemmer. Kirken og kirkens tjenester er til stede i alle lokalsamfunn. Virksomheten er omfattende, med en rekke aktiviteter, uttrykksformer og oppgaver. Kirken skal gi rom for ulike meninger, teologiske oppfatninger og retninger. Synet på hvilken hensikt kirken primært skal fylle, vil naturlig også forme synet på hvilken organisasjonsstruktur kirken er best tjent med. Kirkens organisatoriske utforming og hvordan ansvars- og myndighetsfordelingen er ordnet, er i seg selv et uttrykk for en teologi og et kirkesyn.

Utover de endringer som er drøftet i kapitlene foran, mener departementet at det foreligger et betydelig utviklingsbehov med hensyn til hvordan kirken for øvrig organiseres. Målet må være å legge til rette for en mer funksjonell og formålstjenlig organisering av kirkens virksomhet. Et slikt utviklingsarbeid bør i første rekke skje i regi av Kirkemøtet, som også vil være nærmest til å definere utviklingsbehovet. Rammene for dette arbeidet bør være vide, tilpasset kirkens finansieringsordninger slik de er i dag.

Fornyelse av kirkens organisering må i høy grad sees i lys av generelle utviklingstrekk i samfunns-, kirke- og menighetsliv. Det mest aktuelle utviklings- eller endringsbehovet synes i dag å være knyttet til kirkens lokale organisering. Erfaringene det siste tiåret viser at de oppgavene som ligger til den lokale kirkeforvaltningen mange steder må søkes ivaretatt gjennom nye former for samarbeid – på tvers av menighets- og kommunegrenser. Fra kirkelig hold er det dessuten framholdt at prestetjenestens tilknytning til statsforvaltningen trenger å endres.

Meldingens hovedtema er statskirkeordningen. De utfordringene kirkens lokale organisering står overfor, vil langt på vei være de samme uavhengig av hvordan det rettslige forholdet mellom staten og Den norske kirke blir utformet. Departementet har ikke sett det som naturlig i denne meldingen å drøfte uttømmende hvordan disse utfordringene kan imøtekommes. Dette er spørsmål som departementet vil drøfte med kirkelige organer og komme tilbake til. I det følgende er det likevel trukket opp enkelte perspektiver som departementet mener har særlig betydning for det videre utviklingsarbeidet.

10.3.2 Endringer i samfunns-, kirke- og menighetsliv

Menighetslivet i Den norske kirke har i løpet av de siste tiårene vært i sterk endring. Endringene har sammenheng med blant annet demografiske og sosiokulturelle utviklingstrekk, dvs. endringer av mer generell samfunnsmessig karakter. Mer spesifikt er endringene i menighetslivet en virkning også av kirkelige utviklingstrekk. Menighetslivet har de seneste årene vært preget av tiltagende profesjonalisering, både lokalt, regionalt og sentralt, samtidig som oppslutningen omkring de frivillige organisasjonene i noen grad er svekket.

For noen tiår siden var prestene ofte alene om å være heltidstilsatte i menighetene. Ved siden av presten var det gjerne deltidstilsatte klokkere, organister og kirketjenere som bistod ved gjennomføringen av gudstjenester og kirkelige handlinger, men som hadde relativt liten innflytelse på menighetslivet for øvrig. Det var presten som representerte kontakten mellom menigheten, lokalsamfunnet og kirkens medlemmer. I kraft av sin embetsutøvelse og ved å ha sete i menighetsrådet hadde soknepresten avgjørende innflytelse på den virksomheten som fant sted i kirkebygget.

I norsk kirkeliv har gudstjenesteliv og menighetsliv tradisjonelt vært sett som to relativt atskilte virksomheter. Statskirkeordningen har i stor grad lagt rammeverket for gudstjenestelivet. Ved kongelig forordning og under biskopens tilsyn har prestene sørget for at gudstjenester og kirkelige handlinger er blitt utført i alle menigheter. Menighetslivet har derimot i stor grad vært organisert på siden av gudstjenestelivet, i store deler av landet oftest i regi av lekmannsorganisasjonene. Denne virksomheten har funnet sin naturlige plass i menighetslivet på stedet, men gjerne utenfor kirkebygget – i foreningsliv, i husfellesskap og på bedehusene.

I dag er situasjonen en annen. I tillegg til de vel 1 300 prestestillingene er det registrert ca. 6 000 andre kirkelig tilsatte. Kateketer, diakoner og kirkemusikere (organister, kantorer) utfører sitt arbeid i tilknytning til gudstjenestelivet så vel som i menighetslivet for øvrig. I tillegg kommer barne- og ungdomsarbeidere, klokkere, kirketjenere, menighetssekretærer m.fl. I de fleste menigheter er det i dag en kirkelig stab, dvs. kirkelig tilsatte som alle inngår i det samme arbeids- og kollegafellesskapet.

Endringer i bosettingsmønster og til dels synkende oppslutning i det frivillige organisasjonslivet i kirken har ført til at kirke- og menighetsliv i dag framstår annerledes enn tidligere. På mange steder i landet, særlig i områder som har vært preget av høy befolkningsvekst, eksisterer det ikke lenger et frivillig kirkelig organisasjonsliv i tilknytning til eller som supplement til det arbeidet menighetsrådet har ansvaret for. Kirkelivet i lokalmiljøet er i dag mer enn tidligere avhengig av at det er ansatte i menigheten som kan gjennomføre menighetsbyggende tiltak. De moderne arbeidskirkene, som ved siden av kirkerommet inneholder flerbruksrom for barne- og ungdomsarbeid o.l, illustrerer at en større del av menighetens arbeid i dag finner sted med utgangspunkt i kirkebygget. Samtidig utvikles det nye menighetsformer enkelte steder, dvs. menighetsfelleskap som organiseres utenom eller ved siden av den tradisjonelle menighetsstrukturen. Lokale menighetsdannelser innenfor Normisjon er eksempler på det siste.

Disse utviklingstrekkene bidrar til at det ikke er naturlig å skjelne mellom gudstjenestelivet og det øvrige menighetsarbeidet. Dersom folkekirken skal bevares og videreutvikles slik at kirkens medlemmer fortsatt kjenner tilhørighet til sin kirke og menighet, må det være bredde i gudstjenestelivet og menighetslivet for øvrig. Menighetens virksomhet må sees under ett, slik at både gudstjenesteliv og menighetsliv oppleves og utformes som menighetens felles ansvar.

Hovedspørsmålet i denne meldingen er forholdet mellom staten og Den norske kirke. Selv om kirkeordningsspørsmålet er viktig, vil Den norske kirkes framtid som folkekirke i første rekke avhenge av at nye generasjoner døpes, at kirken har bredde i sin oppslutning, og at kirken har betydning i folks liv.

Boks 10.2 Gudstjenestereform

Kirkerådet har igangsatt arbeidet med en større gudstjenestereform i Den norske kirke. Målsettingene for reformen er å gi rom for større fleksibilitet og valgfrihet, mer involvering fra deltakere og sterkere stedlig forankring av gudstjenestelivet. Målet er at ny gudstjenesteordning (høymesseliturgi) skal vedtas av Kirkemøtet 2010. Også ny salmebok for Den norske kirke er planlagt til samme tid. Gudstjenestereformen legger opp til at gudstjenesten i større grad vil bli et ansvar og en oppgave for menigheten som sådan.

10.3.3 Kirkens organisering

Forsøks- og utviklingsarbeid

Foran er gjennomgått sentrale sider og utfordringer ved kirkens lokale organisering. Det forsøks- og utviklingsarbeidet som er igangsatt, er begrunnet i praktiske behov og erfaringer. Målsettingen er å utprøve nye måter å organisere kirkens lokale virksomhet på. Ved siden av trosopplæringsreformen er dette forsøks- og utviklingsarbeidet kanskje det viktigste kirkelige innsatsområdet i tiden framover. Lokal organisasjonsutvikling i kirken bør forsterkes. Både de erfaringer som er gjort og de behov som er avdekket for organisasjonsmessige endringer, viser at det er et stort potensial for endring, for nye samarbeidsformer og -løsninger, på tvers av menighets- og kommunegrenser og innen alle deler av den lokale kirkeforvaltning og virksomhet. Hvordan dette potensialet kan utløses, avhenger av en rekke faktorer. I sammenheng med de årlige statsbudsjettene vil departementet vurdere spørsmålet om økte stimuleringstilskudd til forsøks- og utviklingstiltak. På sentralt og regionalt nivå i kirken bør det samtidig bygges opp større kapasitet og kompetanse til å gi veiledning til lokale utviklingsprosjekter, til å ta initiativ til endrings- og omstillingsprosesser, til å systematisere, formidle og utveksle erfaringer og praktiske løsningsmodeller. Gjennom kompetanseheving, kunnskapsformidling, kurs og konferanser, må det legges et grunnlag for endring, for etterspørring av nye måter å løse oppgavene på. Til dette kommer at den teknologiske utviklingen i seg selv er en viktig drivkraft for organisasjonsutvikling. Utvikling og bygging av IKT-systemer i kirken reiser allerede i dag spørsmål om felles IKT-løsninger på tvers av organisasjonsgrenser og forvaltningsnivåer.

Lokale endringsprosesser krever lokal deltakelse og tilslutning. Dette er grunnleggende for at omstillingsprosesser skal lykkes. Samtidig synes det grunn til å reise spørsmål om kirkens organisering alle steder er hensiktsmessig, sett i lys av de utfordringer kirken står overfor, de ressurser som står til rådighet, og de oppgaver som skal løses. Det er naturlig å reise spørsmålet om det i bispedømmene bør tas initiativ til en systematisk gjennomgang av kirkens inndeling og lokale organisering. Et slikt arbeid bør i tilfelle forankres regionalt, med lokal deltakelse og med veiledning og kompetanse stilt til rådighet fra sentralt kirkelig hold.

Når det spesielt gjelder spørsmålet om prostiet i framtiden bør utvikles som en egen forvaltningsenhet, vises det til det pågående forsøksarbeidet. Etter departementets syn må det vinnes betydelig flere erfaringer med prostiet som samarbeids- eller forvaltningsområde før det kan trekkes konklusjoner om prostiets framtidige stilling i kirkeordningen.

Kirkens rettsevne

I sammenheng med kirkens organisering reises ofte spørsmål om det er grunnlag for å utvikle flere sider eller dimensjoner ved Den norske kirkes rettslige stilling. Både Gjønnesutvalget og høringsinstansene drøfter spørsmålet om Den norske kirke kan gis rettslig selvstendighet uavhengig av staten og den enkelte menighets rettslige selvstendighet. Drøftingene er av generell karakter og i første rekke knyttet til forslag om avvikling av statskirkeordningen.

Departementet viser til avtalen som ble inngått mellom de politiske partiene på Stortinget 10. april 2008 der det heter: «Den norske kirkes organisering og virksomhet skal fortsatt reguleres ved en egen kirkelov, uten at kirken defineres som eget rettssubjekt.»

Prestene

I de seneste årene har det fra kirkelig hold i økende grad vært reist spørsmål om prestetjenesten bør organiseres annerledes enn i dag. Kirkemøtets vedtak fra 2005, Gjønnesutvalget og høringen understreker behovet for en bedre organisatorisk samordning mellom prestetjenesten og kirkens virksomhet for øvrig, blant annet for å oppnå en mer effektiv ressursutnytting og mer samordnet ledelse i kirken. Også en nylig avgitt kirkelig utredning om det framtidige arbeidsgiveransvaret i kirken, berører slike spørsmål.

Prestene er i dag statstjenestemenn og prestetjenesten en del av statsforvaltningen. Av framstillingen foran framgår at utviklingen i menighets- og kirkelivet de siste 30 – 40 år har hatt stor betydning for det tradisjonelle forholdet mellom prest og menighet, mellom gudstjenesteliv og menighetsliv. Gudstjenesten er fortsatt menighetens fremste samlingssted, men gudstjenestene og de kirkelige handlingene – de forordnede tjenestene – er i dag en del av et større og mer mangfoldig kirke- og menighetsliv, der prestens rolle eller posisjon blir mindre framtredende enn tidligere Disse kjennetegnene ved menighetenes utvikling vil i årene framover forsterkes gjennom trosopplæringsreformen.

Den særlige stillingen som prestetjenesten har i dagens kirkeordning, er historisk begrunnet i å beskytte og sikre de forordnede tjenestene over hele landet. Det er naturlig at det reises spørsmål om denne særstillingen som de forordnede tjenestene – og dermed prestetjenesten – historisk er gitt i kirkeordningen, er tilpasset de grunnleggende endringene og utviklingstrekkene som preger kirke- og menighetslivet i dag. Tilsvarende er det naturlig å stille spørsmål om grunnlaget for prestetjenestens organisering som del av statsforvaltningen er til stede i samme grad som tidligere.

Det er en rekke spørsmål som må utredes og avklares nærmere dersom prestetjenesten skal gis en annen organisatorisk og rettslig forankring enn i dag. Med bakgrunn i departementets tilråding i hovedspørsmålene, legger departementet til grunn at biskopene og prestene fortsatt skal være statstjenestemenn. Det følger av dette at den regionale kirkelige administrasjonen (bispedømmerådene og biskopene), som har det regionale ansvaret for prestetjenesten på statens vegne, også vil være en del av statsforvaltningen, slik som nå. Fordi kirkens sentrale administrasjon (Kirkerådet) bør ha samme rettslige status som den regionale, vil også denne fortsatt være en del av statsforvaltningen. Dette er i samsvar med avtalen mellom de politiske partiene på Stortinget 10. april 2008 der det heter: «Staten skal fortsatt lønne og ivareta arbeidsgiveransvaret for biskoper, proster, prester og andre som tilsettes i kirkelige stillinger av regionale og sentrale kirkelige organer.» Videre heter det i avtalen: «Den regionale og sentrale kirkelige administrasjonen skal fortsatt være en del av statsforvaltningen.»

Til dokumentets forside