St.meld. nr. 17 (2007-2008)

Staten og Den norske kirke

Til innholdsfortegnelse

11 Kirkene, kirkegårdene og kirkekunsten

11.1 Innledning

Av landets 1 620 kirker er nær 1 000 kirker fredet eller utpekt som kulturhistorisk verdifulle kirker. Som kulturminner og kunstskatter er disse kirkene, med sine interiører og utsmykning, blant de største og mest betydningsfulle fellesverdiene vi har i vårt land. Nær alle kirker eies av menighetene (soknene). Gjønnesutvalget drøfter behovet for nasjonal innsats for sikring og vern av de kulturhistorisk verdifulle kirkebyggene, og foreslår flere tiltak i denne sammenheng. Gjønnesutvalget drøfter dessuten spørsmålet om eiendomsretten til kirkene, som også var tema for høringen. Selv om slike spørsmål ikke er avgjørende for hvordan forholdet mellom staten og Den norske kirke utformes, har departementet funnet det naturlig å gjennomgå enkelte av de særlige spørsmålene som berører kirkene, kirkegårdene og kirkekunsten.

11.2 Norges kirker

11.2.1 Definisjoner, kategorier og nøkkeltall

I kristningstiden og utover i middelalderen ble det reist et stort antall kirker. I middelalderen, som regnes fram til reformasjonen i 1537, er det anslått at det var 1 200 kirker i landet. I tidsperiodene senere forfalt mange av kirkene eller ble ødelagt på annen måte. Det er i dag 195 middelalderkirker tilbake. 162 kirker av dem er steinkirker, 33 er trekirker, herav 28 stavkirker.

Alle kulturminner fra tiden før 1537 og alle bygninger fra tiden før 1650, er fredet ved lov, jf. kulturminneloven § 4. Dette gjelder kirkene så vel som alle andre kulturminner, men kirkene er blant de største og viktigste kulturminnene fra denne tiden. Mange kulturminner fra tiden etter 1650 er også fredet, men da etter vedtak av Riksantikvaren.

Av kirker som ble reist i perioden fra 1537 til 1650, er det 21 kirker tilbake. Alle kirker som er oppført i perioden 1650 – 1850 er enten fredet eller utpekt (listeført) av Riksantikvaren som særlig kulturhistorisk verdifulle kirker. Det finnes 309 kirker fra denne tiden.

Den mest aktive kirkereisningsperioden etter middelalderen var i årene fra 1850 til rundt 1910. Det ble da reist godt over 700 kirker. Flere av dem ble ødelagt ved brann eller på annen måte, og det er i dag rundt 630 kirker fra denne tiden.

451 kirker bygget i tiden etter 1850 er listeført av Riksantikvaren. I tillegg kommer tre vedtaksfredede kirker oppført etter 1850. Tromsdalen kirke i Tromsø (Ishavskatedralen), som er oppført i 1965, er eksempel på en kirke som er bygget i nyere tid og som regnes som så kulturhistorisk verdifull at den er listeført.

Boks 11.1 Kirkeloven § 17

Kirkeloven § 17 første ledd har denne ordlyden: «Med kirke menes i dette kapitlet soknekirke eller kapell som er godkjent av Kongen eller departementet, eller som er kirke fra gammelt av.» Lokaler innviet til kirkelig bruk blir ofte betegnet som gravkapell, fjellkirke, sportskapell eller liknende, men disse er ikke kirker i kirkelovens forstand. Virkningen av at et bygg er kirke i lovens forstand, er at menigheten eier kirken om ikke annet følger av et særskilt rettsgrunnlag, og at kommunen har det økonomiske ansvaret for driften og vedlikeholdet.

Det er i dag rundt 1 620 kirker som regnes som kirker i kirkelovens forstand. Av disse er 220 kirker fredet, enten ved lov eller ved vedtak av Riksantikvaren. 765 kirker har status som verneverdige hvorav 5 er midlertidig fredet. I alt 985 av landets kirker, dvs. en andel på 60 pst., er dermed regnet som så kulturhistorisk verdifulle at de er enten fredet eller underlagt kulturminnevern. Alle kirkene er i bruk som menighetskirker i Den norske kirke, med unntak av Jakob kirke i Oslo, som i 1990 ble tatt ut av vanlig bruk som menighetskirke. Dønnesfjord kirke i Hasvik kommune er den eneste kirken de siste 50 år som er nedlagt som kirke. Dette skjedde i 2003.

Virkningen av at kirker er fredet eller utpekt av Riksantikvaren som særlig kulturhistorisk verdifulle, er at kirkene er underlagt særlige restriksjoner ved bygningsmessige eller interiørmessige forandringer. Planer om forandringer må alltid forelegges kulturminnemyndighetene før forandringer i tilfelle kan gjennomføres.

11.2.2 Kirkenes eierforhold

Kirkene var i eldre tid regnet som en type offentligrettslige og selveiende stiftelser, som kunne ha formue og inntekter fra jordeiendommer og avgifter. Kirkene tilhørte befolkningen i kirkesoknet, som hadde ansvaret for byggingen og vedlikeholdet. Menighetenes tilbakekjøp av kirkene etter kirkesalget i 1720-årene, da over 600 kirker ble solgt til private, ble endelig gjennomført mot slutten av 1800-tallet. Kirkeloven av 1897 bekreftet menighetenes eiendomsrett til kirkene. Også etter kirkeloven i dag er det menighetene som eier kirkene. Det samme gjelder kirkenes utsmykning, inventar og utstyr.

I byene kan kirkene være i felleseie mellom soknene. Unntaksvis forekommer det at kirker kan være eiet av andre enn soknene. Flere stavkirker er eiet av Fortidsminneforeningen. Noen kirker er eiet av staten, blant annet Svalbard kirke.

De fleste kirkegårder er en del av kirketomten og har samme hjemmelsforhold som kirkebygget. Hjemmelsforholdene for gravplasser som ikke ligger i umiddelbar nærhet til en kirke, kan være andre. I slike tilfeller kan kommunen eller andre enn soknet være eier.

Selv om menighetenes (soknenes) eiendomsrett til kirkene har vært lovfestet siden 1800-tallet, var det først ved kirkeloven av 1996 at et kirkelig valgt organ fikk forvaltningsansvaret. Til da var det kommunene som forvaltet kirkene på menighetenes vegne. Kommunenes økonomiske ansvar for bygging, drift og vedlikehold av kirkene forble uendret ved kirkeloven av 1996.

Kirkebyggenes frednings- eller vernestatus har ikke betydning for kirkenes eierforhold. Kommunenes økonomiske ansvar for kirkenes vedlikehold og drift gjelder for alle kirker som er i bruk som kirke, uansett vernestatus.

11.2.3 Kirkenes vedlikeholdssituasjon. Nasjonale tiltak

Manglende vedlikehold over lang tid har medført at kirkene og kirkenes utsmykning mange steder er i dårlig stand. Riksantikvaren har tidligere beregnet at etterslepet i vedlikeholdet for de kulturhistorisk verdifulle kirkene utgjør godt over 3 mrd. kroner. Mange av landets kirker, uavhengig av vernestatus, har behov for investeringer eller oppgraderinger som kan gjøre kirkene mer tjenlige for sitt bruksformål. De anslag som er gjort på det samlede vedlikeholds- og oppgraderingsbehovet for alle landets kirker, summerer seg til rundt 8 mrd. kroner.

Riksantikvaren har påpekt at kommuner og menigheter ofte har begrenset kunnskap om de faglige kravene som stilles ved istandsetting av kirker. Den spesialiserte håndverkskompetansen som trengs, er lokalisert til få fagmiljøer og er ikke uten videre tilgjengelig. Inntil nylig har kunnskap og dokumentasjon om den enkelte kirke i liten grad vært registrert og systematisert.

Kirkenes vedlikeholdssituasjon og de utfordringer som feltet representerer, ble gjennomgått i St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner(kulturminnemeldingen) og i St.meld. nr. 41 (2004–2005) Om økonomien i Den norske kirke, jf. Innst. S. nr. 227 (2004–2005) og Innst. S. nr. 108 (2005–2006). I meldingene ble det gjort rede for den nasjonale satsingen på området. Statlige tiltak som spesielt berører kirkebyggene, kan i hovedsak inndeles i to kategorier. Den ene kategorien omfatter statstilskudd til konkrete istandsettingsprosjekter for den enkelte kirke. Den andre omfatter statstilskudd til tiltak som skal tilrettelegge for en bedre forvaltning av kirkebyggene, blant annet gjennom å styrke fagkompetansen og den generelle kunnskapen og dokumentasjonen om kirkebyggene. Følgende nasjonale tiltak innen kirkebyggfeltet gjelder i dag:

  • Rentekompensasjonsordningen for istandsetting av kirkebygg, inventar og utsmykning, som ble etablert gjennom statsbudsjettet i 2005, er den viktigste statlige tilskuddsordningen for istandsetting av kirker. Kulturhistorisk verdifulle kirker har prioritet under ordningen. Ordningen innebærer at staten gir et tilskudd til istandsetting som svarer til en beregnet rente av de investeringer som medgår til istandsettingen av en kirke. Investeringsrammen som staten kompenserer utgiftene for, ble første gang satt til 500 mill. kroner. Rammen ble utvidet i 2006 med ytterligere 500 mill. kroner. Den samlede investeringsrammen under ordningen er nå på 1,3 mrd. kroner etter utvidelsen med 300 mill. kroner i revidert budsjett for 2007. I alt 376 kirker, fordelt på 184 kommuner, har mottatt tilsagn om rentekompensasjon i mars 2008. Av den totale rammen er ca. 80 pst. tildelt fredede og verneverdige kirker. Gjennomsnittlig størrelse på istandsettingsprosjekter er på 3,7 mill. kroner.

  • Fra 2007 gjelder en ny tilskuddsordning fra Opplysningsvesenets fond som innebærer at de automatisk fredede kirkene, dvs. kirker fra tiden før 1650, skal kunne gis tilskudd for istandsetting med inntil 30 pst. av kostnadene. Siden ordningen ble etablert, er det fram til mars 2008 søkt om tilskudd for 16 middelalderkirker med et samlet søknadsbeløp på ca. 10 mill. kroner.

  • Med finansiering over statsbudsjettet er det igangsatt et systematisk istandsettingsprogram for stavkirkene. I løpet av en tiårsperiode skal alle stavkirkene være satt i forsvarlig stand.

  • Fra Norsk kulturminnefond og fra Riksantikvarens generelle bevilgning til vern og sikring av fredede og verneverdige kulturminner, vil det i særlige tilfeller kunne gis tilskudd til kulturhistorisk verdifulle kirker. Riksantikvarens og Kulturminnefondets tilskuddsmidler til kulturminner er vesentlig styrket i statsbudsjettet for 2008. Disponibelt beløp fra Kulturminnefondet til alle formål under fondet er budsjettert med nær 45 mill. kroner for 2008.

  • Den nasjonale kirkebyggdatabasen, som driftes av KA, er i første rekke et redskap for den lokale kirkebyggforvaltningen, men databasen inneholder også en omfattende og systematisert dokumentasjon om alle landets kirker, kirkenes inventar og utstyr, tilstandsrapporter om kirkenes vedlikeholdssituasjon m.m. Også opplysninger om gamle kirkesteder og om kirkegårder er registrert i databasen.

  • En sentral og felles forsikringsordning for alle kirker ble etablert i 2005, i første rekke for å oppnå reduksjoner i kirkenes forsikringspremier. I sammenheng med forsikringsordningen er det foretatt en omfattende kartlegging av kirkenes lynvern, brann- og innbruddssikkerhet.

  • Gjennom et nasjonalt energiøkonomiseringsprosjekt for kirkebygg blir spesialisert kunnskap om kirkenes energibruk systematisert og videreformidlet til kommunene og menighetene.

Norsk Institutt for Kulturminneforskning (NIKU) har de seneste årene styrket sin innsats og kompetanse innen kirkebyggfeltet, blant annet gjennom registrering og utvikling av forskningsbasert kunnskap om kirkene. Forskningsbaserte og historiske data er av NIKU gjort tilgjengelige i en database som foreløpig omfatter opplysninger om 496 kirker, herav 73 som ikke lenger finnes, se nettportalen Norges kirker.no. Det er etablert et nært samarbeid mellom NIKU, Riksantikvaren, KA og andre fagmiljøer innen kirkebyggfeltet.

11.3 Departementets vurderinger

11.3.1 Kirkene, kirkegårdene og kirkekunsten som samfunnets fellesarv

Våre eldre kirker og kirkegårder er vesentlige og enestående kilder til forståelse av norsk kulturhistorie. Kirkebygget, kirkegårdene og kirkekunsten formidler kunnskap om den kristne kulturarven, om trosliv og trosskikker gjennom århundrene, om håndverkstradisjoner, byggeskikk, materialbruk og skiftende stil- og kunstepoker. Kirkene er utsmykket med tak- og veggmalerier, altertavler, tekstil- og glassarbeider. Døpefonter og prekestoler er ved sin utforming og rike dekor ofte kunstgjenstander i seg selv. I tillegg kommer andre kunstgjenstander som tre- og steinskulpturer, votivskip, kirke- og altersølv m.m. Kirkenes orgler er mange steder ikke bare enestående musikkinstrumenter, men verdifulle også i kraft av sin kunstneriske utforming. Kirkenes inventar og utsmykning er blant de rikeste kunstskattene vi har. Til dette kommer at kirkene med sine kirkegårder har en sentral plassering i kulturlandskapet og er blant de viktigste symbolbærerne av lokal identitet og tilhørighet.

Departementet viser til at ivaretakelsen av kirkebyggenes, kirkegårdenes og kirkekunstens betydning som kulturminner er en forpliktelse og en rett som påhviler det norske samfunnet. Dette må gjelde uansett kirkeordning. Den norske kirke som trossamfunn og menighetene som kirkeeiere kan ikke alene ha plikt eller rett til å ivareta denne kulturarven og de fellesverdiene som kirkene, kirkegårdene og kirkekunsten representerer. Disse er en fellesverdi og fellesformue som i egentlig forstand tilhører alle, selv om den formelle eiendomsretten ligger til menighetene i Den norske kirke. Det er ingen motsetninger i dette så lenge utøvelsen av eierrettighetene er underlagt den regulering som samfunnet ser som nødvendig.

Departementet mener det følger av dette at bestemmelser og økonomiske ordninger som samfunnet ser nødvendigheten av på dette området, bare i begrenset utstrekning er en del av spørsmålet om hvordan forholdet mellom staten og Den norske kirke bør reguleres. I første rekke ville spørsmålet blitt aktualisert dersom Den norske kirkes finansieringsgrunnlag ble endret og kirken fikk en selvstendig økonomi uten offentlig finansiering, dvs. i retning av medlemsbasert betaling.

Departementet mener den svenske ordningen med en kyrkoantikvarisk ärsattning må sees i lys av finansieringssystemet for Svenska kyrkan. Svenska kyrkan finansieres av medlemmene gjennom en medlemsavgift (kyrkoskatt) som Svenska kyrkan fastsetter størrelsen av. Ved avviklingen av statskirkeordningen i Sverige måtte det naturlig avklares hvordan det svenske samfunnet skulle kunne sikre at den kulturarven som kirkene, kirkegårdene og kirkekunsten representerer, ble bevart også for framtiden. Dersom ansvaret for å sikre disse fellesverdiene skulle ligge til den selvstendiggjorte Svenska kyrkan alene, gjennom kirkemedlemmenes kirkeskatt, ville Svenska kyrkan bli overgitt et ansvar som kollektivt tilhører det svenske samfunnet.

Departementet har i kapittel 8 drøftet framtidige finansieringsordninger for Den norske kirke, og framholdt at dagens finansieringsordning over offentlige budsjetter, uten grunnlag i særskilte avgifter eller skatter, bør videreføres. I tilslutning til dette mener departementet at spørsmålet om hvilke bestemmelser og særskilte økonomiske ordninger som bør gjelde for kirkebyggene, verken er en nødvendig eller naturlig del av hovedspørsmålet om det framtidige forholdet mellom staten og Den norske kirke.

Både eiendomsretten til kirkene og behovet for økt statlig innsats overfor de kulturhistorisk verdifulle kirkene blir drøftet relativt utførlig av Gjønnesutvalget. Også mange av høringsinstansene berører saksfeltet i sine høringsuttalelser. Utover en særskilt vurdering av eiendomsretten til kirkene har departementet i det følgende funnet det naturlig å kommentere særlig spørsmålet om økt statlig innsats overfor kirkene.

11.3.2 Eiendomsretten til kirkene, kirkekunsten og kirkegårdene

Menighetenes eiendomsrett til kirkene ble anerkjent og lovfestet ved kirkelovgivningen i siste halvdelen av 1800-tallet. Bestemmelsene i kirkelovene den gang stadfestet på mange måter den retts­tilstanden som hadde vært gjeldende på dette området i gammel tid, da kirken tilhørte befolkningen i kirkesoknet. Kirkeloven av 1996 videreførte bestemmelsen om menighetenes eiendomsrett til kirkene.

Høringsinstansene ble bedt om å uttale seg om eiendomsretten til kirkebyggene, dvs. om de burde eies av menighetene i Den norske kirke eller av kommunene. Resultatet fra høringen viser at et stort flertall mener at kirkene fortsatt bør være eiet av menighetene. Med bakgrunn i høringsresultatet, sett i sammenheng med finansieringsordningene for Den norske kirke, mener departementet at det er uaktuelt å vurdere andre eierforhold for kirkene.

Mindretallet i Gjønnesutvalget mener det er grunn til å vurdere spørsmål om blant annet formuesdeling mellom kirken og staten dersom statskirkeordningen avvikles. Med de anbefalinger departementet gjør gjeldende i meldingen, både om finansieringsordninger og om den rettslige reguleringen av forholdet mellom staten og kirken, kan ikke departementet se det er grunn til å ta disse spørsmålene opp til nærmere drøfting.

I kapittel 9 går departementet inn for at kirkegårdsforvaltningen forblir en del av den lokale kirkeforvaltningen i kommunene. Departementet kan i lys av dette ikke se at det er grunn til å vurdere nærmere eiendomsforholdene til kirkegårder som ligger i umiddelbar nærhet til en kirke og har samme hjemmelsforhold som kirkebygget. For andre gravplasser vil hjemmelsforholdene bero på en konkret vurdering av rettsgrunnlaget i det enkelte tilfelle.

Ved avvikling av statskirkeordningen mener Gjønnesutvalget at kirker i bruk for Den norske kirke og som anses eiet av staten, bør vurderes overført til Den norske kirke. Uavhengig av kirkeordning foreslår utvalget at det vurderes om staten bør være eier av særskilt verneverdige kirker og et representativt utvalg av andre kulturhistorisk verdifulle og tidstypiske kirker.

Departementet viser til at det er svært få kirker som ikke er eiet av menighetene eller av private, dvs. eiet av staten. Det foreligger ingen praktiske erfaringer som tilsier at disse kirkene bør overføres fra staten til menighetene. Departementet kan ikke se at det er grunn til å ta spørsmålet opp til vurdering.

Forslaget om statlig eierskap til særskilt verneverdige kirker og til et representativt utvalg steinkirker og tidstypiske kirkebygg, vil være en endring i menighetenes eiendomsrett. Departementet kan ikke se at det foreligger hensyn som tilsier dette nå.

Gjønnesutvalget foreslår at staten blir eier av kirker som nedlegges eller tas ut av kirkelig bruk. Som nevnt er det bare to kirker (Jakob kirke i Oslo og Dønnesfjord kirke i Hasvik) som de siste 50 år er tatt ut av regelmessig bruk som menighetskirke, eller som er nedlagt som kirke. Spørsmålet om hvem som i slike situasjoner bør eie kirken, må bero på en konkret vurdering, særlig av hvilket nytt bruksformål kirken skal ha.

11.3.3 Statens innsats for vern av kirker

Gjønnesutvalgets anbefaling om at staten gjennom særskilte økonomiske støtteordninger bør øke sin innsats overfor de kulturhistorisk verdifulle kirkene, har vært foreslått i flere utredninger tidligere, blant annet av Sivertsenutvalget i 1975, Kirkelovutvalget i 1989 og Bakkevigutvalget i 2002. Også i NOU 2001:2 Fortid former framtid(Kulturminneutvalget) og i NOU 2004:22 Velholdte bygninger gir mer til alle (Eiendomsforvaltningsutvalget) er slike støtteordninger nevnt.

Under punkt 11.2.3 er redegjort for de nasjonale tiltakene som de senere år er iverksatt fra statens side for å stimulere kommuner og menigheter til å sette kirkene i bedre stand og for å få et bedre dokumentasjons- og kunnskapsgrunnlag for kirkenes forvaltning. Av særlig betydning er rentekompensasjonsordningen og den nylig innførte tilskuddsordningen fra Opplysningsvesenets fond.

Departementet mener det er viktig å fastholde at ansvaret for vedlikeholdet av kirkene i første rekke er et ansvar for lokalsamfunnet. Gjønnesutvalgets forslag er basert på den samme prinsipielle forutsetningen, noe som også får tilslutning av flertallet blant høringsinstansene, også blant kommunene. Hvordan kirkene, også de verneverdige kirkene, kan sikres et forsvarlig vedlikeholdsnivå, må bygge på denne forutsetningen. Uklarheter i ansvarsfordelingen mellom staten og kommunene på dette området vil kunne svekke den samlede innsatsen på feltet.

I tilslutning til dette mener departementet at det viktigste nasjonale og generelle bidraget for å sikre at kirkene blir bevart, er å sikre kommunenes økonomiske evne til å ivareta sitt ansvar. Den betydelige styrkingen av kommuneøkonomien de seneste årene er det fremste bidraget til dette. I tillegg er det behov for tiltak spesielt innrettet mot kirkebyggene og deres forvaltning. Både rentekompensasjonsordningen for istandsetting av kirker, inventar og utstyr og den nye tilskuddsordningen fra Opplysningsvesenets fond til eldre kirker representerer slike særskilte tiltak. Over Riksantikvarens budsjett er det dessuten gitt midler til et flerårig program for istandsetting av stavkirker. Utover dette kan det over Riksantikvarens budsjett og fra Kulturminnefondet gis tilskudd til fredede og verneverdige kulturminner, deriblant kirker. Med bevilgninger over statsbudsjettet er det ellers utviklet nasjonale tiltak for en bedre bygningsforvaltning, økt brann- og innbruddssikkerhet, effektiv og tilpasset energibruk og økt registrering og systematisering av generell og forskningsbasert kunnskap om kirkebyggene. Denne nasjonale satsingen har opprettholdt og videreutviklet spesialisert kompetanse i flere fagmiljøer. Spørsmål om endringer eller utvidelse av de nasjonale tiltakene som er etablert, vil departementet på vanlig måte vurdere i budsjettsammenheng.

Gjønnesutvalget framholder behovet for et kulturminnefaglig kompetansesenter innenfor Den norske kirke. I sin høringsuttalelse understreker også Riksantikvaren behovet for et slikt senter. Departementet er enig i at det er et generelt behov for å styrke den kulturminnefaglige kompetansen innen Den norske kirke. Departementet vil vurdere dette spørsmålet i tiden framover.

Til dokumentets forside