St.meld. nr. 17 (2007-2008)

Staten og Den norske kirke

Til innholdsfortegnelse

5 Departementets forslag i hovedtrekk

5.1 Innledning

Formålet med denne meldingen er å gi Stortinget et grunnlag for å ta stilling til statskirkeordningen og finne brede og samlende løsninger for hvordan forholdet mellom staten og Den norske kirke skal organiseres i framtiden.

Av framstillingen ovenfor vil det ha gått fram at statskirkeordningen er en kompleks størrelse. Denne kompleksiteten må på en forsvarlig måte tas med inn i en vurdering av ordningen. Statskirkedebatten engasjerer og er komplisert i den forstand at den rommer mange typer perspektiver og argumenter. Ulike aktører har ulike utgangspunkter for og tilnærmingsmåter til diskusjonen. For departementet har det i arbeidet med denne saken vært viktig å stimulere til engasjement og bred debatt, slik at grunnlaget for å ta stilling til den framtidige ordningen av forholdet mellom staten og Den norske kirke blir best mulig.

Kompleksiteten i saken innebærer blant annet at hovedspørsmålet om hvordan forholdet mellom staten og Den norske kirke bør organiseres, kan formuleres eller presiseres på ulike måter. Oppfatningene om hva som er de viktigste problemstillingene vil kunne variere. Hovedproblemstillingen kan dessuten bli uklar ved at forskjellige begreper blir brukt med forskjellig innhold. Dette gjelder for eksempel helt sentrale begreper som trossamfunn, statskirke og folkekirke.

Denne meldingen konsentrerer seg om statskirkeordningen som rettslig størrelse og om det overordnede rammeverket i Grunnloven. Departementets drøftinger og anbefalinger er dermed konsentrert om hvilke rettslige relasjoner det skal være mellom staten og Den norske kirke, og hvordan de skal formaliseres. I drøftingene vil likevel et mangfold av vurderinger måtte spille inn, både prinsipielle overveielser og konsekvensvurderinger av beslutningene.

Departementet tar utgangspunkt i at statskirkeordningen rettslig sett består av en rekke elementer. Som nevnt ovenfor i punkt 3.3, er det sju paragrafer i Grunnloven som eksplisitt etablerer og regulerer statskirkeordningen, og boks 3.2 gir en oversikt over de relevante grunnlovsbestemmelsene. Departementet legger til grunn at disse ulike elementene et stykke på vei kan vurderes uavhengig av hverandre, og at de kan kombineres på flere måter.

Når statskirkeordningen i første rekke sees som et sett av ulike elementer som ikke inngår i et lukket hele, blir det etter departementets oppfatning mindre relevant å snakke om klare kategorier som avvikling, reform eller videreføring av statskirkeordningen eller et rent spørsmål om skille mellom stat og kirke. Om et gitt resultat innebærer videreføring eller avvikling av statskirkeordningen kan det være ulike oppfatninger av. Statskirkebegrepet er relativt, og det vil være flytende overganger mellom karakteristikker som videreføring, reform/endring og avvikling. Disse karakteristikkene kan i seg selv ikke presist angi innholdet i en konkret kirkeordning.

Departementets utgangspunkt avviker dermed fra det som var startpunktet i Gjønnesutvalgets mandat, nemlig om den bestående statskirkeordningen skal videreføres, reformeres eller avvikles. Dernest innebærer utgangspunktet en noe annerledes innfallsvinkel enn den Gjønnesutvalget tok, som opererte med idealtypiske modeller.

I den offentlige debatten har flere tatt til orde for at det bør gjennomføres en rådgivende folkeavstemning i denne saken, jf. blant annet Dokument nr. 8:80 (2006–2007). Noen av høringsinstansene har også tatt opp dette spørsmålet. I forbindelse med behandlingen av Innst. S. nr. 241 (2006 – 2007) fra kirke-, utdannings- og forskningskomiteen ble spørsmålet drøftet i Stortinget, og det ble varslet at spørsmålet ville bli tatt opp i denne stortingsmeldingen. Avtalen av 10. april 2008 mellom de politiske partiene på Stortinget innebærer at dette spørsmålet ikke lenger sees som aktuelt.

5.2 Sentrale momenter i departementets vurdering

Gjønnesutvalgets utredning, høringsrunden og den offentlige debatten ellers har formulert en rekke momenter som er relevante for vurderingen av statskirkeordningen. Både utredningen fra utvalget og høringsmaterialet danner et viktig bakteppe for departementets vurderinger og anbefalinger i dette kapitlet og i de påfølgende kapitlene. I kapittel 2 har departementet dessuten beskrevet samfunnsmessige og kulturelle utviklingstrekk av særlig betydning for den aktuelle statskirkedebatten, og beskrevet tros- og livssynspolitiske hovedmål. Punkt 3.6 har særlig rettet oppmerksomheten mot statskirkeordningen i lys av tros- og livssynspolitiske hovedmålsettinger.

Etableringen av statskirkeordningen skjedde i en historisk sammenheng som ligger fjernt fra vår virkelighet, og de forutsetningene som ordningen opprinnelig hvilte på, er ikke til stede eller vesentlig omformet eller svekket. Det er åpenbart at en slik ordning ikke ville ha blitt etablert i dagens samfunn. Spørsmålet om å avvikle en bestående ordning er etter departementets oppfatning likevel et annet enn det å opprette en ny ordning med blanke ark. Dette henger sammen med at statskirkeordningen ikke har vært en statisk størrelse. Gjennom en lang og skrittvis historisk utvikling har ordningen vært innholdsmessig justert og tilpasset endrede rammebetingelser på mange plan. Som departementet har påpekt ovenfor, har staten tatt ordningsmessige skritt for stadig å styrke Den norske kirkes autonomi, og for å ivareta tros- og livssynsfriheten for borgere og tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke. Et vesentlig poeng er også at de ordningsmessige tilpasningene i stor grad har vært forenlig med, og delvis drevet av, mer generelle utviklingstrekk i synet på staten og organiseringen av offentlig virksomhet og styring. Dette er noe av bakgrunnen for at omformingen, eller moderniseringen, av statskirkeordningen har kunnet skje i et klima som de fleste berørte partene synes å ha opplevd som relativt harmonisk, i alle fall gjennom de senere utviklingsfasene. Departementet vil understreke at retningen har vært klar, selv om mange har opplevd at prosessen har gått langsomt.

Departementet er likevel kommet til at det nå er tid for å gjøre endringer i statskirkeordningen. Det er behov for å foreta endringer som på en bedre måte kan ivareta grunnleggende tros- og livssynspolitiske målsettinger. Endringer vil gjøre at en bedre kan ivareta statens integritet og Den norske kirkes grunnleggende identitet og oppdrag.

Samtidig legger departementet til grunn at flere vesentlige elementer i statskirkeordningen skal videreføres. For departementet er det viktig å bidra til at grunnleggende endringer i kirkeordningen skjer på en måte som gjør at medlemmenes tilhørighet kan bevares, og at Den norske kirke fortsatt skal kunne gi et tydelig og konstruktivt bidrag som tradisjons-, kultur-, verdi- og trosbærer i lokalsamfunnene og i storsamfunnet.

Det er nødvendig å etablere tilstrekkelig sikkerhet for at endringer i statskirkeordningen kan bidra til å bevare Den norske kirke som en åpen, inkluderende og demokratisk folkekirke. Etter departementets oppfatning kan dette skje ved at det kirkelige demokratiet utvikles slik at de kirkelig valgte organene får sterkere legitimitet og forankring hos kirkemedlemmene. Dermed kan bredden av kirkemedlemmer i større grad enn i dag påvirke den videre utviklingen av kirken.

En slik samlet tilråding har, etter departementets vurdering, godt grunnlag i det samlede høringsmaterialet. Dermed oppfatter departementet også muligheten for at tilrådingen kan virke samlende som god. Samtidig må det understrekes at en slik målsetting er mer krevende enn noen gang før. De spørsmålene som skal besvares, kan i dag være kontroversielle ut fra flere perspektiver enn bare for noen få tiår siden. I statskirkedebatten henger spørsmål som blant annet handler om symboler, tilhørighet, trygghet, tradisjon og verdier nær sammen med rettslige vurderinger og beslutninger. Det brede engasjementet må tas alvorlig. En må erkjenne og respektere at det er ulike og sterke syn på de sentrale problemstillingene i denne saken, men respekten for uenighet og forskjellige prinsipielle perspektiver må suppleres med vilje til kompromiss dersom en løsning skal kunne virke samlende. Departementet vil presisere at målet i en så kompleks sak som dette ikke kan være full konsensus om løsningen, men det bør være en målsetting at løsningen kan få størst mulig oppslutning.

For departementet framstår tilrådingen som uttrykk for en hensiktsmessig og balansert avveining mellom grunnleggende og allmenne tros- og livssynspolitiske hensyn og hensyn som i større grad framstår som spesifikt kirkepolitiske, og som en saklig begrunnet avveining mellom på den ene siden hensyn til likebehandling og mangfold og på den andre siden hensyn til tradisjon og kontinuitet.

Departementet finner grunn til å peke på at statskirkedebatten også må sees som en del av grunnleggende ideologiske debatter i samfunnet. Det pågår for tida mange diskusjoner som berører forholdet mellom på den ene siden tro, religion og livssyn og på den andre siden offentlige myndigheter og institusjoner.

5.3 Departementets forslag

10. april 2008 ble det inngått en politisk avtale mellom samtlige partier på Stortinget om det framtidige forholdet mellom staten og Den norske kirke. Avtalen er i sin helhet gjengitt i boks 5.1. Departementets forslag i meldingen er i samsvar med denne avtalen.

Boks 5.1 Politisk avtale av 10. april 2008

Avtale

Avtalepartene, Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, har inngått følgende avtale.

Alle dens punkter gjelder ut stortingsperioden 2009 – 2013.

Alle punkter i denne avtalen henger sammen og består av en helhet.

Nødvendige utredninger, lovforberedelser og lovteknisk gjennomgang som følger av avtalen gjennomføres så snart som mulig.

Endringer kan kun gjøres om alle avtalepartnerne er enige om det.

Denne avtale er ikke til hinder for at partiene i merknader i komitéinnstillingen gir uttrykk for sine primærstandpunkter, eller at representanter fremmer primære grunnlovsforslag.

1. Utnevning av biskoper og proster, demokratireform

Avtalepartene er enige om at det igangsettes en prosess hvor partenes felles mål er at utnevning av biskoper og proster overføres fra kirkelig statsråd til kirkelig organ som kirkemøte eller bispedømmeråd.

I samarbeid med Den norske kirke skal det gjennomføres en demokratireform, slik også Kirken har tatt til orde for, slik at kirkens organer får en sterkere demokratisk legitimitet og forankring hos kirkemedlemmene. Reformen gjennomføres med utgangspunkt i Bakkevigutvalgets innstilling. Reformen skal inneholde etablering av reelle valgmuligheter, økt bruk av direktevalg og kirkevalg samtidig med offentlige valg. Det bør gjennomføres forsøk med ulike ordninger som evalueres i samarbeid med kirkens organer, før Stortinget vedtar endelig ordning for valg til Kirkemøtet og Bispedømmeråd. Det legges til grunn at en tilfredsstillende demokratireform ut fra overnevnte forhold, er gjennomført i Den norske kirke i løpet av 2011.

2. Kirkelig statsråd og kirkeordning

Når prosessen i punkt 1 er gjennomført, vil det ikke lenger være behov for vedtak i kirkelig statsråd. Grl. § 12 annet ledd og § 27 annet ledd kan derved oppheves.

Partene er enige om at bl.a. følgende vesentlige elementer i statskirkeordningen skal videreføres:

  1. Den norske kirke skal ha særskilt forankring i Grunnloven, jmf, ny § 16.

  2. Den norske kirkes organisering og virksomhet skal fortsatt reguleres ved en egen kirkelov, uten at kirken defineres som eget rettssubjekt.

  3. Staten skal fortsatt lønne og ivareta arbeidsgiveransvaret for biskoper, proster, prester og andre som tilsettes i kirkelige stillinger av regionale og sentrale kirkelige organer, dvs. at disse fortsatt skal være statstjenestemenn.

  4. Den regionale og sentrale kirkelige administrasjonen skal fortsatt være en del av statsforvaltningen.

  5. Forvaltningsloven og offentlighetsloven skal fortsatt gjelde for lovbestemte kirkelige organer.

  6. Staten skal fortsatt sørge for at kommunene har lovbestemt plikt til å finansiere den lokale kirkes virksomhet.

  7. Den kommunale representasjonen i kirkelig fellesråd videreføres som i dag.

3. Grunnlovsendringer:

Når prosessen i punkt 1 er gjennomført, gjøres følgende endringer i grunnloven:

Grl. § 2endres til: «Værdigrundlaget forbliver vor kristne og humanistiske Arv. Denne Grundlov skal sikre Demokrati, Retsstat og Menneskerettighederne.»

Grl. § 4endres til: «Kongen skal stedse bekjende sig til den evangelisk-lutherske Religion.»

Grl. § 16endres til: «Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsøvelse. Den norske Kirke, en evangelisk-luthersk kirke, forbliver Norges Folkekirke og understøttes som saadan af Staten. Nærmere Bestemmelser om dens Ordning fastsættes ved Lov. Alle Tros- og Livssynssamfund skal understøttes paa lige Linje.»

Grl. §§ 21 og 22 «geistlige»tas ut.

Grl. § 12, annet ledd:oppheves

Grl. § 27, annet ledd:oppheves

Kapittel Aendres til: Om Statsformen

Kapittel Bendres til: Om den udøvende Magt, Kongen og den kongelige Familie og om Religionen.

4. Finansiering

Dagens finansieringsordninger for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn videreføres. Det innebærer blant annet at det ikke innføres medlemsavgift i Den norske kirke.

5. Gravferdsforvaltning

Dagens lovgivning på området videreføres. Samtidig gjøres det tilpasninger som ivaretar minoritetene.

6. Livssynsnøytrale seremonier

Det skal igangsettes en utredning med sikte på lovfesting av et kommunalt ansvar for at livssynsnøytrale seremonirom finnes til bruk ved gravferd og ved ekteskapsinngåelse. Utredningen skal blant annet utrede spørsmålet om finansiering.

I kapitlene 6–9 foretar departementet en nærmere gjennomgang av forslaget.

Til dokumentets forside