St.meld. nr. 17 (2007-2008)

Staten og Den norske kirke

Til innholdsfortegnelse

8 Nærmere om finansieringen av Den norske kirke

8.1 Innledning

I kapitlet gjennomgås kirkens finansielle ordninger og økonomiske utvikling fram til i dag. Departementet drøfter spørsmålet om en omlegging av kirkens finansielle ordninger, blant annet i lys av Gjønnesutvalgets forslag. I kapitlet omtales også eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond.

8.2 De lange linjer

I historisk perspektiv har kirkens økonomiske ordninger vært dominert av kirkebyggenes og presteskapets økonomiske forhold. Fra gammelt av har det vært et økonomisk system omkring kirkebyggene og et annet omkring prestene. Den norske kirkes økonomiske ordninger i dag representerer langt på vei en videreføring av disse opprinnelige to systemene.

Allerede de første kristenrettene ga bøndene det økonomiske ansvaret for både kirkene og prestene. I kristningstiden ble det reist et stort antall kirker med tilhørende kirkegårder. Betydelige jordeiendommer, inntekter fra dem og ulike typer avgifter ble tilført kirkene. At kirkebyggene kunne ha eiendommer og inntekter, både fra jordeiendommer og fra et omfattende avgiftssystem, har sammenheng med at kirkebyggene helt fram til moderne tid ble regnet som selveiende, dvs. at kirkene selv kunne ha formue og inntekter. Kirkebygget med dets eiendeler og inntekter ble forvaltet av befolkningen i kirkesoknet, ofte representert ved ombud (kirkeverger). Kirkebyggets formue og inntekter var bundet til sitt formål og representerte et eget økonomisk system i lokalsamfunnet, underlagt særskilte rettsregler. Kirkebyggenes eldre rettslige status er gjerne benevnt som en type offentlige stiftelser.

Den nasjonale og lokale kirkeorganisasjonen ble utviklet omkring klostrene, biskopene og presteskapet, som på tilsvarende måte som kirkebyggene hadde sitt eget økonomiske grunnlag gjennom jordeiendommer og inntekter fra ulike typer avgifter. Ved midten av 1300-tallet var omkring halvparten av alt jordegods i landet ansett å tilhøre kirken, fordelt på kirkene, klostrene, bispe- og presteembetene.

Ved reformasjonen i 1537 ble formuer og inntekter som tilhørte klostrene og biskopene inndratt til fordel for kronen, mens presteembetenes jordeiendommer og inntekter i overveiende grad ble opprettholdt som inntektsgrunnlag for prestene (prestebords- og prestegårdsgodset). Også det egentlige kirkegodset, dvs. eiendommer og inntekter som tilhørte kirkebyggene, ble i stor grad opprettholdt som kirkenes eiendom etter reformasjonen. Råderetten både over kirkegodset og prestegårdsgodset ble imidlertid ansett å ligge til kongen.

Etter initiativ fra kongen ble det i 1720-årene gjennomført et omfattende salg av kirker til private, med tilhørende kirkegods og inntekter. Ved kirkesalget ble kirkenes selvstendige rettslige stilling svekket, og kirkenes formue og inntekter ble betydelig redusert i årene etter. Langt ut på 1800-tallet var fortsatt et stort antall kirker i privat eie, og reduksjonen i kirkenes formues- og inntektsgrunnlag hadde medført at mange kirker var revet eller i svært dårlig forfatning.

Grunnloven fra 1814 medførte ingen vesentlige endringer i kirkenes rettslige eller økonomiske forhold. Det samme gjaldt i hovedsak det økonomiske grunnlaget for presteembetene. Eiendommer som tilhørte presteembetene, det benefiserte gods, som skulle tjene som underhold for prestene, ble imidlertid undergitt særlige bestemmelser i Grunnloven. Grunnloven § 106 inneholdt begrensninger i Kongens og Stortingets adgang til å avhende eiendommene og å bruke av inntektene fra dem. Det benefiserte godset er opprinnelsen til Opplysningsvesenets fond, som ble dannet ved lov i 1821.

De fleste lovforslag på kirkens område på 1800-tallet var innrettet mot kirkebyggenes økonomiske forhold, som var svært kompliserte med hensyn til både kirkenes inntektsgrunnlag og kirkenes eierskap. Kirkens økonomiske historie på 1800-tallet handler i høy grad om utviklingen i kirkebyggenes eiendomsforhold og økonomi. Ved kirkeloven av 1851 ble det stilt krav om kirkebyggenes størrelse, noe som medførte både at et betydelig antall nye kirker ble bygget i siste halvdelen av 1800-tallet, og at mange kirker ble tilbakeført til menighetene, fordi den private eieren ikke kunne innfri de krav som ble stilt. Årene fra 1850 til rundt 1910 var den mest aktive kirkereisningsperiode etter middelalderen. Ved kirkelovene av 1851 og 1897 ble menighetenes eiendomsrett til kirkene anerkjent og lovfestet. Kirkeloven av 1897 la til rette for tilbakekjøp av alle privateide kirker til menighetene og satte forbud mot kirkesalg til private. Alle soknekirker (hovedkirken i et kirkesokn) i privat eie var ved slutten av 1800-tallet tilbakeført til menighetene.

Kirkeloven av 1897 videreførte tidligere bestemmelser om at kirkenes utgifter skulle dekkes av kirkenes inntekter, og at manglende inntekter i tilfelle skulle utlignes gjennom skattlegging. Selv om kirkenes egeninntekter ikke var tilstrekkelige, ble det likevel ikke skrevet ut kirkeskatt. Dette hadde sin årsak i at den kommunale og kirkelige forvaltningen løp sammen på 1800-tallet. Etter innføringen av formannskapslovene i 1837 var de kirkelige oppgavene en naturlig og selvsagt del av oppgavene for de nye formannskapene, og de kirkelige utgiftene inngikk som en del av andre kommunale utgiftsoppgaver. Kirkenes drift og vedlikehold ble dermed i økende grad dekket av kommunekassen og utlignet gjennom de ordinære skattelovene på linje med andre kommunale utgifter. Selv om både prest og klokker ennå en tid beholdt inntekter fra sine embetsgårder, var også de kirkelige stillingene (kirkens prest, klokker, organist og kirketjener) et økonomisk ansvar for kommunekassen.

Boks 8.1 Statens og kommunenes utgifter til Den norske kirke

De offentlige bevilgningene til Den norske kirke summerte seg i 2006 til ca. 3 mrd. kroner.

Ca. 2 mrd. kroner ble bevilget over kommunebudsjettene og ca. 1 mrd. kroner over statsbudsjettet. Statens utgiftsansvar for Den norske kirke gjelder i hovedsak prestetjenesten, kirkens regionale og sentrale forvaltning. Kommunenes utgiftsoppgaver gjelder bygging og drift av kirkene og anlegg og drift av kirkegårder, medregnet de stillinger som er tilknyttet kirkene og kirkegårdsforvaltningen.

Kirkelovgivningen og kirkens økonomiske utvikling på 1900-tallet medførte ingen vesentlige endringer i de finansieringsordninger for kirken som var nedfelt i kirkeloven av 1897. Verken menighetsrådsloven av 1920 eller kirkeordningsloven av 1953 medførte noen endring i kommunestyrenes rettslige stilling som representanter for menighetene i forvaltningsmessige og økonomiske saker.

Prestenes lønnsgrunnlag i landdistriktene var helt fram til nyere tid basert på inntektene fra prestegårdene under Opplysningsvesenets fond. I bykommuner hadde kommunene lenge ansvaret for både prestenes lønn og tjenestebolig. Gjennom den geistlige lønningsloven av 1957 tok staten det økonomiske ansvaret for en del av prestelønningene. Først rundt midten av 1970-tallet var alle prester ført inn under statens lønnsregulativ. På 1980-tallet tok staten det økonomiske ansvaret for de kommunale presteboligene. Utgifter til andre stillinger ved kirkene (klokker, organist m.fl.) og til bygging, drift og vedlikehold av kirkebyggene, er forblitt en oppgave for kommunekassen.

8.3 Utviklingstrekk i nyere tid

8.3.1 Økonomisk likebehandling av tros- og livssynssamfunnene

Ved lov 13. juni 1969 Om trudomssamfunn og ymist anna og lov 12. juni 1981 Om tilskott til livssynssamfunn, har tros- og livssynssamfunnene rett til et økonomisk bidrag fra staten og kommunene som tilnærmet svarer til statens og kommunenes utgifter til Den norske kirke. Ordningen betyr at det offentlige likebehandler tros- og livssynssamfunnene med hensyn til økonomiske overføringer per medlem.

Denne såkalte kompensatoriske ordningen er utformet slik at statens utgifter til Den norske kirke hvert år beregnes per kirkemedlem. Det kronebeløpet per medlem som framkommer, er grunnlaget for statens tilskudd per medlem til de andre tros- og livssynssamfunnene. Tilsvarende blir hver kommunes utgifter til Den norske kirke beregnet per kirkemedlem i kommunen. Dette kronebeløpet er grunnlaget for kommunens tilskudd til de andre tros- og livssynssamfunnene i kommunen. Tilskuddet fra staten til tros- og livssynssamfunnene er i 2008 kr 335 per medlem. Tilskuddet fra kommunene varierer kommunene imellom. I beregningsgrunnlaget fra både staten og kommunene inngår ikke bare utgifter til driften av Den norske kirke, men også investeringsutgifter, blant annet til nye kirker.

8.3.2 Utredninger og reformer. Kirkeloven av 1996

I utredninger om kirkeordningsspørsmål har finansieringen av Den norske kirke regelmessig vært oppe til drøfting. Anbefalingene i utredninger som ble gjennomført på 1960- og 1970-tallet, gikk i hovedsak i retning av finansieringsordninger basert på medlemsavgift. Bakgrunnen for anbefalingene har gjennomgående vært et ønske om større økonomisk selvstendighet for kirken, og mer forutsigbare eller stabile økonomiske rammer for kirkens arbeid.

I NOU 1975:30 Stat og kirke (Sivertsenutvalget) gikk flertallet inn for et skille mellom staten og kirken. De økonomiske ordningene som dermed framsto som mest aktuelle, ble drøftet relativt utførlig. Flertallet pekte på at en selvstyrt folkekirke helst burde finansieres ved en medlemsavgift, og at avgiften i tilfelle burde være frivillig. Kirken selv skulle gi bestemmelser om avgiften, fordelingssystemer m.m. Imidlertid mente flertallet at staten også etter et skille burde ha et direkte økonomisk ansvar for prestelønningene og for vedlikeholdet av kulturhistorisk viktige kirkebygg. Kirkelige utgifter utover dette skulle finansieres gjennom den frivillige medlemsavgiften.

St.meld. nr. 40 (1980 – 81) Om stat og kirke anbefalte en videreføring av statskirkeordningen under forutsetning av at det ble gjennomført vidtrekkende reformer. Meldingen varslet at flere av reformspørsmålene skulle utredes nærmere. Det offentlige utvalget som ble oppnevnt, Kirkelovutvalget, foreslo vesentlige endringer i de ordninger som vedrørte menighetene, jf. NOU 1989:7 Den lokale kirkes ordning. Kirkelovutvalget avviste innføringen av en egen kirkeskatt eller medlemsavgift. Utvalget tok heller ikke opp forslag om større endringer i den økonomiske ansvarsfordelingen mellom staten og kommunene. Utvalget uttalte om dette:

«En full statlig finansieringsordning (…) vil bety en sterk sentralisering av myndighet og ansvar i kirken, noe utvalget generelt vil advare mot. Dette vil også bryte med den alminnelige målsetting om desentralisering av offentlig myndighet. Viktigst er likevel at utvalget ikke kan se noen vinning i å svekke kommunenes forpliktende økonomiske ansvar for kirken. Dette ansvaret har dype historiske røtter som markerer sterke historiske bånd mellom folkekirken og lokalsamfunnet.»

Selv om Kirkelovutvalget mente at kommunenes økonomiske ansvar for kirken burde føres videre, så utvalget det som et mål at kirkens virksomhet ble mindre avhengig av den enkelte kommunes økonomiske situasjon og budsjettmessige prioriteringer fra år til år. Utvalget mente at det nasjonale nivået, dvs. staten, i større grad burde regulere omfanget av kommunenes utgiftsforpliktelser overfor kirken. På denne bakgrunn utformet utvalget et særskilt overførings- eller tilskuddssystem mellom kommune og menighet, der kommunens kirkelige utgiftsforpliktelser ble regulert etter objektive kriterier. Tilskuddssystemet etablerte nasjonale standarder, normer og kriterier for menighetenes utgifts- og inntektsbehov, som kommunene ved sine bevilgningsvedtak ville være bundet av.

Kirkelovutvalgets utredning dannet bakgrunnen for den omfattende revisjonen av kirkelovgivningen i 1996, hvor særlig kirkeloven av 1996 var sentral. Kommunenes økonomiske ansvar på kirkens område ble videreført i kirkeloven, slik også utvalget hadde gått inn for. I lovforslaget, jf. Ot.prp. nr. 64 (1994–1995), ble utvalgets prinsipielle drøftinger av alternative finansieringsordninger for Den norske kirke kommentert slik (s. 26–27):

«I likhet med utvalget kan departementet ikke se at det i dag er grunnlag for å utrede et alternativt finansieringsgrunnlag for menighetenes drift og virksomhet. Dette gjelder så vel spørsmålet om innføring av en kirkelig medlemsavgift («kirkeskatt») som spørsmålet om statlig overtakelse av det økonomiske ansvaret som i dag påhviler kommunene. Det er departementets oppfatning at en selvfinansierende kirke eller statlig finansiert kirke vil kunne svekke kirkens forankring i lokalsamfunnet og derved dens karakter av folkekirke. Som også Kirkelovutvalget påpeker, vil en slik løsning innebære et brudd med et århundrelangt og innarbeidet samvirke mellom kommune og kirke, og vil også representere et historisk brudd med den tradisjon vi har om at lokalsamfunnene alltid har hatt økonomisk ansvar for sin kirke. Departementet er derfor enig med Kirkelovutvalget i at den offentlige finansiering av menighetenes virksomhet i hovedsak bør baseres på bevilgninger over kommunebudsjettene.»

Kirkelovutvalgets forslag til en ny økonomisk ordning mellom kommune og menighet ved innføringen av et særskilt tilskuddssystem, ble ikke tatt til følge. I Ot.prp. nr. 64 (1994–1995) uttalte departementet:

«Kirkelovutvalgets hovedsynspunkt om finansieringsmåten, og særlig det foreslåtte tilskuddssystemet, ble under høringen særlig imøtegått av kommunene. Den statlige «overstyring» av kommunenes bevilgningsmyndighet som ligger i utvalgets forslag til tilskudds­regler, ble avvist av et stort antall kommuner.

I likhet med mange av høringsinstansene, er det også departementets oppfatning at Kirkelovutvalget ved sitt forslag til tilskuddsregler går for langt i å binde kommunene til et bestemt bevilgningsnivå til menighetene, og er også enig i at systemet er så vidt komplisert at det er tvilsomt om det kan realiseres i praksis.

Departementet er kommet til at en ved utformingen av kommunenes lovbestemte utgiftsforpliktelser overfor menighetene, bør fastholde og bygge på lovgivningens system slik det er i dag, hvor det i lov er angitt hvilke kirkelige utgiftsområder eller -formål som skal dekkes over kommunebudsjettene, uten at den faktiske bevilgning til formålene følger direkte av loven.»

I innstillingen til lovforslaget, jf. Innst. O. nr. 46 (1995–1996), uttalte kirke-, utdannings- og forsk­ningskomiteen at den ved denne lovrevisjonen la til grunn at kirkens økonomi skulle videreføres etter de samme prinsipper som tidligere. Flertallet i komiteen sa seg enig i fordelingen av økonomisk ansvar mellom kommune og stat slik lovforslaget la opp til.

Selv om kirkens finansielle ordninger ikke ble endret ved kirkeloven av 1996, innebar loven at det rettslige grunnlaget for kirkens virksomhet og forvaltning, slik dette hadde utviklet seg på 1800-tallet og etter kirkeloven av 1897, ble vesentlig endret. Ved kirkeloven av 1996 ble menighetene (soknene) bekreftet som rettslig selvstendige enheter, noe som blant annet innebar at kommunale organer ikke lenger kunne opptre som representative organer for menighetene i rettslige og økonomiske saker. Menighetene kunne heretter bare la seg representere ved menighetsrådet eller det kirkelige fellesrådet, som nå ble lovfestet som et valgt kirkelig forvaltningsorgan i alle kommuner. Forvaltningen av kirkene og kirkegårdene ble lagt som en hovedoppgave til de nye fellesrådene, med en fast tilsatt kirkeverge som daglig leder, og med tilhørende ansvar for personellet ved kirkene og kirkegårdene (organist, klokker, kirketjener, kirkegårdsbetjening).

8.3.3 Bakkevigutvalgets forslag

I Bakkevigutvalgets utredning fra 2002, der flertallet gikk inn for avvikling av statskirkeordningen, anbefalte flertallet at kirkens finansiering ble basert på en obligatorisk medlemsavgift (kontingent). Mindretallet anbefalte en felles livssynsavgift for alle. Utvalget anbefalte at staten tok et direkte ansvar for vedlikeholdet av de kulturhistorisk verdifulle kirkene, og at Den norske kirke ble eier av Opplysningsvesenets fond. Utvalget foreslo at kommunene fikk ansvaret for gravplassforvaltningen.

8.3.4 Kirkeøkonomien i senere år

Hovedtall for kirkeøkonomien

Et sentralt element i kirkeloven fra 1996 var overføring av kirkelig forvaltningsmyndighet fra kommunale til kirkelige organer. De kirkelige fellesrådene fikk fra 1. januar 1997 forvaltningsansvaret for de kommunale bevilgningene til kirken, i stigende grad også ansvaret for de midlene som menighetene rår over i form av egeninntekter (gaver m.v.). De kirkelige fellesrådene er dessuten mottakere av statens tilskudd til kirkelige formål i menighetene.

I St.meld. nr. 14 (2000–2001) Børs og katedral ble det framstilt hovedtall om størrelsen av kirke­økonomien og hvordan denne fordeler seg blant annet på utgiftsområder og utgiftstyper. Formålet med meldingen var i første rekke å belyse kirkens økonomiske utvikling det siste tiåret (årene 1991–1999). Det ble lagt særlig vekt på å vise den økonomiske utviklingen for de kirkelige fellesrådene etter at kirkeloven av 1996 var iverksatt, og hvordan de kommunale utgiftene til kirken hadde utvik­let seg. St.meld. nr. 41 (2004–2005) Om økonomien i Den norske kirkepresenterte tilsvarende oversikter og utviklingstrekk i kirkeøkonomien for årene 1999–2003. Kildematerialet for oversiktene er de kirkelige fellesrådenes regnskaper, som langt på vei gir fullstendige tall for menighetenes økonomi.

I henhold til regnskapene var driftsinntektene for de kirkelige fellesrådene nær 2,8 mrd. kroner i 2006. Investeringsinntektene var på rundt 300 mill. kroner, hvorav det meste var overføringer fra kommunene til oppføring eller utbedringer av kirker. Driftsutgiftene for fellesrådene var i 2006 på 2,7 mrd. kroner. Investeringsutgiftene var på vel 380 mill. kroner. I tabell 8.1 er driftsinntektene fordelt etter inntektskilder.

Tabell 8.1 Fellesrådenes driftsinntekter i 2006 fordelt på inntektskilder (i 1 000 kroner)

Inntektskilder 2006 Andel
Kommunale overføringer* 1 927 000 69,1
Statlige overføringer 239 000 8,6
Overføringer fra menighetsråd 82 000 2,9
Salgs- og leieinntekter 192 000 6,9
Refusjon av lønn fra trygdeforvaltningen 63 000 2,3
Gaver, ofringer o.a. 52 000 1,9
Andre inntekter 64 000 2,3
Refusjon for merverdiavgift (investeringsregnskapet) 59 000 2,1
Refusjon for merverdiavgift (driftsregnskapet) 109 000 3,9
Sum 2 787 000 100,0

* I beløpet for kommunale overføringer inngår finansielle overføringer fra kommunene til fellesrådene. Dessuten inngår verdien av de tjenester som kommunene yter til fellesrådene. Slike tjenester skal verdisettes og medregnes i fellesrådenes regnskaper som et kalkulatorisk beløp. Verdien av tjenestene var 83 mill. kroner i 2006. Enkelte steder, blant annet i Oslo, føres driftsinntekter og -utgifter ved kirkegårdsdriften i kommuneregnskapene, ikke i fellesrådets regnskap. Korrigert for inntekter som disse kommunene har ved kirkegårdsdriften, summerte utgiftene seg til 40 mill. kroner i 2006. For å kunne gi et tilnærmet fullstendig bilde av kommunenes utgifter til kirkelige formål, er disse nettoutgiftene medregnet i tabellens sumtall for kommunale overføringer.

Kilde: Fellesrådenes regnskaper for 2006, Statistisk sentralbyrå, Kultur- og kirkedepartementet.

Av tabell 8.1 framgår at de kommunale overføringene til de kirkelige fellesrådene i 2006 var 1 927 mill. kroner. Dette gir en andel på nær 70 pst. av fellesrådenes samlede driftsinntekter dette året. Den generelle veksten i de kommunale overføringene til kirken har i årene etter 1996 i alminnelighet vært noe høyere enn lønns- og prisveksten i kommunesektoren.

Tabell 8.1 viser ellers at de statlige overføringene til fellesrådene i 2006 var 239 mill. kroner, som dermed tilsvarte noe over 8 pst. av driftsinntektene. I underkant av 10 pst. av driftsinntektene var salgs-, leie- og gaveinntekter.

Fellesrådenes driftsutgifter fordeles på fire formål: Kirkelig administrasjon, Kirker, Kirkegårder og Andre kirkelige formål. Under formålet Kirkelig administrasjon hører utgifter til driften av fellesrådet med tilhørende administrasjon (kirkevergen, kontorutgifter, møteutgifter m.m.). Under formålet Kirker hører utgifter som gjelder det bygningsmessige vedlikeholdet og kirkens bruk (oppvarming, vedlikehold, forsikring, inventar og utstyr m.v.), foruten utgifter til det personell som er knyttet til kirkene (kirketjener, klokker, organist). Under formålet Kirkegårder hører utgifter til vedlikehold og drift av kirkegårder, gravplasser og krematorier, medregnet utgifter til kirkegårdsbetjeningen og personell ved krematoriene. Under Andre kirkelig formål hører alle andre utgifter, så som utgifter til trosopplæring, barne- og ungdomsarbeid, diakoni m.m. I tabell 8.2 er de kirkelige fellesrådenes driftsutgifter i 2006 fordelt etter de fire formålene.

Tabell 8.2 De kirkelige fellesrådenes driftsutgifter i 2006 fordelt etter formål (i 1 000 kroner)

Utgiftsformål 2006 Andel
Kirkelig administrasjon 775 000 28,7
Kirker 1 077 000 39,8
Kirkegårder 498 000 18,4
Andre kirkelige formål 354 000 13,1
Sum 2 704 000 100,0

Kilde: Fellesrådenes regnskaper for 2006, Statistisk sentralbyrå, Kultur- og kirkedepartementet.

Av tabell 8.2 framgår at den største andelen av driftsutgiftene gjelder formålet Kirker, med en andel på 40 pst.

I tabell 8.3 er fellesrådenes driftsutgifter i 2006 fordelt etter arter.

Tabell 8.3 Fellesrådenes driftsutgifter i 2006 fordelt etter utgiftsarter (i 1 000 kroner)

Utgiftsarter 2006 Andel
Lønnsutgifter 1 663 000 61,5
Utstyrsanskaffelser 60 000 2,2
Vedlikeholdsutgifter 114 000 4,2
Øvrige driftsutgifter 517 000 19,1
Overføringsutgifter 240 000 8,9
Utgifter til merverdiavgift (drift) 110 000 4,1
Sum 2 704 000 100,0

Kilde: Fellesrådenes regnskaper for 2006, Statistisk sentralbyrå, Kultur- og kirkedepartementet.

Fellesrådenes lønnsutgifter i 2006 var nær 1,7 mrd. kroner, noe som svarer til en andel på over 60 pst. av fellesrådenes samlede driftsutgifter. De samlede lønnsutgiftene fordelte seg med ca. 30 pst. på administrasjon, ca. 40 pst. på kirker og ca. 15 pst. hver på kirkegårder og andre kirkelige formål.

Utgiftene til utstyrsanskaffelser og til vedlikehold summerte seg til 175 mill. kroner i 2006, og var i hovedsak relatert til kirkene (50 pst.) og kirkegårdene (30 pst).

Øvrige driftsutgifter gjelder blant annet oppvarming, forsikring, forbruksmateriell, lokalleie og lignende. Overføringsutgiftene er for en stor del verdien av den kommunale tjenesteytingen og av kirkegårdsdrift i kommunal regi. Innføringen av den generelle kompensasjonsordningen for merverdiavgift fra 2004 medførte blant annet at utgifter til merverdiavgift heretter skulle framgå eksplisitt av fellesrådenes regnskaper.

Menighetenes samlede inntekter gjennom ofringer og innsamlinger er for 2006 anslått til 165 mill. kroner, hvorav rundt 85 mill. kroner er formidlet videre til andre. Da Den norske kirke i 2004 ble omfattet av ordningen med skattefritak for gaver til frivillige organisasjoner m.m., ble det etablert en sentral registrering av gaveinntekter. I 2005, 2006 og 2007 er gaveinntektene registrert til henholdsvis 30, 35 og 38 mill. kroner.

Det finnes ingen fullstendig oversikt over verdien av menighetenes formue. Menighetenes største egenkapital er verdien av kirkebyggene (og kirkegårdene), men denne er bundet til sitt formål. Flere menigheter har også annen formue som blant annet kan være kommet til ved testamentariske gaver og som kan omfatte fast eiendom, verdipapirer m.m. Størrelsen av menighetenes egenkapital som ikke er bundet til kirkebyggene, er usikker. For den enkelte menighet kan det stedvis være tale om relativt betydelige verdier, men menighetene i Den norske kirke har samlet sett en beskjeden formue når verdien av kirkene holdes utenfor.

Antallet faste årsverk i Den norske kirke er regnet til ca. 5 700. Disse fordeler seg med ca. 1 300 årsverk for prester, ca. 200 årsverk i kirkens regionale og sentrale organer og ca. 4 200 årsverk i menighetene ellers. Innen kirkegårdsforvaltningen i kirkelig regi regnes det å være ca. 1 000 årsverk.

En viktig del av kirkens ressursgrunnlag er representert ved det frivillige medarbeiderskapet. Hvert år utføres det en frivillig innsats innen alle deler av kirkens arbeidsfelt som i omfang ikke bare har avgjørende betydning for kirkens arbeid, men som også representerer store verdier i samfunns­økonomisk sammenheng.

Statens utgifter til Den norske kirke

Statsbudsjettets netto bevilgninger til Den norske kirke var i 2006 på noe over 1,1 mrd. kroner, inklusive statens netto bevilgning til det antikvariske vedlikeholdet av Nidaros domkirke og Erkebispegården i Trondheim. I tabell 8.4 er vist statens netto bevilgninger i 2006 og 2008 fordelt på formål.

Tabell 8.4 Statens netto utgifter til Den norske kirke i 2006 og 2008, eksklusive investeringer, fordelt på formål (i 1 000 kroner)

Formål  2006 2008 Andel 2008
Prestene (lønn og reiseutgifter m.m.) 688 372 746 994 59,3
Sentrale organer (Kirkemøtet og Kirkerådet) 29 017 31 328 2,5
Regionale organer (biskopene og bispedømmerådene) 88 284 95 819 7,6
Tilskudd til andre kirkelige formål* 327 250 354 850 28,2
Nidaros domkirke og Erkebispegården i Trondheim 27 943 30 598 2,4
Sum 1 160 866 1 259 589 100,0

* Tilskudd til andre formål omfatter blant annet driftstilskudd til de kirkelige fellesrådene, tilskudd til kateket- og diakonstillinger i menighetene, tilskudd til reform av kirkens trosopplæring, tilskudd til Sjømannskirken, tilskudd til døvemenighetene, tilskudd til enkelte nasjonale tiltak overfor kirkebyggene og tilskudd til forsøks- og utviklingsarbeid.

Av tabellene 8.1 og 8.4 framgår at de kommunale og statlige utgiftene til Den norske kirke summerte seg til rundt 3 mrd. kroner i 2006.

Utviklingstrekk i statens og kommunenes økonomiske ansvar

Den økonomiske ansvarsfordelingen mellom staten og kommunene er de siste tiårene ikke blitt vesentlig endret etter at staten tok over finansieringsansvaret for prestelønningene og presteboligene. I løpet av de seneste 30 – 40 årene har det imidlertid vært en utvidelse med hensyn til hvilke kirkelige formål de offentlige budsjettene har tatt ansvar for. Dette gjelder i særlig grad statsbudsjettet, men også i noen grad kommunebudsjettene, og har sammenheng med ekspansjonen i kirkens arbeids- eller virkefelt i disse årene, ikke minst innen barne- og ungdomsarbeidet og diakonien. Konfirmasjonsopplæringen har særlig fra 1960-tallet vært innrettet slik at det ved siden av prestene har vært et økende behov for pedagogisk utdannet personale til å forestå opplæringen. Over statsbudsjettet ble det på 1970- og 1980-tallet opprettet undervisnings- eller kateketstillinger i folkerike menigheter. Tilsvarende utvikling av kirkens diakoni medførte at kommuner i økende grad bidro med økonomisk støtte til diakonstillinger i menighetene. Siden tidlig på 1980-tallet har staten gitt 50 pst. lønnstilskudd til diakonstillingene. Den årlige statsstøtten til kateket- og diakonstillingene i Den norske kirke summerer seg nå til ca. 100 mill. kroner, fordelt på 130 kateketstillinger og 155 diakonstillinger.

Den mest omfattende utvidelsen av statens utgiftsoppgaver overfor kirken de siste årene gjelder statens økte innsats overfor trosopplæringen. Opplæringen foregår i menighetenes regi. I 2008 er statens tilskudd til trosopplæringsreformen bevilget med 125 mill. kroner. Reformen skal fullfinansieres over statsbudsjettet, uten krav om kommunal medfinansiering. Det er et mål at statens bevilgninger til trosopplæringen skal trappes opp til 250 mill. kroner i året.

Også innenfor kirkebyggfeltet har staten i senere tid utvidet sitt økonomiske engasjement, blant annet gjennom rentekompensasjonsordningen for istandsetting av kirker og ved den nylig etablerte tilskuddsordningen fra Opplysningsvesenets fond til eldre kirker.

St.meld. nr. 14 (2000–2001) Børs og katedral gjennomgikk utviklingen i statens økende økonomiske engasjement overfor kirkens arbeid i menighetene. På prinsipielt grunnlag drøftet meldingen hvilke kirkelige oppgaver som naturlig burde finansieres av staten, og hvilke oppgaver som naturlig burde finansieres lokalt. I meldingen heter det om dette (side 7):

«Dei offentlege løyvingane til kyrkja er tradisjonelt retta mot utgifter i samband med gudstenester, kyrkjelege handlingar og pastorale tenester. Samstundes har arbeidet i kyrkjelydane dei siste tiåra i aukande grad vore utvida til verksemd utover dette. Denne verksemda blir for ein del finansiert ved gåver, men òg ved tilskott frå staten og kommunane. Departementet ser det som viktig no å klargjere kva for kyrkjelege oppgåver staten skal ha finansieringsansvaret for, og kva som skal vere eit lokalt ansvar.»

Departementet konkluderte slik:

«Departementet meiner at staten sitt ansvar bør vere avgrensa til prestenesta og til verksemda ved dei regionale og sentralkyrkjelege organa, medan andre kyrkjelege oppgåver, som har samanheng med dei lokale tilhøva, bør finansierast lokalt, der kommunen vil vere den viktigaste bidragsytaren.»

Ut fra dette prinsippet skisserte meldingen en omfordeling av utgiftsoppgaver mellom staten og kommunene, i første rekke ved at de direkte statstilskuddene til utgiftsformål i menighetene burde utgå og i stedet innlemmes i rammetilskuddet til kommunene.

Den omfordeling av utgiftsoppgaver som meldingen skisserte, er ikke gjennomført. Statens tilskudd til fellesrådenes oppgaver er opprettholdt, selv om tilskuddet er redusert over tid. Også statstilskuddet til kateket- og diakonstillingene er videreført. Etter at meldingen ble lagt fram, har staten tatt finansieringsansvaret for trosopplæringen. Av statens bevilgninger til Den norske kirke i 1990 var godt over 70 pst. formålsbestemt til prestetjenesten. Prestetjenestens andel av statens bevilgninger til Den norske kirke i 2008 er 58 pst. Denne synkende andelen skyldes ikke reduserte bevilgninger til prestetjenesten, men en forholdsmessig større vekst i statens øvrige bevilgninger til kirken.

8.4 Departementets vurderinger

8.4.1 Prinsipielle hovedspørsmål

Denne meldingen drøfter forholdet mellom Den norske kirke og staten. Finansieringen av Den norske kirke er ett av flere temaer i denne sammenheng. Departementets drøftinger i det følgende er mest rettet mot spørsmål som omhandler finansieringsordningene for Den norske kirke, med vekt blant annet på hvordan disse påvirker Den norske kirke som en demokratisk, åpen og landsdekkende folkekirke, og hvordan slike endringer kan påvirke det kirkelige selvstyret og myndighetsfordelingen i kirken. Dette kirkelige perspektivet står sentralt, men kan ikke skilles fra et bredere perspektiv, dvs. fra det grunnleggende likebehandlingsprinsippet som gjelder for finansieringen av Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn.

Medlemsavgift eller livssynsavgift. Likebehandlingsprinsippet

I Norden og i andre land er hovedregelen at tros- og livssynssamfunnene finansieres gjennom bidrag fra sine medlemmer. Betegnelsen på medlemmenes bidrag varierer («medlemskontingent», «medlemsavgift», «skatt» m.m.). Det varierer også om innbetalingen er frivillig eller obligatorisk, og hvilke virkninger betalingen har for medlemmet. Obligatorisk medlemsavgift er gjerne kjennetegnet ved at tros- og livssynsamfunnene selv fastsetter størrelsen av avgiften. Ofte forestår det offentlige innkrevingen sammen med annen skatte- og avgiftsinnkreving. En livssynsavgift er vanligvis kjennetegnet ved at staten fastsetter og innkrever samme avgift fra alle, øremerket for fordeling på de ulike tros- og livssynssamfunnene etter medlemstall. Den enkelte kan ikke reservere seg mot denne avgiften, selv om vedkommende ikke er medlem av et tros- eller livssynssamfunn. Innenfor disse to hovedtypene av avgiftsbasert finansiering finnes flere kombinasjoner.

Svenska kyrkan er i hovedsak finansiert ved en obligatorisk medlemsavgift (benevnt kyrkoskatt). Også Folkekirken i Danmark og Den evangelisk-lutherske kirke i Finland har skattlegging av medlemmene som viktigste finansieringskilde. Hovedregelen er at det offentlige forestår innkrevingen. Folkekirken i Island er for en del finansiert gjennom en livssynsavgift.

Departementet viser til at det er et grunnleggende prinsipp at det offentlige skal likebehandle alle tros- og livssynssamfunnene i økonomiske overføringer. Hensynet til dette prinsippet kan i og for seg begrunne et felles finansieringssystem for alle tros- og livssynssamfunnene, inklusive Den norske kirke. Som det framgår av punkt 8.3.1, skiller finansieringsordningene for Den norske kirke seg fra den ordningen som gjelder for de øvrige tros- og livssynssamfunnene. Gjennom den kompensatoriske tilskuddsordningen til andre tros- og livssynssamfunn er det sikret likhet i økonomisk resultat mellom Den norske kirke og de andre tros- og livssynssamfunnene, regnet i støtte per medlem. Samtidig er ordningen utformet slik at det er de offentlige bevilgningene til Den norske kirke som regulerer overføringene også til andre tros- og livssynssamfunn. Overfor Den norske kirke foretar staten og kommunene en vurdering av utgiftsbehovet. Andre tros- og livssynssamfunn er ikke gjenstand for slike vurderinger. For tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke innebærer ordningen at tilskuddene fra det offentlige er en funksjon av eget medlemstall og av medlemstallet i Den norske kirke. For de offentlige bevilgningene til Den norske kirke er det ikke en slik direkte kopling til kirkens medlemstall.

Gjønnesutvalgets flertall avviser både en livssynsavgift og en obligatorisk medlemsavgift som nytt finansieringsgrunnlag for Den norske kirke. Flertallet går imidlertid inn for en medlemsavgift i tillegg til offentlige bevilgninger. Flertallet av høringsinstansene, deriblant Kirkemøtet, avviser en omlegging av finansieringssystemet i retning av livssynsavgift eller medlemsavgift.

Departementet kan ikke se at det for Den norske kirke i dag foreligger andre finansieringsalternativ enn dagens system med hovedfinansiering over offentlige budsjetter. Også i høringen framkom en sterk reservasjon mot å endre dagens finansieringsgrunnlag over offentlige budsjetter, eller å innføre en form for medlemsavgift i tillegg. I avtalen som ble inngått mellom de politiske partiene på Stortinget 10. april 2008 heter det:

«Dagens finansieringsordninger for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn videreføres. Dette innebærer blant annet at det ikke innføres medlemsavgift i Den norske kirke.»

Den kompensatoriske tilskuddsordningen til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke sikrer dem tilnærmet samme økonomiske bidrag fra det offentlige som Den norske kirke får, regnet per medlem. Ut fra likebehandlingshensyn kan ikke departementet se at det er grunn til å ta opp spørsmålet om et nytt og felles finansieringssystem for alle tros- og livssynssamfunnene.

8.4.2 Den økonomiske ansvarsfordelingen mellom staten og kommunene

Det andre hovedspørsmålet vedrørende kirkens finansiering som Gjønnesutvalget tar opp, gjelder spørsmålet om en vesentlig omfordeling mellom staten og kommunene av finansieringsansvaret for Den norske kirke. Flertallet i Gjønnesutvalget mener at hovedfinansieringen bør komme over statsbudsjettet, ikke kommunebudsjettene, noe også Kirkemøtet i 2006 sluttet seg til.

Spørsmålet om endringer i finansieringsordningene for Den norske kirke har regelmessig vært oppe til drøfting. Fra kirkelig hold har hovedinnvendingene mot kirkens finansieringsordninger vært begrunnet i at valgte organer for Den norske kirke ikke er gitt tilstrekkelig selvstendighet i ressursforvaltningen, at finansieringsordningene gir for store variasjoner i de økonomiske vilkårene mellom menighetene, at ordningene ikke sikrer kirken et tilstrekkelig ressursgrunnlag, at det i en statskirkeordning prinsipielt bør være staten som har det finansielle hovedansvaret for kirken, og at dagens økonomiske ansvarsfordeling mellom staten og kommunene innebærer en delt kirkeøkonomi, med de begrensninger dette gir for effektiv ressursutnytting og oppgaveløsning.

Departementet viser til at den økonomiske ansvarsfordelingen mellom staten og kommunene i hovedsak har ligget fast de siste 30–40 år, samtidig som det de siste tiårene har foregått en utvidelse særlig av statens utgiftsoppgaver overfor kirken. Kirkens selvstendighet på det økonomiske området har gjennomgått betydelige endringer i denne tiden, i tråd med hovedmålet for det reformarbeidet som ble påbegynt på 1980-tallet. Blant disse endringene representerer kirkeloven av 1996 den mest vidtrekkende reformen for kirkens selvstendiggjøring på det økonomiske området. Kommune og kirke, som tidligere var rettslig og økonomisk sammenvevd, ble da selvstendiggjort i forhold til hverandre. Det siste tiåret er det bygget opp en selvstendig kirkeforvaltning omkring de kirkelige fellesrådene. Også i forholdet til staten har reformer på 1990-tallet medført omfattende delegering av økonomisk ansvar og myndighet til kirkelige organer på regionalt og nasjonalt nivå. Sett i historisk perspektiv er Den norske kirke i løpet av få år gitt et betydelig økonomisk selvstyre.

I lys av Gjønnesutvalgets flertallsforslag om omlegging i ansvarsfordelingen mellom staten og kommunene på det kirkelige området, ser departementet grunn til å understreke omfanget og betydningen av det relativt nylig avsluttede reformarbeidet. Kirkens historiske og økonomiske utvikling viser sterk og gjensidig sammenheng mellom kirkens økonomiske ordninger på den ene siden og kirkens strukturelle oppbygging, dens organisatoriske og styringsmessige ordninger på den andre siden. Fundamentale endringer i finansieringsordningene vil ha tilsvarende konsekvenser for kirkens strukturelle oppbygging. Både kirkens organisering i rettslig selvstendige menigheter og ansvars- og myndighetsfordelingen mellom kirkens organer på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå, er langt på vei et resultat av kirkebyggenes, senere menighetenes rettslige selvstendighet, og menighetenes økonomiske tilknytning til kommunene. Departementet mener det er grunn til å være varsom med å treffe beslutninger om omfattende endringer i kirkens økonomiske ordninger uten at konsekvensene for kirkens styring, organisering og strukturelle oppbygging er nærmere utredet. Ikke minst gjelder dette for en eventuell omlegging av finansieringsansvaret mellom staten og kommunene.

Konsekvenser av Gjønnesutvalgets flertallsforslag

Statens utgifter til Den norske kirke blir i dag fastsatt av Stortinget gjennom budsjettvedtak fra år til år. Med bakgrunn i kirkelovens bestemmelser fastsettes kommunenes utgifter til Den norske kirke på tilsvarende måte gjennom behandlingen av kommunebudsjettene. Det er karakteristisk for både statens og kommunenes bevilgninger til Den norske kirke at de er innrettet mot bestemte kirkelige oppgaver eller formål.

Gjønnesutvalgets flertall framholder at staten bør ha det finansielle hovedansvaret for Den norske kirke ved at kirkens lønns- og personalkostnader blir finansiert over statsbudsjettet. Selv om forslaget ikke presiserer nærmere hvilke kirkelige oppgaver eller formål som skal dekkes over statsbudsjettet, må forslaget forstås slik at staten får finansieringsansvaret for alle oppgaver som ikke spesifikt gjelder kirkebygging og ordinært vedlikehold av kirkene. Bygging og vedlikehold av kirker vil etter dette være kommunenes ansvar, med unntak av istandsetting og antikvarisk vedlikehold av kulturhistorisk verdifulle kirker, som staten skal ha ansvaret for gjennom særskilte tilskuddsordninger. Av landets 1 620 kirkebygg er henimot 1 000 kirker regnet som kulturhistorisk verdifulle kirker.

Den budsjettmessige virkningen for kommunene og staten av en slik omlegging i finansieringsansvaret kan anslås slik det framgår av tabell 8.5. Oppstillingen er basert på at statens og kommunenes samlede bevilgninger vil være de samme. Oversikten viser at statens bevilgninger til Den norske kirke i 2006 ville vært rundt 2,5 mrd. kroner. De oppgavene som kommunene fortsatt skal ha finansieringsansvaret for, ville i 2006 hatt en budsjettkonsekvens på ca. 600 mill. kroner, fordelt med ca. 300 mill. kroner på kirkegårdsforvaltningen og ca. 300 mill. kroner på driften og vedlikeholdet av kirkebyggene. Investeringsutgifter, blant annet til anlegg av kirkegårder, bygging og istandsetting av kirker, er ikke medregnet i anslaget.

Tabell 8.5 Budsjettvirkningen av en omfordeling av finansieringsansvaret mellom staten og kommunene etter Gjønnesutvalgets flertallsforslag. Driftsutgifter 2006. Anslag i 1 000 kroner.

Driftsutgifter Stat Kommune
Statens nettoutgifter 2006, jf. tabell 8.4 1 160 866
Omfordeling, fra kommune til stat 1 314 000
Kirkebygg, vedlikeholds- og driftsutgifter, ekskl. lønn 298 000*
Kirkegårdsdrift, nettoutgifter 315 000
Sum driftsutgifter 2 474 866 613 000

* I anslaget er ikke korrigert for virkningen av Gjønnesutvalgets forslag om at staten overtar det økonomiske ansvaret for istandsetting og antikvarisk vedlikehold av alle kulturhistorisk verdifulle kirker. Når nær 1 000 av landets 1 620 kirker har slik status, må Gjønnesutvalgets forslag påregnes å ha en betydelig omfordelingsvirkning fra kommune til stat med hensyn til vedlikeholdsutgiftene for kirkebyggene.

Boks 8.2 Kirkens finansiering. Gjønnesutvalgets flertallsforslag

I Gjønnesutvalgets utredning heter det at flertallet anbefaler «at offentlige bevilgninger står for hovedfinansieringen, med statlige tilskudd som dekker lønninger og tilknyttede personalkostnader og kommunale tilskudd som dekker bygging, forvaltning, vedlikehold og drift av kirkebygg. Dette kombineres med et medlemsbidrag som skal dekke menighetens øvrige virksomhet».

Et finansieringssystem som bygger på en hovedfinansiering av Den norske kirke over statsbudsjettet, betyr overgang fra en desentralisert til en sentralisert finansieringsordning. Det er en rekke spørsmål av organisatorisk, fordelingsmessig og styringsmessig karakter som dermed reises. De organisatoriske spørsmålene berører kirkens organisering i nær 1 300 rettslig og økonomisk selvstendige sokn og hvilke virkninger en sentralisert finansieringsordning har for kirkens organisering og inndeling. De fordelingsmessige og styringsmessige spørsmålene hører nær sammen. De fordelingsmessige virkningene av en sentralisert finansieringsordning vil i seg selv reise en rekke spørsmål, ved siden av andre sentrale spørsmål som gjelder fordelingen av økonomisk myndighet og ansvar i kirken, dvs. mellom nasjonale, regionale og lokale organer.

Departementet antar at hovedfinansiering av Den norske kirke over statsbudsjettet må baseres på en form for rammefinansiering, der Den norske kirke innenfor gitte tildelinger er gitt ansvar for ressursbruken. Tildelings- eller overføringssystemet vil kunne utformes relativt enkelt, men mer sannsynlig som et sammensatt eller komplekst system. Det enkleste systemet vil være at statens overføringer hvert år bestemmes gjennom et tilskudd per medlem, som kirken sentralt får overført for videre tildeling. Et mer komplekst overføringssystem vil naturlig hente paralleller fra inntektssystemet for kommunesektoren, der staten rammefinansierer kommunesektoren gjennom et omfattende sett av variabler og tilskuddskomponenter. Et tilsvarende overføringssystem til Den norske kirke vil da være basert på variabler og tilskuddskomponenter som reflekterer strukturelle (objektive) ulikheter i menighetenes inntekts- og utgiftsbehov.

Spørsmålet om en omlegging mellom staten og kommunene av finansieringsansvaret for Den norske kirke ble særskilt vurdert i sammenheng med forslaget til ny kirkelovgivning i 1996 og kommentert i Ot.prp. nr. 64 (1994 – 1995) slik som gjengitt under punkt 8.3.2. Departementet mener at de hensyn som den gang ble framholdt som avgjørende for å føre videre lokalsamfunnets og kommunenes økonomiske ansvar for menighetenes virksomhet, fortsatt er relevante og tungtveiende. I kirkens tusenårige historie har kirken vært bygget nedenfra. En hovedfinansiering over statsbudsjettet vil innebære sterkere sentralisering og kunne svekke menighetenes rettslige og økonomiske selvstendighet.

Det prinsipielle spørsmålet om hvilke kirkelige oppgaver som bør finansieres over statsbudsjettet, og hvilke som bør finansieres lokalt, ble drøftet i St.meld. nr. 14 (2000–2001) Børs og katedral. I meldingen konkluderte departementet med at kirkens virksomhet i menighetene i første rekke burde være et lokalt finansieringsansvar. I komiteinnstillingen til meldingen, jf. Innst. S. nr. 187 (2000 – 2001), heter det bl.a:

«Flertallet viser til de innledende merknadene om bakgrunnen for den nye kirkeloven som tok til å gjelde 1. januar 1997. Flertallet deler departementet sitt syn på at det er avgjørende viktig å holde fast på kirkelovutvalgets understrekning av at den lokale kirkens økonomi fortsatt bør ha sitt vesentlige grunnlag i kommunale bevilgninger. Et nært samvirke mellom kommune og menighet er av stor betydning for folkekirken.»

Departementet kan ikke se at det foreligger hensyn eller forhold som tilsier at hovedansvaret for finansieringen av Den norske kirke bør være statens ansvar. En slik omlegging har dessuten prinsipielle og praktiske implikasjoner av organisatorisk, fordelingsmessig og styringsmessig karakter som ikke er utredet eller avklart. Departementet er kommet til at dagens finansieringsordninger for Den norske kirke, herunder den økonomiske ansvarsfordelingen mellom staten og kommunene, bør videreføres.

I kapittel 9 drøftes det framtidige forvaltningsansvaret for kirkegårdene, dvs. om dette skal være et kirkelig ansvar som nå, eller legges som et ansvar til kommunene. Departementet mener at kirkegårdsforvaltningen fortsatt bør være et kirkelig ansvar, med finansiering over kommunebudsjettene. Videreføring av det kirkelige ansvaret for kirkegårdsforvaltningen vil etter departementets syn forsterke grunnlaget for å videreføre den økonomiske ansvarsfordelingen mellom staten og kommunene. Det vises ellers til avtalen mellom de politiske partiene på Stortinget 10. april 2008 der det under punktet om finansiering framgår at dagens finansieringsordninger for Den norske kirke videreføres, jf. også avtalens punkt 5 om gravferdsforvaltning, der der framgår at dagens lovgivning på området videreføres.

Fra kirkelig hold har det særlig i senere tid vært framholdt at prestetjenesten og de rettslige, økonomiske og organisatoriske rammene rundt prestetjenesten bør samordnes eller innordnes bedre i kirkens økonomi og ordninger for øvrig. Spørsmålet er omtalt nærmere i kapittel 10, jf. ellers avtalen mellom de politiske partiene på Stortinget 10. april 2008 der det framgår at biskoper, proster og prester fortsatt skal være statstjenestemenn.

8.4.3 Tilskuddsordningen for tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke

Tros- og livssynssamfunn utenom Den norske har rett til offentlige tilskudd som tilnærmet svarer til det offentliges utgifter til Den norske kirke, regnet per medlem. Ordningen representerer en økonomisk likebehandling av alle tros- og livssynssamfunn. Både staten og den enkelte kommune forestår utbetaling av tilskudd til tros- og livssynssamfunnene. Statens tilskudd beregnes og fastsettes av Kultur- og kirkedepartementet, mens den enkelte kommune beregner tilskuddet etter de regler departementet har fastsatt i forskrift. Departementet ser ikke grunn til å ta opp spørsmålet om et nytt og felles finansieringssystem for alle tros- og livssynssamfunnene, jf. punkt 8.4.1. I dette ligger at dagens tilskuddsordning for tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke videreføres som i dag, jf. avtalen mellom de politiske partiene på Stortinget 10. april 2008 om dette.

8.5 Eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond

8.5.1 Innledning

Opplysningsvesenets fond har sin historiske opprinnelse i kirkens eiendommer fra katolsk tid. Dette «Geistlighedens benefiserede Gods» er omtalt og regulert i Grunnloven fra 1814. Det benefiserte godset ble ved lov i 1821 formelt skilt fra statens øvrige eiendeler, og Opplysningsvesenets fond ble da dannet. Fondets lovgrunnlag i dag er Grunnloven § 106 og lov 7. juni 1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets fond. Ved årsskiftet 2006/2007 var fondets verdi anslått til 6,3 mrd. kroner. Avkastningen fra fondet er en del av Den norske kirkes driftsgrunnlag og en finansieringskilde for Den norske kirke som kommer i tillegg til bevilgningene til kirken over statsbudsjettet og kommunebudsjettene.

Gjønnesutvalget drøfter særlig spørsmålet om eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond ved en eventuell avvikling av statskirkeordningen. Spørsmål som berører eiendomsretten er gjennomgått nedenfor. Departementet har ikke sett det som naturlig å ta opp til drøfting andre spørsmål som gjelder Opplysningsvesenets fond.

8.5.2 Fondets lovgrunnlag og eiendeler

Da Opplysningsvesenets fond ble dannet ved lov i 1821, omfattet fondet den gjenværende delen av de eiendommer som fra gammelt av tilhørte presteembetene, og som sørget for prestenes underhold. Siden 1821 har det vært foretatt fradelinger, kjøp og salg av eiendommer. Fortsatt representerer eiendommene den viktigste og største delen av fondets formue og eiendeler.

Gjennom loven i 1821 ble Opplysningsvesenets fond dannet som eget rettssubjekt. Fondet selv eier dermed de eiendommer og den finanskapital det består av. Bakgrunnen for opprettelsen av Opplysningsvesenets fond kan henføres til bestemmelsen i Grunnloven § 106 der det blant annet heter: «Saavel Kjøbesummer som Indtægter af det Geistligheden beneficerede Gods skal blot anvendes til Geistlighedens Bedste og Oplysningens Fremme.» Denne grunnlovsbestemmelsen representerer også i dag en rettslig skranke for anvendelsen av fondets midler.

På 1800-tallet og fram til vår tid var fondets forvaltning underlagt en omfattende og detaljert lovgivning. Ved lov 7. juni 1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets fond ble den tidligere alminnelige lovgivningen om fondet opphevet. Loven av 1996 om Opplysningsvesenets fond er en rammelov. Formålet med lovrevisjonen i 1996 var å legge til rette for en mer målrettet, aktiv og forretningsmessig forvaltning av fondet, uten for sterke legale bindinger.

Fondet forvaltes av Kongen, i medhold av § 4 i loven om fondet. Myndigheten er delegert til Kultur- og kirkedepartementet. I 2001 ble den daglige forvaltningen av fondet skilt ut fra departementet og lagt til et eget forvaltningsorgan under departementet, med eget styre.

Opplysningsvesenets fonds eiendeler består av eiendom og finanskapital. Eiendomsverdiene (presteboliger, skog, jordleiebruk, festetomter, bygninger m.m.) var regnet til rundt 4,5 mrd. kroner ved årsskiftet 2006/2007. Gjennom et økende salg av eiendommer fra slutten av 1980-tallet er det frigjort pengekapital som blant annet er plassert i verdipapirer. Markedsverdien av finanskapitalen var vel 1,8 mrd. kroner ved årsskiftet 2006/2007.

Avkastningen fra Opplysningsvesenets fond er inntektene fra fondets eiendommer og finanskapital. Fondets årlige bidrag til Den norske kirke er betydelig. I 2006 var verdien av fondets bidrag beregnet til ca. 160 mill. kroner. I beløpet inngår blant annet driftsverdien for Den norske kirke av fondets presteboliger, foruten et årlig tilskudd til felleskirkelige tiltak i Den norske kirke. Tilskuddet, som er i størrelsesorden 25 mill. kroner pr. år, disponeres av Kirkemøtet til nasjonale, regionale og lokale tiltak.

8.5.3 Eiendomsretten

Helt siden Opplysningsvesenets fond ble dannet, har det vært reist spørsmål om det er staten eller kirken som har den underliggende eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond. Både Sivertsenutvalget i 1975 og Bakkevigutvalget i 2002 drøftet spørsmålet. Senest i St.meld. nr. 14 (2000–2001) Børs og katedral og i St.meld. nr. 41 (2004–2005) Om økonomien i Den norske kirke ble spørsmålet omtalt. I St.meld. nr. 41 (2004–2005) heter det om dette:

«Siden 1800-tallet har det vært reist spørsmål om hvem som eier Opplysningsvesenets fond. For den praktiske forvaltningen av fondet har imidlertid dette spørsmålet ikke vært sett som avgjørende. I St.meld. nr. 64 (1984 – 85) er det vist til at så lenge de nåværende relasjoner mellom stat og kirke består, er spørsmålet om eiendomsretten til fondet av mindre praktisk betydning fordi både kjøpesummer og bruken av avkastningen er regulert i Grunnloven § 106. I St.meld. nr. 14 (2000 – 2001) ble det referert til en uttalelse 23. november 2000 fra lovavdelingen i Justisdepartementet, som mente at Opplysningsvesenets fond ikke kunne eies av Den norske kirke som sådan, da kirken ikke er eget rettssubjekt, men en del av staten. Lovavdelingen konkluderte med at det må anses som sikkert at staten er eier av fondet.»

Meldingen konkluderte slik:

«Regjeringen mener […] at spørsmålet om eiendoms- eller disposisjonsretten til Opplysningsvesenets fond ved et eventuelt skille mellom staten og Den norske kirke ikke kan avgjøres gjennom rettslige vurderinger alene, men gjennom politiske vedtak.»

Spørsmålet om den underliggende eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond (Ovf) har vært gjenstand for juridiske vurderinger helt siden fondet ble dannet i 1821. Gjønnesutvalgets gjennomgang av dette spørsmålet gjenspeiler i hovedsak de ulike synspunktene som opp gjennom årene har vært rådende. Når det gjelder spørsmålet om eiendomsretten til fondet i dag, uttaler utvalget (side 153):

«I rettslig og kirkelig litteratur er det […] mange som har hatt oppfatninger om spørsmålet, og her er det to hovedstandpunkt. Det ene hovedstandpunktet er at Ovf må anses som kirkens eiendom, fordi verdiene i fondet før reformasjonen tilhørte kirken. Den statlige overtakelsen betraktes som en annektering eller konfiskasjon av kirkens rettmessige eiendom og må tilbakeføres. Dette grunnsynet bygger på at kirken riktignok har hatt en uklar status, men at den likevel hele tiden har bestått som et selvstendig trossamfunn som prinsipielt er atskilt fra de statlige myndigheter, og med samfunnet av kirkens døpte medlemmer som en annen enhet enn statens borgere. Dette trossamfunnet må fortsatt kunne ha eiendomsrett til sine eiendommer, selv om det er rettslig integrert i staten.

Det andre hovedstandpunktet er at Ovf etter gjeldende rett er statens eiendom, selv om det er skilt ut som et eget rettssubjekt, med særskilte regler for forvaltning og anvendelse. Dette er i dag den rådende tolkningen i juridiske kretser, og er bekreftet i en omfattende utredning som Justisdepartementets lovavdeling avga i november 2000. […]

I sin gjennomgang la lovavdelingen for det første vekt på at Den norske kirke ikke er et eget rettssubjekt, og derfor vanskelig kan sies å ha noen eiendomsrett. For det andre fant man det klart at de kirkelige eiendommer under eneveldet, rettslig og faktisk, var å betrakte som Kongens eiendom og at dette ikke ble endret ved Grunnloven av 1814. Tvert i mot støtter Grl. § 106 opp under synet på at eiendommene ikke tilhører kirken, siden avkastningen også kan brukes til verdslige formål. For det tredje la man vekt på at forvaltningen av fondet hele tiden har vært styrt av myndighetene. På denne bakgrunn kom lovavdelingen til at det etter «en gjennomgåelse av de aktuelle rettskilder og den historiske bakgrunnen […] må anses som sikkert at staten er eier av fondet.»

I sin vurdering av det framtidige eierskapet til Opplysningsvesenets fond ved avvikling av statskirkeordningen, uttaler utvalget (s. 155):

«Utvalget har merket seg lovavdelingens argumentasjon om at fondet er å betrakte som statens eiendom. Fra et rettslig perspektiv er dette den rådende tolkningen. Samtidig er dette et standpunkt som kan støte an mot rettsfølelsen i kirkelige miljøer. Dagens eierforhold behøver likevel ikke være avgjørende for hvordan dette løses ved en ny organisering av forholdet mellom stat og kirke. Dersom man legger til grunn at Den norske kirke i dag «eier» fondet, kan den ved et skille hevdes å ha rettskrav på det. Hvis man skulle komme til at fondet i dag formelt sett er statens eiendom, kan det likevel anses som eiendom som kirken bragte med seg inn da statskirkeordningen ble etablert. Hvis denne ordningen oppheves, må det skje et oppgjør (et skifte). Uansett hvordan eierforholdene til Opplysningvesenets fond vurderes, vil Stortinget stå rettslig fritt til å fatte en beslutning. Det vil være et politisk spørsmål som Stortinget fritt kan ta stilling til.»

Når det gjelder virkningen av den underliggende eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond i dag, viser departementet til Lovavdelingens uttalelse fra november 2000. I uttalelsen heter det:

«Selv om staten eier Opplysningsvesenets fond, vil den imidlertid være bundet av de rammer som følger av Grunnloven § 106 første punktum når det gjelder anvendelsen av fondsmidlene. Dessuten vil staten være bundet av de begrensninger som måtte følge av lov om Opplysningsvesenets fond (så langt loven ikke endres).»

Departementet er enig i at spørsmålet om den framtidige eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond må vurderes dersom statskirkeordningen avvikles og at dette spørsmålet da vil bli avklart politisk. Departementet kan ikke se at det er grunn til å ta spørsmålet opp til vurdering nå.

Til dokumentets forside