St.meld. nr. 42 (2004-2005)

Politiets rolle og oppgaver

Til innholdsfortegnelse

3 Utviklingstrekk som utfordrer politirollen

Samfunnsutviklingen påvirker politiets oppgaver, oppgaveløsning og arbeidsvilkår, og vil de kommende år stille politiet overfor en rekke nye utfordringer. Utviklingen i kriminaliteten, befolkningssammensetningen, teknologien, internasjonaliseringen m.v., vil medføre både nye, større og mer kompliserte oppgaver for politiet. Det er viktig at videreutviklingen av politi- og lensmannsetaten tilrettelegges med utgangspunkt i utfordringer politiet vil stå overfor i årene fremover.

I kapittel 3 redegjøres det først for noen utviklingstrekk i samfunnet som antas å ha betydning for politiet og politiets oppgaver (kapittel 3.1), før kriminalitetsutviklingen i Norge beskrives i kapittel 3.2. Avslutningsvis i kapittel 3.3 behandles to andre utviklingstrekk som utfordrer politirollen.

3.1 Utviklingstrekk i samfunnet

Den teknologiske og sosiale utvikling og de rettspolitiske rammebetingelser er avgjørende for politiets oppgaver og oppgaveløsning. Nedenfor presenteres noen sentrale nasjonale og internasjonale utviklingstrekk som antas å ha konsekvenser for politiet de neste 5 - 10 årene.

3.1.1 Globalisering og internasjonalisering

En globalisert verden er preget av rask og omfattende flyt av varer, kapital, personer og informasjon. Forutsetningene for globaliseringen ligger i ny teknologi, avregulering av kapitalmarkedene, nedbygging av statsgrensene og harmonisering av konkurransevilkår.

Grenser ingen hindring

Landegrenser blir stadig mindre viktige i forhold til sosial og økonomisk samhandling. Hendelser ett sted i verden får i økende grad betydning for enkeltmennesker, virksomheter og samfunn andre steder. Det blir enklere og billigere å formidle og dele kunnskap. Økt mobilitet, internasjonalisering og friere flyt av varer, tjenester og arbeidskraft representerer viktige utviklingstrekk som er av betydning også for Norge.

Samtidig som nedbygging av grenser skaper nye muligheter for verdiskapning, velferd og utvikling ser vi at mange land og grupper faller utenfor den positive utviklingen. Skjev ressursfordeling, sosial nød og fattigdom, kan føre til økt kriminalitet, og representerer på den måten en utfordring for velferdstaten generelt, og for de rettshåndhevende myndigheter spesielt.

Globalisering og kriminalitet

Globaliseringen innebærer raske endringer, som ikke alltid er positive, innenfor viktige samfunnsområder. Økt grenseoverskridende kriminalitet er et eksempel på slik utvikling. Vi har sett en urovekkende utvikling, ikke minst på «nye» kriminalitetsområder, som organisert og økonomisk kriminalitet, menneskesmugling og menneskehandel. I Norge ser vi dessuten stadig nye kriminelle aktører og nettverk. Internasjonal kriminalitet forsterker og utvider den nasjonale kriminaliteten, og bidrar med sin grenseoverskridende virksomhet til å gjøre kriminalitetsbildet mindre oversiktlig for norsk politi. En stadig større andel av den grove internasjonale kriminaliteten skjer i ly av ordinær forretningsvirksomhet, eller regulær handel over landegrenser. Likeledes blir det stadig enklere for profesjonelle kriminelle aktører, som det blir for lovlig virksomhet, å overføre penger og investere internasjonalt (hvitvasking av penger).

Det pengesterke norske markedet vil i økende grad kunne komme i fokus for kriminelle aktører og nettverk i utlandet. Det kan forventes et økende tilbud av for eksempel illegale varer, tjenester og bedragerikonsepter rettet mot Norge. Den antatte utvikling som her skisseres, fører med seg nye utfordringer for samfunnet og krevende oppgaver for politiet. Dette gjelder ikke minst politiets kompetanse til å håndtere nye og avanserte former for kriminalitet. En kriminalitet som stiller krav til politiets metoder, organisering, og evner til å samarbeide på tvers av landegrenser. Politiet vil trolig i økende grad måtte prioritere mellom kryssende forventninger til et tilgjengelig politi og et politi som arbeider langsiktig og mindre synlig for å avdekke alvorlig kriminalitet.

3.1.2 Migrasjon, demografi og det flerkulturelle samfunn

Globaliseringen og bedret kommunikasjon har medført sterk vekst i migrasjon over landegrensene. Den rike delen av verden, herunder Norge, tiltrekker seg trygghets- og arbeidssøkende mennesker med håp om et bedre liv. Dette fører til en berikelse av det norske samfunnet, ved at tilfanget av impulser og inspirasjon fra andre kulturer øker. Mangfoldet i kulturelle uttrykk gir oss muligheter for et rikere liv og bidrar til kreativitet og fornyelse. Kulturelle forskjeller bidrar til variasjon og utgjør en styrke for samfunnet hvis denne verdien forvaltes riktig. Økt immigrasjon, især fra ikke-vestlige land, fører også med seg utfordringer, som, hvis de ikke håndteres riktig, vil kunne føre til uro og konflikter både i og mellom samfunn. Kunnskap om fremmede kulturer, migrasjon og befolkningsutvikling er nyttig for å forstå sosiale og politiske utviklingstrekk, og for å forstå de utfordringene politiet vil møte. Det vil imidlertid være enda viktigere for politiet å fokusere på etikk, menneskerettigheter og rettssikkerhet, slik at enkeltindividet respekteres uavhengig av sosial bakgrunn, etnisitet, økonomi, seksuell legning m.v.

Migrasjon – illegal innvandring

Befolkningsveksten i mange av de fattigste landene, og i en rekke land i konflikt- eller tidligere konfliktområder, fører til en skjevfordeling i den demografiske sammensetning, med en stor andel barn og unge. Disse unge menneskene vil ha forventninger med hensyn til utdannelse, jobb og trygghet. Dersom disse forventningene ikke innfris i hjemlandet, vil stadig flere søke å få del i rikdommen i andre land. Mye tyder på at presset fra fattige, ustabile og krigsherjede land mot rike vestlige land ikke vil avta i årene som kommer. En utilsiktet og uheldig følge av økt immigrasjon kan være en økning i visse typer kriminell virksomhet, blant annet knyttet til illegal innvandring.

I et europeisk perspektiv rettes det stadig mer oppmerksomhet mot den organiserte kriminaliteten knyttet til den illegale innvandringen. Den gjelder blant annet menneskesmugling, handel med kvinner og barn og ulovlig prostitusjon. EU- landene er av den oppfatning at de sosiale, økonomiske og politiske konsekvensene av den årlige illegale innvandringen til EU, med flere hundre tusen personer hvert år, vil kunne få betydelige konsekvenser for kriminalitetsbildet i Europa. Illegal innvandring anses for å være blant de mest profitable og minst risikofylte kriminalitetstypene. Det er også den type kriminalitet som oftest kombineres med annen type kriminalitet.

I de siste årene har det vært en økning av menneskesmugling til Norge. Norsk politi antar at mer enn 80 prosent av de som søker politisk asyl, har fått hjelp av organiserte menneskesmuglere. En del legitime asylsøkere benytter seg av menneskesmuglere for å komme seg bort fra uholdbare forhold i opprinnelseslandet.

Antallet asylsøkere til landet har gått ned i senere tid. Innføringen av fingeravtrykksystemet Eurodac, mer effektiv saksbehandling og uttransportering av søkere som ikke har fått innvilget asyl, antas å ligge til grunn for nedgangen. Effekten av disse tiltakene antas på den annen side å kunne medføre at de som ikke fyller vilkårene for opphold i Schengen-området, vil forsøke å få adgang ved hjelp av falske identitetspapirer. En økning i den illegale innvandringen skaper store utfordringer for politiet. Utfordringen blir ikke bare å avdekke og etterforske den illegale innvandringen, fastslå identiteten på de uten dokumenter eller med falsk identitet, men også å bekjempe kriminalitet som følger i kjølvannet av illegal innvandring. Dette kan for eksempel dreie seg om ulønnet/påtvunget arbeid og prostitusjon for å dekke utgifter til utferdigelse av identitetspapirer og smugling over landegrensene. Økt illegal innvandring og anvendelse av illegal arbeidskraft kan også føre til mindre lojalitet i arbeidslivet generelt, og til at den «sunne» og tilsiktede konkurransen svekkes. Korrupsjon kan lett følge i kjølvannet av en slik utvikling. Politiet vil bli stilt overfor store utfordringer for å avdekke og forfølge slik kriminalitet.

Et flerkulturelt samfunn

Den demografiske utviklingen i Norge, sammen med påvirkningen utenfra, herunder innvandring, har bidratt til at Norge har endret seg fra å være et forholdsvis homogent samfunn, til å bli et samfunn med islett av flere kulturer og påvirkning fra andre lands levesett.

Figur 3.1 

Figur 3.1

Kilde: SSB

I dag består innvandrerbefolkningen av 349 000 personer, eller 7,6 prosent av hele Norges befolkning. Antall innvandrere har økt de siste 50 årene. Etter 2. verdenskrig kom flyktningene fra Øst-Europa, senere kom arbeidsinnvandrere både fra Europa og resten av verden. Etter at det i 1975 ble stopp for arbeidsinnvandring til Norge har antallet flyktninger fra ikke-vestlige land økt. Dette ser man av figur 3.1 over.

Antall innvandrere varierer med innvandringspolitikken, med behovene på arbeidsmarkedet og med krisene i verden. Under og etter krigene på Balkan økte innvandringen. I hovedsak har innvandringen til Norge i de senere år bestått av flyktninger, personer som er innvilget opphold etter søknad om asyl og personer som er kommet hit som resultat av familiegjenforening.

Stortingsmelding nr. 49 (2003-2004) Mangfold gjennom inkludering og deltakelse, gir i kapittel 10 en nærmere beskrivelse av kriminalitet og innvandring. Kriminalstatistikken viser at det er en liten andel av den totale kriminaliteten som begås av innvandrere. Selv om ikke-vestlige innvandrere utgjorde en større andel av de straffede enn deres andel av befolkningen skulle tilsi, er det viktig å understreke at det er en liten andel innvandrere som er kriminelle, også blant ikke-vestlige innvandrere. I følge stortingsmeldingen er det innen volds-, vinnings- og narkotikakriminalitet at ikke-vestlige innvandrere utgjør en større andel enn forventet i forhold til deres antall. Dette er også erfaringer gjort i andre land som har tatt imot innvandrere. Ferske tall fra Danmark viser den samme tendensen. Det bør imidlertid presiseres at det kan være problemer med statistikk på dette området, og politiets arbeidsmetoder kan påvirke kriminalitetsstatistikken.

I følge stortingsmelding nr. 49 (2003-2004) Mangfold gjennom inkludering og deltakelse, kapittel 10.7, er ikke-vestlige innvandrere mer utsatt for kriminalitet enn vestlige innvandrere og nordmenn. Ikke-vestlige innvandrere er særlig overrepresentert som ofre for personlige overgrep. Dette gjelder spesielt vold, men også tyveri fra person på offentlig sted, ran og utpressing, ærekrenkelse, sjikane og diskriminering. Når det gjelder vold, er ikke-vestlige innvandrere overrepresentert som ofre innen alle aldersgrupper. Det er flere ikke-vestlige innvandrere enn nordmenn og vestlige innvandrere som registreres som ofre for den grovere volden og gjentatt vold. Ikke-vestlige innvandrerkvinner blir over tre ganger oftere enn norske kvinner registrert som ofre for kvinnemishandling. En del av de ikke-vestlige innvandrerkvinnene som registreres som ofre for kvinnemishandling er gift med norske menn.

En befolkningssammensetning med flere minoritetsgrupper påvirker politiets arbeid. Kravene til å forebygge og forhindre fordommer og forskjellsbehandling i befolkningen, og i politietaten, øker.

Demografiske endringer i Norge

I de fleste vestlige land, herunder Norge, har de store barnekullene i 1950-årene vært fulgt av familiedannelser med færre barn. I korte trekk fører dette til det man populært har kalt eldrebølgen, dvs. flere pensjonister, færre unge og færre i arbeidslivet. Dette medfører store utfordringer innen eldreomsorgen, helse- og trygdesystemene og vil også by på utfordringer i et kriminalitets- og trygghetsperspektiv. Den eldre del av befolkningen vil i fremtiden utgjøre en gruppe som vil stille større krav til tjenester og ytelser fra det offentlige, også når det gjelder trygghet.

3.1.3 Folketallsutvikling og bosettingsmønster

Statistisk sentralbyrå (SSB) utarbeider en offisiell befolkningsfremskriving hvert tredje år, senest i desember 2002. Fremskrivningen er gjort for perioden 2002 – 2050, men siden tidshorisonten for denne meldingen er de neste 5 – 10 årene, så vil vi her presentere en fremskriving for perioden 2002 – 2015.

SSB har utarbeidet seks ulike alternative fremskrivinger basert på forutsetninger som nasjonal vekst, sentralisering og flytting, og hvor folkemengde og fordelingen av denne vil variere avhengig av alternativ.

Fremskriving 2002 – 2015

Det samlede folketallet for landet som helhet kommer til å stige fram til 2015 for samtlige seks alternativer. Veksten i folketallet varierer imidlertid avhengig av hvilke forutsetninger som legges til grunn. For det laveste alternativet stiger folketallet fra ca 4 524 000 til ca 4 643 000 og for det høyeste fra ca 4 524 000 til ca 5 005 000.

Fremskrivningen viser videre at folketallet i følge samtlige alternativer, med noen få unntak, vil øke i alle fylker. Den sterkeste veksten vil komme i Akershus, Oslo, Vestfold og Rogaland, og ca en tredjedel av veksten (på mellom 120 000 og 480 000) antas å komme i Akershus og Oslo.

Økende sentralisering

Norges befolkning blir stadig mer sentralisert. Siden 1985 har en økende andel av befolkningen bodd i de mest sentrale kommunene, og sentraliseringen var særlig rask på slutten av 1980- og 1990-tallet. SSB har også sett på befolkningsutviklingen på kommunalt nivå for perioden fram til 2010, og forventer et stadig mer sentralisert bosettingsmønster. Byråets fremskrivinger viser at frem mot 2010 kan folketallet komme til å synke i mer enn to av fem kommuner, selv om landets samlede folketall er ventet å stige i samme periode. Over halvparten av norske kommuner har under 5 000 innbyggere. Fra 1990 til 2001 sank folketallet i nesten 80 prosent av disse kommunene, og en tilsvarende utvikling kan ventes fram mot 2010. Nesten alle sentrale kommuner vil vokse, særlig i områdene rundt de store byene Oslo, Kristiansand, Stavanger, Bergen, Trondheim og Tromsø.

Innvandring

Særlig endring i nettoinnvandringen betyr mye for folketallsutviklingen de nærmeste årene. Innvandringen er imidlertid sterkt preget av variasjon og uforutsigbarhet. Nettoinnvandringen har hatt en økende tendens de siste tiårene, men med store svingninger fra år til år. Disse skyldes både svingende økonomiske konjunkturer i Norge og andre land, spesielt i Sverige, samt konflikter og politiske problemer i mange land. Et økende antall innvandrere til landet er flyktninger og asylsøkere. Høy nettoinnvandring vil særlig få konsekvenser for Oslo og de største byene.

3.1.4 Kulturelle og religiøse motsetninger

I de senere år er det registrert en økt tendens til at religiøse motsetninger inngår som en viktig del av konflikter, både nasjonalt og internasjonalt. Store forskjeller mellom fattig og rik, både mellom land og internt i det enkelte land, kan forsterke allerede eksisterende konfliktmønstre. En verden med store uløste politiske konflikter, økonomisk skjevfordeling og religiøse motsetninger kan føre til oppslutning om fundamentalistiske bevegelser og rekruttering til terrornettverk. Slike fundamentalistiske strømninger er både knyttet til religiøse grupper og til ekstreme politiske nettverk, i tillegg til rene kriminelle, mafia-lignende grupper. Denne utviklingen er av særlig betydning for politiet fordi terrorister er kriminelle, som i utgangspunktet skal pågripes og straffes.

3.1.5 Den teknologiske utviklingen

Generelt

Utvikling og utbredelse av ny teknologi endrer stadig rammebetingelsene for samhandling og kommunikasjon mellom mennesker nasjonalt og internasjonalt. Utbredelsen av Internett, e-post og mobiltelefoner er eksempler på dette. Teknologiutviklingen er raskere og har større innvirkning på alle samfunnsområder enn tidligere. Disse utviklingstrekkene representerer flere utfordringer, men også muligheter for politiet.

Teknologiutviklingen har gitt de kriminelle nye muligheter til å utføre kriminelle handlinger, og til å unndra seg kontroll og straffeforfølgelse. Det kommer stadig nye produkter som er velegnet for kriminell virksomhet. Teknologiutviklingen gjør at kriminelle også kan operere i trygg avstand til et åsted, eksempelvis fra et annet land enn der hvor lovbruddet utføres.

Ny teknologi gir også politiet flere muligheter og mer effektive hjelpemidler til å etterforske og forebygge kriminalitet. Elektroniske og biologiske spor har økt mulighetene for oppklaring av alvorlige forbrytelser. Teknologiutviklingen har gitt politiet bedre muligheter til hurtig og effektiv kommunikasjon, eksempelvis i forbindelse med ulykker eller andre krevende politioperative operasjoner, og til en mer effektiv håndtering av store mengder data.

Informasjons- og kunnskapsteknologien endrer kriminalitetsbildet

Internett og moderne informasjons- og kunnskapsteknologi fører med seg nye former for kriminalitet. Eksempelvis misbruk av person- og kredittkortopplysninger i forbindelse med netthandel. En fremtidig innføring av «digital identitet» vil bidra til økt sikkerhet, men kan også gjøre det mer attraktivt å stjele andre menneskers digitale identitet. Dette kan igjen føre til nye kriminalitetsformer eller større omfang av allerede kjent kriminalitet, blant annet menneskesmugling.

Teknologiutviklingen kan også medføre at flere former for tradisjonell kriminalitet reduseres. Teknologien har for eksempel økt den enkelte borgers muligheter til egenbeskyttelse gjennom alarmsystem og overvåkingskameraer. Startsperrer på biler og boligalarmer vil redusere antallet bilbrukstyverier og boliginnbrudd. Mindre bruk av kontanter som betalingsmiddel og bedre beskyttelse av kassaapparater og kontantbeholdninger vil redusere antallet butikkran. Denne utviklingen kan føre til at objekter med mindre risiko blir mer utsatt for kriminalitet. En utvikling med stadig mer avanserte sikkerhetssystemer kan føre til at våpen, trusler og fysisk vold blir vanligere i tilknytning til vinningskriminalitet, og at kriminaliteten i større grad enn det vi ser i dag rettes mot person eller objekter som er mindre beskyttet og mer sårbare.

Den teknologiske utviklingen endrer forutsetningene for politiets kriminalitetsbekjempelse. Utviklingen vil ikke bare øke behovet for ny kompetanse og investeringer i ny teknologi, men øker også politiets behov for samarbeid på tvers av distrikts- og landegrenser. Samtidig må politiets muligheter til effektiv kriminalitetsbekjempelse avveies mot brudd på privatlivets fred, personvernhensyn og andre grunnleggende rettsikkerhets- og menneskerettighetsprinsipper.

3.1.6 Informasjons- og mediesamfunnet

Generelt

Medienes omfattende omtale av kriminalitet, med detaljerte skildringer av hendelsesforløp og sterk personfokusering, gjør at kriminaliteten, både nasjonalt og internasjonalt, har fått økt oppmerksomhet og kommer stadig tettere inn på folk. Ofte ser vi omtale av store kriminalsaker i media nesten umiddelbart etter at de er begått, og lenge før etterforskningen er avsluttet eller saken er behandlet av domstolene.

Pressens virksomhet har mange paralleller til politiets etterforsking, men er båret fram av andre interesser enn det som preger politiets arbeid. Ofte vil det være en direkte interessekonflikt mellom politiet og pressen. Politiet har under sin etterforsking taushetsplikt, og ønsker at informasjon ikke blir offentliggjort for å unngå at vitner eller mistenkte påvirkes av pressens beskrivelser. Pressen har nettopp interesse av å publisere den informasjon som den undersøkende journalistikk har samlet inn.

Det er en økt forventning om at politiet og påtalemyndigheten deltar i den offentlige debatt, også i saker som er under etterforsking eller til behandling i domstolen. Offentlig oppmerksomhet om politiets arbeid gir politiet en mulighet til å henvende seg direkte til publikum.

Medias omtale av store og alvorlige kriminalsaker og andre dramatiske hendelser kan føre til unødig frykt. Medias fokusering og vinkling kan noen ganger gjøre det problematisk for politiet å nå fram med informasjon og en nøktern fremstilling av faktiske forhold.

Medias kontrollfunksjon

Medias interesse for politiets arbeid, med stadig tettere oppfølging og aktiv tilstedeværelse i kriminalsaker, gjør at politiet til enhver tid er utsatt for etterprøving og kontroll av «den fjerde statsmakt». Det er i all hovedsak positivt. Medias dekning og vinklinger kan likevel ha enkelte negative sider, for eksempel kan offentliggjøring bidra til å gi et fortegnet eller unyansert bilde av saker som det ut fra etterforskings- eller andre hensyn ikke er mulig for politiet og påtalemyndigheten å kommentere, eller korrigere.

Forholdet til publikum

Utviklingen i media og i det alminnelige utdanningsnivået i samfunnet, har økt borgernes bevissthet om samfunnsforhold og individets rettigheter. Borgernes oppfatninger om samfunnsforhold generelt og politiets arbeidsoppgaver og rolle spesielt, utgjør en viktig premiss for politiets kommunikasjon med publikum.

En viktig utfordring for politiet i årene framover vil være å videreutvikle kommunikasjonen med media og publikum. En utfordring blir å informere om oppgaveutførelse og prioriteringer på en slik måte at publikum opplever at deres trygghetsbehov blir ivaretatt. Dette har også betydning i forhold til å skape tillit til politiet, hvilket igjen påvirker politiets arbeidsforhold og mulighet til å innhente nødvendig informasjon.

Internett kan være et godt verktøy for å styrke politiets kommunikasjon med publikum, og kan utvikles til å bli politiets hovedkanal for ekstern kommunikasjon. For eksempel gjennom å legge ut overordnet policy, styringsdokumenter og analyser av kriminalitetsbildet på politidistriktets nettside. For å videreutvikle politiets dialog med publikum, kan brukerundersøkelser gjennomføres ved bruk av Internett. Spørsmål og innspill til politiets prioriteringer kan gjennomføres på samme måte.

3.1.7 Økt bevissthet om rettigheter

Det siste tiåret er det vedtatt en rekke nye lover som rettighetsfester befolkningens behov for helsetjenester, velferd og utdanning. Likestillingsrettigheter og rettigheter for kulturelle minoriteter er bygget ut. Mange av disse rettighetene har sin opprinnelse i internasjonale konvensjoner, som Norge har undertegnet og innarbeidet i det norske lovverket.

Økt bevissthet om rettigheter og politiets virksomhet

Publikums økte bevissthet om sine rettigheter i den offentlige forvaltning, gir seg også utslag i forhold til politiet gjennom skjerpede krav og forventninger til effektivitet, kvalitet og informasjon.

Økt rettighetsfokus har også ført til en lavere terskel for å søke advokathjelp, påstå uaktsomhet og fremsette erstatningskrav, også begrunnet i misnøye med politiet eller andre rettshåndhevende myndigheter. Politiets handlemåte blir også i større grad enn tidligere påklaget til overordnet myndighet av personer som mener seg utsatt for kritikkverdig atferd, eller mangelfull innsats ved ulykker, etterforsking eller pågripelser.

Lov- og regelutviklingen påvirker politiets saksbehandling og ressurssituasjon, både i straffesaker, sivile saker og forvaltningssaker. Selv om regelstyrte prosesser sikrer kvalitet, kan økte formalkrav ha en byråkratiserende og forsinkende effekt på politi- og lensmannsetatens oppgaveløsning.

3.1.8 Endringer i holdninger og normer

Lovgiver innvirker i stor grad på samfunnets kriminalitetsnivå. Det er lovgiver som bestemmer hvilke handlinger som skal kriminaliseres. I et demokrati skal lovreguleringer i prinsippet gjenspeile befolkningens holdninger og vurderinger. Det er viktig at folks rettsoppfatning og rettferdighetsforståelse harmonerer med den faktiske lovgivning og rettshåndhevelse.

Ved å spørre befolkningen om deres respekt for lover og regler kan en måle hvordan rettsoppfatninger på utvalgte områder endrer seg over tid. MMI’s undersøkelse Norsk Monitor viser en tendens til synkende lovrespekt og hensynsfullhet, som riktignok varierer avhengig av hvilke handlinger det er tale om. Hovedinntrykket for tidsrommet 1985 – 2001 er likevel at befolkningens holdninger til ulike typer regelbrudd i all hovedsak er stabile.

Manglende vekt på etterlevelse av lover og regler øker faren for lovbrudd, og i «På vei mot det gode samfunn ?» (Hellevik m fl) drøftes betydningen av endringer i befolkningens lovrespekt. Det pekes blant annet på at den materialistiske verdiorienteringen kan få negative konsekvenser. Materialistisk verdiorientering og tiltagende vektlegging av egne behov kan bidra til mindre vilje til samfunnsinnsats, lavere skattemoral og økt aksept av økonomisk uhederlighet som for eksempel forsikringssvindel. Det pekes videre på at en verdiutvikling i materialistisk retning også kan føre til mindre hensynsfullhet i forhold til andre mennesker.

Politiet forventes i økende grad å bli stilt overfor dilemmaet mellom på den ene siden økt krav om handling, samtidig som politiets inngrep møtes med skepsis og kritikk. Politiet som verdiforvalter og formidler av samfunnets normer og rettferdighetstenkning blir en stadig viktigere og mer krevende side av politirollen.

3.1.9 Rusmidler

Misbruk av rusmidler utgjør et stort samfunnsproblem, og er en ubestridt medvirkende faktor i svært mange kriminelle handlinger. Det gjelder både alkohol og narkotika. En endring i bruk antas å kunne få konsekvenser for kriminaliteten, og dermed for politiet.

Alkohol

Norge ligger i dag nest nederst av de europeiske landene når det gjelder alkoholforbruk. Årlig registrert omsetning av alkohol, målt i liter ren alkohol pr innbygger over 15 år, var i 2002 ca. 5,9 liter pr innbygger i Norge. Til sammenligning ble det omsatt 11,3 liter ren alkohol i Danmark, 9,2 liter i Finland og 6,9 liter i Sverige samme år. Det relativt lave konsumet i Norge sammenlignet med våre naboland, kan indikere et potensiale for økt konsum i Norge, noe en økning i konsumet fra ca. 4,6 liter ren alkohol pr innbygger over 15 år i 1992, til ca. 5,9 liter i 2002, også antyder.

Sammenlignet med våre naboland er alkohol dyrt i Norge, og en endret prispolitikk antas å få konsekvenser for alkoholforbruket. Gitt et høyere forbruk, vil antallet alkoholskader, alkoholrelaterte ulykker og voldskriminaliteten øke. For eksempel skjer 70 prosent av de anmeldte voldstilfellene i Norge i alkoholrus (Pernanen 1999).

Finland, som har et forholdsvis likt drikkemønster som Norge, har i den senere tid erfaringer med reduserte priser. Finland satte i mars 2004 ned alkoholavgiftene med rundt 40 prosent. Umiddelbart økte alkoholforbruket med 20 prosent. Antallet personer tatt for fyllekjøring økte med 25 prosent. Grov alkoholrelatert vold økte med 20 prosent.

Narkotika

Sterk vekst i bruk av narkotika har skapt mange utfordringer for politiet i kriminalitetsbekjempelsen. Sammenholdes denne utviklingen med kriminalitet begått under påvirkning av alkohol, blir utviklingstrekkene bekymringsfulle.

Økningen i antallet gjerningspersoner avspeiler både større utbredelse og en økt kontrollinnsats på området. I 1986 hadde 8 prosent av ungdom på landsbasis, i aldersgruppen 15 til 20 år, prøvd cannabis. I 2004 hadde andelen økt til 15 prosent (SIRUS: 2004). SIRUS siste undersøkelse fra 2004, viser imidlertid en liten nedgang i bruk av illegale stoffer i aldersgruppen 15 til 20 år. Dette gjelder først og fremst andelen som oppgir å ha brukt cannabis, der det har vært en nedgang både på landsbasis og i Oslo.

Andelen 15 - 20 åringer på landsbasis, som oppgir at de noen gang har brukt amfetamin, ligger på 4 - 5 prosent, mens andelen som oppgir at de noen gang har brukt ecstasy, har holdt seg på omkring 2 – 3 prosent gjennom flere år.

Utviklingen i Europa indikerer en stabilisering med hensyn til heroin- og sprøytebruk. Denne stabiliseringen oppveies av økt bruk av andre stoffer, som f.eks. kokain, cannabis og ecstasy, og det faktum at mange unge europeere nå bruker en kombinasjon av stoffer, intensivt eller regelmessig .

Cannabis er det illegale rusmiddelet som er mest utbredt i EU. Rundt 10 prosent av alle 15 – 16-årige skoleelever i Finland, Sverige og Norge har prøvd cannabis, sammenlignet med over 30 prosent i Spania, Frankrike og Storbritannia. Når det gjelder trender for cannabisbruk, er bildet sammensatt, men samtidig tyder tilgjengelige data på at antallet unge brukere har stabilisert seg i løpet av de siste 2 – 4 årene i Nederland, Finland, Sverige og Norge, dog på historisk høye nivåer.

3.1.10 Klimaendringer og ekstreme naturhendelser

Politiet har i de senere år i stadig større grad blitt involvert i krevende oppgaver knyttet til naturhendelser. Dette skyldes først og fremst politiets ansvar og rolle i den offentlige redningstjenesten, men også politiets ansvar for å ta initiativ i krisesituasjoner inntil annen myndighet kan overta. I følge Norges Forskningsråds prosjekt for utvikling av scenarier for klimautviklingen i Norge frem mot 2030 – 2050 (RegClim), forventes nedbøren å bli mer intens, den gjennomsnittlig vindhastighet å øke noe de fleste steder i vinterhalvåret, likeså hyppigheten av stormer med store skader som følge. Skader og problemer vil i økende grad være knyttet til naturulykker under til dels ekstreme forhold. Politiet som beredskapsorganisasjon vil spille en stadig viktigere rolle i tiden framover.

Politiet har blitt trukket inn i krisehåndtering og etterarbeid i tilknytning til ekstreme naturhendelser i utlandet. Et eksempel fra senere tid er politiets deltakelse i forbindelse med identifisering av omkomne etter Tsunami-katastrofen i Sør-Asia vinteren 2004/2005. I etterkant av katastrofen samordnet og tilrettela politiet slik at både overlevende og pårørende fikk effektiv hjelp av de myndigheter og organisasjoner som utgjorde mottaksapparatet på Oslo lufthavn, Gardermoen.

Stortingsmelding nr. 37 (2004-2005), Flodbølgekatastrofen i Sør-Asia og sentral krisehåndtering, gir politiet nye oppgaver i forbindelse med alvorlige hendelser i utlandet.

3.1.11 Organisert kriminalitet

Hva er organisert kriminalitet?

For å kunne kartlegge den organiserte kriminaliteten, har EU–landene gått inn for å benytte bestemte kriterier for å definere organisert kriminalitet. Den samme definisjonen er tatt i bruk i Norge. Minst seks av følgende kjennetegn må foreligge, blant annet nummer 1, 3, 5 og 11, for at lovbrudd eller kriminelle grupper skal kunne klassifiseres som organisert kriminalitet:

  1. samarbeid mellom flere enn to personer,

  2. alle har egne tildelte oppgave,

  3. samarbeidet strekker seg over lengre eller ubegrensete perioder,

  4. det brukes en form for disiplin og kontroll,

  5. det foreligger mistanke om alvorlige kriminelle handlinger,

  6. virksomhet foregår i flere land (på internasjonalt nivå),

  7. det brukes vold eller annen form for trussel,

  8. organiseringen er av kommersiell eller forretningsmessige art,

  9. hvitvasking av penger er en del av operasjonene,

  10. det utøves innflytelse på politikk, media, offentlig forvaltning, rettsmyndigheter eller økonomi,

  11. aktivitetene styres av målsetting om vinning og/eller makt.

Et spesielt trekk ved den organiserte kriminaliteten er et klart profittmotiv, ofte i kombinasjon med et internt status- og anerkjennelsesbehov. Et annet trekk er at de kriminelle handlingene ofte er godt organiserte, og at terskelen for bruk av vold og anslag mot liv og eiendom er lav. Et tredje trekk er at gjerningsmennene ofte benytter seg av samme metoder og utstyr som politiet besitter. Som en del av forberedelsesprosessen inngår for eksempel planlegging, spaning og øvelser. I tillegg benyttes både våpen og moderne teknologi. Ikke sjelden har de kriminelle mer avansert utstyr enn politiet.

Politiet kan etterforske enkeltsaker som inngår i organisert kriminalitet uten å avdekke sammenhenger til et organiserte miljøer. Det reelle omfanget av den organiserte kriminaliteten blir derfor ikke alltid synlig.

Utviklingen i den organiserte kriminaliteten

I de senere årene er det registrert et sterkere innslag av organisert kriminalitet. Deler av denne kriminelle aktiviteten er av nasjonal karakter, mens det særlig i senere år har blitt en økning i kriminelle handlinger som utøves av grupperinger som helt eller delvis har tilhold i utlandet. Flere av sakene i de senere år har hatt preg av at gjerningsmennene ikke synes å sky noen som helst midler for å nå sine mål. Ranet av Norsk kontantservice a/s i Stavanger i april 2004, kan tjene som eksempel på økt hensynsløshet og vilje til å bruke skytevåpen. En politimann ble drept og en lang rekke sivile personer ble satt i ytterste fare. Det er ingen tvil om at hendelsen har skapt stor frykt ikke bare i lokalbefolkningen, men har også preget opinionens oppfatning om organisert kriminalitet som en samfunnstrussel. Den profesjonelt planlagte og gjennomførte aksjonen synliggjør at vi i femtiden må være forberedt på at slike vel organiserte og voldelige kriminelle handlinger trolig vil gjenta seg.

Den organiserte kriminaliteten er i sin art mer sofistikert enn den tradisjonelle kriminaliteten. Dette gjør at den organiserte kriminaliteten representerer en langt større trussel mot samfunnet og samfunnsordenen enn tradisjonell kriminalitet, samtidig som den er mer vanskelig å bekjempe. Stadig flere av de kriminelle nettverkene benytter seg av til dels avansert teknologi og knytter sine illegale aktiviteter til virksomheter som er – eller fremstår som – lovlige. I mange tilfeller blir utbyttet hvitvasket gjennom tilsynelatende lovlig næringsvirksomhet. Organiserte kriminelle nettverk planlegger og utfører sine operasjoner på en slik måte at oppdagelsesrisikoen minimeres. Ved å gi kriminaliteten en internasjonal profil, spekuleres det bevisst i det internasjonale samfunns manglende evne til en samordnet og effektiv kriminalitetsbekjempelse på tvers av landegrensene.

For den kriminelle er det ofte en enkel sak å forflytte seg eller overføre verdier fra et land til et annet. I de fleste tilfeller vil dette kunne skje meget hurtig ved elektroniske banktjenester. Den teknologiske utvikling har dessuten ført til at kriminelle handlinger kan iverksettes i et land, mens virkningen inntrer i et annet land. Disse forhold kan utnyttes strategisk av organiserte kriminelle til å fremme den kriminelle virksomheten og for å unngå straffeforfølgning, herunder beslag og inndragning av verdier.

De teknologiske nyvinninger åpner også for at kriminelle personer og organisasjoner kan kommunisere mer effektivt og avskjermet og dermed skjule sine spor. Internett og utviklingen innen kryptering har lagt vel til rette for denne utvikling. Samtidig har banker, næringsliv og offentlig virksomhet gjort seg avhengig av datanettverk hvor kriminelle kan skaffe tilveie, manipulere og blokkere informasjon, utøve industrispionasje, sabotasje, bedrageri, utpressing og gjennomføre «elektroniske innbrudd». Det må forventes økt fremtidig aktivitet innen blant annet verdipapirkriminalitet, internasjonale bedragerier og IKT-kriminalitet. IKT- utviklingen representerer en risiko i dobbel forstand ettersom den nye infrastrukturen både gir de kriminelle et mulig åsted og et skjulested.

De beskrevne utviklingstrekk har også innvirkning på hvilke muligheter terrorister har til å skjule sine aktiviteter. Gjennomgang av etterforskede saker knyttet til terror viser en rekke kjennetegn som også går igjen i kriminelle nettverk knyttet til organisert kriminalitet. Både skjult organisasjon, metodikk, utstyr, kommunikasjon, disiplin og målbevissthet fremstår som fellestrekk for organiserte nettverk som vil agere med alvorlig kriminalitet, enten for å oppnå økonomisk vinning eller annet politisk eller ideologisk mål.

I følge EUROPOL har den organisert kriminaliteten i EU vært økende de siste 15 årene. Det påpekes videre at utvidelsen av EU fra 15 til 25 medlemsstater øker muligheten for nye markeder og nye kriminelle aktiviteter, kanskje særlig på områder som illegal innvandring, handel med mennesker og narkotika, samt muligheten til å reinvestere utbyttet fra kriminalitet i lovlig virksomhet.

Et utviklingstrekk er økt bruk av trusler mot vitner og aktører innenfor strafferettspleien. Det er i Norge flere eksempler på trusler mot politi, rettspersonell og vitner den senere tiden. For å forhindre straff og oppklaring av en sak blir ulike former for psykisk og fysisk terrorisering av vitner og andre involverte benyttet. Denne utvikling er ikke bare bekymringsfull for politiet, vitner og pårørende, men for hele rettsstatens legitimitet og funksjonalitet.

Et annet utviklingstrekk er den organiserte kriminalitets økte bruk av bestikkelser eller trusler overfor ansatte i privat og offentlig virksomhet. Folk trues eller bestikkes til å gi fra seg verdier, informasjon eller gjenstander som skal benyttes i andre straffbare forhold. Denne økende bruk av trusler, er et klart utviklingstrekk som antas å bli forsterket i årene framover.

Utviklingen innen organisert kriminalitet antas å representere en av de største utfordringene som politiet står overfor, nasjonalt og internasjonalt. Forskjeller i rettssystem, lovgivning og manglende utleveringsavtaler er noen eksempler på manglende samordning, og som hindrer effektiv internasjonal kriminalitetsbekjempelse.

3.1.12 Terrorisme

Terrorisme er ikke et nytt fenomen. Utviklingen i internasjonal terrorisme har blant annet hatt sine årsaker i kulturelle, religiøse, sosiale og politiske forhold, ofte i et samvirke. Terrorbildet i de senere år har i stor grad vært preget av subnasjonale grupper i den muslimske verden som føler sine verdier og religion truet av vestlig kultur og vanstyre. Trusselen fra internasjonal terrorisme må sees i sammenheng med pågående konflikter, slik som konflikten mellom Israel og palestinerne, og situasjonen i Irak og Afghanistan. Situasjonen i disse landene vil trolig være ustabil i lang tid fremover, og en ny generasjon med terrorister kan være i ferd med å vokse frem i Irak og Afghanistan. Noen av disse vil trolig kunne bruke sin erfaring i andre konflikter på et senere tidspunkt. Konfliktene vil fortsatt utnyttes av al-Qaida- nettverket og andre ekstreme islamistiske terrorgrupper som en generell legitimering av det de oppfatter som kampen mot «Vestens angrep på islam».

Det internasjonale trusselbildet de siste årene har gjenspeilet følgende trender:

  • økt aksept av vold som politisk legitimt kampmiddel,

  • utvikling av internasjonale nettverk blant militante islamister,

  • ekstreme aktivisters økende teknologiske og operasjonelle kompetanse,

  • terrorgruppers ønske om å anskaffe masseødeleggelsesvåpen.

Organisering og omfang

Terrorister organiserer seg i grupper eller lukkede celler, ofte knyttet sammen i internasjonale nettverk. Teknologiutviklingen med Internett og andre løsninger for elektronisk kommunikasjon over landegrensene har gitt organiserte nettverksgrupper mange muligheter for skjulte operasjoner.

Internasjonal terrorisme representerer en form for asymmetrisk krigføring. Demokratiske verdier som åpenhet, rettsikkerhet, teknologisk og økonomisk framgang gjør oss i særlig grad sårbare for terrorister, mens terrorister på den annen side handler ubundet av normer, samfunnsorden og rettslige skranker. En særlig trussel refererer seg til mulig fremtidig bruk av kjemiske, biologiske, radiologiske og kjernefysiske midler (CBRN-midler). Ved bruk eller trussel om bruk av slike midler vil mange land kunne bli rammet både direkte og indirekte, eksempelvis ved smitte eller radioaktivt avfall.

Det er lite som tyder på at trusselen fra ekstreme islamister er avtagende. Tross vellykkede operasjoner fra de europeiske sikkerhetsmyndighetene, rekrutteres det fremdeles medlemmer til ekstreme islamistiske grupperinger. Disse er ofte unge personer vokst opp i Europa, drevet av et behov for å gjøre opprør og aksjonere mot europeiske regimer. Bombeaksjonen i Madrid 2004 og arrestasjoner i europeiske land vitner om en slik utvikling.

Terrorisme og andre former for organisert kriminalitet

Koblingen mellom terrorisme og andre former for organisert kriminalitet er ikke ny. Terrorister benytter seg eksempelvis av hvitvasking av utbytte fra andre straffbare forhold og forfalskninger i forbindelse med blant annet identitets- og reisedokumenter, kredittkort og leiebiler.

Norge og terrorisme

Norges politiske og militære engasjement i internasjonale konflikter, for eksempel vår militære deltakelse i Afghanistan og Irak, bidrar til at Norge er synlig internasjonalt. Dette kan gjøre norske interesser til et mer aktuelt mål enn om vi ikke deltok i slike konflikter.

Norges rolle som leverandør til det europeiske energimarkedet, gjør at vi i økende grad kan komme til å dele sikkerhetspolitiske utfordringer med europeiske mottakerland. Trusselen mot Norges leveringsevne påvirkes ikke bare av Norges forhold til land eller andre aktører som kan tenkes å ha fiendtlige hensikter. Mottakerlandenes forhold til land eller aktører i andre deler av verden kan også påvirke norsk petroleumsvirksomhet, ved at anslag kan rettes mot norske innretninger i den hensikt å ramme mottakerlandet. Et annet forhold som kan påvirke den fremtidige trusselsituasjonen, er norske petroleumsselskapers etablering i enkelte konfliktområder.

Terrorhandlinger utenfor Norge og deres innvirkning på norske samfunnsforhold

Høsten 2001 vedtok FNs sikkerhetsråd flere resolusjoner som omhandler terrorisme. Den mest kjente er resolusjon 1373 som blant annet forplikter medlemslandene til å gjennomgå nasjonal lovgivning med sikte på en mer effektiv kamp mot terrorisme. Det var særlig viktig å ramme finansiering og annen form for bistand til terroroperasjoner. Det ble videre lagt stor vekt på informasjonsutveksling. På denne bakgrunn iverksatte mange land en rekke lovrevisjoner. Særlig i samferdselsektoren har det åpne samfunn fått merke et strengere kontrollregime. På denne bakgrunn er en rekke samordnede sikkerhetstiltak etablert, blant annet innenfor flytransport og havnekontroll. Et omfattende felles europeisk regelverk for forebygging av anslag mot flysikkerheten er innlemmet i EØS-avtalen, og trådte i kraft som norske bestemmelser 5. mai 2004. IMO (International Maritime Organization) hvor Norge deltar, har initiert et eget sikkerhetsregime gjeldende fra 1. juli 2004 om særskilt passasjerkontroll ved skipsanløp direkte fra utlandet.

Også i Norge har terrortrusselen ført til ny lovgivning, blant annet på strafferettsområdet. Norge må ha en lovgivning som er noenlunde harmonisert med andre land, slik at man ikke på grunn av liberal lovgivning tiltrekker seg organisert og annen alvorlig kriminalitet. Dersom Norge blir oppfattet som et land med mindre kontroll og sikkerhetstiltak enn andre land, vil Norge kunne virke tiltrekkende på terrorister eller personer med tilknytning til terrormiljøet fordi de tror det er lettere å skjule seg her.

En scenariestudie som ble varslet i stortingsmelding nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet, er gjennomført og lagt til grunn i det videre sikkerhetsarbeidet, jf. nærmere om dette nedenfor i kap. 7.4.8 om terror- og sabotasjesituasjoner offshore. Samarbeidet mellom sentrale departementer har blitt oppgradert. Gjennom stortingsmelding nr. 39 (2003-2004) Samfunnssikkerhet og sivilt – militært samarbeid, har Regjeringen fulgt opp Innst. S. nr. 9 (2002-2003), jf. stortingsmelding nr. 17 (2001-2002). Det er etablert et fast sekretariat for Koordinerings- og rådgivningsutvalget for de hemmelige tjenester (KRU). Politiets sikkerhetstjeneste utarbeider hvert år en åpen versjon av nasjonal trusselvurdering.

Muligheten for terror har på mange måter virket inn på politiets planer og prioriteringer. Forsterket vakthold ved enkelte lands ambassader har medført økt ressursbruk til slik tjeneste for politiet i Oslo. Et mer samstemt øvelsesmønster som innbefatter politi og forskjellige deler av Forsvaret, basert på ansvarsforhold som beskrevet i stortingsmelding nr. 39 (2003-2004) er under utvikling (se kap. 7.4.8).

Terrorhandlinger må først og fremst forebygges gjennom et godt samarbeid mellom sikkerhets- og etterretningstjenester nasjonalt og internasjonalt. Dersom en ikke klarer å forebygge angrep og må gå til motaksjon, er det viktig at man har godt trenet og utrustet spesialenheter i politiet.

Terrormål

Norge har i all hovedsak vært skånet for trusler om terrorhandlinger. I mai 2003 fremmet al-Qaida trusler mot Norge og norske interesser. Selv om trusselen fra al-Qaida var konkret rettet mot norske interesser i utlandet, anser Politiets sikkerhetstjeneste at trusselen tilkjennegir at norske interesser generelt er legitime mål for ekstreme islamister. Det har også kommet andre trusler mot norske myndigheter og trusler mot norske representasjoner i utlandet, men så langt har disse ikke vært fulgt opp i handling. Det kan imidlertid ikke utelukkes at norsk næringsliv, andre norske aktører og norske borgere i eller utenfor konfliktområder kan bli utsatt for gisseltaking eller andre terrorhandlinger der målet er press mot norske styresmakter. Generelt har næringslivet, transportsektoren, politikere og turister vært ansett som de mest aktuelle terrormål. Terrorangrepene på Bali og i Mombasa var begge rettet mot turister. En kan ikke utelukke at turister kan være terrormål i Norge. De amerikanske og israelske ambassadene i Oslo har tidvis vært ansett som utsatte terrormål. Også andre lands representasjoner og interesser kan i gitte situasjoner være utsatt.

Ved en vurdering av risikoen for maritim terrorisme er det vesentlig å peke på at skip i tillegg til å kunne fungere som mål for en terroraksjon, også vil kunne fungere som et middel. Gasstankere, oljetankere, containerskip eller skip som frakter kjemikalier eller gifter kan tenkes styrt mot andre mål. Norske skip i internasjonalt farvann, særlig skip som knyttes til USA, kan være terrormål. Norsk eide skip, petroleumsrelaterte innretninger og offshore installasjoner på norsk sokkel har periodevis vært gjenstand for særskilte sikkerhetsvurderinger. Nevnte objekter kan også være mulige terrormål.

Ved terroraksjoner i den senere tid synes høyt antall døde å ha vært en viktig målsetning eller akseptert følge ved aksjonen. Derfor kan terroranslag mot sivil infrastruktur og transportmidler i samferdselssektoren, og andre objekter eller steder med mange mennesker til stede, være et aktuelt scenario.

Utfordringer for Politiets sikkerhetstjeneste og politiet

Vår nasjonale strategi mot internasjonal terrorisme forutsetter i særlig grad et godt samarbeid mellom Politiets sikkerhetstjeneste (PST) og det alminnelige politi. PST har som en av sine hovedoppgaver å forebygge terrorisme og andre sikkerhetstruende situasjoner. Å forebygge at terrororganisasjoner lykkes med planlegging og gjennomføring av terroraksjoner har høyeste prioritet. I det forebyggende terrorarbeidet vil hovedfokus være å hindre rekruttering til og finansiering av terrorisme, å eliminere våpenstøtte til terrororganisasjoner, å bidra til å hindre terrorister i å søke tilflukt i Norge eller planlegge eller på annen måte støtte terroraksjoner utenfor Norge. For tjenesten er derfor hovedvekten lagt på forebyggende analyse og tiltak der PST er avhengig av godt samarbeid med politiet og andre nasjonale myndigheter, og å kunne utveksle etterretningsinformasjon, analyser og trusselvurderinger med samarbeidende utenlandske sikkerhets- og etterretningstjenester.

De samlede nasjonale politiressurser skal bidra til trygghet, og alt personell må ha oppmerksomhet mot forhold som kan true vår sikkerhet. All informasjon i det alminnelig politi som kan tenkes å ha tilknytning til sikkerhetstruende forhold, må formidles til PST.

PST ble vesentlig omorganisert i perioden 2000 – 2002, nettopp med sikte på bedre samvirke med politiet i henhold til det nye trusselbildet. Det ble samtidig iverksatt tiltak med sikte på bedre samvirke med andre etterretnings- og sikkerhetstjenester. Informasjonsinnhenting, bearbeidelse og informasjonsutveksling er sentralt i denne sammenheng. PST har et moderne og avlyttingssikkert samband. Nevnte forhold er viktige forutsetninger for et effektivt samvirke.

Utfordringer for politi- og lensmannsetaten gjelder generelt dimensjonering av og tilgang på nødvendige ressurser, planlegging og gjennomføring av øvelser alene eller i samarbeid med øvrige nødetater og Forsvaret, samt utvikling og vedlikehold av planverk, kompetanse og politioperative tiltak. Politiet skal både sikre nødvendig terror- og sabotasjeberedskap på sentralt, regionalt og lokalt nivå, og ivareta politi- og lensmannsetatens øvrige gjøremål. Det er en utfordring for politidistriktene å finne en god balanse mellom hensynet til terrorberedskap og innsats på øvrige ansvarsområder. Samspillet mellom politi- og lensmannsetaten, Forsvaret og andre beredskapsorganisasjoner og deres evne til å samarbeide og finne sine respektive roller, vil være blant de største utfordringene i årene framover.

I kapittel 6.7.1 gis nærmere omtale av politiets beredskap i ekstraordinære situasjoner. I kapittel 7.4.8 beskrives samvirket mellom politiet og Forsvaret i ekstraordinære situasjoner som politiet har ansvaret for å håndtere, men hvor det kan være aktuelt at Forsvaret bistår politiet under politiets ledelse og styring.

3.1.13 Utviklingstrekk – oppsummering

Et fellestrekk ved flere av utviklingstrekkene beskrevet over er den internasjonale dimensjonen. Dette gjelder for eksempel utviklingstrekk som globalisering, migrasjon, kulturelle og religiøse motsetninger, den teknologiske utviklingen, og bruk av rusmidler. Hvert enkelt av disse utviklingstrekkene utgjør en utfordring for politiet, men har også i noen grad et felles møtepunkt i den organiserte, grenseoverskridende kriminaliteten. Utviklingstrekkene tyder på at deler av kriminaliteten blir mer organisert, kompleks og brutalisert. Stadig flere av de kriminelle nettverkene benytter seg av til dels avansert teknologi og knytter sine illegale aktiviteter til virksomheter som er – eller fremstår som – lovlige. Den antatte utvikling som her skisseres, fører med seg nye utfordringer for samfunnet og krevende oppgaver for politiet.

Skal politiet kunne håndtere disse oppgavene må etaten sikres høyt spesialisert kompetanse innen f. eks. nye etterforskingsmetoder, kriminologi, økonomi/finans, IKT, statistikk/analyse og internasjonalt samarbeid. Dette stiller store krav til utdanningstilbudet ved Politihøgskolen, og rekrutteringen til etaten. Det blir antakeligvis enda viktigere i fremtiden å rekruttere spesialister fra andre faggrupper i tillegg til politiutdannet personell og jurister, jf. kapittel 8.

3.2 Kriminalitetsutviklingen

Et samfunn kan i en viss forstand selv påvirke kriminalitetens omfang og utvikling ut fra hvilken politikk som føres, hvilke handlinger som kriminaliseres og hvordan utsatte grupper behandles. Kriminalitet handler også om sosiale normer og den enkeltes oppfatning av egne plikter, rettigheter og ansvar. I vår lovgivning er kriminaliteten delt i to grupper: forbrytelser som dekker de mest alvorlige forhold, og forseelser som er av mindre alvorlig karakter.

I Norge fører Statistisk sentralbyrå (SSB) den offisielle kriminalstatistikken. Siden den offisielle statistikken baserer seg på den registrerte kriminaliteten, gir denne statistikken ikke et bilde av den faktiske kriminaliteten i Norge. Kriminalstatistikken gir derfor ikke mål på det totale omfang av kriminaliteten.

Straffbare handlinger som ikke blir registrert av politiet, og som derfor ikke inngår i kriminalstatistikken, omtales som mørketall. Undersøkelser tyder på at mørketallene er svært omfattende, og at de varierer med type lovbrudd, oppdagelsesrisiko, publikums og bedrifters motivasjon for å anmelde lovbrudd og politiets ressurser og prioriteringer. I levekårsundersøkelsene (1983-2004) ble et representativt utvalg over 15 år spurt om deres utsatthet for lovbrudd. Denne typen undersøkelser gir oversikt over lovbrudd som av ulike grunner ikke blir anmeldt, og gir en indikasjon på mørketallenes størrelse. Tall fra Kriminalstatistikken sammenholdt med levekårsundersøkelsene gir derfor et mer utfyllende bilde av den faktiske kriminaliteten enn kildene hver for seg. Fremstillingen nedenunder vil bli supplert med levekårsdata der det ligger til rette for det.

Den offisielle kriminalstatistikken omhandler ikke forseelsessaker som er avgjort med forenklet forelegg. De forenklede foreleggene registreres ikke i politiets registre, men av Statens innkrevingssentral (SI), og inngår derfor ikke i kriminalstatistikken. Forenklede forelegg er imidlertid straffesaker som det bør tas hensyn til når et samlet kriminalitetsbilde skal beskrives.

Ordningen med forenklet forelegg ble introdusert ved endring i vegtrafikkloven i 1968. I dag kan kurante saker som gjelder forseelser etter vegtrafikkloven, tolloven og småfartøyloven avgjøres med forenklet forelegg. Tall departementet har innhentet fra SI viser en økning i antallet forenklede forelegg fra 147 519 i 1994 til 226 757 i 2004.

Nedenfor gis en beskrivelse av utviklingen i forbrytelser og forseelser, og deretter en beskrivelse av kriminalitetsbildet. For å vise utviklingen i den registrerte kriminaliteten fra år til år, tas utgangspunkt i Statistisk sentralbyrås statistikk for anmeldte lovbrudd, dersom ikke annen kilde er oppført i teksten. De nyeste tallene fra Statistisk sentralbyrå er fra 2003 og inngår i en tidsserie med direkte sammenliknbare tall fra og med 1993. Tidsserien har i 2005 blitt revidert. Revisjonen lot seg ikke gjennomføre for 1992. Derfor vil 1993 bli regnet som første år med SSB sin statistikk over anmeldte lovbrudd.

3.2.1 Utviklingen i anmeldte lovbrudd fra 1993 til 2003

Kriminalstatistikken har vist økning for de fleste typer lovbrudd i løpet av de siste 10 årene. Som vist i figur 3.2 ble 327 466 lovbrudd anmeldt til politiet i 1993. Antallet har siden steget jevnt opp til 420 762 i 2003. Noe av økningen skyldes nye registreringsrutiner hos politiet som fanger opp mer av den faktiske kriminaliteten slik at mørketallene dermed har blitt mindre. Andre forklaringer kan være borgernes mer positive holdning til å politianmelde lovbrudd og forsikringsselskapenes vilkår om politianmeldelse før skadeerstatning, eksempelvis for tyveri. Selv om det har skjedd vesentlige endringer i grunnlaget for statistikken er samtidig kriminalitetsutviklingen så sterkt økende at den ikke kan forklares med feilkildene alene, men viser en reell økning i begåtte lovbrudd i perioden. Sett i forhold til innbyggertallet har anmeldte lovbrudd økt fra 76,2 pr. 1000 innbygger i 1993 til 92,4 pr. 1000 innbygger i 2003.

Figur 3.2 Anmeldte lovbrudd 1993–2003

Figur 3.2 Anmeldte lovbrudd 1993–2003

Kilde: Statistisk sentralbyrå

I perioden sett under ett har det vært særlig stor økning i antall vinnings- og narkotikaforbrytelser, og det er disse lovbruddsgruppene som i all hovedsak har økt volumet av anmeldte lovbrudd totalt. Narkotikaforbrytelsene har økt sin andel fra 4 prosent av hele kriminalitetsbildet i 1993 til 9 prosent i 2003. Som man ser av figuren over, sank anmeldelsene for både forbrytelser og forseelser fra 2002 til 2003. Ifølge politiets egne tall har anmeldte lovbrudd fortsatt gått ned i 2004. Dette gjelder også for store grupper som vinning, narkotika og skadeverk.

Vinningskriminalitet

Som vinningskriminalitet regnes simpelt og grovt tyveri, brukstyveri av motorkjøretøy, utpressing og ran. I 1993 ble det anmeldt 187 422 vinningsforbrytelser mot 214 973 i 2003. Økningen var mest markert fram mot år 2000, mens det i periodens siste 3 år har vært en nedgang i antallet anmeldelser. I løpet av årene fra 1993 til og med 2003 er antallet anmeldte grove tyverier fra boliger og hytter gått ned med 43,8 prosent. Ifølge politiets egne tall fortsatte nedgangen også for 2004. Om våre eiendeler er blitt tryggere i de private hjem, er vi i større grad utsatt for tyverier når vi beveger oss i det offentlige rom. Det skjer imidlertid oftest tyverier av sykler og biler. I løpet av 2003 ble det anmeldt 17 416 sykkeltyverier og 14 508 bilbrukstyverier.

Det er tyveriene som dominerer i statistikken og tyveriene utgjør en vesentlig del av hverdagskriminaliteten i Norge. Også levekårsundersøkelsene viser at tyverier er den typen lovbrudd som skaper flest kriminalitetsofre. I Levekårsundersøkelsen 2001 oppga hver tiende person over 15 år at de hadde vært utsatt for tyveri eller skadeverk i løpet av det siste året. To tredjedeler av tyveriene ble anmeldt til politiet.

Den mest markante endringen i kriminalitetsbildet i løpet av de siste 10 årene er økningen i narkotikakriminaliteten, selv om utviklingen har flatet ut og tallene gått noe ned i løpet av de siste par årene. Mens det i 1993 ble anmeldt 12 714 narkotikaforbrytelser var antallet i 2003 på 36 657. I løpet av 2001 ble nesten 11 000 forskjellige personer tatt av politiet for en eller flere narkotikaforbrytelser. Dette er mer enn en tredobling siden 1990.

Mer enn 90 prosent av alle anmeldte narkotikaforbrytelser anmeldes av politiet selv, og store deler av den store økningen skyldes økt innsats fra politiets side. Det er imidlertid også grunn til å tro at en betydelig del av stigningen har sammenheng med en faktisk økning i befolkningens befatning med ulovlige rusmidler. Spørreundersøkelser fra Statens institutt for rusmiddelforskning viser at det er langt flere ungdommer som har brukt amfetamin og ecstasy i 2000 enn det som var tilfellet på begynnelsen av 1990-tallet. Det er anslått at antall heroinmisbrukere ble fordoblet i løpet av 1990-tallet. I siste halvdel av 1990-tallet var det også langt flere ungdommer som regelmessig brukte cannabis enn tidligere. Det ble gitt nærmere tre ganger så mange straffereaksjoner for narkotikalovbrudd i 2003 sammenlignet med 1997.

Vold

Vold innebærer et angrep på den enkeltes helse, selvfølelse og livskvalitet. I levekårsundersøkelsene fra 1987 og frem til i dag har det vært et stabilt omfang på drøyt 5 prosent av befolkningen over 16 år som årlig utsettes for vold og trusler om vold. Kriminalstatistikken viser derimot en klar stigning i voldsforbrytelsene for samme periode. Dette gjelder i særlig grad for legemsfornærmelsene, som har lavest strafferamme. Sett i lys av resultatene fra levekårsundersøkelsene kan det se ut som om det først og fremst har vært økning i anmeldelsestilbøyeligheten for denne typen kriminalitet, og at mørketallene er i ferd med å bli mindre. Tilbøyeligheten til å anmelde er imidlertid fortsatt svært lav, noe vi vil komme tilbake til nedenfor.

For de mer alvorlige voldsforbrytelsene er endringene små. I 1993 ble det anmeldt 38 drap mens antallet i 2003 var høyest i hele 10-års perioden med 51 drap. Lavest var antallet i 1999 med 33 anmeldte drap.

3.2.2 Utviklingen i forseelsessaker

Anmeldte forseelser har økt fra 97 286 i 1993 til 116 938 i 2003. Det er særlig økingen i anmeldelser for overtredelser av vegtrafikklovgivningen en som gir utslag for forseelsesstatistikken sett under ett.

Figur 3.3 Anmeldte forseelser. 1993–2003

Figur 3.3 Anmeldte forseelser. 1993–2003

Kilde: Statistisk sentralbyrå

3.2.3 Særlig om utviklingen i barne- og ungdomskriminaliteten.

Ifølge Statistisk sentralbyrå ble til sammen 5 766 barn og unge i alderen 15 – 17 år møtt med en straffereaksjon for enten en forbrytelse eller forseelse i 2003. De fleste i alderen 15 til 20 år blir tatt for trafikk- og vinningskriminalitet, og i 64 prosent av tilfellene gjaldt straffereaksjonen en forseelse. Statistikken viser imidlertid også at et betydelig antall barn under 15 år kommer i kontakt med politiet på grunn av lovbrudd, og at enkelte ved 15-årsalderen har en atferd som ender med en eller flere straffereaksjoner for relativt alvorlig kriminalitet. Kriminalstatistikken indikerer at barn under 15 år er i risikosonen for å begå kriminalitet. Antakelsen styrkes av økningen i straffereaksjonene for narkotikakriminalitet blant unge i alderen 15 til 20 år.

Ungdom, og da spesielt unge menn, har alltid vært overrepresentert i kriminalstatistikken. Midt på 1980-tallet var nesten halvparten av alle siktede under 21 år. Antallet siktede ungdommer var imidlertid stabilt fra slutten av 1980-tallet og fram til midten av 1990-tallet. I løpet av de senere årene har imidlertid denne generelle trenden snudd, og i 2001 ble mer enn 6 prosent av alle menn i aldersgruppen 18 – 20 år tatt av politiet etter å ha begått en eller flere forbrytelser.

Utviklingen de siste 10 – 20 årene viser at bruk av narkotika, og de levekårsproblemer som kan følge av dette, er voksende i den norske befolkningen. Det er et bekymringsfullt trekk at stadig flere barn og unge blir tatt for narkotikakriminalitet og at barn og unge utgjør en stadig større del av det samlede kriminalitetsbildet. For unge under 18 år har antall straffereaksjoner økt med 39 prosent fra 1997 til 2003. Til sammenlikning steg antallet straffereaksjoner med 19 prosent for befolkningen under ett. Stigningen for de unge skyldes i hovedsak flere narkotikaforbrytelser. Det ble gitt nærmere tre ganger så mange straffereaksjoner for narkotikalovbrudd i 2003 sammenlignet med 1997. Straffereaksjoner for vinningslovbrudd ligger på nesten samme nivå som det gjorde i 1997, mens reaksjoner for voldslovbrudd og skadeverk økte med henholdsvis 83 og 73 prosent i perioden.

Barn og unge har også tidligere vært sentrale i denne utviklingen, men kriminalstatistikken og andre kilder fra de aller siste årene, viser at befatning med narkotika øker mest blant ungdom. Dagens ungdom ser med andre ord ut til å stå overfor en rusproblematikk som skiller seg noe fra problematikken som ungdom sto overfor kun for få år siden.

Statistisk sentralbyrå har beskrevet hvordan enkeltpersoner født i 1977 har blitt siktet for lovbrudd i tidsrommet 1992 til 2001 (Statistisk sentralbyrå, 2005). Av de 52 163 personene som ble født i 1977, hadde 11 000 begått minst én forseelse innen utgangen av 2001. 5 000 hadde begått en forbrytelse. Mens de fleste sto bak kun en enkeltepisode hver, var det en liten gruppe som sto for en relativt mye større andel av den registrerte kriminaliteten. Nesten to tredjedeler av forbrytelsene ble begått av omtrent 11 prosent av de registrerte lovbryterne. De aller mest aktive i 1977- kullet, 155 gutter og 10 jenter, sto alene bak hele 35 prosent av forbrytelsene. Resultatene viser også at jo mer alvorlig lovbruddkarriere man har, desto dårligere skårer man på de sosiale indikatorene i undersøkelsen. Personer med langvarig lovbruddsmønster har svært ofte ikke fullført videregående skole. Mange er langtidsmottakere av sosialhjelp og har ustabil tilknytning til arbeidslivet. Det konkluderes med at lovbruddskarrierer i stor grad må sees i sammenheng med personens allmenne livssituasjon, og med marginaliseringsprosesser i samfunnet.

3.2.4 Kriminalitetsbildet

Viktige elementer i kriminalitetsbildet

Figur 3.4 viser hele kriminalitetsbildet for anmeldte forbrytelser og forseelser i 2003. Figuren viser at økonomisk kriminalitet og annen vinningskriminalitet representerer til sammen 54,9 prosent av all registrert kriminalitet i Norge. Trafikkriminalitet er nest største gruppe, mens narkotikakriminalitet omfattet 8,7 prosent av hele bildet i 2003.

Figur 3.4 Anmeldte lovbrudd etter lovbruddsgruppe. 2003

Figur 3.4 Anmeldte lovbrudd etter lovbruddsgruppe. 2003

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Det foreligger ingen statistikk som viser omfanget av den organiserte grenseoverskridende kriminaliteten. Deler av den organiserte, grenseoverskridende kriminaliteten er å finne i tallene for vinningskriminalitet, narkotikakriminalitet og økonomisk kriminalitet. Fremstillingen baserer seg derfor først og fremst på etterretningsinformasjon.

Politiets saker og etterretningsinformasjon tyder på at kompleksiteten i straffesakene øker og at økonomisk kriminalitet i større grad foregår i organiserte former med sterk grad av internasjonalisering. Ny informasjonsteknologi og uoversiktlige selskapsstrukturer krever stadig større etterforskingskapasitet.

Mange politidistrikt oppgir narkotika, sammen med vold, trusler og torpedovirksomhet i tilknytning til narkotika, som den største utfordringen i tilknytning til organisert kriminalitet. Politiet har de senere år også observert overlappende organisering av narkotikasmugling og spritsmugling til Norge. Videre inngår deler av den tradisjonelle vinningskriminaliteten og økonomisk kriminalitet i den organiserte grenseoverskridende kriminaliteten. Grensene mellom økonomisk kriminalitet og annen kriminalitet blir stadig mindre tydelige.

Handel med kvinner knyttes i mange tilfeller til illegal migrasjon og prostitusjon. Det er særlig i Oslo vi ser en økning i denne type saker. Oslo har med stor sannsynlighet blitt del av det europeiske markedet for menneskehandel.

Et annet utviklingstrekk gjelder vitners utsatthet for trusler og forfølgelse.

Annen vinningskriminalitet

Som annen vinningskriminalitet regnes simpelt og grovt tyveri, brukstyveri av bil, utpressing og ran. Det ble anmeldt 86 116 simple tyverier i 2003. Dette er 2 prosent færre enn for året før. Nedgangen gjelder for mange undergrupper av simpelt tyveri, men særlig markant sank antallet sykkeltyverier.

Det ble anmeldt 68 357 grove tyverier i 2003, 4,9 prosent færre enn året før. Nedgangen gjaldt også for boliginnbrudd. I 2003 ble det anmeldt 20 130 brukstyverier av motorkjøretøy, en nedgang på 10,9 prosent fra året før. Samtidig ble det anmeldt 1 578 tilfeller av utpressing og ran, 9,85 prosent færre enn for 2002.

At det registreres færre tyverier bekreftes både av politiets egne tall for 2004 og av resultatene fra levekårsundersøkelsene til Statistisk sentralbyrå. I Levekårsundersøkelsen 2001 svarte 10 prosent av den voksne befolkningen at de hadde blitt utsatt for tyveri og skadeverk. I 1997 var andelen på 13 prosent. Tyveriene utgjør like fullt en vesentlig del av hverdagskriminaliteten som skaper utrygghet, sjenanse og plage.

Narkotika

I 2003 ble det anmeldt 36 657 narkotikaforbrytelser i Norge. Dette er 18,7 prosent færre enn for 2002. Mest markant var nedgangen for forbrytelse mot legemiddelloven, eller bruk og besittelse av narkotika, med hele 21 prosent færre anmeldelser i 2003 (fra 25 322 i 2002 til 19 981 i 2003). For forytelser mot Straffeloven § 162 første ledd gikk anmeldelsene ned med 16,8 prosent, eller fra 18 047 anmeldte forbrytelser i 2002 til 15 009 i 2003. For straffelovens § 162 annet og tredje ledd gikk anmeldelsene ned med 8 prosent, eller fra 1 247 i 2002 til 1 143 i 2003. I følge politiets egne tall har samme nedadgående trend fortsatt i 2004 med unntak for den grove narkotikakriminaliteten etter § 162 tredje ledd, som gjelder betydelig kvantum. Politiets egen statistikk viser en økning i antallet anmeldelser etter § 162 tredje ledd fra 79 i 2002, 139 i 2003 til 154 i 2004. En økning på 10,8 prosent fra 2003 til 2004.

Det er politiet som står bak nærmest alle anmeldelsene i denne typen saker, og siste års endringer i den registrerte narkotikakriminaliteten avspeiler blant annet politiets prioritering av de mest alvorlige og arbeidskrevende sakene framfor stadig flere anmeldelser for bruk og besittelse av små mengder narkotika.

Vold

I 2003 mottok politiet 24 478 anmeldelser for voldskriminalitet. For Straffelovens kapittel 22 Forbrytelser mot liv, legeme og helbred, sank anmeldelsene fra 14 977 i 2002 til 14 584 i 2003. For kapittel 21 Forbrytelser mot den personlige frihet, gikk anmeldelsene ned fra 9 144 i 2002 til 8 766 i 2003. I følge politiets egne tall viser anmeldelsene for voldskriminalitet mindre endringer fra 2003 til 2004.

I Levekårsundersøkelsen 2001 rapporterte 5 prosent at de hadde vært utsatt for vold eller trusler om vold det siste året. Dette tilsier at ca 180 000 personer opplever denne typen overgrep hvert eneste år. Tall for 2001 viser at 45 000 av disse hadde fått synlige merker eller kroppsskader av den volden de hadde blitt utsatt for.

Det meste av volden og truslene om vold som rapporteres i levekårsundersøkelsene forblir ukjent for politiet. I Levekårsundersøkelsen 2001 ble bare 15 prosent av hendelsene anmeldt til politiet. Ofrene oppgir svært ulike grunner for ikke å ta kontakt med politiet når de blir utsatt for vold. I nesten 30 prosent av tilfellene unnlater offeret å anmelde fordi de antar at politiet likevel ikke kan gjøre noe. I nesten hvert femte tilfelle er hendelsen, etter offerets oppfatning, en bagatell det ikke er verdt å ta kontakt med politiet for. For en like stor andel oppgir ofrene at de ikke vil blande politiet inn i hendelsen. I tillegg oppgir drøyt 8 prosent at de lot være å ta kontakt med politiet fordi de kjente gjerningspersonen. Levekårsundersøkelsen 2001 viser også et annet bekymringsfullt trekk idet enkelte oppgir frykt for represalier fra overgriperen som grunn for ikke å anmelde volden eller trusselen.

Levekårsundersøkelsen 2001 viser videre at hjemmet i mange tilfeller er arena for vold mot kvinner. Drøyt 60 prosent av alle voldstilfellene mot kvinner skjedde i egen eller andres bolig. Menn er oftere utsatt for vold på offentlig sted. Drøyt 70 prosent skjedde i forbindelse med uteliv. Samtidig er kvinner oftere enn menn utsatt for gjentatt vold. For begge kjønn under ett viser Levekårsundersøkelsen at over halvparten av ofrene oppgir å ha opplevd minst to voldsepisoder siste år. Over en firedel hadde opplevd minst tre episoder. Kunnskapen om gjentatt utsatthet kan dermed fortelle noe om hvem og om i hvilke situasjoner man mest sannsynlig blir utsatt for ny kriminalitet. Samtidig vet vi at mer enn hvert tredje tilfelle av vold og trusler skjer på fredager og lørdager. I 60 prosent av alle voldstilfellene oppgav ofrene at gjerningspersonen var påvirket av rusmidler.

Det er betydelig flere som er engstelige for vold og trusler enn antallet som faktisk utsettes for denne type kriminalitet. Andelen av den voksne befolkningen som har vært svært eller noe urolig for å bli ofre for voldelige handlinger, har i levekårsundersøkelsene for perioden 1983 – 2001 variert mellom 8 og 11 prosent. Frykten for voldelige handlinger er mest utbredt blant kvinner. I levekårsundersøkelsen fra 2001 oppga 13 prosent av kvinnene og 3 prosent av mennene at de var urolige for vold eller trusler om vold i nærmiljøet. For begge kjønn er det imidlertid en nedgang i frykten sammenlignet med 1997, og med størst nedgang for de aller eldste. Frykt for å bli utsatt for voldelige handlinger har ikke nødvendigvis sammenheng med sannsynligheten for å bli et offer for vold. I levekårsundersøkelsene er det de yngste mennene som føler seg mest trygge, selv om det er denne gruppen som er mest utsatt.

Trygghet for liv og eiendom er et gode i velferdssamfunnet. Mange i den voksne befolkningen blir imidlertid utsatt for vold, trusler om vold, tyveri og skadeverk. I Levekårsundersøkelsen 2001 svarer hver syvende person over 15 år at vedkommende hadde blitt utsatt for denne typen lovbrudd i løpet av de siste tolv månedene. Både i 1991 og 1997 var andelen hver sjette person, som ble utsatt for minst ett tilfelle av disse lovbruddene. Selv om anmeldelsesstatistikken antyder at det begås flere voldshandlinger i Norge enn tidligere, indikerer levekårsundersøkelsen at folk flest er mindre utsatt enn før.

Innvandrere og kriminalitet

Den nyeste statistikken fra SSB om innvandrere og kriminalitet er for 2002 og teller straffede for forbrytelser. Statistikken kontrollerer for kjønn, alder og bosted, men ikke for sosioøkonomisk status. Med innvandrer menes personer registrert bosatt i landet med to utenlandsfødte foreldre, uavhengig av personens statsborgerskap og hvor de er født. Utenlandske statsborgere som har pådratt seg straff i Norge, men som ikke var registrert som bosatt her er tatt ut av materialet.

I 2002 var strafferatene for ikke- vestlige innvandrere på 30 straffede pr. 1000 innbyggere. For befolkningen ellers var antallet 13,5 straffede pr. 1000 innbyggere. SSB viser stor variasjon mellom landene; fra 10 til over 70 straffede pr. 1000 innbyggere. Flest straffede var det fra Asia inklusive Tyrkia, Afrika, Sør- og Mellom-Amerika. Forskjellene mellom ikke-vestlige innvandrere og nordmenn er størst blant menn i aldersgruppen 15 – 17 år.

Ikke-vestlige innvandrere hadde høyere rater innenfor alle lovbruddsgruppene unntatt for miljø- og arbeidsmiljøkriminalitet. Størst forskjell var det innefor vinning, vold og seksualkriminalitet. For visse typer grove volds- og seksualforbrytelser samt ran og grovt ran var hver fjerde henholdsvis hver femte straffede i 2002 innvandrer.

Andelen straffede økte mer i den ikke-vestlige innvandrerbefolkningen enn blant nordmenn i perioden 1998 – 2002. Mens raten var omtrent uendret for nordmenn fra 1998 – 2002 (13 – 14 straffede pr. 1000 innbyggere) økte raten for ikke-vestlige innvandrere fra 26 til 30 straffede pr. 1000 innbygger. Størst økning hadde 15 – 17 årige innvandrermenn, fra 49 til 77 straffede pr. 1000 innbygger for perioden 1998 – 2002. Resultatene er gjennomgående enda mer tydelig for Oslo-delen av materialet enn for andre fylker i landet. Det er i tillegg bekymringsfullt at ikke-vestlige innvandrere gjennomgående ble straffet for mer alvorlig kriminalitet enn nordmenn.

Den registrerte kriminaliteten avspeiler nødvendigvis ikke mønsteret i den faktiske kriminaliteten. Registrert kriminalitet er lovbrudd politiet selv avdekker eller som blir anmeldt av borgerne. Ikke-vestliges relativt høye andel i kriminalstatistikken kan ha nær sammenheng mellom lav sosial status og høy oppdagelsesrisiko for lovbrudd. SSB har tidligere vist at innvandrere oftere enn nordmenn får saken avgjort på påtalenivå. Videre har man sett at innvandrere oftere enn nordmenn blir frifunnet (SSB:1997). Vi mangler nyere faktagrunnlag om dette, men en undersøkelse av pågrepne i 1998 viser at det var relativt sett mange flere innvandrere enn nordmenn som ble pågrepet sett i forhold til de straffede samme år (SSB:1998). Fram mot straffereaksjon kan man derfor anta at sammensetningen av ikke-vestlige innvandrere og nordmenn er skjev. I Norge er det ikke foretatt undersøkelser som kontrollerer for sosioøkonomisk status og kriminalitet mellom ikke-vestlige innvandrere og nordmenn. Vi mangler også gode sammenlikninger av mørketallenes størrelse ut fra offerundersøkelser og selvrapporteringsundersøkelser om kriminalitet i de to befolkningsgruppene. Vi vet at slike undersøkelser, kombinert med registerdata fra politiet, kan si mer om den faktiske kriminaliteten enn hva man klarer med hvert enkelt kildemateriale alene.

3.2.5 Kriminalitetsutvikling og kriminalitetsbildet – oppsummering

Anmeldelsesstatistikken referert foran viser en nedgang i det totale antall anmeldelser i de siste årene. Nedgangen synes i det vesentlige å skyldes redusert antall narkotikaanmeldelser og anmeldelser som omfatter vinningskriminalitet. Anmeldelsesstatistikken viser en dreining fra innbrudd til tyveri på offentlig sted. Det er også registrert økning i kriminalitet begått av personer under 18 år.

For mange kriminalitetsformer antas mørketallene å være store. Økt antall anmeldelser kan ikke automatisk oppfattes som et utrykk for økning i den faktiske kriminaliteten, men like gjerne være et utslag av økt tilbøyelighet til å anmelde. Tilsvarende gjelder registrert nedgang i anmeldelsesstatistikken. Statistikken viser nedgang i narkotikakriminaliteten. Den faktiske narkotikakriminaliteten er neppe redusert, men statistikken viser at politiet i større grad konsentrerer seg om de profesjonelle narkotikakriminelle og virksomhetens bakmenn, og i mindre grad om den enkelte narkotikabruker. Politiets prioritering på dette området gir seg utslag i færre anmeldelser for narkotikaovertredelser, men økte omkostninger knyttet til et langt lavere antall, men mer komplekse og ressurskrevende saker. For å få et helhetlig bilde av den faktiske kriminaliteten må det også tas hensyn til utviklingstrekk omtalt i kapittel 3.1.13. Anmeldelsesstatistikken må derfor leses med stor forsiktighet.

Kriminalstatistikken viser et noe høyere antall straffede pr. 1000 for ikke vestlige innvandrere enn for befolkningen ellers. Antallet straffede pr. 1000 innbyggere var 30 pr. 1000 innbyggere for ikke vestlige innvandrere, mens den var 13,5 for nordmenn. Statistikken viser imidlertid stor variasjon mellom ulike land.

3.3 Andre særlige utviklingstrekk som utfordrer politirollen

Norsk statlig virksomhet har vært preget av universelle ordninger og en relativt enhetlig organisering av offentlige tjenester. Det offentlige har hatt en helt dominerende rolle som, tjenesteprodusent, utformer og kontrollør av tjenestene. Samfunnsutviklingen har ført til fremvekst av nye forretningsvirksomheter som omfatter mange former for privat tjenesteyting. Ofte vil slike tjenester utvikles og virke parallelt med tjenesteyting i offentlig sektor. I slike tilfeller vil det være viktig å tydeliggjøre forskjeller, og avklare grensesnitt til slike parallelle aktører. I enkelte sammenhenger vil det kunne være naturlig at det utvikles samarbeid mellom det offentlige apparat og private selskaper som opererer i samme marked. I lys av samfunnsutviklingen vil en nedenfor se nærmere på utviklingen innen sikkerhetsindustrien og privat etterforskingsvirksomhet fordi dette er to former for tjenesteyting med klare berøringspunkt til politi- og lensmannsetaten.

3.3.1 Sikkerhetsindustrien

Prinsippet om statlig politimonopol innbærer at håndheving av lov og orden er politiets ansvar. Ved etableringen av private vakt- og sikringstiltak blir det sentrale spørsmålet derfor hvilken handlefrihet private har for vern av person og eiendom. Politiloven av 1927 fikk en bestemmelse som gjorde det mulig å opprette privat ordensvern, dersom dette skjedde «med politimesterens samtykke og (må bare) virke under hans ledelse.» Ved ny politilov av 1936 kom et totalt forbud mot privat ordensvern. Et slikt forbud er videreført i nåværende politilov av 1995, riktignok i en noe mer avdempet form. Forbudet i politilovens § 26 første ledd må tolkes i lys av reservasjonen i annet ledd som sier at

«forbudet ikke er til hinder for at det etableres vakthold som tilsikter å beskytte person eller eiendom eller verne om naturen. Forbudet er heller ikke til hinder for at en arrangør av allment tilgjengelig sammenkomst eller tilstelning etablerer vakthold for å opprettholde ro og orden under arrangementet.»

Det er særlig i de siste tiår at utviklingen av vakt- og sikkerhetsselskaper har vokst kraftig i vårt land. Med bakgrunn i Vaktvirksomhetsutvalgets innstilling, ble ny lov om vaktvirksomhet vedtatt 2001. Hovedformålet med ny lov var å heve kvaliteten på vektertjenestene, bedre den offentlige kontroll og styrke rettsikkerheten for de som kommer i kontakt med vekterne. Lovens virkeområde omfatter en lang rekke tjenester som tilsyn, kontroll, ledsager- eller verdistransporter, alarmsystemer eller kameraovervåking. Loven gjelder bare ervervsmessig virksomhet, hvor vederlag er det avgjørende kriterium. Loven gjelder ikke for egenvakthold, nabohjelp eller vaktoppdrag som utøves sporadisk og har lite omfang.

Ervervsmessig vaktvirksomhet krever tillatelse fra lokal politimester, eventuelt Politidirektoratet i de tilfeller virksomheten strekker seg over flere politidistrikter. Etter dagens regler stilles det krav til politiattest, grunnutdanning, uniform og bruk av legitimasjon i forbindelse med vaktvirksomhet. En gitt tillatelse kan tilbakekalles. Reglene regulerer bruk av hund, batong og håndjern som egenbeskyttelse. Ansatte skal som et utgangspunkt være ubevæpnet, men kan etter særskilt søknad, og under spesielle vilkår, bære gassvåpen.

I utgangspunktet har ansatte i vaktvirksomhet i Norge ikke større fullmakter til å gripe inn overfor andre samfunnsborgere enn en hvilken som helst sivilperson. Hovedinnholdet i vekternes og vaktselskapenes virksomhet er som hovedregel å observere, kontrollere og rapportere. Fra tid til annen hender det at vaktselskaper blir anmeldt for urettmessig tvangsbruk eller andre overgrep mot privatpersoner. Slike tilfeller undergis vanlig etterforsking.

Pr. oktober 2004 var det registrert 225 godkjente vaktselskaper. Bransjen spenner over en bred skala, fra mange enkeltmannsforetak til fire store selskaper, Securitas, Vakt Service, Falck og Hafslund. Bransjen selv har oppgitt en totalomsetning på ca. 6 milliarder kroner. Ca. 3,4 milliarder kroner av omsetningen gjelder vaktvirksomhet på privat, eller med utgangspunkt i privat område. Vaktvirksomhet er ikke lenger begrenset til vakt om fysiske gjenstander eller områder. I senere år har vaktoppgaver knyttet til person(livvakt) blitt mer aktuelt. Den teknologiske utvikling har gitt grunnlag for sterk vekst innen elektroniske overvåking, som pr. i dag har en omsetning på ca. 1,5 milliarder kroner. I følge bransjen selv er ca. 8 000 personer nå ansatt i vakt – og sikringstjeneste.

Den sterke veksten i virksomheten forklares fra næringen delvis som en reaksjon på frykten for innbrudd, brann og annen kriminell virksomhet, samtidig med at økt materiell velstand har ført til at mange privatpersoner og næringsdrivende ser seg i stand til å kjøpe seg slik tjeneste. Den senere tids vekst i bransjen knytter seg i hovedsak til at næringsliv og det offentlige i stadig større grad setter ut funksjoner, eksempelvis resepsjons– og vaktmestertjenester, på anbud.

Mange vaktselskaper har etablert et godt strukturert samarbeid med politiet. Utviklingen av grovere vinningsforbrytelser, herunder ran, har i særlig grad bidratt til denne utviklingen. Grensesnittet for samarbeidet mellom politiet og sikkerhetsbransjen behandles nærmere i kapittel 7.4.6.

3.3.2 Private etterforskere

Parallelt med utviklingen av sikkerhetsindustrien har det utviklet seg en egen bransje med private etterforskere. Deler av virksomheten er organisert som enkeltmannsforetak, mens andre er ansatt i forsikringsselskaper, eller i egne etterforskingsbyrå.

Privat etterforskingsvirksomhet er ikke lovregulert. Virksomheten er således undergitt lovgivningens alminnelige skranker for hva som kan foretas i forhold til andre. Det innebærer at den som utfører privat etterforsking ikke har noen videre tilgang til metoder eller fremgangsmåter ved innsamling av informasjon enn andre privatpersoner. Sentrale bestemmelser vil således være å finne i straffeloven, straffeprosessloven og personopplysningsloven.

Årsakene til at det finnes et marked for private tjenester på et felt der politiet og påtalemyndigheten har som oppgave å forhindre, avdekke og iretteføre brudd på straffelovgivningen, er trolig sammensatte.

I noen tilfeller dreier det seg om privat etterforsking for å finne grunnlag for en eventuell politianmeldelse – eller sivilrettslige følger. I andre tilfeller anvendes privat etterforsking på områder som er, eller har vært gjenstand for politietterforsking. Eksempler på dette er mistenkte eller siktedes bruk av private etterforskere, gjerne gjennom advokat, for å sannsynliggjøre at en siktelse eller tiltalebeslutning hviler på sviktende grunnlag, eller for å tilrettelegge grunnlaget for en begjæring om gjenopptakelse. Denne type privat etterforsking vil ofte være konsentrert om å finne svikt i det etterforskingsmaterialet som politiet har samlet inn. Den mistenkte eller siktede er imidlertid ikke alene om å benytte seg av privat etterforsking i straffesaker. Fornærmede eller pårørende i straffesaker som ikke kan slå seg til ro med et etterforskingsresultat, vil også kunne være kjøpere av slike tjenester. Begrensninger som følger av norske myndigheters stedlige kompetanse, f. eks. ved forsvinninger eller forbrytelser i utlandet, vil også kunne gi grunnlag for privat tjenesteyting i form av etterforsking.

Jo mer lydhøre politi og påtalemyndighet er til anmodninger om ytterligere etterforskingsskritt, jo mindre vil markedet for private tjenester være. Politiet bør så langt som mulig etterkomme saklige, godt begrunnede, ønsker om tilleggsetterforsking fra fornærmede og etterlatte, og fra siktede og forsvarere.

Bruk av informasjon samlet inn ved privat etterforsking med sikte på å avdekke kriminelle handlinger, er ikke uproblematisk i en strafferettslig etterforsking. Intervjuer og andre undersøkelser gjort av andre enn politiet anses, med rette, å ha mindre beviskraft enn politiavhør mv. Både straffeprosessloven og påtaleinstruksen regulerer strengt hvilke fremgangsmåter politiet kan bruke under avhør og annen innsamling av beviser. Som illustrasjon kan her nevnes den lovpålagte plikt politiet har til å samle inn informasjon som både taler til fordel og ugunst for den mistenkte, forbud mot ledende spørsmål, mot bruk av løfter eller uriktige opplysninger under avhør, og et generelt krav til rolig og hensynsfull opptreden. Privat etterforskingsinformasjon vil ikke være undergitt tilsvarende kvalitetssikring, og arbeidet lar seg ikke kontrollere på samme måte som for politiets vedkommende. Opplysninger som er samlet inn ved privat etterforsking, vil likevel kunne virke inn på politiets vurdering av om en anmeldelse bør etterforskes og innrettingen av den. Det er en utfordring for politi og påtalemyndighet å unngå en sosial slagside i prioriteringen av etterforskingsressursene ved å prioritere saker hvor det opptrer ressurssterke personer eller organisasjoner som kan kjøpe seg privat etterforsking.

Straffesaksdokumenter inneholder en rekke sensitive opplysninger, særlig om personlige forhold. Utgangspunktet er at private etterforskere ikke har større rett til innsyn i straffesaksdokumenter enn befolkningen for øvrig. Det er ingen bestemmelser om taushetsplikt som hindrer spredning av personsensitive opplysninger som (blant andre) private etterforskere på denne måte får innsyn i. Riktignok rammer straffeloven § 144 bl.a. advokaters – og deres «betjenter eller hjelpere» – åpenbaring av opplysninger som er «betrodd» dem. Det er lagt til grunn at det i hovedsak bare er klienten og personer som gir opplysninger i forståelse med klienten som kan betro advokaten opplysninger i lovens forstand. Opplysninger som er innhentet av politiet i forbindelse med etterforskingen, vil falle utenfor dette. Advokatene har således bare i begrenset utstrekning taushetsplikt om de opplysninger de får gjennom straffesaksdokumentene. Dersom en advokat lar seg bistå av en privat etterforsker, vil heller ikke denne ha taushetslikt om de opplysninger som fremgår av straffesaksdokumentene. Men forsvarerens rett til dokumentinnsyn på etterforskingsstadiet gjelder bare så langt «det kan skje uten skade eller fare for etterforskingens øyemed eller for tredjemann», jf straffeprosessloven § 242 første ledd første punktum. Bestemmelsen i straffeprosessloven § 242 innebærer heller intet forbud mot at opplysninger som kan unntas, gjøres kjent for forsvareren under vilkår om taushetspålegg.

En kartlegging av omfanget og arten av privat etterforskingsvirksomhet i Norge ble gjort i 1997 av Privatetterforskingsutvalget, som var nedsatt av Justisdepartementet. Privat etterforskingsvirksomhet her i landet er uensartet og mangfoldig. Omfanget av privat etterforskingsvirksomhet, i alle fall sett i et lengre tidsperspektiv, synes å ha vært økende. Det antas at virksomheten på landsplan omfatter ca. 50 personer, hvorav 20 – 30 i Oslo-området. Representanter for næringen og en del advokater har gått inn for en autorisasjonsordning for private etterforskere. Dels på grunn av at bransjen er uensartet og mangfoldig, har Justisdepartementet så langt ikke funnet tilstrekkelig grunnlag for nærmere regulering, men vil følge­utviklingen i bransjen.

3.4 Utviklingstrekk – en utfordring

Det som i særlig grad preger samfunnsutviklingen er en tendens til mer internasjonal, organisert og brutalisert kriminalitet. En slik utvikling må ikke svekke politiets muligheter for en god håndtering av den nasjonale kriminaliteten. Den nasjonale kriminaliteten er ikke alltid like alvorlig, men i sum er den på mange måter en større utfordring. Det er kanskje denne kriminaliteten som først og fremst skaper usikkerhet og utrygghet blant folk, og det er denne kriminaliteten som det er politiets oppgave, sammen med andre lokale aktører, å forebygge. Det bilde som synes å avtegne seg er et politi i en «tofrontskrig», og hvor de to frontene hver for seg stiller ulike krav til politiet. Det er en utfordring for politiet å skjerpe kampen mot den tyngre, brutale og dels internasjonale kriminaliteten, og samtidig bekjempe den nasjonale kriminaliteten på en effektiv måte.

Til dokumentets forside