St.meld. nr. 42 (2004-2005)

Politiets rolle og oppgaver

Til innholdsfortegnelse

5 Politireform 2000

Politireformen ble behandlet i Stortinget våren 2001 på bakgrunn av stortingsmelding nr. 22 (2000-2001) Politireform 2000 – Et tryggere samfunn, jf. Innst. S. nr. 241 (2000-2001) Innstilling fra justiskomiteen om Politireform 2000. Et tryggere samfunn. Ved siden av strukturelle endringer, inneholder politireformen – som er den mest omfattende kvalitetsreformen i etaten noen gang – en rekke organisatoriske, personalpolitiske og teknologisk relaterte forbedringstiltak.

Hovedmålene for Politireform 2000 er en politi- og lensmannsetat som

  • mer effektivt forebygger og bekjemper kriminaliteten,

  • er mer tjenesteytende og publikumsorientert,

  • samt arbeider mer kostnadseffektivt.

Gjennomføringen av politireformen er delt i to hovedfaser: Fase 1, som ble iverksatt 1. januar 2002, dreide seg om strukturelle, organisatoriske, ledelsesmessige og tekniske endringer. Hovedtiltaket i denne fasen var reduksjon i antall politidistrikter fra 54 til 27 for å sikre større og mer ressurseffektive enheter. Politireformens fase 2 ble iverksatt 1. januar 2005. Denne fasen omfatter en gjennomgang og samordning av driftsenhetsstruktur og tjenesteordninger, mer aktiv patruljetjeneste, bedre utnyttelse av fagkompetansen, effektivisering av administrasjonen og bedre ressursutnyttelse. Gjennomføringen av politireformens fase 2 er samordnet med endringene i den sivile rettspleie på grunnplanet (Ot. prp. nr. 43 (2003-2004)). Disse endringene vil i være ferdigstilt innen 1. januar 2006.

Justiskomiteen understreket betydningen av å sikre effektiviseringsgevinster av reformen og frigjøre stillinger som kan omdisponeres til operativ tjeneste. Totalt ble 1 260 stillinger omdisponert i denne prosessen, i hovedsak fra administrative til operative oppgaver.

I fase 2 fortsetter arbeidet med påvisning og realisering av gevinster. I denne fasen som omfatter politiets lokale tjenesteenheter, er det ikke aktuelt å foreta en sentralisering fordi politiets nærvær i lokalmiljøet anses å være av stor betydning for kriminalitetsbekjempelsen og samfunnsberedskapen. Endringer i den sivile rettspleie på grunnplanet som ble vedtatt våren 2004, befester politiets forankring i nærmiljøet.

5.1 Foreløpig evaluering av politireformen

Politireformen er fortsatt i gjennomføringsfasen. Den evalueres i flere trinn. Første trinn var en statusvurdering før reformen ble iverksatt. Andre trinn var en evaluering av reformens fase 1, hvor hensikten var å sikre at samtlige planlagte tiltak var gjennomført. Tredje trinn er en evaluering foretatt høsten 2004, som omtales her. Det er fastsatt en ny evaluering i 2007.

På det tidspunkt denne evalueringen ble gjennomført var det for tidlig å måle effekter av reformen, men evalueringen er svært nyttig fordi den gir muligheter til å justere og korrigere det videre reformarbeid.

Nedenfor gis et utdrag av evalueringsrapporten knyttet til sentrale tema.

Forskjellige grupper – forskjellig oppfatning.

Evalueringen, som er utført av et eksternt konsulentfirma, omfatter intervjuer med politimestrene, landsomfattende publikumsundersøkelse og spørreundersøkelser internt i fire politidistrikter og med eksterne samarbeidspartnere. Målgruppene, som har til dels forskjellig grunnlag for sine vurderinger, gir til sammen en bred og nyansert tilbakemelding på politireformen så langt.

Politimestrene har stor tro på reformen og står relativt samlet om at dette har vært en nødvendig reform. Flere av politimestrene understreker at uten reformen ville de aldri ha maktet å holde driften på et akseptabelt nivå med de ressursene de hadde til disposisjon. Reformen har bidratt til utvikling av politiets virkemidler – ledelse, organisasjon, systemer, kompetanse, arbeidsformer og metoder.

Befolkningen har tillit til politiet. De som har hatt kontakt med politiet er stort sett fornøyd og de er mer fornøyd enn de som ikke har erfaring fra møte med politiet. Det er relativt store forskjeller i brukernes tilfredshet. Politiet har flest fornøyde brukere på sivile og forebyggende aktiviteter, flest misfornøyde brukere når det gjelder håndtering av meldinger om mistenkelige forhold, oppfølging av konkrete anmeldelser og tilgjengelighet ved akutt behov for hjelp.

Mange ansatte gir uttrykk for at rammebetingelsene for å gjøre jobben er forverret i reformperioden. Over 70 prosent av de ansatte mener at reformen har vært helt eller delvis mislykket. Misnøyen blant ansatte er stor både i de politidistriktene som ikke er endret og de nye, sammenslåtte distriktene.

Mellomlederne er noe mindre negative til reformen enn ansatte generelt, men vesentlig mer kritiske enn politimestrene. Politimestrene synes å vurdere reformen i et mer overordnet og langsiktig perspektiv, og de knytter de negative effektene mer til ressurssituasjonen og omstillingsfriksjon enn til reformens overordnede grep.

Evne til å utvikle og utnytte kompetanse.

Det er ulike oppfatninger mellom ledelse og ansatte om i hvilken grad de nye og større politidistriktene har vært i stand til å bygge opp, vedlikeholde, beholde og utnytte kompetansen. Politimestrene mener reformen har bedret forutsetningene for å utvikle og utnytte kompetanse. De ansatte rapporterer derimot ikke en slik positiv utvikling, men tvert om en svak negativ utvikling. Det kan skyldes at ledelse og medarbeidere har ulike perspektiver. Ledelsen legger stor vekt på muligheten de større distriktene gir til å etablere ulike spesialistfunksjoner. Mens det er en oppfatning blant ansatte, og tildels mellomledere flere steder, at spesialistmiljøene prioriteres på bekostning av kompetansen i den «ordinære» tjenesten.

Forebyggende politiarbeid

Politimestrene gir uttrykk for at reformen ikke har bidratt til å vri innsatsen over på forebyggende arbeid i den grad de hadde forventet. Både ansatte og eksterne samarbeidsparter mener at ressursbruken på forebyggende arbeid er redusert i løpet av reformperioden. Publikum gir klart uttrykk for et ønske om at politiet skal prioritere forebyggende arbeid.

Bekjempelse av hverdagskriminalitet.

Politimestrene mener at mulighetene for en hensiktsmessig ressursinnsats mot hverdagskriminaliteten er merkbart redusert i løpet av reformperioden. Årsaken tilskrives imidlertid den generelt vanskelige ressurssituasjonen i perioden, og ikke reformen som sådan. De fremhever at de organisatoriske forutsetningene for å håndtere hverdagskriminaliteten – gitt adekvate ressurser – er økt i og med reformen, særlig gjelder dette de nye distriktene. Både ansatte og publikum er av den oppfatning at politiets evne til å håndtere hverdagskriminaliteten er blitt dårligere de siste to årene.

Evne til å håndtere store saker.

Politimestrene i de nye distriktene mener at reformen i stor grad har bedret politiets forutsetninger for å håndtere de store sakene, mens deres kolleger i de uendrede distriktene mener at hos dem har reformen i liten grad bidratt til dette. Når det gjelder den faktiske innsatsen i store saker, oppgir imidlertid politimestrene både i de nye og de uendrede distriktene at de i større grad enn før kan sette inn en hensiktsmessig ressursinnsats. Evalueringsrapporten knytter dette til faktorer som utviklingen i kriminalitetsbildet og endringer i overordnede prioritereringer.

Ledere og tillitsvalgte i de nye distriktene peker dessuten på at en til dels har fått mer kompetanse å spille på, og at denne kompetansen i større grad er organisert i kompetansemiljøer. I tillegg gir de uttrykk for at det har skjedd noe med holdningen til samarbeid. Det er lettere å sette sammen team og samarbeide på tvers av geografiske og faglige grenser.

Befolkningsundersøkelsen viser at alvorlig kriminalitet er det området der publikum har best inntrykk av politiets arbeid. Her svarer 58 prosent at de har et godt inntrykk, mens kun 9 prosent svarer at de har et dårlig inntrykk av politiets innsats på dette området.

Synlighet/tilstedeværelse og tilgjengelighet.

Evalueringsrapporten tar opp to sider ved politiets publikumskontakt, nemlig direkte synlighet/tilstedeværelse og politiets tilgjengelighet ved behov.

Befolkningens vurdering av politiets synlighet der folk ferdes kommer dårlig ut. Hele 43 prosent i de 8 områdene som er vurdert har et dårlig inntrykk av politiets synlighet. Dette er imidlertid kun målt en gang, høsten 2004. Det foreligger dermed ikke noe mål på bevegelse i oppfatninger.

I evalueringsundersøkelsen ble ansatte i fire distrikter bedt om å gi sin vurdering av publikums tilfredshet med politiets synlighet/tilstedeværelse. Andelen som mener at publikum er svært eller nokså tilfreds er sunket fra 51 prosent før reformen til 25 prosent i 2004.

I den samme undersøkelsen blant ansatte i fire distrikter ba en også om en vurdering av brukernes tilfredshet med politiets tilgjengelighet. Her er andelen som tror at brukerne er svært eller nokså tilfreds med tilgjengeligheten redusert fra 67 prosent til 45 prosent i samme periode.

Brukerne derimot, som er den andelen i befolkningsundersøkelsen som har tatt kontakt med politiet i forbindelse med akutt behov, har imidlertid en vesentlig mer positiv vurdering. Av disse 393 personene svarer 63 prosent at de er svært eller ganske godt fornøyd, mens 31 prosent er ganske eller svært misfornøyd. I evalueringsrapporten tolkes dette som en klar indikasjon på et forbedringspotensial, men det viser også at både politiansatte og befolkningen generelt er mer kritisk i sin vurdering enn de som faktisk har mottatt tjenesten.

Forholdet til eksterne samarbeidspartnere.

Både politimestere og de ansatte gir uttrykk for at reformen i liten grad har bidratt til å videreutvikle samarbeidet med eksterne instanser. De viktigste samarbeidspartnerne, sett fra politimestrenes side, er media og kommunepolitikere/kommunale ledere. Politimestrene vurderer kvaliteten på dette samarbeidet som uendret og fortsatt bra.

Representanter for utrykningsetatene hevder at politiet gjennomgående kommer senere til stede ved ulykker og i krisesituasjoner enn før reformen. De oppgir at konsekvensene av dette er at de andre aktørene må sørge for skadestedsledelsen, og at utrygghetsfølelsen øker hos helsepersonell som tilkalles til skarpe oppdrag. Et gjennomgående synspunkt er imidlertid at det er ute i distriktene problemet merkes best.

Samarbeidspartnere på forebyggende områder ga uttrykk for at politiet har vilje, men mindre ressurser enn tidligere til å samarbeide om det forebyggende arbeidet. Forventningene til hva politiet skal bidra med er betydelige og dekker et bredt spekter. Det interessante er imidlertid variasjonene mellom de fire distriktene som er med i evalueringsundersøkelsen. Søndre Buskerud peker seg ut med positive respondenter både blant de ansatte og eksterne samarbeidspartnere. Årsaken til den positive responsen synes å være en satsing på metodeutvikling, samarbeidsutvikling og tydeliggjøring av politiets forebyggende oppgaver. Gjennom utviklingen innenfor problemorientert politiarbeid (POP) er politiet blitt mer kritisk til hvordan de bruker ressursene sine, og hva som gir effekt. Ikke alle samarbeidspartnere har tatt inn over seg denne tilnærmingen. Men de som har akseptert en mer tidsriktig oppfatning av grensesnittet mellom politiets og deres egne forebyggende oppgaver, synes mer fornøyd enn de som ikke har gjort det. Det finnes også eksempler på at samarbeidspartnere på kommunal side har vært pådrivere for bruk av POP på forebyggende område. Suksess på det forebyggende feltet forutsetter en fortsatt avklaring av grensesnittet mellom politiet og de øvrige aktørene på området.

Evalueringsrapportens oppsummering.

Evalueringsrapporten beskriver i oppsummeringen en etat som har bedret sine forutsetninger for å styre ressursene og håndtere alvorlig kriminalitet, men som så langt ikke har oppnådd den ønskede effekt når det gjelder hverdags­kriminaliteten og forholdet til publikum.

Evalueringsrapporten peker på positive erfaringer med ulike samarbeidsordninger og regionordninger. Det har skjedd en viss samordning mellom nabodistrikter, i den forstand at de både assisterer hverandre ved hendelser hvor dette er praktisk rent geografisk og i noen grad fordeler spesialkompetanse mellom seg. Når det er behov for slik spesialkompetanse kan distriktene trekke på hverandres ressurser. Dette fremheves som svært positivt. Evalueringsrapporten anbefaler distriktene å følge opp slike ordninger og foreta tilpasninger hvor det er nødvendig.

På det forebyggende området fremheves positive erfaringer med felles planlegging av aktiviteter og anvendelse av metodene i problemorientert politiarbeid. Gjennom slik planlegging kan aktivitetene tilpasses vaktlistene og potensialet hos de forskjellige samarbeidspartnere kan utnyttes bedre.

Avslutningsvis peker evalueringsrapporten på behovet for å finne en bedre balanse mellom lokal tilstedværelse, håndtering av hverdagskriminalitet og ressursbruk på alvorlig kriminalitet, forholdet mellom oppgaver og ressurser og forholdet mellom ulike interessenters forventninger til politiet.

5.2 Oppfølging av evalueringsrapporten

Departementet vurderer evalueringen som svært nyttig, særlig fordi den gir innspill som kan bidra til å korrigere, justere og styrke det videre reformarbeidet. Reformens mål skal fortsatt være førende for norsk politi. Ressursproblematikken vil stå sentralt i tiden fremover og politiets mål og pålegg må være i samsvar med ressursene. Organisasjonsmessige endringer og tiltak, herunder etablerte vaktordninger skal evalueres for å sikre at de gir den nødvendige effekt. Dette er særlig viktig for de endringene som skjer videre i reformen.

Evalueringen viser at det skjer en utvikling i riktig retning. Departementet vil fremheve at politireformen var en nødvendig omstilling av norsk politi for å møte det nye kriminalitetsbildet og samtidig få et mer aktivt og utadrettet politi. Politiet har oppnådd gode resultater når det gjelder store og alvorlige saker. Større politidistrikter har gitt en bedre ressursutnyttelse og bedre fleksibilitet i oppgaveløsningen. Politi- og lensmannsetaten skal i videreføringen av fase 2 styrke tilgjengeligheten lokalt og innsatsen mot hverdagskriminaliteten. For å oppnå en best mulig forebyggende effekt, må det fokuseres på rolleavklaring og klarere oppgavefordeling mellom involverte etater. Erfaringer viser at problemorientert tilnærming og samordning av lokale tiltak kan bidra til gode resultater. Tilbakemeldinger fra publikum viser også at det er tilgjengelighet, og ikke nødvendigvis synlighet, som gir størst brukertilfredshet.

Til dokumentets forside