St.meld. nr. 42 (2004-2005)

Politiets rolle og oppgaver

Til innholdsfortegnelse

6 Politiets rolle i samfunnet

Den ytre ramme for politi- og lensmannsetatens samfunnsrolle er fastlagt ved den til enhver tid gjeldende rettslige regulering av politiets ansvar og myndighetsbeføyelser. Et særtrekk ved etatens posisjon i det sivile samfunn er politimyndigheten som gir adgang til å anvende makt. Politi- og lensmannsetatens ansvarsområde, oppgaver og politimyndighet er sammen med faglig kompetanse formelle kjennetegn på politiet som offentlig myndighetsorgan. Andre kjennetegn gjelder måten etaten i forskjellige situasjoner og sammenhenger opptrer på og samhandler med publikum, andre offentlige etater og organisasjoner. Eksempelvis har politiet i stor grad søkt å ivareta sine oppgaver uten utstrakt bruk av makt. Andre forhold som er viktig for politiets profil er politidistriktenes og tjenesteenhetenes organisering og lokalisering, tilgjengelighet og beredskap, rekruttering, personalets utdanningsnivå, samt kvalitet og resultater i oppgaveløsningen. Politirolleutvalgets grunnprinsipper beskrevet foran i kapittel 2 inneholder elementer fra samtlige kjennetegn.

Folks tillit til politiet er en forutsetning for politiets oppgaveløsning. Årlige målinger gjort av Markeds- og Medieinstituttet viser at politiet er den virksomhet som folk flest har størst tillit til. I en vurdering av politiets samfunnsrolle, er det derfor viktig å være oppmerksom på forhold som kan medføre endringer i dette tillitsforholdet.

Det er grunn til å anta at tillitsforholdet vil påvirkes i negativ retning, dersom det over lengre tid utvikles et gap mellom samfunnets og borgernes forventninger til politiet og politiets oppgaveløsning. Publikum må derfor gis informasjon som kan gi realistiske forventninger til politiets oppgaveløsning. Serviceerklæringen kan være en av flere egnede informasjonsmåter. Politiets informasjonsvirksomhet og den publikumsrettede virksomheten må ha høy prioritet.

Politiet må i størst mulig grad legge vekt på publikums forventninger i egen planlegging, eksempelvis ved systematisk bruk av publikumsundersøkelser. Tidligere undersøkelser viser blant annet at publikum er opptatt av politiets kapasitet og reaksjonstid ved behov for hjelp.

Nedenfor i kapitlene 6.2 – 6.7 beskrives og drøftes forhold av sentral betydning for politiets samfunnsrolle. Slike forhold er regjeringens kriminalpolitiske føringer for politiet, publikums forventninger og riksadvokatens styringssignaler for politiets straffesaksbehandling, avveiningen mellom personvernhensyn og kollektive beskyttelsesbehov, forutsetninger for et lokalt forankret politi, og politiets beredskap ved større hendelser og ekstraordinære situasjoner. Før disse forholdene omtales, presenteres regjeringens overordnede målsetting for politiet.

6.1 Overordnet målsetting for politiet

Regjeringen ønsker med bakgrunn i endringer i kriminalitetsbildet, utviklingstrekk i samfunnet og forventninger til politiets ivaretakelse av trygghet, å skissere politiets rolle i samfunnet. Det idémessige grunnlaget som politirolleutvalgets ti prinsipper samlet sett gir uttrykk for, søkes herunder ivaretatt og videreført. Nedenfor presenteres en overordnet målsetting for politiets fremtidige virke, som utgangspunkt for en videre konkretisering av noen grunnleggende elementer for den norske politimodellen.

Den overordnede målsetting er at politiet i samvirke med andre skal bidra til økt trygghet i samfunnet. Nedenfor redegjøres nærmere for hva som ligger i målsettingens to nøkkelbegreper «trygghet» og «samvirke».

Trygghet

Trygghet for liv og eiendom er et viktig velferdsgode. Politiet skal bidra både til trygghet gjennom opprettholdelse av ro og orden, redusert kriminalitet og god samfunnsberedskap som kan forebygge og håndtere ulykker og anslag mot samfunnet. Politiet har et særlig ansvar på alle områdene, og den enkelte borgers og samfunnets trygghetsbehov skal derfor være førende for politiets oppgaver, oppgaveløsning, organisering og prioritering.

Politiets ansvar for trygghet kan igjen konkretiseres til et ansvar for:

  • Objektiv (reell) trygghet. Det er en hovedoppgave for politiet å bidra til redusert kriminalitet, og å opprettholde den alminnelige ro og orden i samfunnet. Den grovere, kalkulerende og samfunnsskadelige kriminaliteten skal møtes med høy oppdagelsesrisiko, en effektiv strafferettspleie og høy straff, mens mindre alvorlig kriminalitet skal møtes med en mer human rettspleie kjennetegnet ved at samfunnets sivile krefter mobiliseres, ved at justispolitikk møter helse- og sosialpolitikk og gjennom alternativ konflikthåndtering. Politiet har også en sentral rolle som statens aktør i akuttsituasjoner som krever organisert innsats og som setter liv eller viktige samfunnsinteresser i fare. Enten det gjelder ulykker, naturkatastrofer eller terror.

  • Subjektiv (opplevd) trygghet. En viktig oppgave for politiet er å bidra til redusert frykt for kriminalitet og annen virksomhet som truer den alminnelige fred og orden. Frykt reduserer på samme måte som utsatthet for kriminalitet og andre krenkelser, velferden og livskvaliteten for den enkelte. Politiet kan først og fremst bidra til å øke borgernes opplevelse av trygghet gjennom redusert kriminalitet, økt tilgjengelighet og målrettet informasjon. Dette forutsetter et lokalt politi og en målrettet døgnkontinuerlig beredskapstjeneste som gir publikum rask respons ved behov for hjelp.

Trygghet i begge betydninger forutsetter et lokalt forankret politi. Det vil si et politi som er tilgjengelig når folk har behov. Et lokalt forankret politi er en viktig forutsetning for det samarbeid som må finne sted i en felles bestrebelse på å forebygge og redusere kriminaliteten. Proaktive strategier bør iverksettes på lavest mulig nivå, og mindre alvorlige saker skal i større grad avsluttes lokalt så langt dette er faglig og rettssikkerhetsmessig forsvarlig. Det er videre viktig at straffereaksjoner kommer snarest mulig etter at et lovbrudd har funnet sted.

En lokal forankring er likeledes en forutsetning for at politiet skal fylle sin oppgave knyttet til lokal krisehåndtering og redningstjeneste. Uten en lokal forankring kan politiet vanskelig fylle sin trygghetsskapende oppgave.

Viktige forutsetninger for et lokalt forankret politi er gode relasjoner til publikum og de lokale folkevalgte myndigheter (kommunen), slik dette er nærmere beskrevet i kapittel 6.6.

Samvirke

En rekke utfordringer i samfunnet er sammensatte og komplekse, og krever tverrfaglig innsats. Det betyr at politiet, for å kunne løse sine hovedoppgaver, må samvirke med andre. Samvirke som arbeidskonsept, har ikke bare i seg store fordeler, men er i mange sammenhenger en forutsetning for å lykkes. Særlig politiet, med sine mange viktige, ulike og krevende oppgaver, må avklare forutsetninger og videreutvikle samvirket med andre aktører for de viktigste oppgavene. Dette gjelder nasjonalt med andre statlige og private aktører, kommunale etater og det sivile samfunn, samtidig som nye utfordringer krever økt internasjonalt engasjement.

Politiet må ikke oppfattes som hovedaktør på samfunnsområder hvor ansvaret tilligger andre etater. Politiets døgnkontinuerlige tjeneste må ikke medføre at politiet blir unødig belastet med gjøremål som andre har hovedansvaret for.

Den overordnede målsetting for politiet får konsekvenser for politiets oppgaver, oppgaveløsning, organisering og prioritering, se nærmere behandlingen i kapittel 7.

6.2 Kriminalpolitiske føringer relevante for politiet

Regjeringens kriminalpolitiske føringer er forankret i Sem-erklæringen, stortingsproposisjon nr. 1 (2004-2005) og i regjeringens handlingsplaner.

6.2.1 Kriminalpolitisk utgangspunkt

Regjeringen er opptatt av en verdiforankret justispolitikk som sikrer borgerne trygghet, demokrati og rettssikkerhet. Trygghet for borgerne innebærer trygghet mot overgrep og vilkårlighet i all myndighetsutøvelse, trygghet mot utsatthet for kriminalitet, og trygghet gjennom en god samfunnsberedskap som kan forebygge og håndtere ulykker og anslag mot samfunnet, av ulik karakter. Et levende demokrati krever at borgerens rettigheter og plikter kan realiseres gjennom grunnfestede rettsstatsverdier som blant annet ytringsfrihet, personvern og andre sentrale verdier eller menneskeretter. Imidlertid må demokratiske rettigheter og den individuelle frihet balanseres opp mot samfunnets behov for å beskytte fellesskapet.

Rettssikkerhet er i denne sammenheng et todelt prinsipp: Borgeren skal beskyttes mot overgrep fra myndighetene, og mot overgrep fra andre borgere. En god kriminalpolitikk må ivareta begge aspekter.

Regjeringen mener at en helhetlig og ansvarlig kriminalpolitikk er å forebygge og bekjempe kriminalitet, imøtekomme samfunnets krav på beskyttelse samtidig som lovbryteren ansvarliggjøres og fornærmede og det berørte nærmiljø ivaretas når den kriminelle handling først har funnet sted. En moderne kriminalpolitikk reflekterer den tosidighet som samfunnet står overfor i kriminalitetsbekjempelsen. Kriminalpolitikken må evne å møte unge førstegangskriminelle på en god og fornuftig måte. Det fordrer blant annet samarbeid over etatsgrensene, særlig med helse, psykiatri, barnevern og utdanningssektorene. Det legger også en forpliktelse på samfunnet til å beskytte borgerne mot for eksempel alvorlig og organisert kriminalitet og terrorhandlinger. Samfunnet må møte organisert kriminalitet med realisme. En slik kriminalpolitisk tosidighet krever individuell tilpasning i alle ledd av rettskjeden og en samordnet oppfølgning i hele straffesakskjeden.

Der forholdene ligger til rette for det, søker regjeringen å utvikle gode, humane og effektive konfliktløsningsmodeller. Kriminelle som i sin atferd viser evne og vilje til å respektere samfunnets regler ved gjennomføringen av straffereaksjonen og som ønsker rehabilitering, skal behandles i samsvar med dette. De skal kunne vises tillit og undergis det brede sett av positive reaksjonsformer som man har utviklet. På den annen side skal organiserte kriminelle som gjennom en hensynsløs og vedvarende kriminalitet har vist at de bryter regler og misbruker tillit, behandles strengt.

Norge er i dag et flerkulturelt samfunn. Regjeringens arbeid mot rasisme og diskriminering har som utgangspunkt at kulturelt mangfold er berikende for det norske samfunnet og en styrke for fellesskapet.

6.2.2 Forebygge og bekjempe kriminalitet

Forebygging og bekjempelse av kriminalitet skal være et høyt prioritert virksomhetsområde for politiet. Gjennom sin sentrale rolle i tilknytning til behandling av straffesaker skal politiet i samvirke med de andre aktørene i strafferettspleien bidra til en effektiv straffesakskjede som et viktig virkemiddel i kriminalitetsbekjempelsen. Nærhet i tid mellom det straffbare forhold, straffereaksjon og fullbyrdelse av denne virker preventivt, og tiden fra straffbar handling til reaksjon og fullbyrdelse må reduseres. Politiet skal motvirke kriminell utvikling blant barn og unge og alvorlig kriminalitet mot personer, eiendom og fellesskapet. Politiet må ikke tape av syne hvor viktig det er at også mindre og tilsynelatende hverdagslige lovbrudd (bl.a. tyveri, innbrudd, bilbrukstyveri av motorvogn, skadeverk, naskeri og enkelte former for legemsfornærmelser og trusler) blir etterforsket og oppklart. Det er gjennom slike hendelser mange føler at de mister trygghet i dagliglivet.

For å oppnå gode resultater må arbeidet skje på bred front i samfunnet, og involvere ulike aktører gjennom forpliktende samarbeid på tvers av forvaltningen på ulike nivåer og i nært samarbeid med private aktører og frivillige organisasjoner. I tillegg må politiet i samarbeid med relevante aktører stimulere publikum til selv å bidra med beskyttelse og sikring av verdier.

Det forebyggende arbeidet skal særlig rette seg mot barn og unge, gjengangere, rusmiddelmisbrukere og mot vold i nære relasjoner og i det offentlige rom. Det skal også legges vekt på etterfølgende tiltak for å forhindre nye lovbrudd.

I kriminalitetsbekjempelsen må det legges større vekt på alternativ konflikthåndtering og mobilisering av samfunnets sivile krefter gjennom forvaltningssamarbeid. Blant flere gode tiltak som finnes, er det her naturlig å fremheve følgende:

Mobilisering av det sivile samfunn gjennom samarbeid om lokale kriminalitetsforebyggende tiltak – SLT – er en forpliktende tverretatlig samarbeidsmodell for samordning av forebyggende tiltak i kommunene, mellom politiet og andre offentlige etater, frivillige organisasjoner og næringslivet, jf. kapittel 7.4.1.

Kriminalpolitikk møter helse og sosialpolitikk der samfunnsstraff bl.a. kan idømmes rusmiddelmisbrukere som begår kriminalitet. Etter nye regler, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) Om lov om straff (straffeloven), kan samfunnsstraff idømmes også for grovere narkotikalovbrudd i rehabiliteringsøyemed. Promilleprogram kan idømmes som vilkår ved betinget dom etter kjøring i ruspåvirket tilstand. Tilsvarende er det med bakgrunn i Ot.prp. nr. 81 (2004-2005) Om lov om endringer i straffeloven (prøveordning med narkotikaprogram med domstolskontroll), vedtatt en prøveordning med narkotikaprogram med domstolskontroll for rusmiddelmisbrukere som er dømt for narkotikarelatert kriminalitet.

Prinsipper for gjenoppretting og forsoning (restorative justice). I tråd med prinsippene for gjenoppretting og forsoning skal det legges til rette for at partene møtes for å løse den aktuelle konflikten og bidra til gjenoppretting av materielle skader og bearbeiding av mellommenneskelige relasjoner. Flere tiltak i strafferettspleien – især konfliktrådsordningen og beslektede ordninger – har slike elementer i seg.

Økt bruk av megling i konfliktråd skal prioriteres. Politiet, påtalemyndigheten og konfliktrådene skal samarbeide om å tilby megling i alle straffesaker som er egnet for det. Megling kan bidra til at konflikter løses lokalt, at gjerningspersonen får innsikt i konsekvensene av egen adferd og at offeret ivaretas.

Prosjektet « SNU unge lovbrytere i tide » er et fellesprosjekt for stat, kommune og lokalsamfunn, med vekt på systematisk forvaltningssamarbeid for å hjelpe den unge lovbryter til et verdig liv uten kriminalitet. Prosjektet retter seg mot unge på vei inn i kriminalitet og mot unge domfelte. Det legges vekt på å ansvarliggjøre den enkelte og gjenopprette muligheten til positiv deltagelse i samfunnet.

6.2.3 Alvorlig organisert kriminalitet

Den alvorligste organiserte kriminaliteten er en trussel mot vår samfunnsorden. Samfunnet må derfor på bred front mobilisere mot de som står bak den mest hensynsløse og rå kriminaliteten. Myndighetene skal møte de organiserte kriminelle miljøene aktivt og med fasthet ved å utnytte tilgjengelige metoder.

Flere former for alvorlig organisert kriminalitet kan ikke bekjempes av politi, påtalemyndighet og rettsvesen alene gjennom å avdekke og straffeforfølge. Organisert menneskehandel er et eksempel på alvorlig kriminalitet som forutsetter et bredt og koordinert samarbeid på tvers av ulike sektorer, nasjonalt og internasjonalt. Ni departementer og fem direktorater samarbeider i dag for å forebygge handel med kvinner og barn, hjelpe og beskytte ofre for menneskehandel, samt avdekke og straffeforfølge de som tjener på menneskehandel i Norge og internasjonalt.

For å oppnå en adekvat reaksjon for den enkelte lovbryter og for å hindre at kriminalitet lønner seg, må det sørges for at lovbryterne fratas utbyttet av den straffbare virksomheten gjennom aktiv bruk av inndragningsreglene. Oppfølgingen skal være samordnet i hele straffesakskjeden og basert på høy kompetanse på alle nivåer. De kriminelle miljøene er lukkede, slik at etterretning og infiltrasjon vil bli mer nødvendig fra politiets side. Den grenseoverskridende kriminaliteten gjør det dessuten nødvendig med et tett internasjonalt samarbeid mellom rettshåndhevende myndigheter.

6.2.4 Det flerkulturelle samfunn

Rasistisk motivert vold og trakassering skal tas alvorlig og prioriteres høyt av politiet og påtalemyndigheten.

De som utsettes for diskriminering, rasistisk motivert vold eller trakassering skal møtes med den samme respekt og forståelse som andre som utsettes for kriminelle handlinger. Politiet må øke sin bevissthet og kunnskap om minoriteter sett i forhold til endringer i befolkningssammensetningen og minoritetsgruppers behov. Det er viktig at rekrutteringen til politiet gjenspeiler endringen i befolkningssammensetningen.

Saker som gjelder diskriminering, rasistisk motivert vold eller trakassering skal ikke henlegges uten at det foreligger saklig grunn til dette. Politiet og påtalemyndigheten må sikre god kompetanse og rask oppfølgning på saksfeltet.

6.2.5 Vold i nære relasjoner

Ordningen med familiekoordinatorer ved hvert av landets 27 politidistrikter, ble etablert 1. juli 2002. Koordinatoren skal sørge for at offeret og de pårørende møtes med forståelse, kunnskap og innsikt fra politiet, både menneskelig og politifaglig. Målsettingen er å bidra til at terskelen for å kontakte politiet senkes, og dermed bidra til flere anmeldelser av familievoldssaker.

Regjeringens handlingsplan Vold i nære relasjoner (2004–2007), gjennomføres i samarbeid med Arbeids- og sosialdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Justisdepartementet. Politiets arbeid med vold i nære relasjoner skal styrkes. En evaluering av ordningen med familiekoordinatorer danner grunnlaget for det videre arbeidet på området. Evalueringen indikerer at potensialet for videreutvikling er stort. Justisdepartementet vil følge opp evalueringen.

6.2.6 Kriminalitetsofrenes stilling

I kriminalpolitikken har oppmerksomheten i all hovedsak vært rettet mot den overgripende part – mot lovbryteren, og i langt mindre grad vært opptatt av hvordan offeret har opplevd situasjonen og klart seg etter lovbruddet. På flere områder har man etter hvert fått en økt forståelse for at ofrene har spesifikke behov som går ut over at staten påtar seg oppgaven å etterforske forbrytelsen og eventuelt fører rettssaken.

Gjennom sin virksomhet møter politiet en rekke personer som befinner seg i en svært sårbar situasjon. Dette kan være personer som selv har vært utsatt for straffbare handlinger eller deres nærmeste. I tillegg vil politiet komme i kontakt med mennesker som har mistet en eller flere av sine nærmeste, enten som et resultat av straffbare handlinger eller ved ulykker. Felles for mange av disse personene er at de i sitt møte med politiet uttrykker stort behov for oppfølging, støtte og informasjon. Langt på vei kan politiet imøtekomme behovet for informasjon og oppfølging i forbindelse med etterforskning og en eventuell rettssak, men det må utvikles et tett og nært samarbeid med andre instanser for å sikre at ofrene eller de pårørendes behov for psykologisk hjelp og sosial støtte ivaretas. Flere politidistrikter har, eller er i ferd med å utvikle egne rutiner for ivaretakelse av ofre og deres nærmeste.

Som et ledd i arbeidet for å styrke kriminalitetsofrenes stilling har regjeringen nedsatt et utvalg for å utrede styrking av fornærmedes og pårørendes straffeprosessuelle stilling. Videre er det nedsatt en arbeidsgruppe som skal se på praktiske aspekter ved pårørende og kriminalitetsofres møte med politi og rettsapparat. Gruppen skal foreslå tiltak for å utvikle bistand og veiledning til kriminalitetsofre og deres pårørende.

Avhør av barn

Justisdepartementet oppnevnte en arbeidsgruppe i 2003 for å vurdere reglene om dommeravhør og observasjon av barn. Rapporten ble avgitt i mai 2004, og har vært på høring. Arbeidsgruppens rapport hadde som hovedkonklusjoner at spørsmålet om dommerens medvirkning ved dommeravhør burde utredes videre, særlig på bakgrunn av den ordning man har på området i Sverige (politiavhør). Også den ordning man har på Island (Barnas Hus) burde vurderes. Det ble også konkludert med at ordningen med observasjon av barn bør vurderes opphevet.

Prosjektgruppen som på bakgrunn av nevnte rapport utreder mulighetene for å etablere og gjennomføre et pilotprosjekt med en ny avhørsmodell av barn, har i sitt mandat å foreslå konkrete tiltak til oppfølging av rapporten, herunder vurdere behovet for regelendringer, eventuelt legge frem forslag til slike endringer. Målgruppen er barn som har vært/mistenkes å ha vært utsatt for seksuelle overgrep eller har vært vitne til en traumatisk krisesituasjon som for eksempel vold i familien. Formålet er å fremme forslag til bedre samarbeid og koordinering av arbeidet til helsevesen, politi- og påtalemyndighet, domstoler og barnevern. Gruppen skal også fremme forslag til hvordan barnet og pårørende kan bli tatt hånd om innen avhørsmodellen på en helhetlig, barnevennlig og faglig forsvarlig måte ved gjennomføring av dommeravhøret og den medisinske undersøkelsen.

Barne- og familiedepartementet lanserte i mai 2005 en strategi mot seksuelle og fysiske overgrep mot barn for perioden 2005 – 2009. Planen er utgitt i samarbeid med Helse- og omsorgsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Utdannings- og forskningsdepartementet og Justisdepartementet. Blant annet skal de samlede behovene for offerstøttede tiltak i rettsprosessen vurderes. Videre arbeides det med et prøveprosjekt om avhør og oppfølging av barn i overgrepssaker.

6.3 Publikums forventninger til politi- og lensmannsetaten

Publikums synspunkter på og forventninger til politiet er viktig i en videreutvikling av norsk politi.

Det foreligger to nylig gjennomførte landsdekkende publikumsundersøkelser, som begge er relevante for arbeidet med meldingen. Den ene er en landsdekkende offerundersøkelse i FN-regi. Dette er en undersøkelse som blir gjennomført i en rekke land med formål å få sammenlignbare data om kriminaliteten på tvers av landegrenser. Undersøkelsen inneholder i tillegg spørsmål om publikums synspunkter og forventninger til politiet.

Den andre landsdekkende publikumsundersøkelsen er den som er gjennomført som en del av evalueringen av Politireform 2000. Departementet vil i sin gjennomgang primært støtte seg på FN-undersøkelsen, siden denne er mest dekkende for meldingens formål, men vil i tillegg benytte resultater fra evalueringen av Politireform 2000.

Noen politidistrikter har i løpet av de siste to – tre årene gjennomført publikumsundersøkelser i eget politidistrikt. Der disse kan supplere de to landsdekkende undersøkelsene vil også disse bli benyttet, selv om de kun sier noe om eget politidistrikt, og ikke er representative for landet som helhet.

6.3.1 Trygghet

Frykten for kriminalitet er en sammensatt følelse. Den kan både være reell og opplevd, og det er nødvendigvis ikke alltid en klar sammenheng mellom reell utsatthet for kriminalitet og den enkeltes opplevelse av utsatthet for kriminalitet. I et velferdsperspektiv er både den reelle og den opplevde frykten for kriminalitet viktig. Å øke befolkningens trygghet gjennom redusert kriminalitet er et hovedmål for regjeringen.

Trygghet – generelt

I FN-undersøkelsen svarer 87 prosent at de opplever nærmiljøet som trygt etter at det er blitt mørkt. Følelsen av trygghet er mer utbredt blant menn enn kvinner. Mens 95 prosent av mennene svarer positivt på spørsmålet om at de opplever nærmiljøet som trygt etter at det er blitt mørkt, så svarer 78 prosent av kvinnene det samme.

Følelsen av trygghet avtar med økt urbanisering. Det gjelder både for kvinner og menn, men først og fremst for kvinner.

At folk i all hovedsak er trygg bekreftes også av undersøkelsen som er gjennomført som en del av evalueringen av Politireform 2000. 50 prosent svarer at de aldri tenker på at de selv, eller noen i egen familie, kan bli utsatt for kriminalitet, 40 prosent svarer at de av og til tenker på det, mens 10 prosent oppgir at de ofte tenker på det.

De lokale undersøkelsene bekrefter at folk i all hovedsak føler seg trygge i eget nærmiljø. De bekrefter videre at frykten for å ferdes i eget nærmiljø er mindre enn frykten for å ferdes eller oppholde seg i sentrum. Blind vold er den typen kriminalitet folk oppgir at de er mest redd for i sentrum.

Trygghet og opplevd utsatthet for kriminalitet

I FN-undersøkelsen blir folk bedt om å anslå sannsynligheten for innbrudd i egen bolig i løpet av kommende år. De svar som blir gitt sier dermed ikke noe direkte om hvor utsatte folk er for boliginnbrudd, men er først og fremst egnet til å fange opp folks opplevde risiko for innbrudd i eget hjem. Svarene viser at ca. 20 prosent vurderer innbrudd i egen bolig som sannsynlig kommende år. Det er små forskjeller mellom kvinner og menn.

Undersøkelsen inneholder spørsmål som gjør det mulig å undersøke om offererfaring påvirker sannsynlighetsanslagene for innbrudd i egen bolig. Svarene viser at offererfaring medfører at anslag over sannsynligheten for å bli rammet av boliginnbrudd i fremtiden blir høyere.

I evalueringen av Politireform 2000 ble folk spurt om hvor sannsynlig de tror det er at de selv, eller noen i den nærmeste familie, kan bli rammet av ulike typer kriminalitet i kommunen der de bor. Svarene viser stor variasjon mellom de ulike kriminalitetstypene. Mens seks av ti mener det er sannsynlig at de eller noen i egen familie kan bli utsatt for biltyveri/tyveri fra egen bil, vurderer en av fire det som sannsynlig at de eller noen i familien kan bli utsatt for ran.

De to landsdekkende undersøkelsene viser at relativt mange opplever sannsynligheten for å bli utsatt for en kriminell handling som stor. At det ikke er full sammenheng mellom folks egen opplevelse av utsatthet for kriminalitet og utsatthet for kriminalitet, ser vi av tall fra FN-undersøkelsen. Denne viser at mens 20 prosent svarte at det er «sannsynlig» at de vil bli utsatt for boliginnbrudd i løpet av ett år, har bare 7,4 prosent av de intervjuede opplevd boliginnbrudd eller forsøk på boliginnbrudd i løpet av de siste fem årene.

6.3.2 Synspunkter på det lokale politi

Folks oppfatning av politiet kan dels avhenge av egen kontakt med politiet, for eksempel erfaringer gjort i forbindelse med lovbrudd og politiets håndtering av disse. De flestes oppfatning av politiet og politiets arbeid har imidlertid et mer indirekte grunnlag basert på erfaringer fra venner, bekjente og media. De lokale undersøkelsene viser at media er den klart viktigste påvirkningskilden når det gjelder folks oppfatninger av politiet i eget distrikt. Undersøkelsen fra et av politidistriktene viser at de som baserer seg på egne erfaringer har et mer positivt inntrykk av politiet enn de som baserer seg på inntrykk dannet gjennom media eller andres erfaringer.

I følge FN-undersøkelsen svarer 73 prosent at politiet etter deres oppfatning gjør en god innsats med å kontrollere kriminalitet i nærmiljøet. Mens svarfordelingen er nokså lik mellom kvinner og menn, så viser den systematiske forskjeller mellom aldersgrupper. Andelen positive vurderinger er økende med økende alder.

De som har vært offer for kriminalitet i løpet av de fem siste årene, er noe mer kritisk i sin vurdering av politiet. Mens 69 prosent av ofrene mener at politiet gjør en god innsats med å kontrollere kriminaliteten i nærmiljøet, er andelen 78 prosent blant ikke-ofrene. En mulig forklaring på at forskjellen ikke er større kan være en oppfatning om at politiet har små muligheter til å forhindre at kriminalitet blir begått, og at politiet ikke kan bebreides om de selv eller andre blir offer for kriminalitet.

Trygghet for liv, helse og eiendom er blant de viktigste velferdsgodene i et samfunn. I FN-undersøkelsen svarer 77 prosent «Ja» på spørsmålet om de tror at de vil få den politibistand de ønsker. Svarene viser videre en stor grad av enighet mellom ulike undergrupper i befolkningen. Det kan tyde på at folk har få holdepunkter for å tro at de tilhører en gruppe som vil få positiv eller negativ særbehandling av politiet, dersom de trenger hjelp. En nærmere analyse viser at folks oppfatninger av politiet ikke ser ut til å følge et lagdelingsmønster som kan gi holdepunkter for at politiet systematisk forskjellsbehandler folk ut fra lagdelingskriterier som utdanning og inntekt.

Folk som har vært truet, eller utsatt for kriminalitet, kan ha et annet erfaringsgrunnlag, og dermed en annen tiltro til fremtidig bistand fra politiet. Av de som har vært offer for kriminalitet, svarer 74 prosent «Ja» på spørsmålet om fortsatt tiltro til fremtidig politibistand, mens den tilsvarende andelen blant ikke-ofrene er 81 prosent. Offererfaring later til å svekke folks tiltro til at de vil få den politibistand de ønsker, men sammenhengen mellom utsatthet for kriminalitet og tiltro til fremtidig politibistand er svak.

Tiltroen til politibistand er noe lavere blant ofre for kriminalitet enn ikke-ofre, men blant ofre med en positiv anmeldererfaring svarer 81 prosent at de regner med å få politibistand når de har behov for det. Tilsvarende prosentandel for ofre med negativ anmeldererfaring er 62 prosent. Det kan synes som om en positiv anmeldererfaring kan motvirke en negativ effekt av å bli utsatt for kriminalitet. Svekket tiltro til fremtidig bistand fra politiet gjør seg først og fremst gjeldende blant ofre for kriminalitet som er misfornøyd med den måten politiet håndterte anmeldelsen.

Den måten politiet møter publikum på i forbindelse med anmeldelser, og politiets håndtering av disse, synes å ha betydning for publikums oppfatning av politiet. Av de som hadde anmeldt boliginnbrudd svarte ca. 60 prosent at de var fornøyd, mens ca. 40 prosent var misfornøyd med politiets behandling av saken. Svarene varierer imidlertid noe avhengig av anmelders egen vurdering av hvor alvorlig boliginnbruddet er. Av de som anså boliginnbruddet som svært alvorlig var 51 prosent fornøyd med politiets håndtering, mot 82 prosent av de som vurderte boliginnbruddet som ikke særlig alvorlig. Samme tendens ser vi også hos de som har vært utsatt for voldtekt, voldtektsforsøk og angrep eller trusler. Dette viser at jo mer alvorlig lovbruddet blir vurdert til å være, desto mer forventer folk av politiet. Den viktigste grunnen til anmelders misnøye er at politiet ikke gjorde nok med saken.

Evalueringen av Politireform 2000 viser at politiet har en meget stor kontaktflate mot befolkningen. Hele sju av ti oppgir at de har hatt kontakt med politiet de to siste årene. Denne omfattende kontakten med befolkningen skyldes først og fremst politiets store oppgavespenn. Særlig fører trafikkontroller og utstedelse av pass til en omfattende kontakt med folk. En av tre oppgir at de i løpet av de to siste årene har vært i kontakt med politiet i sammenheng med disse oppgavene. Betydelige andeler av befolkningen har også vært i kontakt med politiet i andre sammenhenger. Både i forbindelse med sivile saker, forebyggende arbeid og kriminalitet. De lokale publikumsundersøkelsene viser at mellom en fjerdedel og tredjedel av kontakten mellom politiet og befolkningen har sammenheng med politiets forvaltningsmessige og sivile gjøremål.

I evalueringen blir folk stilt spørsmål om samlet inntrykk av polititjenesten der de bor. Rundt 60 prosent har et godt inntrykk av polititjenesten lokalt, mens noe under 10 prosent har et dårlig inntrykk. At folk flest har et godt inntrykk av polititjenesten lokalt støttes av en av de lokale undersøkelsene, hvor rundt 70 prosent svarer at de er tilfreds med politiet. Undersøkelsen i dette politidistriktet viser også at folk er klart mer tilfreds med politiet enn politiet tror de er.

I evalueringen blir det også stilt spørsmål om hvilket inntrykk folk har av polititjenesten der de bor på åtte ulike områder. Hovedinntrykket er at folk er rimelig godt fornøyd med politiets innsats på de ulike områdene. De er mest fornøyd med politiets håndtering av alvorlig kriminalitet og innsatsen i trafikksikkerhetsarbeidet, noe mindre fornøyd med innsatsen mot narkotika og tilgjengeligheten ved akutt behov for hjelp og minst fornøyd med politiets informasjonsarbeid, håndteringen av hverdagskriminaliteten og politiets synlighet der folk ferdes.

Evalueringen har også spørsmål om brukernes tilfredshet på ti ulike områder. Her blir alle de som har hatt kontakt med politiet i løpet av de to siste årene spurt om tilfredshet med kontakten. En majoritet innenfor samtlige brukergrupper er fornøyd med kontakten med politiet, men svarene viser relativt store forskjeller i brukertilfredshet mellom ulike tjenester. De som har vært i kontakt med politiet i forbindelse med forebyggende aktiviteter som foredrag og besøk fra politiets side, utstedelse av pass og innhenting av ulike tillatelser er mest fornøyd med kontakten. De som har kontaktet politiet om ting som er mistet eller funnet, vært innblandet i ulykke eller vært vitne eller avgitt vitneforklaring er noe mindre fornøyd. Minst fornøyd er de som har meldt fra til politiet om mistenkelig forhold, levert anmeldelse og tatt kontakt ved akutt behov for hjelp.

Det kan virke som om brukerne gjennomgående har et bedre inntrykk enn ikke – brukerne, men noen sikker konklusjon er det ikke grunnlag for å trekke siden områdene som inngår i de to spørsmålene er forskjellige.

De lokale undersøkelsene bekrefter resultatet fra evalueringen om at et klart flertall er godt fornøyd med den behandling de får av politiet.

6.3.3 Politiets prioritering

Folk ble i evalueringen av politireformen bedt om å prioritere mellom forebyggende aktiviteter og etterforsking av straffbare handlinger. To av tre mener at politiet bør prioritere forebyggende arbeid framfor å etterforske begått kriminalitet.

6.3.4 Noen hovedinntrykk og refleksjoner

Opplevelse av trygghet

Etter departementets vurdering viser undersøkelsene at folk flest føler seg trygge. Nærmere ni av ti opplever eget nærmiljø som trygt etter mørkets frembrudd. Et flertall oppgir at de føler seg trygge i sentrum på kvelds- og nattetid. Resultatene kan tyde på at det kan være vanskelig for politiet alene å øke opplevelsen av trygghet ytterligere.

At det kan være vanskelig for politiet å øke tryggheten viser erfaringer fra Danmark. Danmark satte i 1997 i gang et prøveprosjekt i Helsingør med nærpoliti, hvor et viktig mål var å øke den opplevde følelsen av trygghet gjennom økt synlighet og tilgjengelighet. Prøveprosjektet er evaluert. Evalueringen viser er at den opplevde følelsen av trygghet ikke økte i prøveperioden, snarere tvert i mot. Økt angst som skjer i prøveperioden kan tilskrives prøveprosjektet, og den økte oppmerksomheten på kriminalitet, politi mv. som fulgte med oppstarten av prosjektet. Evalueringen viser også at økt synlighet har liten, og i noen tilfeller direkte negativ effekt på publikums opplevde følelse av trygghet, og at økt synlighet kun bør anvendes i områder hvor folk føler seg utrygge. Evalueringen viser videre at graden av tilfredshet blant folk ofte er relatert til politiets kapasitet og reaksjonstid ved behov for hjelp, noe som kan tyde på at effektiviteten i politiets utrykningstjeneste er viktigere for folk, enn at politiet er synlig i lokalmiljøet. Denne erfaring vurderes som så viktig, at når forskerne avslutningsvis kommer med anbefalinger om en framtidig etablering og utbygging av nærpolitiet i Danmark, så sier de at en utbygging av nærpolitiet ikke må skje på bekostning av beredskapen.

Publikumsundersøkelsen fra et av de lokale politidistriktene bekrefter erfaringene fra Danmark. Synlig politi er viktig, men hurtig hjelp i nødsituasjoner er viktigst.

Offererfaring

Et annet hovedinntrykk fra FN-undersøkelsen er at både offererfaring og politiets håndtering av anmeldelser har stor betydning for offeret og offerets vurdering av politiet. De med offererfaring vurderer sannsynligheten for å bli rammet av samme lovbrudd i fremtiden høyere enn de uten offererfaring. Videre viser svarene at folks vurdering av politiets innsats med å kontrollere kriminaliteten i nærmiljøet varierer med offererfaring, mens anmeldererfaring synes å være viktigst når det gjelder tiltroen til fremtidig bistand.

Resultatene over antyder at det ikke er likegyldig hvordan politiet håndterer anmeldelser. Hvordan politiet håndterer en anmeldelse kan både ha konsekvenser for trygghetsnivået i samfunnet og folks tiltro og tillit til politiet. Det er derfor viktig at politiet utvikler erfaringsbaserte strategier og tiltak om hvordan de skal håndtere og følge opp en anmeldelse.

Medias påvirkning

Erfaringene fra Danmark viser at media gjennom sin omtale av kriminaliteten kan øke frykten, og den enkeltes oppfatning av utsatthet for kriminalitet. Erfaringene fra Danmark viser også at det er mye enklere å skape frykt, enn å redusere den igjen. Videre viser gjennomgangen over at det ikke er en nær sammenheng mellom folks egen oppfatning av utsatthet for kriminalitet, og reell utsatthet. Mens en av fem ser det som sannsynlig at de vil bli utsatt for boliginnbrudd kommende år, så blir bare et lite mindretall faktisk rammet. Her ligger store utfordringer og muligheter for politiets informasjonsvirksomhet og den publikumsrettede virksomheten.

Publikums tilfredshet med politiet

Et fjerde hovedinntrykk er at folk i all hovedsak er godt fornøyd med politiet. At folk har et positivt inntrykk av politiet er viktig, men enda viktigere er de erfaringer den enkelte har med politiet. Det er positivt at en majoritet er fornøyd med den behandling de får av politiet. Videre er det positivt at brukerne gjennomgående har et bedre inntrykk av politiet enn ikke – brukerne. Derimot er det noe mer bekymringsfullt at brukerne er minst fornøyd med politiet når det gjelder politiets håndtering av meldinger om mistenkelige forhold, oppfølging av konkrete anmeldelser og tilgjengelighet ved akutt behov for hjelp. Her har politiet en utfordring.

6.4 Riksadvokatens styringssignaler for politiets straffesaksbehandling

Det to-sporede systemet med det laveste trinnet av påtalemyndigheten integrert i politiet og riksadvokatens faglige ansvar for politiets straffesaksbehandling, innebærer at påtalemyndigheten har stor innvirkning på et av politiets viktige virksomhetsområder. Riksadvokaten stiller fortløpende krav til politiets straffesaksbehandling gjennom sin direktivmyndighet. På denne bakgrunn er det viktig å synliggjøre riksadvokatens styringssignaler for politiets straffesaksbehandling.

Nedenfor gjengis riksadvokatens skriftlige redegjørelse for overordnet påtalemyndighets styringssignaler for politiets straffesaksbehandling:

«Med utgangspunkt i straffeprosessloven § 56 annet ledd om at riksadvokaten har den overordnede ledelse av påtalemyndigheten og påtaleinstruksen § 7-5 om myndighet til å gi nærmere regler om prioritering og gjennomføring av etterforskingen i straffesaker, vil – naturlig nok – direktiver fra den høyere påtalemyndighet influere direkte på politirollen. Riksadvokaten utgir hvert år et rundskriv om mål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen i politiet, og tar utgangspunkt i St. prp. nr. 1 og Budsjett-innst. S. nr. 4. Gjennom flere år er det skjedd en gradvis dreining av tyngdepunktet i Riksadvokatembetets virksomhet fra enkeltsaksbehandling til overordnet faglig ledelse. En legger vekt på tydelig angivelse av mål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen og på oppfølgningen av denne, både for så vidt gjelder resultater og kvaliteten på etterforsking og påtaleavgjørelser. Dreiningen har fått Stortingets tilslutning, se f.eks Budsjettinnstilling nr. 4 (2002-2001) s. 26.

Riksadvokaten har understreket at det er selvsagt i et demokrati at Stortinget gjennom sin bevilgende myndighet og departementet ved fordelingen av bevilgningen, trekker opp hovedlinjene, også for påtalemyndighetens virksomhet. Det er videre på det rene at innenfor de rammer som er fastlagt av Stortinget, har regjeringen det overordnede ansvar for kriminalpolitikken. Denne utøves av Justisdepartementet på regjeringens vegne. De styringssignaler riksadvokaten fastsetter, er med andre ord i betydelig grad under innflytelse fra andre.

Det er vektlagt, også av riksadvokaten, at politiet både må arbeide proaktivt og reaktivt. Vektingen må skje lokalt i forhold til den til enhver tid foreliggende situasjon. Hovedmålet for påtalemyndighetens virksomhet er angitt slik: Man skal bidra til å redusere kriminalitet.

De sentrale og landsdekkende prioriteringer for iverksettelse og gjennomføring av etterforsking er fortsatt få og stabile. Det skal være betydelig rom for lokale prioriteringer. Innsatsen må tilpasses kriminalitetssituasjonen og den forventede utvikling. Prioriterte saker skal gis forrang når det er knapphet på ressurser. De skal oppklares så langt råd er, og unødig liggetid må unngås både hos etterforsker og jurist. Statsadvokatene og politimestrene må ta stilling til hvorledes den kriminalitet som ikke faller inn under de sentrale prioriteringer, skal behandles. I denne forbindelse har riksadvokaten understreket at det må foretas en sammensatt vurdering med utgangspunkt i kriminalitetens samfunnsskadelige virkning og hvordan den påvirker den alminnelige trygghetsfølelse i lokalsamfunnet. Dette vil normalt lede til at det skal legges stor vekt på å bekjempe den profesjonelle kriminalitet/kriminelle nettverk og straffbare handlinger som rammer særlig utsatte grupper. Det må også tas i betraktning at alminnelig kriminalitet som vinningsforbrytelser, brukstyverier og skadeverk berører langt flere mennesker enn den sentralt prioriterte. Publikums tillit til politiet og den alminnelige trygghetsfølelse i lokalsamfunnet beror derfor ikke minst på hvordan slik kriminalitet behandles. Det er f. eks understreket at innbrudd i bolig gjennomgående vil være noe langt mer enn krenkelse av økonomiske verdier. Det er også forventet at gjengangersaker, og saker som strekker seg over flere politidistrikter, følges bedre opp i politiet. Over tid må de tilgjengelige ressurser brukes slik at lovbrytere, og mulige lovbrytere, får forståelsen av at intet kriminalitetsområde er politiet fremmed. Derved økes den subjektive oppdagelsesrisiko, en viktig forutsetning for allmennprevensjonen.

Riksadvokatens generelle mål for straffesaksbehandlingen er høy kvalitet, høy oppklaringsprosent, kort saksbehandlingstid og adekvat reaksjon.

Høy kvalitet er et ufravikelig krav og en forutsetning for at de øvrige mål kan nås. Kvalitetskravet knytter seg både til generelle rutiner og behandlingen av enkeltsaker. I dette perspektiv omhandler riksadvokaten innholdsmessig kvalitet, rettssikkerhet og ressursutnyttelse.

Høy oppklaringsprosent er viktig, også i et tillitsperspektiv. I dag varierer oppklaringen for mye fra distrikt til distrikt. Særlig innenfor vold og vinning må det iverksettes tiltak. En planmessig og særlig innsats mot aktive gjengangere forventes. Oppmerksomheten om høy oppklaring må, på den annen side, ikke fortrenge eller redusere politiets innsats mot den alvorlige, organiserte kriminaliteten. I stor grad vil slik kriminalitet ikke bli anmeldt på ordinær måte. Politiet må selv gjennom etterretningsarbeid etc. gi grunnlag for innsats på dette viktige feltet.

Hurtig reaksjon på kriminelle handlinger virker preventivt og styrker tilliten til rettssystemet. Dagens saksbehandlingstid er for lang, og det langsiktige mål er 100 dager for oppklarte forbrytelser, regnet fra anmeldelse til påtalevedtak i politiet. I saker med særskilt påtalefrist skal fristene holdes. Politidistriktene må ha kontrollrutiner. Riksadvokaten forventer vesentlig bedre resultater allerede inneværende år.

Adekvat reaksjon innebærer i flere tilfeller et målrettet arbeid for strengere straffenivå. Det knytter seg bl.a. til drap, voldtekt, seksualforbrytelser mot barn og gjentatt vinningskriminalitet. Stortinget har i meget stor grad gitt sin tilslutning til påtalemyndighetens synspunkter om endrede nivåer. I tillegg har riksadvokaten fokusert på det kriminalpolitiske mål om at straffbare handlinger ikke skal lønne seg. Gjerningspersoner skal derfor fratas utbyttet av straffbare handlinger gjennom aktiv bruk av inndragningsreglene der lovens vilkår er til stede. Bruk av inndragning er et viktig virkemiddel mot organisert kriminalitet, og politiets egeninnsats for å oppdage, oppklare og oppnå adekvate reaksjoner overfor slik kriminalitet er avgjørende.

Riksadvokaten har også forutsatt at politiet og påtalemyndigheten evner å benytte nye metoder – gitt av Stortinget – på en hensiktsmessig og adekvat måte under iakttakelse av rettssikkerhetsgarantier for å avdekke alvorlig kriminalitet.

Fra Riksadvokatembetet er det flere ganger gitt uttrykk for at siktemålet med straffebestemmelser er å påvirke atferd. Virkningen oppnås formentlig mest effektivt dersom befolkningen aksepterer bestemmelsene som riktige og rettferdige. Avstanden mellom handlinger som er straffbare og det befolkningen ut fra en sosial-etisk bedømmelse mener det er grunn til å straffebelegge, må ikke bli for stor. Særlig viktig vil dette være på rettsområder som berører store deler av befolkningen. Man trenger neppe empiri for å underbygge denne oppfatning. Med det som bakgrunn illustreres viktigheten av at politiet og påtalemyndigheten innenfor det reaktive området, makter å utføre sitt arbeid slik at det inngir tillit. Intet land, intet regime kan klare seg uten et strafferettsapparat. Strafferettspleien kan ikke fungere i det lange løp uten tillit. Politiet er en meget sentral aktør i dette arbeidet. Ingen kan ta dets plass og funksjoner. Forventningene og kravene må innfris, ikke minst i tillitsperspektivet. »

6.5 Avveining mellom kollektive beskyttelsesbehov og individuell rettssikkerhet

Siden politiet er tillagt ansvar for å opprettholde ro og orden og forbygge og etterforske mulige straffbare handlinger, er det i et demokratisk samfunn naturlig at det knyttes stor interesse til spørsmål om politiets metodebruk. Politiet kan ikke uten klart lovgrunnlag bruke makt overfor borgerne. Politiloven og straffeprosessloven med utfyllende bestemmelser i påtaleinstruksen, regulerer politiets metoder og bruk av makt overfor borgerne.

Politiets rammebetingelser utvikles i særlig grad i lovprosesser hvor mange samfunnshensyn må avveies mot hverandre. Den rettspolitiske utviklingen i vårt land kan derfor avleses gjennom de reguleringer som er gitt for politiets organisering, oppgaver, metoder og andre regler for oppgaveløsningen.

Politirolleutvalget var i sin delutredning I fra 1981 preget av de rettspolitiske strømninger som var rådende i 1970-årene. Politiet skulle bidra til å sikre rettssikkerhet for den enkelte, med vekt på borgerrettigheter som ytringsfrihet, organisasjonsfrihet, bevegelsesfrihet osv. I forhold til alminnelig fred og trygghet fremhevet utvalget to store problemområder: Sikkerheten i trafikken og dernest trygghet på offentlig sted. Utvalget pekte videre på behovet for vern av fellesinteresser. I forhold til spørsmål om nye metoder til bruk under politiets etterforsking, var utvalget preget av et rettspolitisk grunnsyn: «Effektivitet i etterforskingen er ikke det eneste som teller. Det er et mål i seg selv å følge reglene. Etterforskingen må ikke komme i konflikt med prinsippene om rettssikkerhet og personvern. Da får man heller akseptere at det går ut over effektiviteten.», jf. innstillingen s. 174. Kriminalitetsutviklingen ble på dette tidspunkt ikke vurdert som så samfunnstruende at utvalget fant det nødvendig å problematisere i nevneverdig grad dette prinsipielle utgangspunkt.

Endringer i kriminalitetsbildet, utviklingen i internasjonalt justissamarbeid og Norges tilslutning til internasjonale konvensjoner, har ført til at internasjonale rettsprinsipper også i vårt land har fått større innflytelse på politiets rammebetingelser.

Et viktig utviklingstrekk de siste 30 år har vært rettssikkerhetsverdienes fremmarsj gjennom vedtakelse og senere utvidelse og inkorporering av internasjonale konvensjoner om menneskerettigheter i nasjonal lovgivning. Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK), ble vedtatt i 1950. EMK står i særstilling fordi medlemsstatene har opprettet en særskilt domstol, Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD), som har kompetanse til å avsi bindende dommer for konvensjonslandene. Etter at Stortinget vedtok menneskerettsloven 21. mai 1999 er konvensjonen gjort til norsk lov. Fra tid til annen blir politiets håndtering av konkrete straffesaker vurdert av domstolene i forhold til regler i EMK.

Introduksjon av datateknologi førte til fokus på personvernet. Datatilsynet som har som hovedmål å overvåke etablering og bruk av personregistre, ble etablert i 1978. Datatilsynets virksomhet skal i særlig grad ivareta personvernet til den enkelte borger.

I tiden fra ca. 1970 til 2000 gikk rettsutviklingen i Europa klart i retning av et styrket personvern.

Parallelt med utviklingen av menneskerettighetene har det særlig siden 1990-årene foregått en betydelig endring i kriminalitetsbildet. Ambisjonen om i sterkere grad å bekjempe internasjonal organisert kriminalitet og terrorisme, og et ønske om å hindre ulovlig innvandring, har blitt mer synlig. På denne bakgrunn har flere internasjonale konvensjoner blitt til, ikke minst med sikte på bedre og mer effektivt politisamarbeid. Spesielt nevnes Schengen-konvensjonen og Schengen informasjonssystem (SIS), samt Europol. Formålet med SIS er å sikre rask og effektiv utveksling av opplysninger og gjenstander i samsvar med konvensjonen. I flere land er det innført nye straffebud og mer inngripende strafferettslige tvangsmidler, i Norge først og fremst adgang til hemmelig ransaking og beslag og utvidet adgang til telefonavlytting i alle saker der strafferammen er ti år eller mer.

Ikke bare langsiktige utviklingstrekk, men også dramatiske konkrete hendelser påvirker de rettspolitiske avveininger som knytter seg til politiets metodebruk. Terrorangrepet 11. september 2001 i USA har på flere måter påvirket statenes og den internasjonale oppfatning om balanseforholdet mellom hensynet til samfunnsvern og hensynet til individets rettsvern. Med bakgrunn i FN`s sikkerhetsråds resolusjoner ble det i tiden etter terrorangrepet i land over hele verden foretatt lovrevisjoner med større vektlegging på kollektive beskyttelsesbehov. Utvikling av internasjonal terror førte til at Stortinget med bakgrunn i Ot.prp.nr. 61 (2001-2002 ) Om lov om endringer i straffeloven og straffeprosessloven mv. (lovtiltak mot terrorisme – gjennomføring av FN-konvensjonen 9. desember 1999 om bekjempelse av finansiering av terrorisme og FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 28. september 2001), vedtok en rekke endringer i straffeloven og straffeprosessloven med sikte på å bedre politiets muligheter for å forebygge og motvirke terror.

Teknologiutviklingen og øvrige trekk i samfunnsutviklingen har i senere år ført til større fokus på hvor sårbart samfunnet er, blant annet i forhold til avansert kriminalitet. Regjeringen Bondevik I oppnevnte i 1999 Sårbarhetsutvalget som avga innstilling i juni 2000 med forslag til en rekke forbedringer. Regjeringen fulgte arbeidet opp med Stortingsmelding nr. 17 ( 2001-2002) Samfunnssikkerhet. Veien til et mindre sårbart samfunn. Teknologiutviklingen medfører at alvorlig samfunnsskadelig kriminalitet kan «skjules» i fullt lovlig virksomhet. Utviklingen bidrar til at avveiningen mellom de to motstridende interesser – hensynet til kollektive behov for beskyttelse kontra enkeltindividets rettsvern – har blitt mer kompleks. Den politiske oppfølgning etter Stortingsmelding nr. 17 (2001-2002) viser at det kollektive beskyttelsesbehov igjen har kommet sterkere i fokus.

Datateknologien har gitt nye muligheter for innhenting av, analyse og oppbevaring av opplysninger. Den raske vekst og utvikling av datateknologien førte til at det ble satt søkelys på spørsmål knyttet til personvern i mange samfunnssektorer. Egen personregisterlov ble vedtatt den 14. april 2000. Særlige utfordringer har meldt seg vis a vis politiets bruk og behandling av personopplysninger. Regjeringen nedsatte i august 2000 et utvalg som hadde som hovedoppgave å komme med forslag til nye regler for etablering, bruk og oppbevaring av politiregistre. Utvalget avga sin innstilling med NOU 2003: 21 Kriminalitetsbekjempelse og personvern. Dokumentet ligger til grunn for Regjeringens arbeid med ny politiregisterlov, som er planlagt fremmet i 2007.

I kriminalpolitikken har det i senere år blitt lagt mer vekt på å forebygge og avverge kriminalitet, og ikke så ensidig på etterfølgende etterforsking og rettsforfølgning av allerede begåtte kriminelle handlinger. I stadig større grad har vi strafferettslig kriminalisert forsøkshandlinger. På bakgrunn av økt fare for samfunnsskadelig organisert kriminalitet og terror har vi i senere år også kriminalisert visse forberedelseshandlinger. Disse utviklingstrekk spisser ytterligere interessekonflikten mellom hensynet til fellesskapets beskyttelse og enkeltindividets rettsvern.

Med bakgrunn i kriminalitetsutviklingen har politiet i senere år etterlyst bedre metoder for å forebygge kriminalitet. Med bakgrunn i Ot. prp. nr. 60 ( 2004-2005) Om lov om endringer i straffeprosessloven og politiloven (romavlytting og bruk av tvangsmidler for å forhindre alvorlig kriminalitet), jf. Innst. O. nr. 113 (2004-2005), er det vedtatt endringer i politiloven og straffeprosessloven med sikte på å gi politiet bedre og flere muligheter til å forhindre at alvorlig og samfunnstruende kriminalitet blir gjennomført. Lovendringene har sin bakgrunn i endringer i kriminalitetsbildet og at Norge må ha en lovgivning som er harmonisert med andre land, slik at man ikke på grunn av liberal lovgivning tiltrekker organisert og annen alvorlig kriminalitet. Balansepunktet mellom hensynet til personvern og hensynet til det kollektive forsvar er justert.

I proposisjonen har departementet på s. 8 omtalt det rettspolitiske dilemma slik:

«Et lavt overvåkingsnivå innebærer frihet som mange setter høyt. Dersom man ikke utvider politiets adgang til å gripe inn i forkant av staffbare handlinger, gir man imidlertid også spillerom for forbrytere til å begå grove forbrytelser, noe som kan gi mange lovlydige samfunnsborgere en følelse av utrygghet og ufrihet.

Utfordringen for lovgiveren er å finne en god balanse mellom behovet for å gi samfunnet og den enkelte borger et effektivt vern mot kriminalitet, og ønsket om å ivareta rettssikkerheten og personvernet slik at uskyldige personer i minst mulig utstrekning blir utsatt for inngripende etterforskingsmetoder. Departementet mener å oppnå en slik balanse ved å utforme målrettede lovtiltak med strenge vilkår, samt ved å oppstille rettssikkerhetsgarantier og regler om etterfølgende kontroll for å hindre misbruk.»

Politiets rammebetingelser har endret seg i takt med lovutviklingen i de siste 30 årene. Mens første del av perioden var sterkt preget av liberale verdier med vekt på enkeltindividets rettssikkerhet og personvern, har dagens samlede trusselbilde ført til sterkere vektlegging av det kollektive beskyttelsesbehov.

6.6 Et lokalt forankret politi

Nye kriminalpolitiske utfordringer og et publikum med stigende krav til offentlig tjenesteyting stiller politiet overfor nye utfordringer. Mens stortingsmelding nr. 22 (2000-2001) Politireform 2000. Et tryggere samfunn, la vekt på strukturelle og organisatoriske virkemidler, er denne meldingen rettet mot politiets rolle, oppgaver og oppgaveløsning.

Folk flest har forventninger om rask reaksjon fra politiet når de har behov for hjelp, og et lokalt forankret politi er en viktig forutsetning for å kunne innfri en slik forventning. Videre har all kriminalitet en lokal forankring, og politiets forebygging, etterforsking, påtale og irretteføring skjer i all hovedsak lokalt. Dette har vært et viktig utgangspunkt for Politireform 2000, og Politireform 2000 viderefører forutsetningen om en fortsatt desentralisert politi- og lensmannsetat med tjenestesteder der publikum har forventninger om politiets tilstedeværelse. Den lokale forankringen, sammen med etableringen av større og mer bærekraftige politidistrikter, skal til sammen gi et mest mulig selvhjulpent lokalt politi, også i forhold til den mer alvorlige kriminaliteten. Politidistrikter med tilstrekkelig bemanning og ressursgrunnlag til å håndtere kriminaliteten uten sentral bistand er en viktig forutsetning for et lokalt forankret politi.

Den sivile rettspleie på grunnplanet bidrar til å gi politiet en sivil profil og en omfattende kontaktflate til publikum. Også for den sivile rettspleien er lokal kunnskap og nærhet til publikum en forutsetning for en god tjeneste. For skyldnerne er nærhet til namsmannen viktig i utleggssaker og i gjeldsordningssakene. Denne nærhetstradisjonen er grunnleggende å bevare i den videre utviklingen av politi- og lensmannsetatens sivile oppgaver. Beslutningen om å legge den sivile rettspleien på grunnplanet til politiet anses som en viktig forutsetning for en fortsatt videreføring av et desentralisert politi i Norge, og en velfungerende sivil rettspleie.

En annen viktig forutsetning er tilstrekkelig rekruttering til distriktene, se nærmere behandlingen i kapittel 8.

Nedenfor drøftes noen sentrale forutsetninger som skal særprege den lokale norske politimodellen.

6.6.1 Forutsetninger for et lokalt forankret politi

Et lokalt forankret politi med vekt på tilgjengelighet i samfunnet forutsetter mange og spredte tjenestesteder. Politiet skal være tilgjengelig i lokalsamfunnet, både i de større byene og i mindre landkommuner. Lokal tilstedeværelse er en nødvendig forutsetning for samspill og nærhet til publikum. Dagens organisering av norsk politi med 27 distrikter, og til sammen ca. 400 tjenesteenheter, er et godt utgangspunkt for en lokal tilstedeværelse. Det er etter departementets oppfatning ikke nødvendig å opprette flere tjenesteenheter, blant annet fordi flere tjenesteenheter kan binde ressurser på bekostning av aktiv tjeneste.

Politiets samspill med publikum

Det er viktig at politiet utvikler strategier og rutiner som ivaretar samspillet og sikrer tilgjengelighet til publikum. Gjennom en kunnskapsstyrt og aktiv forebyggende tjeneste og målrettet informasjon skal politiet bistå publikum med kunnskap om kriminaliteten og forslag til hvordan en kan ta nødvendige forholdsregler mot kriminalitet. Politiets kriminalitetsforebyggende informasjon om utsatthet og tiltak for å forebygge kriminalitet, skal videreutvikles i årene som kommer.

For å unngå misnøye og redusert tillit samt skape økt forståelse for de valg politiet gjør, er det viktig at publikum kjenner politiets prioriteringer og ressurssituasjon lokalt. Politiet skal prioritere alvorlige saker og saksområder. Uavhengig av politiets prioriteringer og ressurssituasjon, er det imidlertid viktig at politiet får kjennskap til relevant informasjon som kan inngå som en del av politidistriktets samlede prioriteringer og vurderinger. Det er viktig at publikum melder fra til politiet om forhold som bør komme politiet til kjennskap.

En godt fungerende rettsstat er helt avhengig av at publikum stiller som vitner, fordi uten vitner undergraves rettsstaten. Det er derfor viktig for rettsstaten at publikum melder seg, og stiller som vitner i straffesaker. Det gjelder i alle typer straffesaker, også i de mer alvorlige sakene.

Publikumsundersøkelsen i forbindelse med politireformen viser at de som har hatt kontakt med politiet, har en mer positiv oppfatning av politiet enn de som ikke har hatt direkte kontakt. Evalueringsrapporten tolker dette som positivt, men peker også på at det her er et klart forbedringspotensiale.

For publikums tilfredshet med politiet er det avgjørende at de blir møtt med høflighet og respekt, og opplever at deres henvendelser blir tatt på alvor.

Politiet skal ta publikums henvendelser seriøst og det er viktig å formidle dette både i ord og handling. Publikum skal få informasjon om hvordan politiet vil følge opp saken og hva som kan forventes i forhold til oppklaring, saksbehandlingstid m.v. Kvaliteten på politiets samarbeid med publikum er i stor grad avhengig av hvordan publikum opplever sitt møte og dialog med politiet.

Standardskjema for mottak av enkelte anmeldelser er nyttig for å få med alle nødvendige opplysninger, men det må ikke erstatte dialogen med anmelder. Ved innbrudd, eller andre kriminelle handlinger, hvor åstedsundersøkelse kan bidra til å sikre spor, må politiet benytte denne anledningen også til å møte anmelder og markere at saken blir etterforsket.

Når politiet gir tilbakemelding til anmelder om at saken henlegges, bør denne være mer forklarende enn bare den formelle henleggelsesbeslutningen. Dette er en god anledning til å forklare hva som er bakgrunnen for politiets beslutning og til å opplyse om at den registrerte informasjon, de savnede gjenstander mv. er registrert i politiets registre og sjekkes mot eventuell nye opplysninger, som kan føre til oppklaring.

Politiets samspill med publikum forutsetter at politiet er tilgjengelig for publikum på steder og til tider hvor publikum har et behov for politiet. Tilgjengelighet er selve kjernen i politiets trygghetsskapende virksomhet, og innebærer at politiet må ha tilstrekkelig beredskap og ressurser til å kunne respondere ved behov. Undersøkelser viser at publikums grad av tilfredshet ofte er relatert til politiets kapasitet og reaksjonstid ved behov for hjelp. Videre at politiets beredskap og utrykningstjeneste sannsynligvis er viktigere for publikum enn at politiet er synlig i lokalmiljøet. Ressursdisponeringen lokalt må derfor sikre tilstrekkelig beredskap og utrykningskapasitet, samt muligheten til å yte publikum hjelp når de ber om det. En slik utvikling kan både redusere publikums følelse av trygghet og deres tilfredshet med politiet.

Sist men ikke minst er det viktig for politiet å kommunisere godt med publikum. Publikum må ikke kun betraktes som informanter i forbindelse med ulykker og kriminalitet. Politiets samspill med publikum må innebære reell kommunikasjon hvor politiet både har en lyttende og informerende rolle, og hvor politiet anerkjenner behovet for og nytteverdien av en god dialog med publikum. Det er viktig at politiet orienterer om etatens prioriteringer og om hovedtrekkene i kriminalitetsutviklingen i distriktet, men også i andre spørsmål av betydning for publikum.

Dialog med innvandrerbefolkningen er av stor betydning. En del innvandrere og flyktninger som kommer til Norge vil ha med seg negative opplevelser fra sin kontakt med politiet i hjemlandet. Det er derfor nødvendig at politiet arbeider for at innvandrere og deres barn skal få et mer tillitsfullt forhold til etaten. Et tillitsfullt forhold mellom politiet og innvandrere vil også kunne ha positiv betydning for politiets arbeid.

Politiet må være tydelig i sin kommunikasjon med publikum om hva som er etatens rolle, og hvilke forventninger publikum kan ha til politiet. Politiet kan ikke love mer enn det har ressurser, eller kompetanse, til å håndtere.

Politiets kommunikasjon med publikum kan lett bli usystematisk og situasjonsbetinget, og her ligger det etter departementets oppfatning et stort potensiale for forbedringer. Et nyttig verktøy i denne forbindelse er publikumsundersøkelser. Gjennom publikumsundersøkelser kan politiet kartlegge:

  • kunnskap om politiet og dets virksomhet

  • holdninger til politiet og dets virksomhet

  • nytte av politiet og dets virksomhet

  • forventninger til politiets virksomhet

  • tillit til politiet

  • behov for politiets virksomhet

  • effekter av politiets virksomhet

  • grunnleggende forutsetninger for politiets virksomhet

  • trygghetssituasjonen i samfunnet/lokalsamfunnet

  • situasjon i et bestemt bo- og nærmiljø

  • den lokale problemsituasjon som politiet utfører sin virksomhet i

Gjennom systematiske undersøkelser kan politiet få viktig informasjon om hvilke krav og forventninger publikum har til politiet. Undersøkelsene kan også gi politiet viktig informasjon som grunnlag for politiets prioriteringer, og utformingen av den proaktive og operative virksomheten. Politidirektoratet gjennomførte en landsdekkende publikumsundersøkelse i 2004, og vil videreføre bruken av denne type undersøkelser systematisk i årene fremover, jf. nærmere omtale i kap. 7.2.1. Flere politidistrikter har tidligere og med jevne mellomrom gjennomført lokale publikumsundersøkelser. Landsdekkende og lokale undersøkelser bør i større grad tilpasses hverandre og ses i sammenheng.

Det finnes også i vårt land grupper som ser på politiet med manglende tiltro og mistenksomhet. Det er viktig for politiet å forebygge og dempe slike motsetninger, og øke tilliten mellom politiet og disse gruppene i befolkningen. Politiet skal arbeide aktivt og målrettet for å oppnå best mulig samspill også med slike grupper.

Forholdet politi – kommune

Politiets oppgaver berører andre offentlige etaters virke og ansvarsområde, og disse har ofte en felles interesse med politiet i å hindre negativ utvikling på individ- og samfunnsnivå. Politilovens § 2 nr. 6 pålegger politiet å samarbeide med andre etater for å hindre utviklingen i kriminalitet. Politiinstruksens § 15-1 utdyper dette behovet for samarbeid, og angir barnevern, skole og sosialetat som særlig viktige samarbeidspartnere for politiet. Det er svært viktig at det etableres arenaer og gode samspillsrutiner slik at politiet og andre kommunale etater i fellesskap kan øke både den reelle og opplevde tryggheten i lokalsamfunnet. I mange tilfeller er det kommunen som har virkemidlene til å løse problemene, og ikke politiet. Et godt integrert politi er en viktig forutsetning for et forpliktende og målrettet samspill lokalt.

Mange kommuner har allerede i dag et godt samarbeid med politiet, men kvaliteten på samarbeidet varierer. Med unntak for samarbeidet knyttet til SLT-modellen, som bygger på en kombinasjon av politiets kunnskaper om kriminalitet og andre etaters virkemidler i forebyggingen av kriminalitet, er samarbeidet i liten grad formalisert. Her ligger etter departementets oppfatning klare muligheter for forbedringer i form av faste formaliserte og strukturerte møtepunkter mellom politiet og kommunen. De fleste kommuner har heller ikke etablert et SLT-samarbeid i dag. Samlet betyr dette etter departementets oppfatning at det ligger et klart forbedringspotensiale i samarbeidet mellom politi – kommune. Dette omtales nærmere i kapittel 7.4.1.

Overordnet strategisk analyse

Politimesterens styring av virksomheten forutsetter kunnskap om kriminaliteten og nasjonale og lokale utfordringer. Kunnskapsstyrt politiarbeid betyr at politimesteren, med bakgrunn i strategiske analyser, skal fatte beslutninger om prioriteringer og tiltak. I arbeidet med den overordnede strategiske analysen skal informasjon fra både interne og eksterne kilder benyttes. Et viktig kildegrunnlag skal være publikumsundersøkelser, som skal inngå som en del av plangrunnlaget. Politiets overordnede strategiske analyse kan også være et godt utgangspunkt for informasjon til, og en dialog med publikum.

Politiet har gjennom sin overordnede strategiske analyse gode kunnskaper om lokale utfordringer, kunnskaper om kriminalitetsbildet og om kriminalitetsutviklingen lokalt. Politiet har videre kunnskaper om årsaker til kriminalitet og sentrale virkemidler i bekjempelsen av kriminalitet. Politiet har verken ressurser eller virkemidler til å løse alle oppgaver alene, og politiet er heller ikke alltid rett aktør. Også kommunen har ansvaret for viktige virkemidler. Tverretatlig samarbeid er derfor nødvendig, og i denne sammenheng er det viktig at politimesteren har god dialog med blant annet ordfører og rådmann. Et viktig grunnlag for en slik dialog er politidistriktets overordnede strategiske analyse, som kan være et utgangspunkt og diskusjonsgrunnlag for å finne fram til felles prioriteringer og samarbeidsløsninger der det ligger til rette for det. Et samarbeid med utgangspunkt i politidistriktets overordnede strategiske analyse bør både bidra til å gjøre samarbeidet mer forpliktende, strukturert og konkret i den forstand at samarbeidet med den enkelte kommune har utgangspunkt i en omforent problemforståelse.

6.6.2 Hovedstadsutfordringer

Politiet skal være tilgjengelig i lokalsamfunnet, også i Oslo. For politiet i Oslo er det en stor utfordring å ivareta den lokale forankringen og dialogen med publikum med fokus på volds- og vinningskriminaliteten, samtidig som Oslo står overfor store utfordringer når det gjelder organisert kriminalitet og sikkerheten til sentrale statsinstitusjoner og utenlandske representasjoner. Politiets tilgjengelighet må ivaretas både gjennom respons på publikums henvendelser, synlig tilstedeværelse hvor det erfaringsmessig er behov for dette, og døgnåpne tjenestesteder lokalisert i forhold til publikums behov. Dialog og samarbeid mellom politiet og kommunens representanter om utfordringer, prioriteringer og resultater må stå sentralt.

Det ble anmeldt 66 467 forbrytelser og 19 754 forseelser i Oslo i 2004 (kilde: Oslo polidistrikt). I storbyen er den sosiale kontrollen mindre og dette påvirker både kriminalitetsnivået og politiets oppklaringsmuligheter.

Befolkningen i de største byene er mer utsatt for vold og trusler enn i landet for øvrig. I en spørreundersøkelse foretatt høsten 2004 tilkjennegir innbyggerne i Oslo politidistrikt større opplevd utsatthet for flere typer hendelser enn landet forøvrig. Det gjelder vold eller trusler om vold på offentlig sted, ran, veskenapping og lommetyveri. Det samme gjelder vurderingen for biltyveri og svindel. Hele 52 prosent av den voksne befolkning i Oslo mener det er sannsynlig at de kan bli utsatt for vold eller trusler om vold. Frykten for å bli utsatt for vold i Oslo er mest utbredt i indre øst, der det også behandles flere voldsskader og anmeldes langt flere voldstilfeller enn i andre deler av Oslo. Selv om voldskriminaliteten viser en svak nedgang i 2003, er antallet anmeldelser allikevel høyere enn de tidligere årene.

På spørsmål om publikums totalinntrykk av politiet ligger vurderingen fra Oslo-borgerne lavere enn landsgjennomsnitt. På spørsmål om publikums vurdering av politiets tilgjengelighet ved akutt behov for hjelp kommer Oslo politiet rimelig godt ut. Ca. 45 prosent svarer at de har et ganske godt/godt inntrykk. Vurderingen av Oslo-politiets samlede evne til å skape trygghet for innbyggerne er imidlertid mindre positivt. Ca. 30 prosent har et ganske godt/svært godt inntrykk. I forhold til landsgjennomsnitt er dette lavest score.

I henhold til prognoser fra SSB vil det samlede folketallet for landet som helhet stige fram til 2015, samtidig som en forventer et stadig mer sentralisert bosettingsmønster. Befolkningen i Oslo og Akershus antas å øke med mellom 40 000 og 160 000 i samme periode, hvilket utgjør ca. en tredjedel av veksten på landsbasis. Siden 1988 er antallet ikke-vestlige innvandrere mer enn fordoblet i hovedstaden, fra om lag 30 000 i 1988 til nærmere 77 000 i 2001. Veksten i antall ikke-vestlige innvandrere har betydd langt mer for befolkningsøkningen i Oslo enn hva som er tilfelle på landsbasis. Befolkningsutviklingen og den flerkulturelle befolkningen stiller store krav til politiets åpenhet og samarbeidsevne.

6.7 Politiet som beredskapsorganisasjon

Politi- og lensmannsetaten skal være den sentrale aktøren i det sivile samfunnets beredskap under kritiske og ekstraordinære situasjoner. Etter politireformen forutsettes det at politidistriktene i stor grad skal være i stand til å håndtere hendelser og kriminalitet innen eget distrikt, jf. stortingsmelding nr. 22 (2000-2001) Politireform 2000, s. 86.

De påviste endringer i bosettingsmønster som er beskrevet i kapittel 3.1.3 gir spesielle utfordringer med hensyn til politiets rolle i krisehåndteringssammenheng. Endringer i bosettingsmønster og kommunikasjonsmessige forhold vil spille inn på politiets evne til akuttinngrep og krisehåndtering. Politiet må legge planer for og øve for utrykning over store avstander, dersom det ikke finnes politipersonell på stedet eller i nærheten som kan foreta utrykning. God lokalkunnskap og samkjørt øvelsesmønster med andre aktører vil ofte i første fase være en avgjørende faktor for at de oppståtte akutte hendelser kan takles på en tilfredstillende måte.

Nedenfor redegjøres for politiets beredskap ved større hendelser og ekstraordinære situasjoner. I kapittel 7.4 omtales nærmere politiets samvirke med andre aktører, som også omfatter ekstraordinære situasjoner.

6.7.1 Politiets beredskap ved større hendelser og ekstraordinære situasjoner

Politi- og lensmannsetaten må være forberedt på et bredt spekter av hendelser som kan kreve en større velorganisert politiinnsats, herunder bevæpning. En døgnåpen operasjonssentral i de enkelte distrikt danner plattform for politiets evne til også å kunne håndtere ekstraordinære situasjoner. Organisasjonen kan på kort varsel oppjusteres for å håndtere slike hendelser. Slik oppjustering forutsetter trenet personell, gode beredskapsrutiner og planer, teknisk infrastruktur og spesialutstyr.

En rekke politidistrikter har i de senere år opplevd en økning i hendelser av krevende ekstraordinær karakter. Dette har medført økt fokus og ressursbruk til øving og vedlikehold av planer og kompetanse. Alle polititjenestemenn som skal være operative må hvert år gjennomføre obligatorisk øvingsprogram på 40 timer i operative disipliner, og bestå skyteprøve.

Ekstraordinære hendelser vil ofte også kreve tiltak fra andre etater enn politiet. Skal politiets beredskapsoppgaver kunne ivaretas, er det avgjørende at etaten har rolleforståelse og øvelsesmønster som i slike situasjoner baserer seg på samvirke med andre nød – og beredskapsetater, kommuneledelse, lokalt næringsliv, frivillige organisasjoner og publikum.

Politiets plan- og instruksverk for ekstraordinære situasjoner

Politiet har utarbeidet flere plan- og instruksverk for forskjellige typer av innsats ved ekstraordinære situasjoner. Fra tid til annen gjør slike situasjoner det påkrevet å etablere et særskilt ledelsesapparat.

Politiets ressurser i ekstraordinære situasjoner

Politiets totale ressurser omfatter PST og det alminnelige politiet (politi- og lensmannsetaten) med særorgan. Kapasitet og ressurser tilhørende PST blir i det følgende ikke omtalt ytterligere. Av særorganene er det særlig Utrykningspolitiet som kan bidra med personell og/eller materiell på grunn av sin lokalisering i alle politidistrikt.

Politiets operative personell utgjør en betydelig stående styrke i en krisesituasjon. For å sikre tilstrekkelige profesjonelle politistyrker i en beredskapssituasjon er fast ansatte polititjenestemenn fritatt for militær mobilisering.

Nedenfor gis en omtale av politiets særskilte ressurser og beredskapsordninger som etaten har til disposisjon i terrorbekjempelsen og andre ekstraordinære situasjoner.

Beredskapstroppen i Oslo er politiets spesielle innsatsavdeling og er trenet for å takle alvorlige og kompliserte gissel- og terrorsituasjoner. Enheten skal i slike situasjoner yte bistand til politidistriktene og sysselmannen på Svalbard. Beredskapstroppen yter i stigende grad bistand til politidistriktene også i andre situasjoner som nødvendiggjør bevæpning. Beredskapstroppens ansvarsområde inkluderer også bistand i forbindelse med terrorsituasjoner på norsk kontinentalsokkel. Enheten har i betydelig grad styrket sin maritime kompetanse, særlig med henblikk på å kunne løse terrorsituasjoner relatert til olje- og gassvirksomheten til havs. Beredskapstroppen er utrykningsklar på kort varsel etter mottatt bistandsanmodning fra andre politidistrikt. Enhetens personell inngår i den ordinære politistyrken i Oslo, og utfører vanlig polititjeneste når troppen ikke trener eller har oppdrag.

Utrykningsenhetene (UEH) er etablert i alle politidistrikt, og er særskilt utdannet for beredskapssituasjoner. Det enkelte politidistrikt har minst ett UEH-lag bestående av minimum 8 tjenestemenn. Tjenestemenn som inngår i UEH er en del av den ordinære lokale politistyrken som i det daglige utfører politiarbeid i et vidt spekter. Totalt inngår om lag 800 mannskaper i ordningen.

Mannskapene i UEH er gitt supplerende utdanning for å håndtere spesialoppgavene som følger av ansvaret og oppgavene tillagt UEH. Utrykningsenhetene er ikke like spesialiserte som beredskapstroppen, men etableringen av UEH har gitt politidistriktene kompetanse til å møte ekstraordinære situasjoner. Enhetene deltar i løsningen av ulike oppdrag som stiller særlige krav til:

  • Ferdigheter til å beherske spesielle teknikker, våpen og andre hjelpemidler.

  • Operere i par/lag hvor en samlet skal dekke ulike behov for kompetanse, kapasitet og sikkerhet.

  • Innsikt og praktisk erfaring i å delta ved større politioperasjoner under ledelse av politidistriktets stab, og i samarbeid med andre innsatselemener i politiet.

Utrykningsenhetene utgjør også en viktig ressurs i politiets samlede terrorberedskap.

Grunnopplæring gjennomføres i regi av Politihøgskolen, mens vedlikeholdstrening skjer lokalt i regi av politidistriktene etter fastsatt program. For den enkelte tjenestemann medgår ca. 100 timer årlig til UEH-trening.

Politireserven er opprettet med formål å styrke politiet i en beredskapssituasjon. Reserven består av mannskaper som har utført militær førstegangstjeneste, og som i stedet for å delta i repetisjonsøvelser er avgitt til tjeneste i politiet. Ved utløpet av 2004 var det rulleført 920 operative politireservemannskaper. Mannskapene er i hovedsak utrustet tilsvarende det ordinære politiet med sikte på utførelse av ordens- og patruljetjeneste, trafikkregulering, publikumsekspedisjon, objektsikring, grensekontroll og generelt vakthold. Mannskapene er oppsatt med våpen og nødvendig utstyr for væpnet tjeneste. De er meget godt motivert for tjenesten.

6.7.2 Politiets bevæpningsadgang

Regjeringen ønsker å videreføre ordningen med et ubevæpnet politi i Norge. En ubevæpnet politi- og lensmannsetat underbygger etatens sivile preg. Selv om enkelte trekk ved samfunns- og kriminalitetsutviklingen er bekymringsfull, er det regjeringens syn at utviklingstrekkene generelt ikke er tilstrekkelige til å begrunne alminnelig bevæpning av norsk politi i overskuelig fremtid. Det er imidlertid viktig å følge utviklingen nøye, og om nødvendig finne effektive tiltak innen gjeldende rammer for politiets bruk av våpen. Nedenfor omtales politiets våpenbruk med nærmere begrunnelse for det prinsipielle standpunktet om et ubevæpnet politi.

Det prinsipielle utgangspunkt

Det er en grunnholdning i vår rettstradisjon at politiet ikke skal benytte sterkere virkemidler enn det som strengt tatt er nødvendig i den aktuelle situasjon, jf. politilovens § 6. Det sivile og ubevæpnede politi synes å ha dannet grunnlag for det høye tillitsnivå som hittil har preget forholdet mellom publikum og politi i Norge. Det antas å være tillitskapende og konfliktdempende at politiet i det lengste nøler med å ta i bruk så sterke virkemidler som våpen. Et sentralt polititaktisk element er planlegging og organisering av innsatsen med sikte på å unngå å måtte bruke våpen.

Ingen, verken potensielle lovbrytere, politiet selv, eller enda viktigere, uskyldig tredjepart, skal i unødig grad bli skadelidende under en politioperasjon. Derfor er et av prinsippene til det ubevæpnede politiet, at tjenestemenn som settes til bevæpnet oppdrag, skal være kompetent og ha nødvendig verneutstyr for oppgaven, se nedenfor.

Det er fra samfunnets side uakseptabelt at kriminelle ved hjelp av våpen kan anvende makt for å gjennomføre ran og utpressing. Enkelte ganger har politiet behov for særlig rask utrykning til et åsted. Gjeldende regler for bevæpning og tilgang til våpen har blitt kritisert fordi politiets utrykning forsinkes og vanskeliggjør en adekvat og rask reaksjon. Politiets personell og tredjepart kan i slike tilfeller bli satt i direkte livstruende situasjoner. Videre har vært hevdet at et ubevæpnet politi gir et for svakt signal i forhold til de tyngste kriminelle aktørene. På den annen side er det vanskelig å se at alminnelig bevæpning løser alle problemer. I en vurdering av det prinsipielle utgangspunkt, må en ta hensyn til forhold som taktisk tilnærming, alternative metoder, kompenserende tiltak og erfaringer fra andre sammenlignbare land. Slike forhold omtales nedenfor.

Politiets våpen

Politiets våpen spenner over et vidt register, fra kølle, CS-gass (tåregass) og OC-pepperspray til ulike typer skytevåpen. Etaten har revolver som standard enhåndsvåpen. Dagens revolvere har begrenset skuddkapasitet, og mangler mulighet for montering av ekstra hjelpemidler som lys, laser og selvlysende siktemidler. Av disse grunner har Politidirektoratet besluttet å innføre pistol som tjenestevåpen i politiet.

Politiets bruk av skytevåpen i Norden – en sammenligning

De nordiske landene har valgt ulike løsninger for bruk av skytevåpen. Politiet i Norge er ubevæpnet, i motsetning til politiet i Sverige, Danmark og Finland. Tilgjengeligheten til tjenestevåpen er derfor minst i Norge. Forskjellen mellom de fire landene ligger ikke i situasjoner hvor politiet har tid til å planlegge og organisere en innsatsstyrke, men i ad hoc situasjoner som krever bevæpning, og hvor norsk politi må be om bevæpningsordre. I praksis dreier det seg imidlertid kun om minutter i de tilfeller hvor våpen oppbevares uladd og forseglet i politibil (fremskutt lagring), til opp mot timer i de tilfeller der våpen må hentes på tjenestestedet.

Professor Johannes Knutsson og jur.dr. Annika Noree har sammenlignet politiets bruk av skytevåpen i Norden («Politiets bruk av skytevåpen i Norden«/rapport utgitt i 2005 av PHS). Nedenfor gjengis noen hovedresultater fra denne undersøkelsen. Tallmaterialet omfatter perioden 1996 – 2002 for Danmark, Norge og Sverige, og perioden 1997 – 2003 for Finland.

Våpenbruken totalt (dvs trussel om bruk og bruk) er størst i Danmark, både i absolutte og relative tall (justert for antallet innbyggere). I gjennomsnitt pr. år i perioden var de absolutte og relative tallene for våpenbruk totalt i Danmark (250,9 og 47,2), Finland (39,4 og 7,6) og Norge (59,0 og 13,2). Totaltall for Sverige foreligger ikke siden Sverige ikke registrerer trusler om bruk av våpen, men forskerne antar at våpenbruken totalt ville vært størst i Sverige, både i absolutte og relative tall. Det en kanskje særlig kan merke seg er at våpenbruken totalt, både i absolutte og relative tall, er større i Norge enn i Finland til tross for at Finland har et bevæpnet, og Norge et ubevæpnet politi.

De høye tallene i Danmark skyldes først og fremst det store antallet tilfeller hvor politiet har truet med å anvende skytevåpen. 236 av de i gjennomsnitt 250 tilfellene pr. år i perioden, hvor våpen ble anvendt i Danmark, var tilfeller hvor politiet truet med å anvende skytevåpen. Tilsvarende tall for Finland og Norge hvor politiet har truet med å anvende skytevåpen, er henholdsvis 24 og 57.

Det ble i gjennomsnitt avfyrt skudd i 14 tilfeller pr. år i perioden 1996 – 2002 i Danmark. Det høyeste antallet skyteepisoder har Sverige med i gjennomsnitt 25 tilfeller pr. år. Tilsvarende tall for Finland er 16, mens Norge har i gjennomsnitt litt over 2 skyteepisoder i året. I relative tall ligger antallet skyteepisoder i de tre andre landene ca. 6 ganger høyere enn i Norge. Ser vi på antallet skadet/døde totalt, så varierer tallene i perioden fra ca. 7 personer i gjennomsnitt pr. år i Sverige, til ca. 1 person i gjennomsnitt pr. år i Norge.

Når våpenbruken i Norge totalt er høyere enn i Finland (jf. over), så skyldes det ikke antallet skyteepisoder, men at politiet i Norge oftere enn i Finland truer med å anvende skytevåpen. De to forskerne viser til at det i Norge siden slutten av 1990- tallet har vært en økning i antallet situasjoner hvor politiet har truet med å anvende våpen. Økningen inntraff etter den tragiske hendelsen i 1997 hvor to polititjenestemenn ble skutt til døde (Austbø i Helgeland). Siden det ikke har skjedd en tilsvarende økning i antallet tilfeller der norsk politi har avfyrt skudd, så antar forskerne at økningen i antallet tilfeller hvor det er truet med våpen skyldes at politiet har endret taktikk. Forskerne antar at politiet i større grad i dag truer med å anvende skytevåpen, sammenlignet med situasjoner som tidligere ble løst uten bruk av skytevåpen.

Vilkår for bevæpning

Politiets våpeninstruks fastsatt av Justisdepartementet i 1989 gir instruks om opplæring, betingelser og prosedyrer for bevæpning og bruk av våpen. Dessuten spesifiseres rutinene for rapportering i situasjoner der våpen er blitt brukt.

Våpeninstruksen har en egen bestemmelse om hvem som skal beordre bevæpning, hvem som skal bevæpnes og i hvilke situasjoner bevæpning kan foretas (§ 10). Det er (politisjefen) politimesteren som beordrer bevæpning. Andre kan kun gi slik ordre når politimesteren ikke er tilgjengelig eller i situasjoner der politimesterens ordre vil føre til vesentlig forsinkelse. Departementet kan i særlige tilfeller samtykke i avvik fra denne hovedregelen.

Politimesteren gir ved instruks generell tillatelse til bevæpning i spesielle oppdrag. Slike oppdrag kan være utrykning i forbindelse med bank- og postran, iverksettelse av sperreplaner eller særlige vaktoppdrag som ambassadevakthold ved økt trussel og lignende.

Politimesteren kan etter våpeninstruksen gi ordre om bevæpning med skytevåpen når:

  • Konkrete opplysninger eller omstendighetene for øvrig gir grunn til å tro at polititjenestemann i oppdrag vil stå overfor bevæpnet person eller

  • Oppdraget fremstår som særlig farlig for de impliserte polititjenestemenn, eller

  • Oppdragets karakter gjør bevæpning nødvendig av andre grunner, eller

  • Justisdepartementet har samtykket i eller beordret at bevæpning foretas til løsning av spesielle oppdrag, eller under særlige forhold

Verneutstyr benyttes når bevæpningsordre er gitt, med mindre oppdragets art tilsier noe annet. Våpeninstruksen § 6 fastsetter at verneutstyr alltid skal oppbevares i umiddelbar nærhet av våpnene.

Antall innberetninger av tilfeller hvor politiet har truet med bruk av skytevåpen har vist en økning i perioden 1994 – 2004 med en topp i 2000 og 2001 (se tabell 6.1). Etter at to ubevæpnet tjenestemenn i 1997 ble skutt og drept på Austbø i Nordland, økte tallet på våpeninnberetninger til om lag 70-80. Fra 2002 til 2004 har det vært en liten nedgang i antall innrapporterte tilfeller. Oslo politidistrikt står for en stor del av innrapporteringene.

Tabell 6.1 Oversikt over våpeninnberetninger iht. Våpeninstruksens § 24 i perioden 1994–2004

Innberetninger 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
19 34 30 28 54 52 86 88 71 73 70

Kilde: Politidirektoratet. Etter våpeninstruksen § 24 skal det foretas innberetning til Politidirektoratet når det er brukt eller truet med bruk av skyte- eller sprengvåpen. Det er ikke innberetningsplikt for bevæpningsordre når det ikke har vært brukt våpen eller blitt truet med bruk av våpen.

I perioden har politiet ved to anledninger brukt skytevåpen med døden til følge. Ved to anledninger er det konstatert at personer er skadet av politiets våpenbruk. To ganger har politiet avfyrt skudd mot gjerningsmenn uten at man har kunnet konstatere skade på grunn av flukt. I samme periode er tre politimenn skutt og drept i tjeneste. Årene 1995 og 2004 skiller seg markant ut med høyt antall avfyrte skudd (se tabell 6.2). 15 av totalt 18 skudd i 1995 gjaldt et tilfelle der skuddene ble avfyrt som dekningsild for tjenestemann. Det høye antallet skudd i 2004 har sammenheng med ranet av Norsk kontantservice i Stavanger, ran av pengetransport på Aker Brygge og forsøk på ran av bankfilial på Jessheim.

Tabell 6.2 Antall skudd avfyrt av politiet 1994–2004

Avfyrte skudd 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
3 18 2 1 1 0 2 5 0 1 45

Kilde: Politidirektoratet.

Fremskutt lagring

Etter våpeninstruksen § 5, slik den lyder i dag, kan politisjef gi tillatelse til å medbringe enhånds skytevåpen i bilpatrulje eller under utrykning fra reservetjeneste når dette måtte være nødvendig. Etter de utfyllende retningslinjene kan slik tillatelse bare gis for faste organiserte bilpatruljer som løpende mottar tjenesteoppdrag underveis, og for tjenestemenn i lensmannsetaten som utfører reservetjeneste. I hvert tilfelle må det foreligge et aktuelt og politifaglig fundert behov for etablering av en slik ordning.

Den siste tids hendelser har på ny aktualisert behovet for fremskutt lagring av tohånds skytevåpen. I brev av 25. oktober 2004 fra Justisdepartementet, med ikrafttredelse samme dato, ble våpeninstruksen § 5 første ledd endret slik at utvalgte utrykningskjøretøy også kan medbringe andre våpentyper etter retningslinjer gitt av Politidirektoratet. Beslutning om forhåndslagring av tohånds skytevåpen er lagt til politimesteren. Politidirektoratet har bestemt at en slik beslutning skal bygge på en grundig og etterprøvbar risikovurdering, hvor blant annet behovet er vurdert i forholdt til kriminalitetssituasjonen og utrykningsavstander i det enkelte distrikt. Ordningen vil bli evaluert.

Våpenopplæring i politiet

I den treårige grunnutdanningen på Politihøgskolen gjennomgår studentene det andre studieåret tre uker med grunnleggende praktisk opplæring i operativ politi- og våpentjeneste. Tredje studieår avsluttes med inntil tre uker operativ opplæring. Våpenopplæringen inkluderer tre deldisipliner, tekniske skyteferdigheter, fremrykningsteknikker og situasjonsbedømmelse med basis i våpeninstruksens bestemmelser. Det er grunn til å understreke at den treårige grunnutdanningen ved Politihøgskolen kun danner basis for senere utvikling. Erfaringer fra utøvelse av politiyrket, intern og ekstern opplæring, vil bidra til fortsatt kompetanseutvikling.

I medhold av sentralt fastsatt øvingsprogram gjennomfører politidistriktene årlig vedlikeholdstrening i operative disipliner og skytegodkjenning for alt operativt mannskap.

Spesialenheter i politiet som Beredskapstroppen og Utrykningsenhetene har som en del av sin utdanning ytterligere opplæring i våpentjeneste med vesentlig vekt på vedlikeholdstrening, øvelser og videreutdanning.

Beredskapstroppen

Beredskapstroppen er som politiets spesielle innsatsstyrke ved gissel-, terrorsituasjoner og organisert kriminalitet den enhet i politiet som gis den mest omfattende våpenopplæringen. Det stilles ekstraordinære krav til mannskapenes fysiske og psykiske standard, samt til taktiske og øvrige politioperative ferdigheter, både individuelt og som avdeling. Politihøgskolens fagplan for politioperativ utdanning er styrende for grunnutdanningen ved Beredskapstroppen. Grunnkurs i bekjempelse av terrorhandlinger med sentral vekt på alle sider ved våpenbruk inngår i grunnutdanningen. Etter endt utdanning vil øvelser og trening utgjøre en vesentlig del av hverdagen ved siden av vanlig polititjeneste. Et utstrakt samarbeid med tilsvarende enheter i Europa, særlig fra de nordiske land, og USA er vesentlig for den faglige utviklingen. Samtrening og utveksling av erfaringer har vist at Beredskapstroppen holder et kvalitativt godt nivå. Beredskapstroppen bistår politidistriktene med personell, kompetanse og utstyr, og i 2003 og 2004 var antallet bistandsoppdrag henholdsvis 35 og 72.

Ved to oppdrag i henholdsvis 1994 og 1996 avfyrte Beredskapstroppens tjenestemenn skudd mot person (Torpsaken 1994, Kråkmofjellet i Hamarøy 1996). Fra 1997 til og med 2000 løsnet Beredskapstroppen bare ett skudd. Det var mot et bildekk.

Tabell 6.3 Antall oppdrag der Beredskapstroppen har truet med tjenestevåpen har vært synkende fra 2000 (25) til 2004 (4)

  2000 2001 2002 2003 2004
Bevæpninger 294 354 306 271 422
Truet med tjenestevåpen 25 23 16 15 4
Oppdrag hvor BT har skutt 0 1 0 1 2
Oppdrag hvor BT ble skutt mot 0 0 0 1 0

Kilde: Statistikk for Beredskapstroppen

Alternativer til skytevåpen

Av hensyn til sikkerheten til både tjenestemennene, mistenkte og tredjepart er det viktig at politiet har flere, og kanskje mer effektive, alternativer til bruk av skytevåpen. Økt oppmerksomhet om alternative løsninger har to begrunnelser. Den ene er utviklingen nasjonalt med organiserte miljøer, og hvor terskelen for bruk av vold og anslag mot liv og eiendom er meget lav. Den andre er politiets økte engasjement i internasjonale operasjoner, og hvor det kan være grunn til å peke på at politiet, så vel som militære styrker, møter situasjoner i forbindelse med fredsbevarende operasjoner som er særlig krevende også med tanke på å unngå at uskyldige liv settes på spill.

Det mildeste alternativet i dag er kort- og lang kølle. Kort kølle er standardoppsett for bruk i selvforsvar. Lang kølle benyttes først og fremst i massetjeneste. Dernest kan politiet benytte gassvåpen – tåregass og pepperspray.

Bruk av elektrosjokkvåpen som alternativ til skytevåpen er for tiden til vurdering med bakgrunn i internasjonale utredninger. Bruk av pepperspray over lengre avstand enn hva som i dag er mulig med håndholdt spraykanne, er også for tiden til vurdering. En vil komme tilbake til dette på egnet måte.

Til dokumentets forside