Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

St.meld. nr. 43 (1998-99)

Vern og bruk i kystsona

Til innholdsfortegnelse

6 Verneplanprosessen og forvaltning av verneområde – lokal medverknad

6.1 Saksgang og medverknad i forhold til naturvernlova

Reglane for utgreiingsplikt i forvaltningslova ligg til grunn for prosessen for saksbehandling i medhald av naturvernlova. Saksbehandlinga for etablering av verneområde følgjer av naturvernlova §   18 der det framgår at «Når et arbeid med vern etter denne lov starter opp skal det tas kontakt med berørte fylkeskommuner og kommuner for å drøfte avgrensing av området, innhold i vernebestemmelser og spørsmål for øvrig av betydning for kommunens og fylkeskommunens planarbeid». Dette er nærare utdjupa gjennom rundskrivet som no er til revisjon . Miljøvernstyresmaktene er ansvarlege for saksbehandling i medhald av naturvernlova ved oppretting av verneområde, og skal søkje samarbeid med andre styresmakter, organisasjonar og andre som saka vedkjem. Saksbehandlinga etter § 18 i naturvernlova skal sikre at alle saka gjeld, kommunale styresmakter, grunneigarar, brukarar og andre sektorar skal komme inn i prosessen så tidleg som mogeleg. Dette er naudsynt m.a. for at dei saka vedkjem skal ha høve til å medverke under utforminga av verneframlegg. Som ledd i samordningsprosessen av lover i 1989 vart same saksbehandling som for reguleringsplanar valt også for vernevedtak etter naturvernlova. Siktemålet var å betre samordning i høve til kommunal planlegging, jf. § 18 første ledd om at det ved starten av eit vernearbeid skal takast kontakt med kommunen og fylkeskommunen for drøfting av avgrensing av området og innhald i vernereglane m.v. På dette grunnlaget skulle ei første kunngjering skje, jf. § 18 andre ledd.

Boks 6.5 Reglane for saksbehandling i naturvernlova §  18

  1. Når et arbeid med vern etter denne lov starter opp skal det tas kontakt med berørte fylkeskommuner og kommuner for å drøfte avgrensing av området, innhold i vernebestemmelser og spørsmål forøvrig av betydning for kommunens og fylkeskommunens planarbeid.

    Vernemyndigheten skal kunngjøre en melding, som regel i minst 2 aviser som er alminnelig lest på stedet, der det gjøres rede for det påtenkte vernetiltak og de følger det antas å få. Såvidt mulig bør grunneiere og rettighetshavere underrettes ved brev og gis en rimelig frist for å komme med merknader før forslag utformes.

    På et tidlig tidspunkt i forberedelse av vernetiltaket skal det søkes samarbeid med offentlige myndigheter, organisasjoner m.v. som har særlig interesse i tiltaket.

  2. Når verneforslag er utarbeidet skal det kunngjøres i Norsk Lysningsblad og i minst 2 aviser som er alminnelig lest på stedet at forslag om vern er utlagt til offentlig ettersyn. Kunngjøringen skal beskrive området forslaget omfatter og gi en rimelig frist for uttalelse som ikke må settes kortere enn 6 uker fra kunngjøringen. Såvidt mulig bør grunneiere og rettighetshavere underrettes ved brev.

    I samband med kunngjøringen skal saken legges fram for fylkeskommunen og berørte statlige fagorganer til uttalelse.

  3. Før vedtak om vern treffes, skal forslaget forelegges kommunestyret. Det kan settes frist for kommunestyrets uttalelse.

  4. Miljøverndepartementet kan på forhånd treffe vedtak om midlertidig vern til saken er avgjort.»

6.1.1 Planprosess

Figur 6.1 Planprosessen i medhald av naturvernlova.

Figur 6.1 Planprosessen i medhald av naturvernlova.

Verneplanprosessen består av 6 fasar:

Oppstartfasen

I oppstartfasen får fylkesmannen oppdrag frå overordna styresmakter om å gjere framlegg om vern etter naturvernlova. Fylkesmannen skal orientere kommunale styresmakter og andre saka gjeld, m.a. Fiskeridirektoratet sine regionkontor dersom eit framtidig vern kan få innverknad på fiskeristyresmaktene sitt ansvarsområde. Ein skal opplyse om formål med vernet, aktuelle verneformer, rettsverknader av ulike verneformer, drøfte planprosessen for å sikre samarbeid og lokal/kommunal medverknad, organisering av arbeidet, framdrift m.m. Konsekvensar for andre interesser skal alltid verte vurdert i samband med verneframlegg. Oppretting av eit rådgivande utval eller ei referansegruppe med brei medverknad frå kommunale og lokale interesser vil ofte vere formålstenleg som eit bindeledd mellom fylkesmannen og lokale/regionale interesser. Dersom verneframlegget kjem inn under reglane om konsekvensutgreiing i plan- og bygningslova jf. kapittel 5.4.3, må ein starte utgreiingane så tidleg som mogleg. Dersom framlegget ikkje kjem inn under reglane om konsekvensutgreiingar, kan dei etablerte utvala tilrå kva analysar dei meiner er naudsynte å gjennomføre i samband med behandling av verneframlegget dersom eksisterande bruk ikkje kan halde fram etter at vernevedtak eventuelt vert fatta.

Meldingsfasen

Miljøstyresmaktene kunngjer melding om igangsetjing av verneplanarbeidet til alle det gjeld. For verneframlegg som omfattar sjøareal som ikkje er omfatta av grunneigarrettar, skal miljøstyresmaktene gi melding til aktuelle interesseorganisasjonar. Meldinga skal m.a. synleggjere moglege verknader av vernetiltaket ovanfor andre samfunnsinteresser. I denne fasen skal miljøstyresmaktene arrangere folkemøte og synfaringar.

Fylkesmannen utarbeider i nært samarbeid med det rådgivande utvalet, verneframlegg på grunnlag av faglege registreringar, innsamla materiale og regionale/lokale innspel som er komne i oppstart- og meldingsfasen. Fylkesmannen vurderer om det er aktuelt å leggje fram planar med alternative verneformer, alternativ avgrensing eller alternative framlegg til restriksjonsnivå.

Fagleg gjennomgang

Det er strenge faglege krav til verneframlegg i medhald av naturvernlova. Før framlegget kan sendast på høyring skal derfor Direktoratet for naturforvaltning gjere ein fagleg gjennomgang og kvalitetssikre framlegget med tanke på dei rettslege og naturfaglege føresetnadene, m.a. den faglege grunngivinga for vern, framlegget til verneform, avgrensing og forskrift som avspeglar restriksjonsnivået. Det må vere ein klar samanheng mellom formålet med vernet, avgrensing av området og nivået på restriksjonane i forskrifta. Den faglege gjennomgangen bind ikkje opp avgrensing, forskrifter eller endeleg bruk av vernekategori som det vert teke endeleg stilling til etter høyringsrundane.

Lokal høyring

Lokal høyring omfattar alle kommunane det gjeld, fylkeskommunar, grunneigarar, dei som har rettar i området, lag og organisasjonar som har særlege interesser av tiltaket osv. Høyringsutkastet skal innehalde ein naturfaglig omtale av verneverdiane, andre interesser i området, omtale av eventuelle interessekonfliktar, framlegg til verneforskrifter og kart, samt ein nærare omtale av moglege konsekvensar for dei som vert berørt. På bakgrunn av synspunkta som kjem under lokal høyring, utarbeider fylkesmannen si tilråding og oversender denne saman med alle høyringsfråsegner til Direktoratet for naturforvaltning. Framlegget vert samstundes sendt kommunane slik at dei eventuelt kan komme med ytterlegare merknader.

Sentral høyring

Direktoratet for naturforvaltning står for den sentrale høyringa m.a. til andre sentrale styresmakter og offentlege og private organisasjonar på riksnivå. Kommunane det gjeld skal verte orientert om sentral høyring, og direktoratet kan ha møte med kommunar og eventuelt andre partar i saka for å informere om innkomne merknader og direktoratet sin vurdering av desse.

Sluttbehandling

Etter sentral høyring sender direktoratet si tilråding til Miljøverndepartement som er ansvarleg for sluttbehandlinga. Miljøverndepartementet legg saka fram for departementa før saka vert behandla i Regjeringa og deretter vedteken av Kongen i statsråd.

Etter vedtak

Etter at vernevedtak er fatta skal vedtaket kunngjerast i tråd med reglane i § 19 i naturvernlova. Det skal kunngjerast i Norsk Lovtidende og i ei eller fleire aviser i distriktet der verneområdet ligg. Vedtaket skal òg meldast til eigarar og brukarar og dei kommunane det vedkjem og til alle som har hatt saka på høyring. Vernevedtaket og vernereglane må vere kjende blant brukarane av verneområda for at dei skal kunne overhaldast. Grensepunkta til verneområda vert derfor merka i terrenget, og for mange verneområde vert det sett opp skilt med informasjon og laga brosjyrar til bruk i informasjonsarbeidet. Grensene vert kartfesta ved ajourføring av økonomiske kartverk. Det er viktig at områda vert kartfesta på ein formålstenleg måte både på land- og sjøkart, slik at brukarar, t.d. forsvaret, kan ta omsyn til verneområda og eventuelle ferdselsrestriksjonar som t.d. forbod mot lågtflyging eller eventuelt forbod mot ferdsel i sjøområde.

Boks 6.6 Prosessen for kystverneplanen er eit døme på planprosess i Nordland

Oppstartfasen:

  • Faglege registreringar vart gjennomført i perioden 1983 -1989, og eit førebels utkast til verneplan vert utarbeidd i tilknyting til LENKA-prosjektet.

  • Hausten 1988 vart det utarbeidd informasjonsfoldar om kystverneplanen som vart distribuert til fylkeskommunen, kommunane, ein stor del av kystbefolkninga og gjennom ei pressemelding.

  • Organisasjonane vart ikkje særskilt orientert om saka i denne fasen.

  • Fleire brev frå fylkesmannen til kommunane der det vart orientert om planen og der fylkesmannen gav innspel i samband med kommunale planar.

  • Informasjonsmøte mellom fylkesmannen, fylkeskommunen og fiskerisjefen der fylkeslandbrukskontoret ikkje kunne møte. I tillegg fleire separate møte mellom fylkesmannen og fiskerisjefen, fylkeskommunen og enkelte kommunar.

  • I perioden oktober 1989 – desember 1990 var det møte og/eller synfaringar med kommunar og grunneigarar. Det vart sendt ut skriftleg invitasjon med oversikt over aktuelle lokalitetar og førebels framlegg til avgrensing av verneområde. Til saman var det 25 møte/synfaringar.

Lokal høyring:

  • Kystverneplanen vart send på lokal høyring 09.01.95 med høyringsfrist 01.06.95.

  • Høyringsfristen vart forlenga til 01.11.95 etter ønskje frå fiskeri- og oppdrettsinteressene fordi dei ikkje vart trekt tidleg nok med i planarbeidet. Det var òg møte mellom fylkesmannen og organisasjonane i denne fasen.

  • Høyringsfristen vart vidare utsett til juni 1996 for å samordne prosessen i forhold til fylkeskommunen sitt arbeid med fylkesdelplan for kystsona.

  • Siste høyringsuttale kom inn 21.01.97.

  • Nordland fylkeskommune gav sin høyringsuttale til fylkesmannen si tilråding og sende den direkte til Direktoratet for naturforvaltning.

  • Fylkesmannen si tilråding vart oversend til Direktoratet for naturforvaltning 14.03.97.

Sentral høyring:

  • Kystverneplanen vart send på sentral høyring 01.07.97 av Direktoratet for naturforvaltning.

  • Direktoratet avventar sluttbehandling av verneplanen til denne stortingsmeldinga er behandla av Stortinget. Direktoratet vil ha møte med Nordland fylkeskommune og fleire av dei kommunane saka gjeld, før tilrådinga frå direktoratet vert send over til Miljøverndepartementet.

Koordinering av arbeidet mellom kystverneplanen og kystsoneplanen:

Fylkestinget vedtok at det skulle utarbeidast fylkesdelplan for kystsona i Nordland i 1995, og planprosessen starta opp i august 1995. Det vart oppretta ei referansegruppe der forutan fylkeskommunen, fiskerisjefen, miljøvernavdelinga hos fylkesmannen, kystverket og veterinærstyresmaktene deltok.

Planframlegget vart sendt på høyring i februar 1996, og omarbeidd på bakgrunn av høyringsfråsegna.

Planframlegget vart lagt fram for Fylkestinget i februar 1996 samstundes med framlegget til kystverneplanen. Dei to planframlegga skulle behandlast parallelt både regionalt og sentralt for å sikre god koordinering. Pga utsetjinga av slutbehandlinga av kystverneplanen etter Stortinget sitt ønskje, vart det etter ei grundig vurdering i Miljøverndepartementet i samråd med fylkeskommunen, funne formålstenleg å vedta kystsoneplanen.

Boks 6.7 Prosessen for kystverneplanen er eit døme på planprosess i Troms

Oppstartfasen:

  • Faglege registreringar vart gjennomførde i perioden 1981–1989.

  • Synfaringar, dels med grunneigarar og møter m.a med fylkeskommunen, kulturetaten vart gjennomførde i 1989–91 i samband med framlegg til avgrensing og utveljing av område.

  • Grunneigarar, kommunar og Fiskerisjefen vart varsla tidleg i prosessen.

  • Fylkesmannen gav innspel om aktuelle område for vern i samband med behandling av kommunale planar.

  • Våren 1993 fekk kommunar og grunneigarar skriftleg invitasjon til møte og synfaringar. Med brevet var oversikt over lokalitetar og førebels framlegg til avgrensing for områda, med høve til innspel. Melding om arbeidet vart kunngjort.

Lokal høyring:

  • Kystverneplanen vart sendt på lokal høyring 22. mars 1996, høyringsfrist 1. oktober for grunneigarar, 1. november for kommunar, statlege etatar og brukarorganisasjonar og 31. desember 1996 for fylkeskommunen.

  • Fiskerisjefen ønskte ikkje å uttale seg til enkeltområde.

  • Møte m.a. med fritidsbåtforeningar vedrørande ferdselsreguleringar.

  • Møte med m.a. Forsvaret, Fiskerisjefen, Oppdretterlaget og enkelte kommunar.

  • Synfaringar og supplerande fugleregistreringar i 1997 og 1998.

  • Fylkesmannen skal oversende si tilråding til framlegget til verneplan til Direktoratet for naturforvaltning.

Koordinering av arbeidet med kystverne­planen og kystsoneplanen:

I 1996 starta Fylkeskommunen arbeidet med ein fylkesdelplan for kystsona i Troms. Avveging av verneinteresser i forhold til næringsinteresser har stått sentralt. Ei arbeidsgruppe med representantar frå Fylkeskommunen, Fiskerisjefen og Fylkesmannen, med medverknad frå Norges Fiskarlag og Norske Fiskeoppdretteres Forening, har gjennomgått verneplanen og komme med konkrete tilrådingar om avvegingar mellom verne- og fiskeriinteressene. Gjennom dette arbeidet er konfliktane mellom verne- og fiskeriinteressene langt på veg løyst.

6.1.2 Samordning av ulike planprosessar

Ved arealplanlegging er det nyttig å sjå større område i samanheng. Dette vil medverke til betre samordning av avvegingar mellom bruk og vern, m.a. når det gjeld omsynet til bustader, allmenta sine interesser, biologisk mangfald, natur- og kulturminnevern og ulike næringsinteresser. Forvaltningsstyresmaktene har derfor eit ansvar for i størst mogleg grad å samordne ulike planprosessar som t.d. ulike framlegg til verneplanar i medhald av naturvernlova eller kulturminnelova, planlegging etter plan- og bygningslova eller i medhald av andre sektorlovverk, innafor same region. I alle verneplanprosessar må ein òg avklare om det ligg føre planvedtak etter plan- og bygningslova.

Det kan i enkelte høve vere aktuelt å kombinere vern i medhald av naturvernlova med bruk av plan- og bygningslova eller andre sektorlover for å sikre verdiar i randsonene rundt områda det er gjort framlegg om å verne, jf. kapittel 5.1.1.2. Dette vert gjort t.d. i samband med nokre av framlegga i nasjonalparkplanen. I samband med framlegg om landskapsvernområde med biotopvern i Setesdal Vesthei er det utarbeidd ein fylkesdelplan for randområda. Tilsvarande er gjort i samband med verneframlegget for Dovrefjell. Ved gjennomføring av slike prosessar er det viktig at dei i størst mogleg grad vert samordna både i tid og prosessuelt. Tilsvarande er det i Nordland og Troms forsøkt å samorde kystverneplanane i medhald av naturvernlova med kystsoneplanar som er fylkesdelplanar i medhald av plan- og bygningslova.

6.1.3 Vidare politikk for å sikre gode verneplanprosessar

Utgreiingsplikta i forvaltningslova og verneplanprosessen etter § 18 i naturvernlova sikrar at alle partar saka gjeld, både grunneigarar, brukarar, kommunale styresmakter, andre sektorstyresmakter og interesseorganisasjonar skal delta og komme med innspel så tidleg som mogleg i prosessen. Erfaringane syner at praktisering av reglane har vore ulik frå fylke til fylke. Sjølv om fylkesmennene har følgt reglane i lova, kan det hevdast at prosessen ikkje alltid har avspegla intensjonen i lova. Fiskeriforvaltninga og interesseorganisasjonar på fiskerisida har ikkje alltid komme tidleg nok med i prosessen, og verneplanprosessane har ikkje alltid vore godt nok tilpassa verneframlegg som omfattar sjøareal. Dette har nokre plassar ført til kritikk av miljøstyresmaktene si behandling av vernesaker.

Regjeringa meiner at gjeldande reglar for saksbehandling i naturvernlova er tilfredsstillande og derfor står fast. For å sikre ein meir sams praksis i fylka når det gjeld saksbehandlinga knytt til framlegg om verneområde, har det vore naudsynt å sjå nærare på rutinane i verneplanprosessen. Dette var bakgrunnen for revisjon av rundskrivet om reglar for saksbehandling. Ein vil vurdere om det er behov for å betre rutinane for å sikre at område verna i medhald av naturvernlova, og dei restriksjonar det fører med seg, kjem fram m.a. på kartgrunnlag som forsvaret nyttar.

Regjeringa meiner at lokal og kommunal medverknad er ein føresetnad for å få til ein god verneplanprosess. Dette gjeld både ved vern på land og i sjø. Ved verneframlegg som i vesentleg grad omfattar sjøareal skal fylkesmannen samarbeide nært med regionale fiskeri- og havbruksstyresmakter. Kommunar, interesse- og næringsorganisasjonar må delta på ein formålstenleg måte, og komme inn i prosessen i oppstartfasen. Faggruppa som er oppretta i samband med tang- og tareforvaltninga, jf. kapittel 8.3.1.2, skal trekkjast inn i samband med verneframlegg som kan påverke slike interesser.

Regjeringa meiner at det i større grad bør opprettast lokale samarbeidsforum i vernesaker. Slike forum kan betre kontakten og kommunikasjonen mellom lokalsamfunn og miljøstyresmaktene, særleg i utgreiingsfasen. Lokale samarbeidsforum kan gi viktig informasjon om m.a. lokale tilhøve, som bruken av områda, og gi synspunkt på kva verkemiddel som best vil sikre naturverdiane i dei ulike områda. Slike samarbeidsforum kan òg gi nyttige synspunkt på avgrensing av verneområda, val av verneform m.v.

Erfaring syner at grundig saksutgreiing i vernesaker er konfliktdempande. Særleg er det viktig så tidleg som mogleg i verneplanprosessen å ta stilling til om bruken av områda kan halde fram omlag som i dag. Dersom eksisterande bruk eventuelt ikkje kan halde fram pga viktige verneinteresser, ønskjer Regjeringa at det kan utarbeidast ein analyse av verknadene av vernetiltaket for den aktuelle brukar interessa. Dei lokale samarbeidsfora kan gi nyttige synspunkt på behovet for og eventuelt innhaldet i ein slik analyse. For store verneframlegg kjem i tillegg reglane om konsekvensutgreiingar, jf. kapittel 5.4.3.

Regjeringa understrekar vidare at heile verneplanprosessen er open slik at alle partar til ei kvar tid kan få naudsynt informasjon m.a. om kor langt saka er kommen. Verneplanprosessar med brei deltaking frå fleire partar, tek ofte lang tid. Lang tid i seg sjølv kan vere konfliktskapande. Derfor er det særleg viktig med informasjon dersom ei sak tek lengre tid enn først planlagt. Det er viktig at alle deltakande partar prioriterer arbeidet med vernesaker slik at behandlinga ikkje tek lengre tid enn naudsynt.

Regjeringa vil understreke at rett til medverknad i planprosessen, ikkje er det same som at alle partar får gjennomslag for sine synspunkt. I ein planprosess skal mange ulike interesser vegast opp mot kvarandre. Ein viser i denne samanheng til Innst S nr 92 (1996–97) som omhandla verneplan for Setesdal Vesthei-Ryfylkeheiane der energi- og miljøvernkomitéen uttalte følgjande:

«Flertallet vil på generelt grunnlag bemerke at prinsippet om at alle parter skal bli hørt, ikke nødvendigvis innebærer at de endelige vedtakene blir i tråd med alle høringsinstansenes interesser der hvor det er arealkonflikter. At vedtak ikke blir i tråd med vurderingene til enkelte høringsinstanser, betyr nødvendigvis ikke at prosedyrene for vernearbeidet ikke er fulgt»

Regjeringa meiner at samordning av ulike planprosessar i eit område eller i ein region er viktig m.a. av distriktspolitiske omsyn. Ei slik samordning vil medverke til ein god og synleg balanse mellom sysselsetjing, busetjing, næringsverksemd og vern. Utarbeiding av verneplanar bør verte sett i samanheng med utarbeiding av arealplanar etter plan- og bygningslova. På landsida er fleire døme på planprosessar der desse to plantypane er samordna på ein god måte. Hovudsiktemålet har vore å byggje opp gode rutinar for samarbeid for å sikre ei samorda forvaltning der både bruk og vern vert tilgodesett. Røynslene frå slike prosessar bør ein bruke aktivt i seinare planarbeid i sjø. Dersom det er framlegg om fleire ulike verneplanar, anten i medhald av naturvernlova eller kulturminnelova, i same region, bør ein søkje å samordne arbeidet med planane så godt som mogleg.

Regjeringa legg vekt på at ein må utvikle gode planprosessar som vil avklare forholdet mellom verne- og næringsinteresser på ein tilfredsstillande måte. I planprosessar som omfattar sjøareal som ikkje er omfatta av den private eigedomsretten, må ein samarbeide med dei organisasjonane som representerer brukarinteressene i området.

6.2 Forvaltning av område verna i medhald av naturvernlova

Ansvaret for forvaltning av verneområde er delegert til miljøstyresmaktene. Hovudregelen er at det formelle forvaltningsansvaret for dei fleste verneområda i Noreg er tillagt fylkesmennene, medan Direktoratet for naturforvaltning er delegert det overordna forvaltningsansvaret. Det er viktig å trekkje inn kommunar, grunneigarar, brukarar, dei næringsinteressene det gjeld, lokale organisasjonar, m.fl. både i samband med forvaltning, skjøtsel, informasjon og oppsyn.

6.2.1 Lokal forvaltning

Agenda 21 som vart forhandla fram under FN-konferansen om miljø og utvikling i 1992, er eit handlingsprogram for å få til ei sosialt, økonomisk og miljømessig berekraftig utvikling. I Noreg vert det lagt stor vekt på medverknad frå kommunane i arbeidet med å fremje berekraftig utvikling. Dette er m.a. drøfta i St meld 29 (1996–97) O m regional planlegging og arealpolitikk og i St meld 58 (1996–97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling . St meld nr 41 (1996–97 ) Om norsk samepolitikk drøfter samane si rolle innafor Agenda 21. Det er viktig at lokalbefolkninga, og det lokale næringslivet kan utvikle eit eigarforhold til verdiane ein ønskjer å ta vare på. Dette vil vere ei positiv drivkraft både for å få oppslutning om verneframlegg, og for å skape medansvar for forvaltninga av områda. I høve til kysten, særleg i Nord-Noreg, er det viktig at kunnskapen til den samiske befolkninga kjem fram.

Som eit ledd i arbeidet med å få ein breiare lokal medverknad i miljøvernarbeidet, er det m.a. ønskjeleg å trekkje kommunane meir aktivt med i forvaltninga av verneområda. Det er derfor ei prioritert oppgåve frå miljøstyresmaktene si side å delegere forvaltningsansvaret for verneområde til kommunane der forholda ligg til rette for det, m.a. ved at kommunane har naudsynt miljøfagleg kompetanse. Prosjektet om miljøvern i kommunane (MIK) som vart gjennomført i perioden 1988–91 hadde m.a. ei forsøksordning med delegasjon av forvaltningsstyresmakt til kommunane for ca. 100 område verna i medhald av naturvernlova. Resultata frå dette forsøket var relativt positive, slik at alle kommunane i landet no kan søkje om å få delegert forvaltningsstyresmakt for eksisterande naturminne, naturreservat og landskapsvernområde. Fylkesmannen skal i samarbeid med aktuelle sektorstyresmakter gi kommunane råd og rettleiing om forvaltning av verneområde.

Av omsyn til dei internasjonale verdiane som er knytt til Ramsarområda (våtmarksområde av internasjonal verdi), bør ansvaret for forvaltninga framleis liggje hos fylkesmannen. Likeins er verneverdiane i nasjonalparkar som regel av nasjonal/internasjonal interesse og utgjer ofte store samanhengande naturområde som ligg i fleire kommunar og fylke. I St meld nr 62 (1991–92) Ny landsplan for nasjonalparker og andre større verneområder i Norge vart det slått fast at forvaltninga av nasjonalparkane er eit statleg ansvar. Dette byggjer m.a. på retningslinjene utarbeidd av IUCN der det vert slått fast at den høgste kompetente styresmakt i landet skal ha ansvaret for forvaltninga av nasjonalparkar. Lokalsamfunnet bør derimot delta i forvaltninga gjennom etablering av eigna samarbeidsorgan. Det vil bli vurdert ulike modellar for auka lokal medverknad i forvaltninga av framtidige verneområde i Setesdal Vesthei, Verdal-Snåsa-Lierne og Gauldalvidda/Forelhogna, i tråd med Stortinget sin intensjon i samband med lov om statleg naturoppsyn (Innst O nr 64 1995–96).

6.2.2 Forvaltningsplanar

Utarbeiding og iverksetjing av forvaltningsplanar er ofte ein viktig del av arbeidet som skal skje i verneområde etter at vedtak om vern er fatta. Forvaltningsplanar gir retningslinjer for ei heilskapleg forvaltning av området og skal syte for nærare retningslinjer for akseptabel bruk av området innafor dei rammene som verneforskriftene set. Forvaltningsplanane kan innehalde ein eller fleire av følgjande delplanar:

Bruksplan som omfattar bruken til dei som har bruksrettar i området, tilrettelegging og allmenn bruk av området. Bruksplanen skal innehalde ei utdjuping og presisering av forskrifta når det gjeld kva bruk som kan foregå i dei ulike delane av området. Ei slik vurdering skal byggje på formålet med vernet og i kva grad aktiviteten vil verke inn på dette. Eksisterande aktivitetar i eit område kan som regel halde fram etter at vernevedtak er fatta, fordi det normalt ikkje vert oppretta verneområde der eksisterande aktivitet er i strid med verneformålet. Oppretting av verneområde er vanlegvis ikkje til hinder for gjennomføring av planlagde aktivitetar eller tiltak. Avgrensing og forskrifter vert oftast tilpassa dei konkrete planane for nye aktivitetar, slik at det ikkje vert større konfliktar enn naudsynt mellom bruk og vern. Dersom det innafor eit verneområde kan verte aktuelt med potensielle aktivitetar , kan forskrifta nemne dette eksplisitt. Dersom det vert aktuelt, kan forvaltningsstyresmakta vurdere å gi løyve etter særskilt søknad til slike aktivitetar. Forvaltningsplanen bør omtale slike potensielle aktivitetar, eventuelt utgreie kva for areal som kan vere best eigna, og kva vilkår som i tilfelle må setjast før løyve vert gitt .

Skjøtselplan syner dei tiltaka ein må gjennomføre for å oppretthalde verneverdiane i området, dvs aktuelle tiltak som vert gjennomførde på økologisk grunnlag for å oppretthalde ein natur- eller kulturtilstand.

Plan for oppsyn skal innehalde instruks, arbeidsavtale m.m.

Plan for overvaking og forsking er naudsynt for å få oversikt over utviklinga av verneverdiane og tilstanden i verneområda.

6.2.3 Dispenasjonssaker

Forvaltningstyresmakta avgjer dispensasjonssaker i verneområda. Ved behandling av dispensasjonssøknader skal forvaltningsstyresmakta samarbeide nært med søkjar og dei sektorstyresmakter det gjeld. Såleis vert saka grundig vurdert med tanke på korleis verneformålet eventuelt vert påverka. Gjennom ein god dialog mellom aktuelle partar, kan ein prøve å tilpasse tiltaket best mogleg til verneformålet. Dersom forvaltningstyresmakta kjem fram til at tiltaket ikkje er i strid med verneformålet, skal forvaltningsstyresmakta normalt gi dispensasjon frå forbodet i verneforskrifta. Om dispensasjon er gitt, vert aktiviteten regulert etter gjeldande regelverk for den aktuelle verksemda, men forvaltningsstyresmakta kan setje spesielle vilkår av omsyn til verneverdiane.

6.2.4 Statleg naturoppsyn

Lov om statleg naturoppsyn heimlar kontroll med reglane i sju spesiallover, m.a. naturvernlova, lakse- og innlandsfiskelova og viltlova, jf. kapittel 5.1.6. Statens naturoppsyn (SNO) kan utøve oppsyn både på privat og offentleg grunn og i sjøområda med dei avgrensingar som dei ulike lovene set. Intensjonen med SNO er at organisasjonen skal ha eit overordna ansvar for naturoppsynet i Noreg. SNO eig 43 oppsynsbåtar som vert administrert og brukt av politiet til naturoppsyn med hovudvekt på lakseoppsyn. Det er inngått ei samarbeidsavtale mellom Kystvakta og SNO om oppsyn i kystsona. Avtala heimlar Kystvakta sitt oppsyn jf. lakse- og innlandsfiskelova, naturvernlova, viltlova og diverse andre oppgåver etter behov.

SNO har det nasjonale, overordna ansvar for Skjærgårdstjenesten i Oslofjorden, på Sørlandet, og i Vestlandsparken (Rogaland og Hordaland). Skjærgårdstjenesten si primære oppgåve er skjøtsel og drift av friluftslivsområde, men i enkelte område har dei òg eit oppsynsansvar m.a. i. verneområde som t.d. sjøfuglreservat.

Til no er det oppretta 10 heiltidsstillingar knytt til større nasjonalparkar og landskapsvernområde i Sør-Noreg, førebels ingen med arbeidsområde i tilknyting til sjøen.

6.2.5 Kartlegging, overvaking og evaluering av verneområde

Vernevedtak byggjer på vurdering av konsekvensar vernet vil få, både for verneverdiane og for andre brukargrupper. Ei slik vurdering skal vere framkommen gjennom førebuing av verneframlegga, høyringane, eventuelt supplert med konsekvensutgreiingar i medhald av plan- og bygningslova eller andre vurderingar.

Dei naturgitte tilhøva i verneområda kan endre seg over tid. Dette gjer at ein i nokre høve gjer endringar i vernevedtaka i ettertid for å få ei betre tilpassing mellom vernet og brukarinteressene. Røynsler frå ein del verneområde som har vore etablert i 10–20 år, viser at det kan vere behov for å sjå nærare på om restriksjonane i forskriftene og avgrensing av områda er godt nok tilpassa formålet med vernet, og om verneverdiane framleis er til stades i tråd med verneformålet. Dette er m.a. viktig for at verneområda ikkje skal omfatte meir sjøareal og ha strengare restriksjonar enn kva som er naudsynt.

Det har ikkje vore utført systematisk gjennomgang av eventuelle konsekvensar tidlegare vernevedtak har fått for fiskerinæringa eller andre sjøbaserte næringar. Miljøvernstyresmaktene vil i samarbeid med fiskeristyresmaktene vurdere om omfanget av sjøareal og restriksjonar i forhold til utøving av fiske og havbruk i eksisterande verneområde er i samsvar med retningslinjene i denne meldinga, jf. kapittel 8.3.1.1 og 8.3.1.3. Verneforskrifter som regulerer tang- og tarehausting vil verte vurdert når forvaltningsplanen for tare ligg føre jf. kapittel 8.3.1.2.

I St meld nr 58 (1996–97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling er det lagt opp til å «styrke beslutningsgrunnlaget om det biologiske mangfaldet for å sikre en effektiv og økologisk forsvarlig utvikling av samfunnet». Dette skal mellom anna skje gjennom kartlegging, verdiklassifisering og overvaking av biologisk mangfald. Regjeringa skal gjennomføre eit femårig statleg-kommunalt utviklingsprogram som skal medverke til at alle sektorar får eit betre grunnlag for forvaltning av biologisk mangfald. Kartlegginga skal omfatte både landområde og kystsona der det er relevant. Kommunane skal ikkje kartleggje kommersielle marine ressursar i denne samanhengen. Kartlegging og overvaking i samband med område verna i medhald av naturvernlova vil verte integrert i dette arbeidet. Dette vil vere eit grunnlag for vidare vurdering av behovet for evaluering av verneområda, m.a. for å sjå om verneverdiane er oppretthaldne i tråd med verneformålet, og vurdere eventuelle verknader av vernet for lokalsamfunnet og eventuell næringsutvikling.

6.2.6 Vidare politikk for å sikre god forvaltning av verneområda

Lokalt engasjement og samspelet mellom stat og kommune i miljøpolitikken er viktig. Regjeringa ønskjer derfor ei forpliktande lokal oppfølging av Brundtlandkommisjonen gjennom lokal Agenda 21. Det vert ei viktig oppgåve for statlege styresmakter å leggje til rette slik at kommunale styresmakter saman med innbyggjarar og næringsliv kan finne lokale løysingar som er i tråd med nasjonale miljømål.

Regjeringa meiner at lokal forvaltning av verneområda der forholda ligg til rette for det, er ein viktig medverknad til å sikre at miljøvernpolitikken vert forankra i lokalbefolkninga. Regjeringa understrekar at dei nasjonale miljømåla ligg fast og føreset at dei kommunane som får delegert forvaltningsansvaret syter for at aktuelle styresmakter og interessegrupper vert trekte inn i arbeidet med forvaltninga.

Regjeringa understrekar at forvaltninga av verneområda må vere oversiktleg og effektiv. Avhengig av type verneområde bør forvaltninga av verneområda liggje anten i kommunane eller hos fylkesmannen. Fylkesmannen bør framleis normalt ha forvaltningsstyresmakta for m.a. nasjonalparkar og våtmarksområde med internasjonal verdi, såkalla Ramsarområde.

Regjeringa meiner at utarbeiding av forvaltningsplanar vil gi eit betre grunnlag for å vurdere forhold mellom brukar- og verneinteresser i område verna i medhald av naturvernlova. Regjeringa føreset at kommunar, grunneigarar, brukarar, aktuelle organisasjonar m.fl. skal ha ei aktiv rolle i samband med forvaltning-, skjøtsel,- informasjons- og oppsynsarbeid i verneområda, og dei bør derfor delta i utforminga av forvaltningsplanar. Dette er i tråd med prinsippa i lokal Agenda 21. I verneområde som omfattar sjø, skal fiskeristyresmaktene delta i dette arbeidet. Det er i dag berre eit fåtal av verneområda som har godkjent forvaltningsplan. Det er eit mål å få til slike planar i mange fleire område. Alle større verneområde bør ha forvaltningsplan, særleg dei verneområda der fleire brukarinteresser er inne i biletet. Forvaltningsplanane må skilje mellom eksisterande, planlagte og potensielle aktivitetar og må synleggjere kva for delar av verneområdet som kan vere aktuelt for næringsutnytting.

Regjeringa meiner at ei grundig vurdering må liggje til grunn før ein eventuelt gir dispensasjon frå verneforskriftene. Område verna i medhald av naturvernlova utgjer «perlene» i norsk natur, og ein bør derfor vere varsam slik at ikkje verneomgrepet vert utvatna gjennom for liberale reglar og dispensasjonspraksis. Vernekategori og forskrifter skal i utgangspunktet vere tilpassa formålet med vernet. Dersom dispensasjonssaker viser seg å omhandle forhold som ikkje er tilstrekkeleg avklara i verneforskrifta eller i ein eventuell forvaltningsplan, bør forvaltningsstyresmakta i vanskelege saker vurdere å knyte til seg ei rådgivande gruppe der dei ulike sektorstyresmaktene og brukarinteressene er representert.

Regjeringa viser til framlegget om kystverneplan for Nordland der det er fleire interesser knytt til mange av lokalitetane. Dette er interesser som i mange høve bør kunne kombinerast med verneinteressene slik at eksisterande næringsaktivitet kan halde fram. Det er viktig med ei god forvaltning etter at vernevedtak eventuelt vert fatta. Regjeringa meiner derfor at ein bør setje i verk ei prøveordning i Nordland der forvaltningsstyresmakta knyter til seg ei rådgivande gruppe beståande av dei ulike fagstyresmaktene i samband med behandling av dispensasjonssaker i sjø.

Regjeringa viser til St meld nr 58 (1996–97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling og oppfølging av arbeidet med å styrkje grunnlaget for avgjerder. Regjeringa meiner at prosessane som er iverksett i samband med dette arbeidet, vil betre kunnskapsgrunnlaget m.a. om verneområda. Dette vil utgjere ein viktig basis i den vidare vurderinga av behovet for evaluering av vernetiltak og eventuelt utvikling av rutinar i samband med dette. Ei slik evaluering kan vere naudsynt for å vurdere nærare om verneverdiane er oppretthaldne i tråd med verneformålet og for å sjå kva verknader vernet har fått i forhold til lokalsamfunnet og ei eventuell næringsutvikling. Regjeringa vil i denne samanhengen òg vurdere behovet for å gjennomgå eksisterande verneforskrifter med sikte på eventuell oppdatering av forskriftene. Dette kan vere aktuelt i enkelte område dersom det er skjedd vesentlege endringar i området sidan vernevedtaket vart fatta, for å vurdere om forskriftene er i samsvar med gjeldande situasjon.

Miljøvernstyresmaktene vil i samarbeid med fiskeristyresmaktene vurdere om omfang av sjøareal og restriksjonar i forhold til utøving av fiske og havbruk i eksisterande verneområde er i samsvar med retningslinjene i denne meldinga. Verneforskrifter som regulerer tang- og tarehausting vil verte vurdert når forvaltningsplanen for tang- og tare ligg føre, jf. kapittel 8.3.1.1, 8.3.1.2 og 8.3.1.3.

Regjeringa syner òg til behandling i Stortinget av dok 8: 32 (1997–98) om konsekvensar for jordbruksnæringa og distrikta av ulike typar vernetiltak, og framlegg til korleis kombinasjonen av vern og bruk kan gjennomførast betre enn i dag. Energi- og miljøkomiteen slutta seg då til framlegget om at ein vil vurdere om det skal gjennomførast forsking og utgreiing om verknad av vernetiltak. Det vil bli drøfta med Norges forskningsråd korleis dette kan vidareførast på ein formålstenleg måte.

Boks 6.8 Froan naturreservat og landskapsvernområde med dyrelivsfreding i Sør-Trøndelag – eit døme på forvaltning av verneområde med store sjøareal

Verneområdet i Froan er det verneområdet som har det største sjøarealet i Noreg unnteke Svalbard. Froan er såleis ikkje representativt for resten av verneområda i kystsona når det gjeld omfanget av sjøareal. Froan var mellom dei første områda med sjøareal som vart verna i medhald av naturvernlova, og er såleis eit område der ein har lang erfaring, nærare 20 år med forvaltning av verneområde i sjø. Det vert no arbeidd med ein forvaltningsplan for områda.

Froan naturreservat, (404   km2 ) og landskapsvernområde, (80   km2 ) med tilhøyrande freding av dyrelivet (240   km2 ) vart oppretta med heimel i naturvernlova ved kongeleg resolusjon av 14. desember 1979. Området fekk Ramsarstatus (internasjonalt viktig våtmarksområde) 23. mars 1996. Verna areal er til saman 724   km2 . Av naturreservatet er 99   % sjøareal, medan landskapsvernområdet består av 75   % sjøareal.

I pkt II i forskrifta heiter det at «Formålet med fredingen er å verne om et rikt og interessant dyre- og planteliv og bevare leve- og yngleområdene for fugl, sel og andre pattedyr i et variert og egenartet kystlandskap»

Verneverdiar som var grunnlag for vernevedtaket i 1979:

Upåverka : Froan utgjer eit stort og relativt upåverka kystområde

Forsking- og referanseområde : Lite fritidsbustader og lita grad av anna påverknad gjer området verdifullt som referanseområde. Det er heller ikkje villmink i området noko som er uvanleg i dei fleste andre kystområda i Noreg.

Leveområde og yngleplass for sel : Froan er det viktigaste yngleområde for kystselartene havert og steinkobbe i Noreg. Sannsynlegvis er meir enn halvparten av kastebestanden av norsk havert i Froan.

Hekkeområde for sjøfugl : Froan er særs viktig for artene storskarv, toppskarv, ærfugl, grågås, teist, rødnebbterne og tyvjo. Frøya er den sørlegaste kommunen i Noreg der ein finn hekkande storskarv, og Froan er eit av dei viktigaste områda for storskarv sør for Lofoten med meir enn ca 15   % av den norske bestanden.

Raste- og næringssøkområde for sjøfugl : Viktig trekkområde for grågås og rasteplass for vadare. Området sin funksjon som raste- og næringssøkområde var avgjerande då det fekk status som Ramsarområde.

Forsking etter at verneområdet vart oppretta har auka kunnskapen, og det er m.a. dokumentert at området er særs viktig som:

Overvintringsområde for m.a. storskarv, toppskarv, ærfugl, teist og alkekonge.

Myte- eller fjørfellingsområde : Froan er det viktigaste fjørfellingsområdet for ærfugl i Noreg og i Norden, og er i tillegg særs viktig for grågås og siland.

Forsking- og referanseområde : Framvekst av m.a. oppdrettsnæringa har ført til at behovet for større samanhengande forskings- og referanseområde er auka. Dette gjer at Froan sin verdi i denne samanhangen har auka sida opprettinga av verneområdet i 1979.

Verneforskriftene

I naturreservatetet er alle fuglearter, alle selarter og oter freda heile året mot fangst, skade, øydelegging og unødig uroing. M.a. oppføring av bygningar anlegg og andre innretningar er ikkje lov. I tidsrommet f.o.m. 1. april t.o.m. 10. august er all ferdsel på land forboden. I tidsrommet f.o.m. 10. september t.o.m. 15. november er all ferdsel forbode på kasteplassar for sel. Reglane er likevel ikkje til hinder for m.a. fiske, tang og tareskjæring, samt militær øving i samband med verksemda til Sjøforsvaret i øvingsfeltet Burøy Frohavet.

I landskapsvernområdet som også er omfatta av dyrelivsfreding, er det ikkje lov med inngrep eller anna verksemd som kan endre arta eller karakteren på landskapet vesentleg, oppføring av bygningar, anlegg m.v. Forvaltningstyresmakta kan likevel gi løyve til oppføring av bygningar og anlegg i tilknyting til fiske- og jordbruksnæringa. Alle fuglearter, selarter og oter er freda heile året mot jakt, fangst og unødig uroing. Forvaltningsstyresmakta kan gi løyve til å regulere bestanden av arter dersom det vert sett på som naudsynt for ei heilskapleg forvaltning av området, herunder kontrollert avskyting av sel.

Oppdrettsinteresser

Det vart søkt om dispensasjon frå verneforskrifta i Froan landskapsvernområde 14. januar 1998. Søknaden var grunna i ein akutt sjukdomssituasjonen ved utbrot av infeksiøs lakseanemi (ILA) i oppdrettsanlegga på vest- og nordsida av Frøya i 1997, og det vart hevda at det var få andre lokaliseringsalternativ i kommunen. Fylkesmannen gav i brev av 20. januar 1998 førebels dispensasjon for oppdrett av matfisk av laks og aure på to lokalitetar i Froan landskapsvernområde. Dispensasjonen går ut 1. juli 2000 og vart gitt på vil-

kår og under føresetnad av at Frøya kommune gjer ei heilskapleg gjennomgang og gir ei statusoversikt over sjøområda i kommunen.

Bestandane av sel, oter og skarv, som er ein del av foremålet med vernet, er blant dei tettaste i landet. Desse artene kan ta føre seg av fisken i mærene og stresse fisken slik at den vert meir utsett for sjukdom. Øydelegging av mærposane kan medføre rømming av fisk. Pr. i dag er det i kvartalsrapportane til fylkesmannen ikkje rapportert om alvorlege viltkonfliktar, men det er først no fisken har nådd slik storleik at den kan vere av interesse for selen.

Eventuelle utbrot av sjukdom ved anlegga i Froan kan få negative konsekvensar innafor verneområdet fordi det vil kunne påverke dei naturlege økosystema og dermed området sin forsking- og referanseverdi som låg til grunn for vernevedtaket.

Eit oppdrettsanlegg vil lokalt endre det varierte og eigenarta kystlandskapet som er relativt urørt.

Det er meir kostnadskrevjande for næringa å drive innafor verneområdet pga restriksjonane som vert lagt på drifta.

Fiskeriinteresser

Vernereglane for Froan er ikkje til hinder for fiske eller ferdsel i samband med utøving av fiske. Fiskarane i området hevdar likevel at vernet medfører negative konsekvensar for fisket på grunn av at vernet har ført til stor vekst i selbestanden i området. Det vert hevda at kystselen et store mengder fisk og i tillegg jagar fisk vekk frå området. Sel kan også skade fisk og reiskap. I tillegg oppstår problem med overføring av parasitten torskekveis frå sel til fiskebestandar, slik at fisken som vert fanga anten er ueigna for konsum eller oppnår reduserte prisar.

Til dokumentets forside