1 Innledning og sammendrag
1.1 Innledning
Det ble i St prp nr 1 (1998-99) varslet at Samferdselsdepartementet arbeidet med sikte på å etablere et luftfartstilsyn som eget forvaltningsorgan fra 01.07.1999. Formålet med å skille ut tilsyns- og myndighetsoppgaver fra Luftfartsverket er å skille forretningsmessige hensyn fra utøvelsen av myndighet. Både et luftfartstilsyn og Luftfartsverket vil da kunne opptre med større integritet og habilitet overfor brukerne som kjøper tjenester, og som samtidig er avhengig av Luftfartsverkets tilsyn og utøvelse av myndighet. Tilsyn og forvaltningsmyndighet i luftfarten vil etter forslaget i all hovedsak bli lagt til Luftfartstilsynet.
Utviklingen med økt konkurranse i transportsektoren i Norge og internasjonalt, både innen- og utenfor EØS-avtalens virkeområde, stiller krav til klar rolledeling og profesjonell opptreden i den samfunnsmessige styring, utøvelse av myndighet, og i den forretningsmessige drift. Luftfartsverket har i utøvelsen av myndighet alltid lagt stor vekt på å ivareta flysikkerheten og teknisk/operative hensyn. Med henvisning til de økte krav som stilles til generell forvaltningskompetanse, mener departementet at etablering av Luftfartstilsynet vil styrke og forbedre forvaltningskompetansen.
Når tilsyns- og myndighetsfunksjonene skilles fra den forretningsmessige drift, vil Luftfartsverkets hovedoppgave bli å bygge ut, eie og drive lufthavner og luftfartsanlegg, og på forretningsmessig grunnlag yte lufthavn- og flysikringstjenester til flyselskaper og andre brukere. Den nye situasjonen Luftfartsverket vil komme i, har gjort det naturlig å vurdere om etaten skal gis annen tilknytningsform til staten for best mulig å ivareta sine forretnings- og samfunnsmessige oppgaver.
I valg av tilknytningsform for Luftfartsverket vil samordningsbehovet i forholdet til Oslo Lufthavn AS være viktig. Oslo Lufthavn AS står for en stor del av lufthavnenes totale virksomhet og inntjening, og det har stor betydning at Oslo Lufthavn AS fungerer godt administrativt og økonomisk som en integrert del av det totale lufthavnsystemet i Norge. Departementet anser det derfor viktig at statens eierinteresser i Oslo Lufthavn AS og det øvrige lufthavnsystem, blir koordinert gjennom Luftfartsverket.
Departementet legger i foreliggende proposisjon fram forslag om å opprette et luftfartstilsyn ved navn Luftfartstilsynet fra 01.01.2000 i stedet for fra 01.07.1999, og å endre tilknytningsformen for Luftfartsverket med virkning fra 01.01.2000. Utsettelsen skyldes at arbeidet har vært mer komplekst og tidkrevende enn først antatt. Det endelige budsjett for Luftfartstilsynet som forvaltningsorgan, og den budsjettmessige oppfølging med åpningsbalanse m v for Luftfartsverket som selskap, vil bli lagt fram i forbindelse med statsbudsjettet for 2000.
1.2 Sammendrag
1.2.1 Luftfartsverkets oppgaver og organisasjon
Luftfartsverket er i dag statens fagorgan i alle sivile luftfartssaker og inngår som et viktig element i totalforsvaret. Luftfartsverket er organisert som forvaltningsbedrift, og ivaretar samfunnets behov for et organisert luftfartssystem under politisk styring. Luftfartsverket har ansvaret for at sikkerheten i luftfartssystemet blir opprettholdt.
Luftfartsverkets styre har spesielt ansvar for at den tjenesteproduserende virksomhet blir drevet effektivt og i samsvar med fullmakter og forretningsmessige prinsipper slik at fastsatte mål blir nådd.
1.2.2 Dagens tilsynsvirksomhet
Tilsynsvirksomheten er myndighetsutøvelse og blir gjennomført på flere måter, ved å sette normer, inspisere, foreta dokumentinnsyn og forvalte sertifiseringsordninger etc.
Luftfartsinspeksjonen har i dag en sentral rolle i organiseringen av flysikkerhetsarbeidet. For å ivareta flysikkerheten er flyselskapene og andre operatører pålagt å legge opp systemer og rutiner for internkontroll. Det eksterne systemtilsyn fra Luftfartsinspeksjonens side skjer ved revisjon og inspeksjon for å påse at internkontrollen fungerer etter forutsetningene.
Det føres i dag ikke noe eksternt systemtilsyn overfor Luftfartsverkets flyplasser, drift, flynavigasjon og produksjon av tjenester.
1.2.3 Luftfartsmyndighetens framtidige arbeidsområde
Departementet foreslår å skille de aller fleste myndighets- og tilsynsoppgaver fra Luftfartsverkets forretningsmessige drift. Både den nye luftfartsmyndigheten med navn Luftfartstilsynet, og Luftfartsverket, vil da kunne opptre med større integritet og habilitet overfor brukerne. Utskillelsen av Luftfartsinspeksjonen var omtalt i St meld nr 38 (1996-97) Norsk luftfartsplan 1998-2007, og forslaget om utskillelse fikk prinsipiell tilslutning i Innst S nr 228 (1996-97).
Både tilsynsoppgaver og annen myndighetsutøvelse foreslås i denne proposisjonen delegert til Luftfartstilsynet. Etter delingen vil Luftfartsverkets virksomhet bli underlagt Luftfartstilsynets eksterne tilsyn og den luftfartsmyndighet Luftfartstilsynet for øvrig blir gitt. Dette vil gjelde overfor Luftfartsverkets anlegg og drift av flyplasser, navigasjons- og kommunikasjonsanlegg, og produksjon av tjenester.
Delingen medfører en organisatorisk flytting av arbeidsoppgaver fra flere av Luftfartsverkets avdelinger og over i det nye tilsynet. Alle arbeidsoppgaver i Luftfartsinspeksjonen vil bli overført til Luftfartstilsynet. Dessuten får Luftfartstilsynet nye tilsyns- og myndighetsoppgaver av mer omfattende art enn Luftfartsverket tidligere har hatt.
Det foretas ikke noen endring i det materielle innhold i luftfartsloven og forskrifter i tilknytning til opprettingen av tilsynet, men departementet vil sørge for at behovet for eventuelle nye forskrifter til avløsning av interne instrukser i Luftfartsverket blir vurdert og eventuelt gitt.
Det foregår et utstrakt internasjonalt arbeid bl a for harmonisering og gjensidig anerkjennelse av produkter og sertifikater m m, og teknisk/operative krav til fly og flyplasser. Gjennom internasjonalt samarbeid settes også standarder av miljøpolitisk betydning. Departementet vil fortsatt ha det overordnede koordinerende ansvar i disse spørsmål. Luftfartsverket vil fortsatt forestå noe av arbeidet i forhold til ICAO.
1.2.4 Luftfartsmyndighetens rettsregler og grensesnitt
Departementet vil med hjemmel i luftfartsloven delegere fullmakter til Luftfartstilsynet. Departementet er i loven gitt forskriftskompetanse med unntak for EØS-regler, militær og annen luftfart med offentligrettslig formål. Luftfartens plass i totalforsvaret forutsettes opprettholdt, og den sivile lufttrafikktjeneste vil fortsatt betjene Forsvaret.
Gebyrer for tilsynstjenester overfor flyselskaper, flyplasseiere og andre brukere av luftfartssystemet vil inntil videre bli fastsatt av departementet som forskrift og etter vanlig høring. Stortinget vil i budsjettsammenheng behandle Luftfartstilsynet.
Luftfartstilsynet vil i store trekk bli delegert all luftfartsmyndighet, bl a få godkjennende myndighet ved fastsettelse av inn- og utflygingstraseer, unntatt når disse anses av særlig støyforebyggende karakter. Videre vil tilsynet bli gitt myndighet til å forvalte luftfartøyregisteret, og forberede saker med hensyn til luftfartslovens privatrettslige del.
Konkurransereglene vil bli håndhevet av Konkurransetilsynet som nå.
1.2.5 Grensesnitt og behov for kompetanse
Opprettingen av Luftfartstilsynet har bl a som formål å styrke den generelle forvaltningskompetanse så vel som den mer luftfartsfaglige kompetanse. Departementet forutsetter at Luftfartstilsynet, når det er etablert, vurderer kompetansebehov innenfor de rammebetingelser som trekkes opp for virksomheten.
Det anses å være et stort potensial for forbedret saksbehandling og begrunnelse for vedtak som fattes. Videre må opplegg og gjennomføring av eksamensordningen for luftfartssertifikater og -bevis, og strukturen i gjeldende regelverk, gjennomgås.
Departementet mener at det må etableres systemtilsyn som sikrer at internkontrollen fungerer etter forutsetningene, og at kompetanseoppbyggingen hos tilsynsmyndigheten må avveies i forhold til den kompetansen som operatørene har.
1.2.6 Luftfartstilsynets organisering
Rammebetingelsene for Luftfartstilsynet blir gitt ved Stortingets behandling av foreliggende proposisjon og statsbudsjettet for 2000, og ved regjeringens gjennomføring av omorganiseringen inklusiv delegasjon av myndighet. Den endelige organisering vil bli fastlagt etter at Luftfartstilsynet er opprettet og den nye ledelsen har hatt mulighet til å gjøre sin innflytelse gjeldende. Første driftsår forutsettes ca 120 tilsatte, hvorav ca 100 vil bli overført fra Luftfartsverket. De fleste av disse vil fortsatt dekke sine nåværende arbeidsoppgaver.
1.2.7 Økonomi og styring
Luftfartstilsynet forutsettes å bli et ordinært forvaltningsorgan med bruttobudsjettering av utgifter og inntekter som vedtas av Stortinget under behandlingen av statsbudsjettet. Departementet tar utgangspunkt i at Luftfartstilsynet som hovedregel skal finansiere tilsynsoppgavene ved kostnadsbasert brukerbetaling.
Departementet vil i statsbudsjettet for 2000 komme tilbake til budsjett for Luftfartstilsynet. Det er på det rene at det de første driftsår blir et betydelig netto tilskuddsbehov for Luftfartstilsynet som følge av at gebyrene ikke dekker kostnadene ved tjenestene, og som følge av etableringskostnader.
1.2.8 Personalmessige forhold
De tilsatte i Luftfartsverket som overføres til Luftfartstilsynet vil fortsatt være statstjenestemenn og beholde sine rettigheter i henhold til det statlige regelverk.
1.2.9 Luftfartsverkets situasjon
Luftfartsverket dekker i dag 3 ulike roller innen luftfarten, den politiske rådgiverrolle i alle luftfartsspørsmål, rollen som forretningsmessig tjenesteyter og infrastrukturholder, og rollen som myndighet med tilhørende tilsynsfunksjoner.
I Luftfartsverket er det i 1999 tilsatt 2150 personer. Det legges til grunn at ca 100 av hovedadministrasjonens 386 tilsatte vil flytte til Luftfartstilsynet.
Luftfartsverkets hovedoppgaver vil etter delingen være å planlegge, bygge ut, eie og drive lufthavner og på forretningsmessig grunnlag yte lufthavn- og flysikringstjenester til flyselskaper og andre brukere. Det vises til at Luftfartsverket allerede i dag er en selvfinansierende forvaltningsbedrift med nettobudsjettering og avskrivning av aktiverte investeringer.
Luftfartsverket vil fortsatt være hovedleverandør til overordnet myndighet i all planlegging og utbygging av luftfartens infrastruktur. Selv om Luftfartsverket blir eget rettssubjekt, vil utarbeiding og gjennomføring av den rullerende nasjonale langtidsplanlegging på luftfartsområdet kunne opprettholdes som nå.
En konsekvens av at Luftfartsverket blir eget rettssubjekt vil være at Luftfartsverket må ha konsesjon for å anlegge, eie og drive sine lufthavner. Det vises til at Kongen gir konsesjon og at det for den enkelte lufthavn settes vilkår mht drift, teknisk/operativ standard m m i forhold til den flyrutedrift som forutsettes opprettholdt på stedet.
1.2.10 Hovedtilknytningsformer
Hovedskillet mht tilknytningsform til staten går mellom forvaltningsorganer på den ene side og selvstendige rettssubjekt på den annen.
Forvaltningsbedriftene, dvs den kategori Luftfartsverket tilhører, er en underform av forvaltningsorganene. Luftfartsverket nettobudsjetteres innenfor statsbudsjettet, og er juridisk og økonomisk en del av staten. Etatens investeringsbudsjett vedtas av Stortinget og investeringene aktiveres og avskrives. Modellen gir ikke mulighet for full finansiell samordning mellom underliggende aksjeselskaper og kjernevirksomheten, i dette tilfellet Luftfartsverket.
1.2.11 Statlige selskaper
De statlig heleide selskapene kan organiseres som statsaksjeselskap, statsforetak eller særlovselskap. Statseide selskaper er selvstendige rettssubjekter, og statens økonomiske ansvar er i utgangspunktet begrenset til den kapital som staten har skutt inn.
For statsforetakene legger loven opp til prosedyrer som bygger på at det er foretaket som står ansvarlig for økonomiske forpliktelser. Dersom det skulle oppstå en ekstraordinær situasjon der statsforetaket ikke evner å gjøre opp for seg, skal staten imidlertid skyte inn de midler som er nødvendig for å dekke fordringen.
Det går således et viktig skille mellom statsaksjeselskap på den ene side og statsforetak på den annen mht økonomisk ansvar og risikovurdering av prosjekter. I mange sammenhenger anses det som fordelaktig at aksjeselskapsformen er godt kjent i inn- og utland, bl a i kontakt med kredittinstitusjoner.
I flere statsaksjeselskaper er det tatt inn et eget punkt i vedtektene, »§ 10-bestemmelsen» som presiserer at styret i selskapet skal legge fram for generalforsamlingen alle saker av vesentlig, prinsipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning.
1.2.12 Vurdering av tilknytningsform for Luftfartsverket
Rammebetingelsene for Luftfartsverket etter opprettingen av Luftfartstilsynet er vurdert mht:
Konsernsamordning
Evne til å tilpasse seg etterspørsel og rask omstilling
Forretningsmessig frihet
Økonomisk handlefrihet
Personalmessige og bedriftskulturelle forhold
Behovet for samfunnsmessig styring
Det skaper spesielle utfordringer i styringen av luftfarten at utskillelsen av Oslo Lufthavn AS medfører bortfall av 1/3-del av inntektene til »morbedriften» Luftfartsverket. Det er betydelig kryssubsidiering mellom lufthavner i Norge, hvorav et fåtall er bedriftsøkonomisk lønnsomme. Departementet finner det ønskelig å gi Luftfartsverket mulighet til finansiell samordning i forhold til Oslo Lufthavn AS.
Utviklingen med fri konkurranse i lufttrafikken har medført økt behov for forpliktende og ordnede «leverandør-kunde-avtaler» i tjenesteytingen og mht tiltak i infrastrukturen. Selv om Luftfartsverket som forvaltningsbedrift har fullmakter som skal ivareta tjenesteproduksjonen og den forretningsmessig drift, er det svakheter ved styringsformen. Spesielt har styret en vanskelig rolle i skjæringen mellom departementets instruksjonsmyndighet og budsjettstyring på den ene side, og styrets ansvar for etatens økonomiske utvikling som selvfinansierende bedrift på den annen side. Departementet mener at Luftfartsverket bør gis større økonomisk handlefrihet i forhold til gjeldende budsjettprosedyrer og den planhorisont for tiltak budsjettet fastsetter, og mulighet til lånefinansiering og konsernsamordning i forhold til Oslo Lufthavn AS.
1.2.13 Departementets samfunnsmessige styring og anbefaling
I tråd med gjeldende samferdselspolitiske målsettinger må luftfartspolitikken fortsatt sikre publikum raske reisetilbud til lavest mulige transportkostnader i alle deler av landet, basert på rammebetingelser som sikrer like konkurransevilkår og dermed rasjonell arbeidsdeling mellom transportmidlene.
Departementet anser det av særlig betydning å opprettholde transportstandarden i områder hvor flyrutetilbudet må kjøpes fordi det ikke er marked for kommersiell drift. Anbudssystemet for kjøp av flyruter er fastlagt innenfor EØS-avtalens regler og er ikke gjenstand for endring.
Ved «§ 10-bestemmelse» i vedtektene vil Luftfartsverkets styre bli pålagt å legge fram for generalforsamlingen alle saker som anses vesentlige, prinsipielle, politiske eller av samfunnsmessig betydning. Blant disse saker er endringer i flyplasstruktur og Luftfartsverkets tilpasning av infrastrukturen i forhold til samfunnets kjøp av flyrutetjenester. Luftfartsverkets generelle oppfølging av mål som fastsettes ved Stortingets behandling av norsk luftfartsplan/nasjonal transportplan, vil bli ansett å ha samfunnsmessig betydning. Disse forhold omfatter bl a langsiktig avgiftspolitikk og produktivitetskrav.
Departementet har ikke funnet det nødvendig eller hensiktsmessig å kjøpe flyplasstjenester, selv om disse skulle være bedriftsøkonomisk ulønnsomme. Departementet finner det i denne forbindelse vanskelig å forhandle med en eneste tilbyder, Luftfartsverket, og regner med at skillet mellom lønnsom og ikke-lønnsom drift i denne sammenheng er vanskelig å trekke. Luftfartsverket vil uten slike kjøp ha incitament til å drive så kunderettet og forretningsmessig som mulig både på disse lufthavner og andre ulønnsomme flyplasser innenfor den samlede flyplasstruktur.
Som en konsekvens av at Luftfartsverket blir eget rettssubjekt, må selskapet ha konsesjon til å anlegge, eie og drive lufthavner, og samfunnets krav til drift og teknisk/operativ standard m m vil bli fastsatt i konsesjonsvilkårene for den enkelte lufthavn.
Samferdselsdepartementet mener at organisering av Luftfartsverket som statsaksjeselskap er forenlig med bedriftens samfunnsmessig rolle og at eierstyring best kan ivaretas ved denne tilknytningsform. Aksjeselskapsformen er alment kjent både i Norge og i utlandet. Departementet legger stor vekt på å gi mulighet til konsernsamordning i forhold til Oslo Lufthavn AS, og at dette selskap dessuten skal inngå i helheten styringsmessig og bedriftskulturelt. Statsforetak gir også rom for finansiell samordning, men statsaksjeselskap foretrekkes fordi Luftfartsverket som eget rettssubjekt bør underlegges samme kredittvurderinger og markedstilpasning som ordinære selskaper. Den forretningsmessige virksomhet med tjenestetilbud må tilpasses flyselskapenes og andre brukeres etterspørsel, som igjen gjenspeiler publikums trafikketterspørsel.
1.2.14 Luftfartsverket som statsaksjeselskap
På bakgrunn av en verdsetting av Luftfartsverkets eiendeler må det fastsettes åpningsbalanse med gjeld og egenkapital for selskapet. Det må videre fastsettes avkastningskrav for selskapet som motiverer til effektiv drift, mens utbyttepolitikken må innrettes med sikte på å gi selskapet forutsigbare vilkår. Departementet vil komme tilbake til åpningsbalanse og budsjettmessige konsekvenser ved opprettingen av Luftfartsverket som selskap, og Luftfartstilsynet som forvaltningsorgan, i forbindelse med statsbudsjettet for 2000.
Det forutsettes en overgangsordning for tilsatte i en periode på tre år som vil gi fortrinnsrett til statlige stillinger og ventelønnsrettigheter. Dette forhold må lovreguleres senere. Ved overgang til selskapet beholder de tilsatte samme lønn som i Luftfartsverket ved omdanningen. Ved overgang til selskap er det en sak for styret å bestemme hvilken pensjonsordning selskapet skal ha. Det forutsettes at pensjonsordningen som velges i sum er like gunstig for de tilsatte som gjeldende ordning i Statens Pensjonskasse. Fortsatt medlemskap i Statens Pensjonskasse krever eventuelt Stortingets samtykke. Arbeids- og administrasjonsdepartementet kan treffe midlertidig vedtak om medlemskap.