6 Vurdering av tilknytningsformer for Luftfartsverket
6.1 Innledning
Utskillelsen av Luftfartstilsynet som eget forvaltningsorgan medfører at Luftfartsverkets hovedoppgave blir å planlegge/utbygge, eie og drive lufthavner og luftfartsanlegg, og på forretningsmessig grunnlag yte lufthavn- og flysikringstjenester til flyselskaper og andre brukere. En vurdering av Luftfartsverkets tilknytningsform etter at de fleste myndighetsoppgaver er skilt ut, må derfor knyttes til hvilke rammebetingelser som anses særlig sentrale i Luftfartsverkets nye rolle. Dette gjelder bl a følgende:
Konsernsamordning
Evne til å tilpasse seg endringer i etterspørselen og rask omstilling
Mer forretningsmessig styring
Økonomisk handlefrihet
Personalmessige og bedriftskulturelle forhold
Samfunnsmessig styring
Flertallet av de forannevnte forhold synes å trekke i retning av en tilknytningsform som gir større fleksibilitet og økonomisk handlerom enn forvaltningsbedriftsmodellen. Samtidig er det nødvendig å sikre myndighetene fortsatt politisk styring av en samfunnsmessig svært viktig virksomhet som Luftfartsverket. Dette ikke minst i forhold til fastsettelsen av luftfartsavgiftene og den flyplasstruktur som skal finnes i Norge. Forsvarets interesser må også ivaretas.
Samferdselsdepartementets utgangspunkt er derfor at adgangen til nødvendig overordnet styring av Luftfartsverket ikke skal svekkes i den tilknytningsform som velges for framtida.
Styret i Luftfartsverket har vurdert spørsmålet om ny tilknytningsform, og flertallet har kommet til at Luftfartsverket bør omgjøres til selskap, dvs. statsaksjeselskap eller statsforetak. Styret har imidlertid ikke tatt nærmere stilling til hvilken av de to selskapsformene som bør velges. Mindretallet i styret har gått inn for uendret tilknytningsform.
6.2 Konsernsamordning
Staten eier og driver de fleste lufthavner av betydning i Norge. Et viktig unntak er Sandefjord lufthavn, Torp, som drives av det ikke-statlige selskapet Sandefjord Lufthavn AS. Økonomisk samordning skjer i dag ved at det, innenfor rammen av at Luftfartsverket er en selvfinansierende virksomhet, foregår en betydelig kryssubsidiering fra de trafikksterke til de trafikksvake lufthavnene/-rutene. Dette har vært og er en forutsetning for å opprettholde flyplasstrukturen i et langstrakt og spredt bebodd land som Norge. Kun et fåtall av flyplassene i Norge er bedriftsøkonomisk lønnsomme.
Etableringen av Oslo Lufthavn AS for utbyggingen av Gardermoen og for å forestå driften av flyplassen, har på mange måter skapt en ny rammebetingelse for Luftfartsverket. Gardermoen er, som Fornebu tidligere var det, flyplassystemets viktigste inntektskilde. At Oslo Lufthavn er et aksjeselskap, mens Luftfartsverket for øvrig er en del av staten og statsbudsjettet, skaper spesielle styringsutfordringer. Underliggende aksjeselskaper er ikke uvanlig verken i nåværende eller tidligere forvaltningsbedrifter. I dette tilfellet er imidlertid aksjeselskapet svært betydningsfullt i forhold til virksomheten i forvaltningsbedriften.
Luftfartsverket kan som eneeier av Oslo Lufthavn AS bl a få betjent den kapital som er skutt inn i selskapet i form av avkastning på egenkapital og tilbakebetaling av ansvarlig lån. Fordi Oslo Lufthavn AS er så betydningsfull for Luftfartsverkets samlede virksomhet, er det imidlertid ønskelig med en bedre finansiell samordning enn dagens modell gir muligheter for. Full finansiell samordning kan bare oppnås dersom Luftfartsverket med datterselskap blir et konsern i regnskapsmessig forstand. Oslo Lufthavn er som aksjeselskap skattepliktig, men innen dagens »konsern» kan det bl a ikke fastsettes konsernbidrag. Konsernbidraget nyttes i mottakende selskap mot at yteren kan kreve fradrag i alminnelig inntekt. Samferdselsdepartementet mener hensynet til konsernsamordning er meget viktig når Luftfartsverkets tilknytningsform skal vurderes.
6.3 Trafikketterspørsel og rask omstilling
For Luftfartsverket vil det være en svært viktig oppgave framover å kunne utøve virksomheten mest mulig kostnadseffektivt og med høy tilpasningsevne til endringer i kundenes behov. Behovet for dette er forsterket de senere årene av utviklingen med fri konkurranse i luftfarten.
Samferdselsdepartementet vurderer forutsetningene for å skape en mest mulig kunderettet forretningskultur og for å foreta tilpasninger av tjenestetilbudet og grunnlaget for kostnadseffektiv drift, som best under en selskapsorganisering. Departementet venter ikke minst at det i en selskapsorganisering kan legges bedre til rette for mer forpliktende og ordnede «leverandør-kunde-forhold» mellom Luftfartsverket som ansvarlig for infrastrukturen og flyselskapene og andre kjøpere av Luftfartsverkets tjenester.
Det anses også som viktig og nødvendig for forholdet mellom kunde og tilbyder, at Luftfartsverket kan rekruttere og beholde topp kvalifiserte medarbeidere som kan bidra til fornyelse og omstilling av tjenestetilbudene, samt ta i bruk ny teknologi og på visse områder være i forkant av den teknologiske utviklingen. Slike viktige høyteknologiske områder er blant annet navigasjonssystemer og driftsstyringssystemer.
6.4 Mer forretningsmessig styring
Den forretningsmessige styring av Luftfartsverket er påvirket av de økonomiske og styringsmessige rammebetingelser virksomheten har som forvaltningsbedrift. Avveiningen mellom nåværende tilknytningsform og en selskapsform kan noe forenklet betegnes som forvaltningsstyring i motsetning til eierstyring. Selv om Luftfartsverket som forvaltningsbedrift har fullmakter som skal ivareta tjenesteproduksjonen og den forretningsmessige del av virksomheten, er det svakheter ved styringsformen i dagens modell. Særlig er styrets rolle krevende å få definert på en god måte.
Departementets instruksjonsmyndighet vanskeliggjør en klar ansvarsdeling mellom departementet, styret og den administrative ledelsen i Luftfartsverket. Dette medfører direkte kontakt og saksbehandling i driftsmessige forhold mellom departementet og Luftfartsverket administrasjon på områder som naturlig burde tilligge et styre. I motsetning til f eks i et aksjeselskap der styrets rolle er klart og entydig definert, er styrets rolle i Luftfartsverket regulert i særskilt instruks. I henhold til denne har styret ikke fullt ansvar for den forretningsmessige driften i Luftfartsverket. Slik kan det heller ikke være så lenge Luftfartsverkets budsjett fastsettes av Stortinget og departementet har instruksjonsrett også i driftsmessige forhold. Dette skaper usikkerhet om ansvarsforhold og vanskeliggjør styrets rolle som pådriver og aktivt organ.
Etter at myndighetsoppgavene i all hovedsak er skilt ut med Luftfartstilsynet, ser Samferdselsdepartementet det som ønskelig at Luftfartsverket underlegges en styringsform som bedre er tilpasset den nye rollen.
6.5 Økonomisk handlefrihet
Som en del av staten må Luftfartsverkets budsjett og regnskap følge de regler som gjelder for budsjettering og regnskapsføring i staten. Som forvaltningsbedrift har Luftfartsverket bl a anledning til nettobudsjettering, avskrivning av investeringer over driftsbudsjettet samt å avsette midler på et reguleringsfond. Internregnskapet kan føres etter regnskapsprinsippet, mens statsbudsjettet settes opp og statsregnskapet skal avgis etter kontantprinsippet. I forhold til økonomisk handlefrihet ligger det bl a innebygget følgende svakheter ved nåværende tilknytningsform:
Budsjettprosedyrene har en lang tidshorisont (11/2 år). Dette gjør det til tider vanskelig å gjennomføre kostnadseffektive investeringer.
Manglende langsiktighet og forutsigbarhet i de økonomiske rammebetingelsene i og med at statsbudsjettet vedtas for ett år.
Muligheten til lånefinansiering er generelt ikke til stede som forvaltningsbedrift. Luftfartsverket kan i mindre omfang etablere kommersielle aksjeselskaper utenfor kjernevirksomheten der investeringer kan lånefinansieres, f eks i forbindelse med parkeringshus ved lufthavner.
Den økonomiske samordning mellom Luftfartsverket og Oslo Lufthavn AS er ikke optimal, jf pkt foran om konsernsamordning.
Luftfartsverket som eget selskap vil få større frihet til å disponere over konsernets samlede ressurser. Selskapet vil ha adgang til lånefinansiering i det private lånemarkedet, og det vil bli større grad av langsiktighet og forutsigbarhet i den økonomiske planleggingen. At et selskap i utgangspunktet må svare for sine økonomiske forpliktelser, må antas å stimulere ytterligere til at god økonomistyring, kundeservice og effektivitet skal prege selskapet. Samferdselsdepartementet legger til grunn at statens samlede interesser ikke skal svekkes om Luftfartsverket blir selskap. Staten vil definere selskapets overordnede rammebetingelser. Som eier vil staten dessuten sette krav til avkastning på innskutt kapital, og ta ut årlig utbytte fra selskapet.
6.6 Felles bedriftskultur
Tilsatte i Luftfartsverket og Oslo Lufthavn AS er i dag underlagt to forskjellige tariffområder, henholdsvis staten og Norges arbeidsgiverforening for virksomheter med offentlig tilknytning (NAVO). Samferdselsdepartementet ser det som ønskelig at tilsatte i Luftfartsverket og Oslo Lufthavn AS blir underlagt samme personalpolitikk og samme lønnssystem. Omgjøring av Luftfartsverket til selskap vil gi godt grunnlag for å skape en helhetlig bedriftskultur i konsernet.
6.7 Samfunnsmessig styring
Luftfartspolitikken skal i tråd med overordnede samferdselspolitiske målsetninger sikre publikum raske reisetilbud til lavest mulige transportkostnader i alle deler av landet, basert på rammevilkår som sikrer likeverdig konkurranse og dermed en rasjonell arbeidsdeling mellom de ulike transportformene. Dette fordrer at infrastrukturen utvikles for å legge best mulig til rette for en effektiv utvikling av luftfarten som transportform.
På denne bakgrunn vil Samferdselsdepartementets eierstyring av Luftfartsverket som selskap være svært viktig. Styringen skal utøves blant annet ved at statsråden er generalforsamling/foretaksmøte i selskapet. Generalforsamlingen/foretaksmøtet utpeker styret, som har den forretningsmessige ledelsen av selskapet. Gjennom generalforsamlingen/foretaksmøtet kan statsråden gi nærmere retningslinjer for ledelsen av selskapet, herunder fastlegge avkastningskrav og utbyttepolitikk. Det vil dessuten bli bestemt i vedtektene at selskapet hvert år skal legge fram en plan for virksomheten for generalforsamlingen. Her (i «§ 10-bestemmelsen») vil det bli presisert at styret skal legge fram for generalforsamlingen alle saker som anses å være av vesentlig, prinsipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning. Styrets planer vil naturlig omfatte Luftfartsverkets tilpasning av infrastrukturen til samfunnets kjøp av flyrutetjenester. Styrets planer vil danne grunnlag for regelmessige meldinger til Stortinget om virksomheten.
Som selskap må Luftfartsverket etter luftfartslovens §§ 7-5 og 7-6 ha konsesjon for virksomheten. I konsesjonene vil det bli fastsatt vilkår for selskapets driftsansvar for alle de lufthavnene som til enhver tid skal inngå i virksomheten.
Luftfartsverkets infrastrukturvirksomhet er samlet sett bedriftsøkonomisk lønnsom. Det er likevel store variasjoner i lønnsomhet mellom de ulike lufthavnene, og bare et fåtall går isolert sett med overskudd. Virksomheten preges samtidig av til dels høy gjensidig økonomisk avhengighet mellom lufthavner, blant annet fordi trafikk med utgangspunkt i de regionale lufthavnene i mange tilfeller gir viktige økonomiske bidrag også til de større lufthavnene.
Etter som Luftfartsverket må legge fram for overordnet myndighet eventuelle endringer i flyplasstrukturen, kan departementet legge til grunn at Luftfartsverket som selskap skal organisere sin virksomhet i et helhetlig lufthavnsystem, som drives og videreutvikles innenfor selskapets tilgjengelige økonomiske rammer. Et alternativ vil være at staten etter årlige forhandlinger med Luftfartsverket kjøper de tjenestene som isolert sett er bedriftsøkonomisk ulønnsomme.
Departementet anser at det vil hefte avgjørende ulemper ved en modell med tilskuddsforhandlinger, blant annet som følge av at Luftfartsverket vil være eneste tilbyder av disse tjenestene. Ulempene kan særlig ventes å gjelde problemer med å fastsette det til en hver tid gjeldende skillet mellom hvilke virksomheter som defineres bedriftsøkonomisk lønnsomme og ulønnsomme, og manglende incitamenter til å oppnå resultatforbedringer i virksomheten som det ytes statstilskudd til. Ikke minst grunnet den gjensidige økonomiske betydningen mange av lufthavnene har for hverandre, og grunnet Luftfartsverkets forretningsmessige interesse av å sikre en effektiv, stabil og forutsigbar utvikling i hele flyplasstrukturen, anser departementet at Luftfartsverket bør gis ansvar for å opprettholde hele virksomheten uten statlig kjøp av de infrastrukturtjenestene som isolert sett er bedriftsøkonomisk ulønnsomme. Med det anbefalte opplegget uten statlig kjøp av infrastrukturtjenester direkte fra Luftfartsverket, vil Luftfartsverket stimuleres til å drive alle deler av virksomheten så kunderettet og forretningsmessig som mulig, og slik sikre grunnlaget også for mindre trafikkerte lufthavner. Omfanget av delvirksomheter som isolert sett er bedriftsøkonomisk ulønnsomme vil bli tatt hensyn til når åpningsbalansen fastsettes.
Statens ansvar for den samlede transportstandarden kommer innen luftfarten først og fremst til uttrykk ved at Samferdselsdepartementet etter anbud kjøper flyrutetjenester til en rekke regionale lufthavner. Denne ordningen anses å være et velegnet virkemiddel for å synliggjøre kostnadene med rutetilbudet og ivareta kvaliteten i det. Selve anbudsordningen vil ikke bli påvirket av at Luftfartsverkets tilknytningsform endres og vil fortsatt bli benyttet der Samferdselsdepartementet ser det som nødvendig for å sikre et tilfredsstillende flytilbud som flyselskapene ikke kan betjene på bedriftsøkonomisk grunnlag.
Eventuelle forslag om endringer av lufthavnstrukturen vil i tråd med St meld nr 15, jf Innst S nr 128 (1994-95) Om statens engasjement i regional luftfart, bli forelagt Stortinget og er naturlig å se i sammenheng med periodene for kjøp av flyrutetjenester. Dermed kan vurderinger av lufthavnstrukturen og statens engasjement i regional flyrutedrift skje samlet i forkant av hver anbudsrunde. Dette vil også ivareta behovet for å vurdere denne ressursbruken jevnlig i forhold til statens øvrige prioriteringer av ressurser.
Drift av lufthavner vil kunne inneholde innslag av monopolvirksomhet, blant annet fordi flyselskapene sjelden vil kunne benytte alternative, konkurrerende lufthavner. Samferdselsdepartementet legger derfor opp til fortsatt å godkjenne Luftfartsverkets avgiftsnivå og forutsetter at avgiftene skal relateres til kostnadene ved Luftfartsverkets virksomhet som helhet. Det tas utgangspunkt i dagens realnivå for avgiftene. Departementet legger til grunn at Luftfartsverket innenfor disse rammene vil utnytte forretningsmessige friheter til å styrke inntjeningen, eksempelvis ved å gi rabatter eller på annen måte foreta tilpasninger til brukerne eller til svingninger i markedet. Det vil videre bli satt produktivitetskrav til virksomheten.
6.8 Samferdselsdepartementets tilråding
Samferdselsdepartementet mener at en organisering av Luftfartsverket som eget selskap er forenlig med bedriftens samfunnsmessige rolle, og at dette kan bedre mulighetene for å drive et helhetlig system av lufthavner gjennom en mer effektiv produksjon av tjenestene etter at myndighetsfunksjonene i all hovedsak er skilt ut i Luftfartstilsynet. Det er departementets oppfatning at eierstyring best kan ivaretas ved at Luftfartsverket omdannes til selskap, og at styret derved gis en mer entydig funksjon. Departementet legger særlig stor vekt på å skape et helhetlig lufthavnsystem, der også Oslo Lufthavn AS skal inngå i helheten finansielt, styringsmessig og bedriftskulturelt. Målet er at Luftfartsverket på alle måter kan virke som et samlet konsern.
Departementet mener at selskapsformen vil ivareta Luftfartsverkets behov for raskere markedstilpasning og intern omstilling bedre enn nåværende tilknytningsform. Den kommersielle virksomheten forventes i årene som kommer å bli av stadig større betydning, og er en forutsetning for å opprettholde og utvikle tjenestetilbudet ut fra brukernes etterspørsel. Det forventes at den kommersielle virksomheten i stadig større grad vil bli konkurranseutsatt, og Luftfartsverket må derfor gis rammebetingelser som optimaliserer beslutningstakten.
Selskapsformen gir den mest rendyrkede form for eierstyring, bl a fordi styrets rolle og funksjon er klart definert. Myndighetenes behov for politisk styring av Luftfartsverket vil være knyttet til bedriftens samfunnsmessige rolle. Departementet legger til grunn at disse hensyn skal ivaretas i eierstyringen av selskapet, gjennom selskapets vedtekter og i konsesjonssammenheng. Det forutsettes bl.a. at luftfartsavgiftene fortsatt skal fastsettes av Samferdselsdepartementet, og at avgjørelser som går på flyplasstrukturen alltid skal forelegges eieren.
Ved endring av tilknytningsform for Luftfartsverket til eget rettssubjekt, vil avtale mellom Forsvaret og Luftfartsverket bli videreført og omfatte kjøp og salg av tjenester mellom partene. Någjeldende avtale om fordeling av tjenester og utgifter på flyplassene er fra 1955/57. Utviklingen har ført til at avtalene ikke er dekkende for nåværende forhold. Det arbeides med nye avtaler og det forutsettes at disse er på plass i løpet av kort tid.
I valg av selskapsform har Samferdselsdepartementet kommet til at statsaksjeselskap vil være den beste løsningen. Statsforetak gir også rom for finansiell samordning, men statsaksjeselskap foretrekkes bl a fordi departementet ser det som fordelaktig at Luftfartsverket skal underlegges de samme kredittvurderinger og markedsbetingelser som gjelder for ordinære selskaper. Oslo Lufthavn AS vil være det dominerende selskapet i konsernet Luftfartsverket. Den beste samordning av både de økonomiske og menneskelige ressursene, oppnås ved at både morselskapet og datterselskap har samme selskapsform. Samtidig legger en slik løsning til rette for like personalmessige rammebetingelser i hele Luftfartsverket.