5 Tilknytningsformer
5.1 Hovedtilknytningsformer
Det er to hovedtilknytningsformer for den samlede virksomhet som staten driver. Den ene er organisering som forvaltningsorgan, som har underformene ordinært forvaltningsorgan og forvaltningsbedrift. Den andre omfatter statseide selskaper, som består av statsaksjeselskap, statsforetak og særlovselskap. I tillegg kan staten være engasjert i stiftelser, en selskapsform som bl a er en del benyttet i forbindelse med verdi- og kulturforvaltning.
Alle forvaltningsorganer er juridisk og økonomisk en del av staten. Dette innebærer at slike virksomheter må følge det statlige budsjettregelverk og budsjettprosedyrer, og at de finansielle ressurser som hovedregel blir stilt til disposisjon gjennom bevilgninger fra Stortinget. Forannevnte gjelder også forvaltningsbedrifter, selv om disse er selvfinansierende. Forvaltningsorganer er underlagt ansvarlig statsråds myndighet og styring, og statsråden er konstitusjonelt og politisk ansvarlig for alt som skjer i virksomheten. De tilsatte er statstjenestemenn og ansettelsesforholdet omfattes av tjenestemannsloven og tjenestetvistloven. Riksrevisjonen kontrollerer at bevilgningene disponeres i samsvar med gjeldende regler og Stortingets premisser i forbindelse med de fattede vedtak.
Modellen forvaltningsbedrift er benyttet for forvaltningsorganer som i stor grad driver forretningsmessig virksomhet, og som derfor har fått mer omfattende fullmakter enn det som er vanlig for ordinære forvaltningsorgan. De utvidede fullmaktene går bl a vanligvis ut på at forvaltningsbedrifter, innenfor fastsatte begrensninger, har adgang til å avvike det drifts- og investeringsbudsjett som er fastsatt av Stortinget. Videre er forvaltningsbedrifter ofte gitt fullmakt til å opprette aksjeselskaper, for engasjement i oppgaver som ikke utgjør bedriftenes kjernevirksomhet. Bindingene til staten og statsbudsjettet fører imidlertid til en gjennomgående mindre selvstendighet i den løpende driften og til en tyngre beslutningsprosess enn for virksomheter organisert som selvstendige selskaper.
I St prp nr 43 (1993-94) Om tilknytningsform for samferdselsbedriftene, ble fullmaktene innenfor forvaltningsbedriftsmodellen drøftet, og det ble lagt vekt på at følgende må legges til grunn for modellen:
Forvaltningsbedriftene må være en del av staten som juridisk person. Det innebærer at staten har det økonomiske ansvaret for virksomheten og de kontrakter den inngår.
Forvaltningsbedriftenes budsjetter må fastsettes gjennom den årlige budsjettprosessen i tilknytning til statsbudsjettet.
De tilsatte skal være statstjenestemenn.
I nevnte proposisjon ble det konkludert med at det bl a på grunn av det konstitusjonelle og politiske ansvaret, ikke vil være tilrådelig å gi forvaltningsbedriftene ytterligere fullmakter som endrer de sentrale egenskaper ved modellen. Modellen er således ikke forenlig med f eks lånefinansiering av kjernevirksomheten, full finansiell samordning mellom et underliggende aksjeselskap og kjernevirksomheten eller bruk/innføring av lønns- og arbeidstidsordninger som avviker fra statens regelverk. Sammenlignet med selskap organisert som egne rettssubjekt, innebærer statsrådens ansvar i forvaltningsbedriftene en «eierrolle» med større rom og behov for direkte inngrep i virksomhetene.
Holdningen til hvordan staten best kan ivareta eierskap og innflytelse over virksomheter med stor samfunnsmessig eller sektorpolitisk betydning, har endret seg over tid. Dette skyldes at myndighetenes reguleringsbehov i stadig større grad løses gjennom lovreguleringer, forskrifter og konsesjoner, eller statlig kjøp av tjenester. Samtidig har den teknologiske utviklingen, konkurranseutsetting av tidligere statlige monopoler, gradvis framtvunget behov for omorganiseringer av tidligere statlige forvaltningsorganer. Resultatet har blitt at tidligere forvaltningsbedrifter som Televerket, Postverket og NSB, er omdannet til statlige selskaper (NSB delt i NSB BA og forvaltningsorganet Jernbaneverket).
Det er igjen sju forvaltningsbedrifter hvorav Luftfartsverket, Statens Kornforretning og Statsbygg er de største. Disse tre forvaltningsbedriftene hadde i 1997 betydelig større totale inntekter enn de øvrige, fra ca 2,8 mrd kroner til ca 1,9 mrd kroner i nevnte rekkefølge. I 1995 ble den konkurranseutsatte delen av Statens Kornforretning skilt ut til Statkorn Holding AS. Etter utskillelsen og åpningen av Oslo Lufthavn AS i oktober 1998, er Luftfartsverkets driftsinntekter i 1999 budsjettert med 1,9 mrd kroner. I forbindelse med eiendomsforvaltning har Statsbygg opprettet datterselskapet Statsbygg Invest AS, som kan ta opp lån i det private lånemarked. De øvrige forvaltningsbedrifter er Garanti-Instituttet for Eksportkreditt, Rikshospitalets apotek, Radiumhospitalets apotek og Statens kartverk.
5.2 Statlige selskaper
De statlig heleide selskapene er i all hovedsak organisert som statsaksjeselskap, statsforetak eller særlovselskap. Det vises bl a til den orientering som er gitt om statens eierskap i St meld nr 40 (1997-98) Eierskap i næringslivet. I forhold til ansvarsforhold og i hvilken grad eier kan gripe inn i ledelse og drift av virksomhetene, er det viktig å presisere at hovedskillet går mellom virksomheter som økonomisk og juridisk er del av staten og statsbudsjettet, som ordinære forvaltningsorgan og forvaltningsbedrifter, og selskaper som er egne rettssubjekter. Forskjellen mellom de ulike selskapsformene er mindre.
Statseide selskaper er selvstendige rettssubjekter, og statens økonomiske ansvar er i utgangspunktet begrenset til den kapital som staten har skutt inn i selskapet. Forholdet mellom staten som eier og selskapet er regulert i lovgivningen. For statsaksjeselskap og statsforetak gjennom henholdsvis lov om aksjeselskaper og lov om statsforetak, mens selskaper organisert etter særlov, har selskapslover som er spesialtilpasset det enkelte selskap. Statsforetaksloven og særlover er imidlertid i hovedsak bygd opp over samme lest som aksjeloven.
Utøvelsen av eierrollen i et statsaksjeselskap vil følge de ordinære selskapsrettslige regler. Normalt vil ansvarlig statsråd utgjøre generalforsamlingen i selskapet. I flere store og særlig viktige statsaksjeselskaper, er det tatt inn et eget punkt i vedtektene, den såkalte »§ 10-bestemmelsen», som presiserer at styret i selskapet skal legge fram for generalforsamlingen alle saker som må anses å være av vesentlig, prinsipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning. En slik bestemmelse er også tatt inn i særlovene for Posten Norge BA og NSB BA. Aksjeselskap er en allment utbredt selskapsform i andre land. I mange sammenhenger anses dette som fordelaktig både i forhold til kontakt med kredittinstitusjoner og i forbindelse med forretningsmessige relasjoner med andre selskaper både innenlands og utenlands.
Statsforetaksmodellen ble etablert ved lov 30. august 1991 nr 71 om statsforetak. Det er store likheter mellom statsforetak og statsaksjeselskap. Generalforsamlingen i et aksjeselskap motsvares av foretaksmøtet i et statsforetak. En viktig forskjell mellom de to selskapsformene går på statens økonomiske ansvar i forhold til selskapets betjening av gjeld. Ved eventuell insolvens begrenser statens økonomiske ansvar i et aksjeselskap seg til innskutt aksjekapital, mens staten skal skyte inn de midler som er nødvendig til å dekke kreditorenes krav dersom et statsforetak ikke evner å gjøre opp for seg. Sistnevnte gjør at eieren/staten setter begrensninger på hvor mye et statsforetak kan låne. Statkraft og Statsnett er eksempler på statsforetak. Årsaken til at statsforetak er relativt lite benyttet, må i hovedsak antas å være at selskapsformen avviker lite fra et aksjeselskap. Sistnevnte foretrekkes gjerne såfremt ikke helt spesielle forhold skulle tilsi noe annet, og om så er tilfelle vil gjerne organisering som særlovselskap bli valgt framfor statsforetak.
Særlovselskap er en selskapsform som er benyttet for en uensartet gruppe av selskaper der motivasjonen for valg av selskapsformen har vært forskjellig. Blant de statsselskaper som er organisert etter særlov, kan nevnes AS Vinmonopolet, Norsk Tipping AS, Posten Norge BA og NSB BA. Når det gjelder begrunnelsen for valg av særlovsformen for NSB BA og Posten Norge BA, vises det til St prp nr 2 (1996-97) Om endret tilknytningsform for Postverket og NSBs trafikkdel mm. I St meld nr 35 (1991-92) Om statens forvaltnings- og personalpolitikk, er det gitt retningslinjer for valg av tilknytningsform for statlige virksomheter. Et hovedpunkt i meldingen er at det i hovedsak bør benyttes tilknytningsformer innenfor hovedkategoriene, dvs forvaltningsorgan (ordinært eller forvaltningsbedrift) eller selskap organisert som statsforetak eller aksjeselskap. Dette tilsier at organisering etter særlov i utgangspunktet bør unngås dersom ikke spesielle forhold tilsier noe annet.