2 Tilsyn og myndigheter innen luftfarten
2.1 Luftfartsverkets oppgaver og organisasjon
Grunnlaget for Luftfartsverkets virksomhet er samfunnets behov for et organisert luftfartssystem under politisk styring, og etaten inngår som et viktig element i totalforsvaret i fred, krise og krig. Luftfartsverket er i dag statens fagorgan i alle sivile luftfartssaker, og yter lufttratikktjenester m m til Forsvaret.
Luftfartsverket har fra 01.01.1993 vært en forvaltningsbedrift under Samferdselsdepartementet, og rammene for virksomheten fastsettes av Stortinget og overordnet myndighet. Innenfor disse rammer har Luftfartsverket forretningsmessig frihet.
Luftfartsverket skal i henhold til delegasjon
forvalte og drive luftfartsanlegg og forvalte bedriftens eierinteresser
produsere og selge tjenester til flyselskaper og andre brukere av luftfartens infrastruktur
ta del i internasjonal samarbeid for å ivareta Norges interesser og behov for lufttransport i utlandet, og utenlandsk transport i Norge
utrede, planlegge, prosjektere og bygge luftfartsanlegg
gi normer for og føre kontroll med sikkerheten i lufttrafikken, luftfartens infrastruktur og tjenester.
Luftfartsverket har i dag et totalansvar for at sikkerheten i luftfarten blir ivaretatt. Luftfartsverket, transportutøver og fartøysjef har likevel alle et ansvar for en sikker gjennomføring av lufttrafikken. Luftfartsverket er ansvarlig for at anlegg og utstyr holder nødvendig kvalitet, og er ansvarlig for å yte de nødvendige tjenester og informasjoner som fartøysjefen baserer sine avgjørelser på. Flyselskapene og andre transportutøvere er ansvarlig for nødvendig opplæring av fartøysjef og flymannskap, og for den tekniske tilstand til flymateriellet.
Luftfartsverket har styre og daglig ledelse. Styret er ansvarlig overfor Samferdselsdepartementet og skal på vegne av departementet følge opp virksomheten og utøve kontroll med at den daglige ledelse utfører sine oppgaver i overensstemmelse med eierens intensjoner. Styret har spesielt ansvar for at den tjenesteproduserende virksomhet blir drevet effektivt og i samsvar med fullmakter og forretningsmessige prinsipper slik at fastsatte mål blir nådd.
Styret har avgjørelsesmyndighet i alle saker som ifølge gjeldende bestemmelser eller retningslinjer, og som følge av Luftfartsverkets status som forvaltningsbedrift, ikke skal avgjøres av departementet eller annen myndighet.
Luftfartsverket har totalt 2150 tilsatte som er organisert i en hovedadministrasjon og 11 regioner. I tillegg til luftfartsdirektør og assisterende luftfartsdirektør, består Luftfartsverkets hovedadministrasjon av Luftfartsinspeksjonen, fire fagavdelinger og en avdeling for informasjon og samfunnskontakt, jf figur 4.1.
2.2 Dagens tilsynsvirksomhet
Tilsynsvirksomheten er en del av Luftfartsverkets myndighetsutøvelse, og omfatter kontroll og oppfølging av lover og forskrifter, og tillatelser som er gitt i medhold av lover og forskrifter. Tilsynet blir gjennomført ved inspeksjoner, dokumentinnsyn, sertifiseringsordninger m m.
Luftfartsinspeksjonen har i dag en sentral rolle i organiseringen av flysikkerhetsarbeidet overfor flyselskaper og andre brukere av luftfartsanlegg. Selv om Luftfartsinspeksjonen formelt er en avdeling i Luftfartsverket, har den likevel i det ytre framstått som en mer autonom og selvstendig enhet enn de øvrige avdelinger i etaten.
Hovedoppgavene Luftfartsinspeksjonen har i dag er å:
fastsette normer (regler)
utøve adgangskontroll, dvs gi tillatelser og godkjennelser for tilgang til luftfartssystemet - stå for kvalitetskontroll av materiell, sertifisere juridiske personer som flyselskaper, verksteder og andre operatører samt personell, utstede sertifikater overfor piloter og kabinpersonell m m
utøve tilsyn med at gitte regler etterleves.
Luftfartsinspeksjonen har også en viktig oppgave i å behandle og følge opp tilrådinger fra Havarikommisjonen for sivil luftfart (HSL). Dette skjer etter fastlagte rutiner som innbefatter å dokumentere framdriften i behandlingen av tilrådingene og forslag til oppfølging som meddeles departementet. HSL er i St prp 45 (1998-99) foreslått organisert som forvaltningsorgan under departementet med virkning fra 01.07.1999.
Omfanget av tilsynsvirksomheten kan illustreres med følgende liste over tilsynsobjekter:
55 flyselskaper
45 vedlikeholdsorganisasjoner
2 produksjonsbedrifter
8000 sertifikatinnehavere
8 ervervsmessige flygeskoler
50 klubbflygeskoler
820 luftfartøyer
50 landingsplasser for allmenn bruk
92 landingsplasser til ikke allmenn bruk og
80 flyoperasjonelle forhold ved helikopterdekk på kontinentalsokkelen.
I St meld nr 38 (1996-97) Norsk luftfartsplan 1998-2007, jf Innst S nr 228 (1996-97), er arbeidet med flysikkerheten gitt bred omtale. Det overordnede mål er at det skal være trygt å fly. Tiltakene er innrettet for å hindre at ulykker og farlige hendelser kan skje, og for å hindre terrorhandlinger og sabotasje.Videre er formål og oppgaver i tilsynsarbeidet omtalt særskilt.
For å ivareta flysikkerheten er flyselskapene og andre operatører pålagt å legge opp systemer og rutiner for internkontroll. Internkontrollen har som formål å avdekke eventuelle avvik fra de definerte overordnede krav og selvpålagte målsettinger, finne årsaken til avviket og sette inn korrigerende tiltak for at avviket ikke skal få uheldige følger eller gjenta seg. Det eksterne systemtilsyn fra Luftfartsinspeksjonens side omfatter revisjon og inspeksjon for å påse at internkontrollen fungerer etter forutsetningene. Luftfartsinspeksjonens grunnleggende virksomhetside med systemtilsyn vil bli opprettholdt og videreført.
Det føres i dag ikke noe eksternt systemtilsyn overfor Luftfartsverkets flyplasser, drift, flynavigasjon og produksjon av lufttrafikktjenester m v. Det er imidlertid etablert internkontrollordninger eksempelvis mht kommunikasjon, navigasjonsanlegg og bakkebaserte radarsystemer. I Luftfartsinspeksjonen har Flyplasseksjonen en oppgave i å utvikle systemtilsyn også overfor Luftfartsverkets flyplasser.
2.3 Organisering av luftfartsmyndighet, tilsyn og forretningsdrift i andre land
I de europeiske land har staten tradisjonelt vært en betydelig produsent av luftfartstjenester i tillegg til å utføre myndighets- og tilsynsfunksjoner. Dette har bl a sin bakgrunn i luftfartens samfunnsmessige rolle og ønsket om strenge krav til sikkerhet og kontroll.
Det har de senere år skjedd relativt store endringer i rammebetingelser og organisering. Det har vært en entydig utvikling å skille myndighets- og tilsynsfunksjoner fra tjenesteproduksjonen, men det er store forskjeller landene imellom når det gjelder organiseringen av myndighetsfunksjonene og eierskapet til flyplasser og luftfartsanlegg. Det er få land som har alt på en hånd som Norge, dvs har eierskap til de fleste lufthavner, myndighetsutøvelse og forretningsdrift med produksjon av lufthavn- og flysikringstjenester i en og samme organisasjon. De øvrige nordiske land, Spania, Portugal og Hellas er de land hvor organiseringen ligner mest på vår måte å organisere luftfartssystemet på. EU vurderer på sikt å opprette en egen organisasjon for norm- og tilsynsarbeid, EASA, jf omtale i pkt 2.4 nedenfor.
I Sverige og Finland er luftfartsverkene i grove trekk organisert som forvaltningsbedriftene i Norge. I Spania og Portugal har luftfartsverkene (AENA og ANA) en tilknytningsform som best betegnes som statlige autonome aksjeselskaper styrt etter bedriftsøkonomiske prinsipper. AENA eier og driver 40 flyplasser og 5 kontrollsentraler i Spania.
I Tyskland og delvis i Frankrike er flyplassene organisert som aksjeselskaper og aksjeeierne er ofte delstatsmyndigheter og regionale/lokale myndigheter. Til nå har få lufthavner i Europa hatt privat eierskap. De best kjente er de sju britiske lufthavnene eid av BAA, København lufthavn og Wien lufthavn. Også i Tyskland og Hellas (Athen) er private eiere på vei inn. Private interessenter er nå med på å finansiere utbygginger i Hamburg og Berlin.
2.4 Luftfartsmyndighetens framtidige arbeidsområde
Departementet foreslår nå å skille de myndighets- og tilsynsfunksjoner Luftfartsverket har i dag fra den forretningsmessige drift. Begrunnelsen for dette er å unngå habilitetsproblemer og at utenforliggende hensyn skal kunne bli tillagt vekt i myndighetsutøvelsen. Utskillelsen av Luftfartsinspeksjonen var omtalt i St meld nr 38 (1996-97) Norsk luftfartsplan 1998-2007, og forslaget fikk prinsipiell tilslutning i Innst S nr 228 (1996-97). Foreliggende forslag er en oppfølging av noe mer omfattende karakter, ved at delegert luftfartsmyndighet i sin helhet, både tilsynsoppgaver og annen myndighetsutøvelse foreslås delegert Luftfartstilsynet.
Når tilsyn og annen myndighet skilles fra Luftfartsverkets forretningsmessige drift, må Luftfartsverket i likhet med andre operatører i luftfartssystemet bli underlagt Luftfartstilsynets tilsyn. Et nytt luftfartstilsyn vil således få myndighet og tilsyn også overfor Luftfartsverkets anlegg og virksomhet, flyplasser, navigasjons- og kommunikasjonsanlegg, og mht produksjon av flynavigasjons- og lufttrafikktjenester m m.
Det nye luftfartstilsyn foreslås i utgangspunktet tillagt all luftfartsmyndighet og alle tilsynsfunksjoner som overordnet myndighet delegerer, med andre ord det overordnede ansvar for normerings- og forskriftsverk, adgangskontroll og virksomhetstilsyn. Dette medfører en organisatorisk flytting av arbeidsoppgaver fra flere av Luftfartsverkets avdelinger og over til den nye organisasjonen. Departementet vil nedenfor gjennomgå disse arbeidsområder og rettsgrunnlag, og vurdere det kompetansebehov som foreligger.
Den rettslige reguleringen av luftfarten er svært omfattende både i antall bestemmelser og detaljeringsgrad. Lov 11. juni 1993 nr 101 om luftfart, er en ramme- og fullmaktslov som trekker opp hovedretningslinjene og hvor de mer detaljerte bestemmelser er forutsatt gitt i forskrift. I tillegg til saker av mer luftfartspolitisk karakter som konsesjoner, gebyrer og avgifter til luftfartsformål, er det et meget stort antall regler av teknisk/operativ art.
En organisatorisk deling vil kreve betydelig samarbeid mellom Luftfartstilsynet og Luftfartsverket, særlig i etableringsfasen. Det gjelder bl a på områder hvor Luftfartstilsynet som normgivende myndighet skal gi regler for å ivareta sikkerhetshensyn i bygging og bruk av flyplasser og luftfartsanlegg, samt lufttrafikktjenesten, og hvor Luftfartsverket til nå i stor utstrekning har benyttet interne instrukser som styringsgrunnlag.
Det legges ikke opp til noen endring av det materielle innhold i luftfartsloven i tilknytning til selve opprettingen av Luftfartstilsynet. Departementet finner ikke behov for lovendring i denne forbindelse, men vil påse at behovet for eventuelt nye forskrifter fra departementets side til avløsning av interne instrukser blir vurdert og eventuelt gitt. Deler av luftfartsloven er imidlertid nå under revisjon. Det gjelder lovens tilpasning til plan- og bygningsloven, lovens regler for lufthavner for å unngå delvis overlappende rettsregler, og EØS-reglene for å gjøre disse mer brukervennlige.
Det foregår et utstrakt internasjonalt samarbeid om regelverket på luftfartens område, og kontakt og ansvar må legges til de rette organer. Som en del av EØS-avtalen inngår en forordning om harmonisering av tekniske krav og administrative framgangsmåter i sivil luftfart (Rådsforordning (EØF) nr 3922/91). Kommisjonen har videre tatt initiativ til etablering av en felles europeisk luftfartsmyndighet med ansvar for flysikkerhet: European Aviation Safety Autority (EASA). Organisasjonen vil få harmonisering og gjensidig anerkjennelse av produkter og sertifikater m v som formål, og dette arbeid må knyttes nært til det organ som forestår myndighetsutøvelsen.
Denne virksomhet innen EØS må også ses i sammenheng med Joint Aviation Authorities (JAA) som er en regelproduserende felleseuropeisk samarbeidsorganisasjon for 27 luftfartsmyndigheter. Reglene går under betegnelsen Joint Aviation Requirements (JAR). Formålet var at regler skulle utvikles innenfor JAA-systemet og vedtas i EU som fellesskapsrett. Mange av disse regler blir implementert i norsk rett med hjemmel i luftfartsloven. EASA skal etter intensjonene erstatte samarbeidsorganisasjonen JAA, gjøre samarbeidet rettslig bindende, samt sikre mer effektive beslutningsprosesser.
International Civil Aviation Organisation (ICAO) er et FN-organ for sivil luftfart som dekker alle sivile luftfartsforhold. ICAO gir anbefalinger og standarder som grunnlag for nasjonale regler. European Civil Aviation Conferense (ECAC), som i hovedsak består av de europeiske medlemmene av ICAO, utarbeider i en del tilfeller felles europeiske standpunkter til saker som er til behandling i ICAO. ICAO arbeider også på andre områder som bl a er av miljøpolitisk betydning, og hvor vesentlige politiske premisser legges i en tidlig fase av arbeidet. En del av dette samarbeid er folkerettslig forpliktende. ICAO gir premisser av vesentlig betydning både politisk i forhold til luftfartsmyndighetene, og ikke minst mht teknisk/operative krav. Deltagelse i ICAO-arbeidet er derfor av betydning også for Luftfartsverket som operatør.
Som følge av at både Luftfartsverket og Luftfartstilsynet vil måtte delta i ICAO-arbeidet, og for å ivareta overordnede politiske prioritering i saker av miljø- og luftfartspolitisk art, vil departementet få et betydelig koordinerende ansvar.
Departementet anser det videre som nødvendig å følge opp organisasjonsmessig det europeiske samarbeidet som er under utvikling. Ved regulering av typisk teknisk/operative sider ved luftfarten, vil en legge vekt på å koordinere ekspertarbeidet opp mot implementeringen av reglene.
2.5 Luftfartsmyndighetens rettsregler og grensesnitt
Departementet har, med unntak for EØS-regler, militær og annen statsluftfart med offentligrettslig formål, hjemmel i luftfartsloven til å bestemme hvilken myndighet som skal være luftfartsmyndighet, og fastsetter - hvis ikke forholdet er regulert ved særskilt lovbestemmelse - i hvilken utstrekning luftfartsmyndigheten kan overdra sine beføyelser etter loven til andre. Videre er departementet gitt forskriftskompetanse og kan gi forskrifter til gjennomføring og utfylling av bestemmelser i loven.
Konkurransereglene håndheves av Konkurransetilsynet, og opprettingen av Luftfartstilsynet vil ikke endre eksisterende ansvarsforhold med unntak av rapporteringsrutiner.
Totalforsvarets interesser i luftfartssystemet omfatter organisasjon og personell (kompetanse), flysikringstjeneste, flyplasstruktur etc. Totalforsvarets behov for tjenester og infrastruktur vil bli ivaretatt, og den sivile lufttrafikktjeneste vil fortsatt betjene Forsvaret. Luftfartsverket sikkerhetsklarerer i dag egne tilsatte. Hovedprinsippet i lov 20. mars 1998 om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven), som foreløpig ikke er trådt i kraft, er at klareringsmyndighet bare kan foretas av departement eller av forvaltningsorgan. Hvilket organ som skal sikkerhetsklarere Luftfartsverkets tilsatte, vil bli fastlagt av vedkommende departementer og i samsvar med de ordninger som blir gjort gjeldende for øvrige selskaper/tilsyn under Samferdselsdepartementet.
Som en konsekvens av at Luftfartstilsynet etter departementets forslag i alt vesentlig blir luftfartsmyndigheten, vil Luftfartstilsynet også stå for den faglige forberedelse av regler som bl a er forankret i internasjonale avtaler og internasjonalt regelverk. De fullmaktene Luftfartsverket er delegert på EØS-avtalens område, forutsettes delegert Luftfartstilsynet. Dette betyr overføring av arbeidsoppgaver på dette felt fra Luftfartsverket til Luftfartstilsynet.
Stortinget vil i budsjettsammenheng vedta Luftfartstilsynets inntekter. Ut fra vedtatt budsjett for Luftfartsverket har gebyrsatsene hittil vært fastsatt av departementet. Luftfartsloven gir departementet hjemmel til å gi forskrifter om gebyrer også for andre forretninger enn registreringer i luftfartøyregisteret. Departementet vil vurdere hvorvidt den detaljerte prislisten Luftfartstilsynet skal anvende for sine tjenester bør fastsettes av etaten selv. Inntil nye prosedyrer og prisnivå har etablert seg, jf omtale av de økonomiske vurderinger som bør legges til grunn ved gebyrfastsettelsen i pkt 3.2 Økonomi og styring, finner departementet det ønskelig å beholde fullmakten. Gebyrregulativet vil gjelde i forhold til flyselskaper, flyplasseiere samt andre brukere av Luftfartstilsynets tjenester. Utkast til regulativ vil bli sendt på høring som vanlig når forskrifter gis.
Når det gjelder inn- og utflygingsprosedyrer har Luftfartsverket fastsatt disse, unntatt når disse anses av særlig støyforebyggende betydning. Inn- og utflygingstraseer for Oslo lufthavn, Gardermoen ble eksempelvis fastsatt av departementet ved forskrift etter omfattende utredningsarbeid og samråd med andre myndigheter i regi av Luftfartsverket. Departementet forutsetter å delegere Luftfartstilsynet godkjennende myndighet i samme utstrekning som Luftfartsverket har myndighet i dag. Det forutsettes dog at lufthavneierne i samråd med vedkommende myndigheter, den støyutsatte befolkning ved lufthavnen, trafikkerende flyselskaper m v forestår utredningsarbeidet som er nødvendig for Luftfartstilsynets endelige godkjenning av traseer og flyprosedyrer.
Departementet er i dag myndighet for privatrettslige deler av luftfartsloven. Det forutsettes at Luftfartstilsynet vil kunne forberede saker/være uttaleinstans i spørsmål om ansvarsforhold i forhold til passasjerer om bord i fly, regler for passasjeransvar utarbeidet innen EØS og tredjemannsansvar.
Departementet vil delegere hjemlene i tilknytning til Norges Luftfartøyregister til Luftfartstilsynet. Mange typer avtaler og dokumenter registreres der, det gjelder tinglyste skjøter, pantobligasjoner, leieavtaler, dokumenter i henhold til lisensforordningen (EØS-avtalen) etc.
Luftfartsverket har i dag en omfattende kunngjøringstjeneste overfor nasjonale og internasjonale brukere av luftfartssystemet. Denne kunngjøringstjeneste er ikke myndighetsutøvelse. I de tilfeller kunngjøringstjenesten formidler regler som er gitt som forskrift, er det i tillegg egen prosedyre med kunngjøring i Norsk Lovtidend. Departementet legger til grunn at Luftfartstilsynet inntil videre kan kjøpe kunngjøringstjenester av Luftfartsverket.
2.6 Grensesnitt og behov for kompetanse
Luftfartstilsynet må tilføres, eventuelt bygge opp kompetanse på delegerte områder. Det gjelder mht faglig innsikt, generell forvaltningskompetanse og kompetanse til å utføre systemtilsyn m v.
Etter initiativ fra Luftfartsverket har Statskonsult foretatt en kartlegging og vurdering av kvaliteten på myndighetsutøvelsen i Luftfartsverkets tilsynsvirksomhet (Notat 1999:2). Statskonsult har funnet et stort potensial for bedret saksbehandling og begrunnelse for de enkeltvedtak som fattes. Opplegg og gjennomføring av eksamen for luftfartssertifikater og -bevis må også bedres. Statskonsult mener regelverket som forvaltes av Luftfartsinspeksjonen er omfattende og uoversiktlig, og at regelverkets struktur må gjennomgås.
Analyseavdelingen i Luftfartsinspeksjonen har i dag den viktige oppgave å utrede og analysere hendelser og ulykker, og følge opp med eventuelle tiltak. Luftfartsinspeksjonen har vurdert analysevirksomheten i det nye Luftfartstilsynet, herunder behovet for analysekompetanse. Det er foreslått å øke og styrke kompetansen mht tilsatte med realfag/statistikk på universitetsnivå og med sikte på å gjennomføre nytte/kostnadsanalyser. Luftfartsinspeksjonen hadde i 1998 rundt 80 tilsatte, og av disse hadde 15 universitets-/ høgskoleutdanning, 38 tekniske skoler inklusiv trafikk- og privatflysertifikater, befalskoler etc. De andre tilsatte hadde allmennutdanning.
Disse forhold krever etter departementets vurdering både kortsiktige og mer langsiktige tiltak, og opprettelsen av Luftfartstilsynet har bl a som formål å styrke den generelle forvaltningskompetansen så vel som den mer luftfartsfaglige kompetanse. Departementet forutsetter at Luftfartstilsynet så snart som mulig etter etableringen vurderer hele sitt kompetansebehov innenfor de rammebetingelser som nå trekkes opp for virksomheten.
Departementet legger til grunn at tilsynet må utøves som systemtilsyn med balansert krav til kompetanseoppbygging i Luftfartstilsynet som myndighet og Luftfartsverket som operatør. Dette gjelder eksempelvis områdene inn- og utflygingsprosedyrer og flygeveier, kontrollflyging og teknisk operativ godkjenning av flyplasser og navigasjonsanlegg. Ved fastlegging av inn- og utflygingsprosedyrer og flygeveier vil det således være påkrevet med utstrakt samarbeid mellom Luftfartsverket og Luftfartstilsynet. Det vil være Luftfartstilsynets ansvar å fastsette normer (krav), mens operatøren som driver flyplass, tårn og eventuelt underveisanlegg m v, vil ha ansvaret for å utarbeide opplegg for instrumentering, drift og internkontroll i forhold til de krav som er satt. Operatøren må også utarbeide annet nødvendig grunnlagsmateriale i forbindelse med Luftfartstilsynets endelige godkjenning. Det vil være viktig å tilpasse egenkompetansen i Luftfartstilsynet i forhold til den kompetansen som nødvendigvis må være til stede hos operatørene. Det samme vil gjelde ved teknisk/operativ godkjenning av flyplasser og navigasjonsanlegg.
I forbindelse med den teknisk/operative kontroll og godkjenning av flyplasser og navigasjonsanlegg benytter Luftfartsverket fly utstyrt spesielt for kontrollvirksomheten. Det heleide datterselskap Nordic Aviation Recourses AS (NAR) har driftsansvaret for flyet og pilotene er tilsatt i selskapet. Kontrollørene som står for kalibrering av instrumenter etc, er derimot tilsatt i Luftfartsverket. Departementet legger til grunn at Luftfartstilsynet ved forskrift bør sette krav til flyplasseiernes kontrollopplegg og utføre systemkontroll.