1 Innledning og bakgrunn
1.1 Bakgrunnen for og formålet med denne veilederen
Forvaltningen må i det daglige arbeidet ofte vurdere regler om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt. I forvaltningsloven §§ 13 flg. finnes de alminnelige reglene om taushetsplikt i forvaltningen. Disse gjelder når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov, jf. forvaltningsloven § 1.
På en del områder er det fastsatt avvikende regler, for eksempel for barnevernet, politiet og helse- og omsorgstjenestene. Ulike forvaltningsorganer kan derfor ha forskjellige regler om taushetsplikt, noe som kan få betydning når de skal samarbeide.
Et eksempel på samarbeid mellom offentlige myndigheter om felles mål, er det såkalte 0-24-samarbeidet, der flere offentlige myndigheter søker å samarbeide om å gi et helhetlig tilbud til barn og unge. Det heter på nettsiden til dette prosjektet:
«Forvaltningen er delt i sektorer med mange barrierer for samarbeid på tvers. Organiseringen gjør at de ansatte i tjenestene i kommunen arbeider ut fra ulike samfunnsoppdrag og prioriteringer. Sektorene og tjenestene har forskjellig historie, kompetanse og kultur. De er organisert forskjellig, med ulike systemer for finansiering og juridisk rammeverk. Ansvar kan oppleves uklart, oppgaver overlapper hverandre og kjennskapen til hverandre er ofte liten.»
En undersøkelse gjort blant ansatte i forskjellige sektorer og publisert i NOVA-rapport nr. 3/2013 (Stang m.fl., 2013, s. 8-9) viser at
- «ikke all nødvendig informasjon kommer frem, og at man savner bedre samarbeid mellom etatene»,
- «informantene i liten grad leser i lovverk, rundskriv og veiledere, til tross for at man kjenner seg usikre på gjeldende regler», og at
- «det særlig er taushetspliktens unntaksbestemmelser som er lite kjent».
En gjennomgang av tidligere forskning er gitt i samme rapport kapittel 3 (Sverdrup, 2013). En oversikt over reglene om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt er gitt i rapportens kapittel 4 (Stang, 2013).
I en senere utredning har Barnevoldutvalget fremholdt (NOU 2017: 12, s. 129):
«Det er to behov som særlig trer frem når det gjelder reglene om taushetsplikt, opplysningsplikt, opplysningsrett og avvergeplikt. Det første er et behov for regelverksendringer. Det andre er et behov for kompetanseheving i tjenestene.»
Denne veilederen er ment å medvirke til og legge til rette for en slik kompetanseheving. Formålet med den er å gi en samlet oversikt over rettsreglene om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt i forvaltningen, og dermed gi brukerne bedre forutsetninger for å løse de rettsspørsmålene som kan oppstå.
Veilederen retter seg mot alle som arbeider eller yter tjenester innenfor forvaltningen, og som er underlagt forvaltningsrettslige regler i forbindelse med dette. Den skal kunne brukes av personer uten juridisk bakgrunn.
Forhold knyttet til strafferettspleien omtales i utgangspunktet ikke, og det samme gjelder reglene som gjelder taushetsplikt for Sivilombudetog andre organer under Stortinget. Det gås heller ikke inn på spørsmålet om det er behov for regelendringer.
Fremstillingen bygger på den gjeldende forvaltningsloven fra 1967. Forvaltningslovutvalget avga i mars 2019 sitt forslag til ny forvaltningslov i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov. Det er i veilederen vist til denne utredningen der den gir opplysninger det kan være nyttig å kjenne til.
Veilederen er basert på en utredning av professor, ph.d. Morten Holmboe, utført på oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet. En referansegruppe gav innspill til arbeidet underveis. Første versjon av Holmboes utredning ble levert i desember 2019, og veilederen har senere blitt bearbeidet av Justis- og beredskapsdepartementet i samarbeid med Holmboe. Blant annet har senere sentrale lov- og forskriftsendringer blitt innarbeidet.
Justis- og beredskapsdepartementet står ansvarlig for innholdet i den endelige versjonen. Veilederen skal for øvrig være à jour med gjeldende lover per 1. januar 2023.
1.2 Leseveiledning
Reglene om opplysningsplikt, taushetsplikt og opplysningsrett kan virke kompliserte. Denne veilederen er forsøkt skrevet slik at det skal være mulig å skaffe seg en rask oversikt over regelverket, og samtidig finne svar på vanskeligere spørsmål. I de fleste punktene er det tatt inn et eget første underpunkt kalt «sammendrag», mens spørsmålene utdypes videre i punktet.
Det er ikke mulig innenfor rammene av en slik generell og overordnet veileder å omtale eller behandle alle spørsmål som kan oppstå i forbindelse med om og hvordan opplysninger kan brukes, men veilederen skal gi et godt grunnlag for å lete videre der det er nødvendig.
Det finnes en rekke spesifikke veiledere m.m. som omhandler informasjonsdeling på særlige områder eller mellom særlige etater. I punkt 10 er det tatt inn lenker til en del slike sektorspesifikke veiledere og enkelte andre kilder.
En veileder kan gjøre det enklere å finne fram i regelverket, men den er bare et forsøk på å forklare reglene i lov eller forskrift. Veilederen skal derfor ikke erstatte lesing av lovteksten, men bidra til å finne fram til reglene og å gjøre det lettere å bruke dem i konkrete saker.
Erfaring viser at det er lett å misforstå en juridisk tekst dersom man ikke samtidig slår opp i reglene. Veilederen bør derfor i utgangspunktet leses sammen med lovteksten og eventuelt andre rettskilder, som lovforarbeider. I den elektroniske versjonen av veilederen er det lenket til Lovdata, slik at leseren lett kan ta utgangspunkt i lovteksten eller andre tekster. Ved å klikke på lenken, vil man også lett finne ut om regler er endret.
Tittelen «fylkesmann» ble fra 1. januar 2021 endret til «statsforvalter», og de enkelte embetene skiftet navn til «Statsforvalteren i …». Dersom det i rundskriv, interne veiledninger eller andre dokumenter fremdeles vises til det gamle navnet «fylkesmannen», skal dette forstås som at det vises til statsforvalteren. Det samme gjelder for Sysselmannen på Svalbard, som nå har byttet navn til Sysselmesteren på Svalbard. Sivilombudsmannen endret navn til Sivilombudet i juli 2021. I henvisninger til eldre uttalelser og andre dokumenter som gjelder dette organet, brukes fortsatt navnet Sivilombudsmannen.
1.3 Generelt om taushetsplikt, opplysningsplikt og unntak
1.3.1 Taushetsplikt
Taushetsplikt kan defineres som at noen har plikt til å hindre at bestemte opplysninger kommer til andre enn dem som skal ha opplysningene. Taushetsplikt innebærer både en plikt til å la være å dele opplysninger, og til å behandle opplysningene på forsvarlig måte, slik at man hindrer at uvedkommende får tilgang til dem. Det har ingen betydning hvilken form opplysningene har, eller om man selv har fått dem muntlig eller skriftlig.
Også lydopptak, filmer, bilder o.l. kan inneholde taushetsbelagte opplysninger. For øvrig kan offentlig gjengivelse eller visning av filmer eller bilder i tillegg være ulovlig etter åndsverkloven § 104, selv om filmen eller bildet ikke røper taushetsbelagt informasjon. Reglene om slik gjengivelse eller visning blir ikke nærmere behandlet i denne veilederen. Om disse spørsmålene viser vi til Åpenhetsutvalgets utredning (NOU 2019: 10).
Når man skal ta stilling til om det foreligger taushetsplikt, må man ta stilling til flere spørsmål:
- Har den personen som har informasjonen, taushetsplikt?
- Er informasjonen av en art som gjør at den er undergitt taushetsplikt?
- Hvis det i utgangspunktet foreligger taushetsplikt, er det da adgang til å dele opplysningene med andre?
Reglene om taushetsplikt skal sikre at borgerne har tillit til at opplysninger om dem forvaltes forsvarlig og ikke spres mer enn nødvendig. Denne tilliten er nødvendig for at borgerne skal gi opplysninger om personlige forhold til forvaltningen. Taushetsplikten kan dermed bidra til at forvaltningen har et så godt kunnskapsgrunnlag som mulig før den treffer avgjørelser.
Dette ligger til grunn for at forvaltningen har taushetsplikt om noens «personlige forhold» (jf. punkt 4.4.1), og om tekniske innretninger og fremgangsmåter og drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 og 2. Loven gjelder for alle forvaltningsorganer, jf. § 1.
Hensynene som taler for regler om taushetsplikt, gir likevel ikke grunnlag for å etablere et unntaksfritt forbud mot at et forvaltningsorgan deler taushetsbelagt informasjon med andre aktører.
Norsk forvaltning er organisert i sektorer, som igjen består av ulike organer. I mange saker må forskjellige forvaltningsorganer samarbeide. Det medfører at det ofte kan være behov for at forvaltningsorganer deler informasjon med hverandre, også taushetsbelagte opplysninger, for at oppgavene kan løses på best mulig måte, ut fra et riktig faktisk grunnlag.
En del forvaltningsorganer har taushetspliktregler som er strengere enn forvaltningslovens generelle regler. Det gjelder for eksempel barnevernet, jf. barnevernsloven § 13-1 og krisesentre, jf. krisesenterloven § 5. Politiet har taushetsplikt på samme måte som andre forvaltningsorganer, men har også taushetsplikt om opplysninger som det ut fra hensynet til etterforskningen i den enkelte sak, spanings- og etterretningsvirksomheten eller politiets operative virksomhet, og organiseringen av denne er nødvendig å holde hemmelig, jf. politiregisterloven § 23. Når politiet benytter kommunikasjonskontroll i etterforskningen, er taushetspliktreglene strengere, men også her gjelder det unntak, se straffeprosessloven § 216 i.
For skatteetaten gjelder taushetspliktreglene i skatteforvaltningsloven kapittel 3 og tilknyttet forskrift. Disse reglene avviker på noen punkter fra det som følger av forvaltningsloven. De som utfører arbeid eller tjeneste for domstolene, er i all hovedsak underlagt tilsvarende regler som etter forvaltningsloven, jf. domstolloven § 63 a.
Når reglene om taushetspliktens omfang er strengere enn ellers, er det gjerne også strengere regler for hva forvaltningsorganet kan dele med andre organer. Det gjelder likevel ikke uten unntak. For politiet finnes det for eksempel både strengere og mindre strenge regler om hva som kan deles av informasjon. Se ellers punkt 8 for andre eksempler på slike unntak.
Lovfestede regler om taushetsplikt er gjennomgående bygget opp slik:
- Regler om hva som er underlagt taushetsplikt, med tilhørende unntak
- Regler om når reglene om taushetsplikt ikke gjelder
- Regler om når taushetsbelagt informasjon kan deles, og med hvem
I tillegg finnes det, som omtalt nedenfor, generelle avvergings- og varslingsregler som gjennomgående går foran taushetsplikten.
Det må også skilles mellom forvaltningsmessig og profesjonsbasert taushetsplikt. Den forvaltningsmessige taushetsplikten inntrer når noen har en tilknytning til et forvaltningsorgan. Etter forvaltningsloven § 13 gjelder taushetsplikten for alle som «utfører tjeneste eller arbeid» for et forvaltningsorgan. Det samme gjelder der det er fastsatt en strengere taushetsplikt på et forvaltningsområde, som innenfor barnevernet og for krisesentrene. Taushetsplikten gjelder for det første for de ansatte i organet, vikarer, praktikanter, innleide konsulenter og andre som på noen måte «utfører arbeid» for organet, uavhengig av hva slags arbeid det handler om. For det andre gjelder plikten også de som «utfører tjeneste» for forvaltningsorganer. Dette vil for eksempel gjelde leverandører av maskinvare, møbler, kaffe og andre drikkevarer osv., rengjøringspersonale o.l. som ikke er ansatt i organet, og håndverkere, sjåfører osv. som utfører oppdrag for organet. Ofte vil det være lite aktuelt at slike grupper får kjennskap til taushetsbelagte opplysninger hos organet, men om det skjer, er de aktuelle personene bundet av den samme taushetsplikten.
Den profesjonsbaserte taushetsplikten er derimot knyttet til det yrket eller den bestemte rollen en person har. Slik taushetsplikt kan gjelde ved siden av den forvaltningsmessige. For eksempel har alle som regnes som «helsepersonell», taushetsplikt etter helsepersonelloven, men de vil også ha taushetsplikt etter forvaltningsloven dersom de utfører arbeid eller tjeneste for et forvaltningsorgan.
Den profesjonsbaserte taushetsplikten er ikke alltid direkte lovfestet. For eksempel har prester og advokater taushetsplikt om det de blir betrodd i forbindelse med stillingen deres, uten at dette er direkte lovregulert. Advokaters taushetsplikt er vedtatt lovfestet i den nye advokatloven, men denne loven har ikke trådt i kraft ennå. Straffeloven § 211 og reglene i prosesslovene om bevisforbud, straffeprosessloven § 119 og tvisteloven § 22-5, bygger på at det gjelder en slik taushetsplikt, men det er iallfall uklart om man kan si at disse reglene selv fastsetter denne plikten. Disse reglene blir nærmere omtalt nedenfor.
1.3.2 Opplysningsplikt
I en del tilfeller vil man ha opplysningsplikt. For eksempel vil forvaltningens tjenestepersoner og enkelte andre yrkesgrupper ha plikt til å melde fra til barnevernet dersom det er grunn til å tro at et barn blir eller vil bli mishandlet, utsatt for alvorlige mangler ved den daglige omsorgen eller annen alvorlig omsorgssvikt m.m. (se nærmere om disse reglene i barnevernsloven § 13-2 i punkt 2.4 nedenfor). Denne typen opplysningsplikt går foran regler om taushetsplikt.
Dersom noen ber om innsyn etter offentleglova, miljøinformasjonsloven eller andre lover som gir rett til innsyn, har forvaltningen plikt til å gi innsyn i dokumenter og opplysninger som ikke er omfattet av taushetsplikt, og som det ellers ikke er grunnlag for å unnta fra innsyn.
Forholdet mellom taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt kan illustreres slik:
Figur 1.1 Taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt
Figuren skal vise sammenhengen mellom forskjellige kategorier opplysninger. Opplysninger som inngår i den innerste sirkelen, er taushetsbelagte og kan i utgangspunktet ikke deles med andre. I den midtre sikelen finnes opplysninger som er omfattet av en opplysningsrett. Slike opplysninger har man adgang til å dele med en særskilt angitt gruppe eller mer generelt, men organet avgjør selv om man skal benytte denne retten. Opplysninger som inngår i den ytterste sirkelen, har organet en aktiv plikt til å dele med andre.
Det er viktig å merke seg at plasseringen av en bestemt opplysning i den innerste sirkelen (taushetsplikt), den midterste sirkelen (opplysningsrett) eller den ytterste sirkelen (opplysningsplikt) kan avhenge av omstendighetene. Hvis opplysningen i utgangspunktet er underlagt taushetsplikt, for eksempel fordi den røper personlige forhold for en person, kan man ha taushetsplikt overfor allmennheten, opplysningsrett overfor andre i forvaltningen og opplysningsplikt overfor politiet eller barnevernet. Selv om man kan eller må gi opplysninger videre til bestemte mottakere, består taushetsplikten i utgangspunktet overfor andre.
Denne modellen kan brukes både der man vurderer om man aktivt har rett eller plikt til å dele informasjon med andre, og der man tar stilling til et innsynskravetter offentleglova, forvaltningsloven eller andre innsynsregler.
Nedenfor vil vi gå gjennom hvilke plikter man har til aktivt å varsle andre forvaltningsorganer, hva taushetsplikten innebærer, og når forvaltningen har rett til å dele informasjon med andre. Et eget punkt handler om situasjonen for en del utvalgte forvaltningsorganer. Til slutt kommer et eget punkt om utveksling av opplysninger med utenlandske myndigheter.
Regler om taushetsplikt og opplysningsrett finnes i forvaltningsloven, men en del lover har også egne regler. I tillegg inneholder straffeloven enkelte regler om plikt til å søke å avverge alvorlige straffbare handlinger og å varsle om at noen er uskyldig tiltalt eller dømt.
Størrelsen på sirklene er ikke ment å gi noen indikasjon på hvor stor andel av forvaltningens saksopplysninger som er underlagt taushetsplikt. Dette vil variere fra forvaltningsorgan til forvaltningsorgan – både fordi organene innehar forskjellige typer opplysninger, og fordi de er underlagt forskjellige regler.
1.4 Innsynsrett
Hovedregelen etter offentleglova § 3 er at forvaltningen skal gi innsyn i sine saksdokumenter. Forvaltningen kan imidlertid ikke gi innsyn i opplysninger som er undergitt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov, jf. offentleglova § 13 første ledd. Det er viktig å merke seg at det er opplysninger som er undergitt taushetsplikt, og som dermed skal unntas. At et dokument inneholder noen taushetsbelagte opplysninger, gir i utgangspunktet ikke grunnlag for å unnta resten av dokumentet. For eksempel kan det i en del tilfeller være tilstrekkelig å anonymisere personer omtalt i dokumentet, jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 2, som behandles nedenfor i punkt 5.4. I visse tilfeller har forvaltingen likevel adgang til å unnta også resten av dokumentet etter offentleglova § 12.
Retten til innsyn er også en del av informasjonsfriheten etter Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 10. Dette er noe man trolig sjelden kommer borti i det daglige, men det kan få betydning for tolkningen av taushetspliktsbestemmelser i tvilstilfeller, særlig når det er pressen som ønsker informasjon.
Hovedregelen er at organer som er omfattet av offentleglova, kan gjøre dokumenter tilgjengelige på internett, jf. offentleglova § 10 tredje ledd. Unntak gjelder for opplysninger som er underlagt taushetsplikt, og en del andre typer opplysninger, jf. offentlegforskrifta § 7 andre ledd.
Denne veilederen handler om forvaltningsorganers taushetsplikt og adgang til å dele opplysninger med hverandre, mens reglene i offentleglova om rett til innsyn ikke blir omtalt utførlig her. Se nærmere om reglene i offentleglova i Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova.
Miljøinformasjonsloven gir alle rett til innsyn i miljøinformasjon, noe som er definert i lovens § 2. Unntaksreglene i offentleglova vil i hovedsak gjelde også for innsyn etter miljøinformasjonsloven, men det kreves også at det er et reelt og saklig behov for unntak i det enkelte tilfellet. Enkelte typer miljøinformajson skal etter lovens § 12 alltid utleveres.
Forvaltningsloven §§ 18 flg. gir en noe mer omfattende rett til innsyn i saker man er part i. En person kan ha rett til partsinnsyn dersom saken innebærer eller kan lede til et enkeltvedtak som retter seg mot personen, eller en slik sak ellers direkte gjelder vedkommende.