Nullalternativet etter forskrift om konsekvensutredninger § 20

Departementet viser til e-post datert 22. april 2024 fra Karmøy kommune. Vi beklager den lange saksbehandlingstiden.

Kommunens hovedspørsmål er hva som er det sammenlignbare nullalternativet ved en konsekvensutredning av klima- og miljøhensyn. Spørsmålet er basert på en konkret sak hvor det er uenighet mellom kommunen og Statsforvalteren i Rogaland. Karmøy kommune mener det er gjeldende reguleringsplan (som åpner for boligbebyggelse) som er riktig nullalternativ. Statsforvalteren på sin side mener imidlertid at det er dagens faktiske situasjon med et ubebygd område som er riktig nullalternativ for å vurdere konsekvensene av foreslått areal­bruk i en reguleringsplan.

Da spørsmålet er basert på en konkret sak, fremhever departementet at svaret gis på generelt grunnlag.

Departementets vurdering

Spørsmål om hva som skal inngå i nullalternativet

Det følger av plan- og bygningsloven (pbl.) § 4-2 andre ledd at planbeskrivelsen for nærmere angitte planer skal gi en «særskilt vurdering og beskrivelse – konsekvensutredning – av planens virkninger for miljø og samfunn». De nærmere reglene om konsekvensutredninger følger av forskrift om konsekvensutredninger. Formålet med forskriften er å «sikre at hensynet til miljø og samfunn blir tatt i betraktning under forberedelsen av planer og tiltak, og når det tas stilling til om og på hvilke vilkår planer eller tiltak kan gjennomføres», jf. § 1.

De innholdsmessige kravene til konsekvensutredninger fremgår av konsekvensutredningsforskriften kapittel 5. Den sentrale bestemmelsen om vurdering av vesentlige virkninger er § 21. Etter denne bestemmelsen skal konsekvensutredningen identifisere og beskrive de faktorer (temaer) som kan bli påvirket av planen og vurdere vesentlige virkninger for miljø, herunder for naturmangfold. Hvis det for eksempel avdekkes store naturverdier i et område, skal konsekvensutredningen synliggjøre planforslagets påvirkning på disse naturverdiene.

For å sikre et godt beslutningsgrunnlag, legger forskriftens §§ 19 og 20 opp til at planforslaget skal vurderes ut fra et sammenligningsgrunnlag. Det kan innebære å sammenligne planforslaget opp mot andre relevante og realistiske alternativer til eksempelvis utforming eller lokalisering, jf. § 19. Et annet relevant alternativ vil også være å ikke foreta seg noe, eller det såkalte nullalternativet, som er omtalt i forskriftens § 20:

«Konsekvensutredningen skal inneholde en beskrivelse av den nåværende miljøtil­standen og en oversikt over hvordan miljøet antas å utvikle seg hvis planen eller tiltaket ikke gjennomføres (null-alternativet).»

I § 20 oppstilles det to innholdsmessige krav: en beskrivelse av den nåværende miljøtilstanden og en oversikt over hvordan miljøet antas å utvikle seg hvis plan­forslaget som skal utredes ikke gjennomføres. Det er sistnevnte som også omtales som nullalternativet.

Karmøy kommune spør hva som er riktig nullalternativ, altså hva som er riktig grunnlag for oversikten over hvordan miljøet antas å utvikle seg hvis planforslaget som utredes ikke gjennomføres. Mer konkret spør kommunen om nullalternativet skal basere seg på den faktiske situasjonen eller gjeldende plangrunnlag. Disse to grunnlagene kan være svært ulike, for eksempel dersom gjeldende plan åpner for utbygging i et ubebygd område.

En naturlig språklig forståelse av den «nåværende miljøtilstanden» i bestemmelsens første del, er dagens faktiske og fysiske situasjon på stedet. Gjeldende plangrunnlag har dermed ikke betydning for hvordan den faktiske tilstanden for det aktuelle miljøet er, da arealplaner fastsetter fremtidig arealbruk for et område. Beskrivelsen av den nåværende miljøtilstanden må derfor skje på andre måter enn ut fra arealplaner, som for eksempel ved oppslag i databaser. Beskrivelsen skal etter § 20 andre ledd bygge på tilgjengelig informasjon.

Når det gjelder bestemmelsens andre del, er en naturlig forståelse av ordlyden at det må foretas en fremtids­rettet vurdering av forventet utvikling for miljøet. Ordlyden i seg selv sier ikke noe om denne vurderingen skal skje på bakgrunn av den faktiske eller juridiske situasjonen for området. At den «nåværende miljøtilstanden» refererer til den faktiske situasjonen, taler for at vurderingen av fremtidig utvikling uten gjennomføring av den aktuelle planen også er knyttet til miljøtilstanden, altså uten å ta hensyn til gjeldende plangrunnlag.

Konsekvensutredningsforskriften gjennomfører SEA-direktivet (Direktiv 2001/42/EC) og EIA-direktivet (Direktiv 2014/52/EU). SEA-direktivet gir på plan- og bygningsrettens område føringer for utredning av overordnede planer, mens EIA-direktivet gir føringer for utredning av reguleringsplaner på detaljnivå. Begge direktivene spesifiser nærmere hvilken informasjon miljørapporter etter direktivene skal inneholde. Ordlyden i § 20 ligger tett opp til ordlyden i begge direktivene.

I EIA-direktivet vedlegg IV nr. 3 fremkommer det at «[a] description of the relevant aspects of the current state of the environment (baseline scenario) and an outline of the likely evolution thereof without implementation of the project as far as natural changes from the baseline scenario can be assessed with reasonable effort on the basis of the availability of environmental information and scientific knowledge.» I SEA-direktivet vedlegg I bokstav b spesifiseres det nærmere at miljørapporter etter direktivet skal omfatte «the relevant aspects of the current state of the environment and the likely evolution thereof without implementation of the plan or programme».

Veiledning til direktivene på dette punktet er et relevant tolkningsmoment for forståelsen av konsekvensutredningsforskriften § 20. Det finnes ingen offisiell veileder fra EU-kommisjonen for EIA-direktivet, men på bakgrunn av direktivenes likheter er også kommisjonens veileder til SEA-direktivet en relevant kilde for reguleringsplaner på detaljnivå.^[1] I veilederen er artikkel 5 bokstav b omtalt slik^[2]:

«The information required in (b) on the relevant aspects of the current state of the environment is necessary for the understanding of how the plan or programme could significantly affect the environment in the area in question. The term 'the relevant aspects' refers to environmental aspects that are relevant to the likely significant environmental effects of the plan or programme. These aspects could be of a positive as well as of a negative nature. The information must concern the current state of the environment which means that it should be as up to date as possible. The description of the likely evolution of the relevant aspects without the implementation of the plan or programme is important as a frame of reference for the assessment of the plan or programme. This requirement can be seen as corresponding to the so-called zero-alternative often applied in environmental impact assessment procedures. The description of the evolution should cover roughly the same time horizon as that envisaged for the implementation of the plan or programme. Effects of other adopted plans or programmes, or decisions made that would affect the area in question, should also be considered in this respect so far as practicable.»

Veilederen underbygger at vurderingen skal baseres på fremtidig utvikling av dagens miljøtilstand, altså den faktiske miljøtilstanden. Som det fremkommer i siste setning, kan også gjeldende planer være relevante i vurderingen av miljøtilstandens utvikling. Det er imidlertid lagt inn en slags skranke om at virkninger av vedtatte planer bør vurderes «so far as practicable», uten at det sies noe mer om hva som ligger i denne presiseringen.

Som bakgrunn for lovarbeidet med dagens plan- og bygningslov avga planlovutvalget NOU 2003: 14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II. Utvalget foreslo en bestemmelse (§ 1-9) om konsekvensutredning av planer med vesentlige virkninger. I forslaget fremkom det at planbeskrivelsen for nærmere angitte planer skulle rede­gjøre for «aktuelle alternativer». Til dette forslaget skrev utvalget på side 255:

«Utrykket ‘aktuelle alternativer’ må ikke forstås for snevert. Alternativer til å bygge et område ut til et bestemt formål vil alltid være å bygge det ut til et annet formål, eller å la det forbli ubygget. Dette siste, som gjerne kalles «nullalternativet», vil nesten alltid være et alternativ som må utredes i arealplan­leggingen.»

Planlovutvalgets forslag synes forutsetningsvis å bygge på at det er den faktiske situasjonen som skal danne grunnlaget for vurderingen av nullalternativet. Utvalgets uttalelse er relevant, men vekten er noe begrenset siden spørsmålet ikke er nærmere drøftet.

Spørsmålet om hva som skal ligge til grunn for vurderingen av nullalternativet er ikke berørt i daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder Konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven fra 2021.

På bakgrunn av rettskildebildet gjengitt over finner departementet at beskrivelsen av nullalternativet etter § 20 skal omfatte hvordan den faktiske miljøtilstanden antas å utvikle seg dersom den nye planen ikke gjennomføres. Der det er relevant bør beskrivelsen i tillegg omfatte antatt utvikling dersom området utvikles i tråd med gjeldende plan. Departementet mener det i slike tilfeller må vurderes konkret om den gjeldende planen er et realistisk alternativ. I den konkrete vurderingen av om gjeldende plan gir uttrykk for en realistisk arealbruk, vil det være sentralt om det etter planens vedtakelse har kommet nye, relevante styringsdokumenter eller ny, relevant kunnskap. Planens alder vil også inngå som et relevant moment i denne vurderingen.

Når det er sagt, erfarer departementet at det ofte legges uforholdsmessig mye vekt på gjeldende plangrunnlag ved fremstillingen av konsekvens av nye planforslag. Departementet vil understreke at beskrivelsen av antatt utvikling hvis planen eller tiltaket ikke gjennomføres (nullalternativet), kun skal være en referanseramme for vurderingen av planforslaget. Konsekvensutredningen skal alltid gi en beskrivelse av den nåværende miljøtilstanden etter § 20. Den skal også vise planforslagets konsekvenser opp mot de verdiene som blir berørt, jf. § 21.

Spørsmål om overprøving av nullalternativet

Kommunen spør også i hvilke tilfeller statsforvalteren kan overprøve kommunens vurdering av nullalternativet og hvilke krav som i så fall stilles til statsforvalterens begrunnelse.

Kommunen er lokal planmyndighet, jf. også forskrift om konsekvensutredninger § 5 som sier at kommunen er ansvarlig myndighet etter forskriften for kommunale planer. Statsforvalteren har dermed ingen myndighet til å kreve endring av nullalternativet. Det er imidlertid viktig at statsforvalteren – hvis de oppdager feil av en viss betydning i konsekvensutredningen – orienterer kommunen om dette. Det følger eksempelvis av veilederen til forskrift om konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven punkt 6.13.2 at det «vil være grunnlag for å fremme innsigelse dersom et planforslag som er omfattet av KU-forskriften sitt virkeområde, ikke er behandlet i tråd med bestemmelsene i forskriften».^[3]

Rettslige avklaringer av rettsvirkning av eldre reguleringsplaner

Karmøy kommune skriver videre at det er behov for en nærmere rettslig avklaring av stats­forvalterens synspunkt om rettsvirkningen av eldre reguleringsplaner.

Det vil være for omfattende å gi en fullstendig redegjørelse for det kommunen her ber om. Videre vil slike vurderinger ofte bli svært konkrete. Departementet nøyer seg derfor med en kort og generell redegjørelse.

Utgangspunktet er at reguleringsplaner er bindende for fremtidig arealbruk. Dette gjelder også for eldre planer. For vedtakelse av reguleringsplaner, som for andre enkeltvedtak, gjelder imidlertid de forvaltnings­rettslige reglene om ugyldighet. Det innebærer at et vedtak om reguleringsplan kan bli ugyldig, for eksempel dersom planen er basert på feil faktum. Departementet viser her eksempelvis til Sivilombudets uttalelse 6. juni 2023 (sak 2022/5453) som har foranlediget kommunens anmodning om tolkningsuttalelse.

Det er imidlertid ikke slik at vedtak som er basert på feil eller mangelfullt faktum automatisk blir ugyldige. Det må vurderes konkret i hvilken grad den aktuelle feilen kan ha virket inn på innholdet i planvedtaket. Videre kan det være relevante å legge vekt på om parten kan bebreides, tidshensynet, innrettelseshensynet med mer. Departementet viser her til den generelle forvaltningsretten for de nærmere vurderingene som må gjøres i slike tilfeller.

Manglende dialog fra innsigelsesmyndigheten

I e-post datert 3. desember 2024 anmoder Karmøy kommune om at departementet også belyser en problemstilling knyttet til manglende dialog fra innsigelsesmyndigheten forut for at en innsigelse fremmes. Da problemstillingen er på siden av de som er belyst i denne tolkningsuttalelsen, vil henvendelsen besvares for seg.

Fotnoter:

1 Guidance on the preparation of the EIA Report s. 38

2 Guidance on the implementation of Directive 2001/42/EC on the assessment of the effects of certain plans and programmes on the environment s. 28

3 Konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven punkt 6.13.2