2 Korrupsjon: Begreper, drivkrefter og internasjonalt rammeverk

2.1 Begrepet «korrupsjon» – definisjoner

Begrepet «korrupsjon» brukes bredt for å referere til handlinger som i henhold til Transparency Internationals definisjon involverer «misbruk av betrodd makt for privat vinning». FNs konvensjon mot korrupsjon (UNCAC)4 definerer ikke korrupsjon, men identifiserer mange forskjellige former for korrupsjon i offentlig sektor, som bestikkelser, ulovlig berikelse, påvirkningshandel, og misbruk av funksjoner, men også ulike korrupsjonshandlinger i privat sektor. Artikkel 1 i OECD-konvensjonen mot bestikkelser av utenlandske offentlige tjenestepersoner i internasjonale forretningstransaksjoner pålegger statspartene å kriminalisere det «å tilby, love eller gi en bestikkelse til en utenlandsk offentlig tjenesteperson for å oppnå eller beholde en forretningsmessig eller annen utilbørlig fordel.»

Korrupsjonsbegrepet i norsk strafferett omfatter det å bestikke eller ta imot bestikkelser i form av penger, gaver eller tjenester. Det er ikke et entydig begrep, og omfatter i sin vide forstand også det å påvirke andre til å utføre arbeidet sitt på en bestemt måte, såkalt påvirkningshandel. Straffeloven § 387 beskriver hva korrupsjon er i strafferettslig forstand:

Med bot eller fengsel inntil 3 år straffes den som

1. for seg eller andre krever, mottar eller aksepterer et tilbud om en utilbørlig fordel i anledning av utøvelsen av stilling, verv eller utføringen av oppdrag, eller
2. gir eller tilbyr noen en utilbørlig fordel i anledning av utøvelsen av stilling, verv eller utføringen av oppdrag.

Med stilling, verv eller oppdrag i første ledd menes også stilling, verv eller oppdrag i utlandet.

Bestemmelsen skiller ikke mellom privat og offentlig korrupsjon, og begge tilfeller rammes. Det er imidlertid særlig alvorlig om offentlige tjenestepersoner lar seg bestikke. Grov korrupsjon straffes med fengsel i inntil 10 år, jf. straffeloven § 388.

I tillegg til straffelovens bestemmelser forebygges og reguleres korrupsjon i Norge også gjennom en rekke andre lover, forskrifter, administrative tiltak, kontrollmekanismer og etiske retningslinjer (se vedlegg 1 for nærmere informasjon).

Småskala korrupsjon, storskala korrupsjon, politisk korrupsjon og strategisk korrupsjon

For analytiske formål kan korrupsjon deles inn i fire typer basert på hvilke aktører som er involvert, pengesummene det gjelder, og i hvilken sammenheng korrupsjonen skjer. Disse fire typene er: småskala korrupsjon, storskala korrupsjon, politisk korrupsjon og strategisk korrupsjon.

Småskala korrupsjon (petty corruption) refererer til korrupsjonshandlinger som skjer i samhandlinger mellom lav- og mellomnivå offentlige tjenestemenn og borgere, ofte knyttet til levering av offentlige tjenester eller for å unnslippe sanksjoner for lovovertredelser. Selv om det ofte innebærer utveksling av penger, kan småskala korrupsjon også omfatte andre materielle eller ikke-materielle goder, som seksuelle handlinger. Småskala korrupsjon påvirker særlig kvalitet og tilgjengelighet av offentlige tjenester som for eksempel helse og utdanning. Denne typen korrupsjon rammer spesielt lavinntekts- og andre sårbare grupper, men vil også kunne ramme bedrifter eller næringsdrivende som har behov for lisenser, transport- og tollklareringer eller i skatteinnkreving. Småskala korrupsjon vil kunne forringe kvaliteten på offentlige tjenester og infrastruktur.

Storskala eller systemisk korrupsjon (grand corruption) refererer til handlinger utført av høytstående politikere, offentlige tjenestemenn og forretningsfolk med formål om å tilegne seg urettmessige fordeler. Når korrupsjon blir en integrert del av det politiske og økonomiske systemet, blir den vanskelig å bekjempe. Offentlige midler som skulle gått til helse, utdanning og infrastruktur, havner i lommene på korrupte byråkrater, politikere og forretningsfolk. I slike samfunn blir makt et middel for personlig berikelse, snarere enn en forpliktelse til å tjene borgerne. Samtidig svekker korrupsjon konkurransen i markedet ved å gi fordeler til aktører med politiske forbindelser, noe som undergraver innovasjon og økonomisk vekst.

Storskalakorrupsjon innebærer ofte finansielle transaksjoner på tvers av flere jurisdiksjoner og involverer ofte misbruk av offentlige midler. Storskala korrupsjon har betydelig innvirkning på statlige institusjoners ytelse, og påvirker både enkeltpersoner og samfunnet som helhet. Storskala korrupsjon kan bidrar til å tømme statskassen, for eksempel ved overprising av kontrakter, skjeve offentlige investeringer og dårligere kvalitet på arbeid og tjenester. Dette kan også føre til plyndring av naturressurser for privat vinning, ofte gjennom samarbeid mellom mektige offentlige og private aktører. Når korrupsjon blir endemisk og dypt forankret i samfunnets strukturer, undergraver den tilliten til institusjoner, svekker rettsstaten og fører til økonomisk og sosial ulikhet.

Politisk korrupsjon er misbruk av en politisk stilling for å sikre makt, status og rikdom for ledere og deres allierte. Eksempler inkluderer valgfusk som kjøp av stemmer, undertrykkelse av opposisjon, og mottak av ulovlige valgkampbidrag i bytte mot fordeler. Dette skjer ofte gjennom nettverk der ansettelser ikke baseres på evner og ferdigheter. Politisk korrupsjon kan føre til «state capture» eller på norsk «kapring av staten», hvor et korrupt nettverk kontrollerer staten og beskytter seg mot gransking.

Strategisk korrupsjon beskriver handlinger som benyttes av enkelte regimer for å undergrave styresett i andre land, for eksempel ved å svekke institusjoner og kjøpe politisk innflytelse, for å fremme geopolitiske mål.

Illustrasjon: iStock/Bobboz

2.2 Korrupsjonsdrivere og antikorrupsjon: Hva som fungerer – og hvorfor

Korrupsjon oppstår når visse betingelser er til stede. For å bekjempe korrupsjon effektivt, må man forstå både de underliggende drivkreftene og hvilke situasjoner som gir rom for å sette inn tiltak. Slike muligheter kan oppstå når det skjer endringer i politikk, ledelse eller offentlig oppmerksomhet – for eksempel når et nytt styre kommer til makten eller når en skandale skaper press for reform. Da kan det bli mulig å vedta nye lover, få gjennomslag for faglige råd eller starte arbeidet med å spore og hente tilbake midler, men slike muligheter kan være kortvarige. Det finnes derfor ingen universell løsning på korrupsjonsproblemet. Tiltak må skreddersys til både de spesifikke utfordringene og det politiske mulighetsrommet som til enhver tid eksisterer.

De fire hovedkategoriene av korrupsjonsdrivere – 1) sosiale og atferdsmessige drivkrefter 2) problemer knyttet til formelle regler og insentiver, 3) kollektive handlingsproblemer, og 4) korrupsjonens funksjonalitet – gir innsikt i hvordan korrupsjon kan bekjempes gjennom målrettede strategier.

2.2.1 Sosiale og atferdsmessige drivkrefter:

Korrupsjon er ikke bare et resultat av svake lover og dårlig håndhevelse, den formes også av sosiale normer, kulturelle forventninger og menneskelig atferd. For å bekjempe korrupsjon effektivt, må vi forstå hvordan sosiale mekanismer påvirker individers valg, og hvordan aksepterte normer kan senke terskelen for uetisk adferd. Uformelle sosiale normer og praksiser står ofte i motstrid til formelle, rettslige normer som søkes fremmet av det internasjonale samfunnet. Uformelle normer og praksiser styrer atferden til lokale beslutningstakere i langt større grad enn importerte formelle regler.

Sosiale og atferdsmessige drivkrefter oppstår når beslutninger styres av forventninger om gjensidighet, lojalitet til egen gruppe, stereotypier eller ideologier som rettferdiggjør korrupsjon. I samfunn der sosial status er tett knyttet til økonomisk suksess, uavhengig av hvordan den er oppnådd, kan korrupsjon bli sosialt akseptert og i noen tilfeller forventet. Det samme kan oppstå der det forventes at man i maktposisjon gir mer tilbake til en viss gruppe enn en annen. Videre kan kulturelle normer og individuelle preferanser føre til at korrupsjon oppfattes som en nødvendighet eller en legitim praksis innenfor familie, klan, gruppe eller politisk parti.

Effektive antikorrupsjonstiltak må derfor ta høyde for de sosiale normene som opprettholder korrupsjon. Dette krever bruk av atferdsbaserte tilnærminger som ikke bare fokuserer på straff og kontroll, men også på å endre hva som anses som akseptabelt innenfor lokalsamfunn, organisasjoner og institusjoner.

2.2.2 Problemer knyttet til formelle regler og insentiver:

Korrupsjon oppstår når de formelle reglene som styrer offentlige tjenestepersoners plikter er mangelfulle eller der kontrollmekanismer er svake eller fraværende og håndhevelsen er svak.

Når risikoen for avsløring, etterforskning, påtale, domfellelse og straff er eller oppfattes lav øker insentivene for korrupte handlinger. Problemene kan ligge både i selve regelverket og i dets håndhevelse, men uansett fører dette til at tjenestepersoner mangler nødvendige insentiver for å opptre i samsvar med loven. Ensidig vektlegging av formelle regler kan føre til at stadig flere regler ikke gjennomføres. Formelle endringer må derfor ledsages av oppmerksomhet på de uformelle forholdene som påvirker implementering og etterlevelse.

Effektive tiltak mot korrupsjon krever reform av lover og forskrifter, styrking av rettshåndhevende institusjoner og tiltak som fremmer ansvarlighet blant offentlige tjenestepersoner. Slike juridiske og institusjonelle endringer er en nødvendig grunnforutsetning for å bekjempe korrupsjon, men de er alene ikke tilstrekkelige. Som omtalt i punkt 1, må også sosiale normer og atferdsmønstre adresseres for å oppnå varig endring.

2.2.3 Kollektive handlingsproblemer:

Korrupsjon forsterkes i miljøer der det er en utbredt oppfatning om at alle andre handler korrupt. Slike situasjoner preges av mistillit til både myndigheter og medborgere, samt en tro på at det mangler politisk vilje til å håndheve antikorrupsjonslover og iverksette effektive tiltak for å motvirke, avdekke og straffe lovbrudd.

I samfunn der korrupsjon og maktmisbruk er utbredt, bidrar ofte ledelsen til å normalisere denne kulturen ved å sette negative eksempler. For å bekjempe denne typen korrupsjon er det nødvendig med tiltak som øker bevisstheten om de samfunnsmessige kostnadene ved korrupsjon, samt etablering av mekanismer som integritetspakter, varslingskanaler, hjelpetelefoner og beskyttelse av varslere. Slike initiativer bidrar til å bygge tillit blant sentrale aktører og gjenopprette myndighetenes troverdighet, særlig i høyrisikoprosesser som offentlige anskaffelser.

2.2.4 Korrupsjonens funksjonalitet:

Korrupsjon kan oppstå og vedvare fordi den tilbyr løsninger på utfordringer som er strukturelt forankret i et samfunn, herunder økonomisk ulikhet og svake institusjoner, for eksempel unødig byråkrati eller mangel på tillit til staten.

Den kan sikre valgseiere gjennom samarbeid med velstående kampanjefinansierere og underslag av offentlige midler til stemmekjøp. Bestikkelser og personlige forbindelser kan gi tilgang til viktige tjenester, knappe ressurser som lisenser og kontrakter eller jobbmuligheter. Patronasje og klientelistiske nettverk fungerer ofte som effektive verktøy for ressursfordeling og politisk mobilisering.

For å bekjempe korrupsjon må antikorrupsjonsaktører forstå hvilke behov den dekker for de involverte og tilby alternative løsninger som adresserer de underliggende årsakene.

Flere faktorer bidrar som regel samtidig til korrupsjonsutfordringer. Det er derfor avgjørende å identifisere så mange som mulig av de involverte drivkreftene for å kunne skreddersy og finjustere antikorrupsjonstiltakene.

Felles for å bekjempe korrupsjonsdriverne er et inkluderende og godt styresett der institusjoner og prosesser preges av åpenhet, ansvarlighet og integritet – kjerneverdier som verdenssamfunnet har forpliktet seg til å fremme gjennom bærekraftsmål 16. For å forebygge og bekjempe korrupsjon og annen økonomisk kriminalitet er det avgjørende med en velfungerende rettsstat, tydelige lover og regler, effektive kontrollmekanismer, sterke institusjoner og tilstrekkelige ressurser.

2.3 Det globale rammeverket for å bekjempe korrupsjon

Siden midten av 1990-tallet har korrupsjon blitt behandlet som et globalt problem. De siste 25 årene har et økende antall internasjonale avtaler og initiativer utvidet og strammet inn tilnærmingen til bekjempelse av korrupsjon. Antikorrupsjonsagendaen er nå en etablert del av den utenriks- og utviklingspolitiske debatten.

FNs konvensjon mot korrupsjon (United Nations Convention against Corruption , eller UNCAC) 5 ble vedtatt i 2003, har 192 statsparter og er det eneste universelle instrumentet i kampen mot global korrupsjon. Med sin helhetlige tilnærming og bindende bestemmelser om forebygging, etterforskning, rettsforfølgelse og tilbakebetaling, er UNCAC et sentralt rammeverk for å sikre at demokratiske samfunn forblir åpne, rettferdige og inkluderende. Annethvert år samles statspartene til UNCAC for å diskutere fremdrift og utfordringer med gjennomføring av konvensjonsforpliktelsene.

OECDs konvensjon om bekjempelse av korrupsjon og bestikkelser av utenlandske offentlige ansatte i forbindelse med internasjonale forretningstransaksjoner ( Organisation for Economic Co- Operation and Development Convention on combating bribery of foreign public officials in international business transactions ) 6 ble vedtatt i 1997 og trådte i kraft i 1999. Konvensjonen fastsetter juridisk bindende standarder for å kriminalisere bestikkelser av utenlandske offentlige ansatte i internasjonale forretningstransaksjoner. Den inneholder en rekke tiltak som gjør dette effektivt. Konvensjonen suppleres av fire andre OECD-anbefalinger, som omfatter:

• OECD-anbefaling fra 2021 om ytterligere bekjempelse av bestikkelser av utenlandske offentlige ansatte i internasjonale forretningstransaksjoner
• OECD-anbefaling fra 2009 om skattetiltak for ytterligere bekjempelse av bestikkelser
• OECD-anbefaling fra 2019 om bestikkelser og offentlig støttede eksportkreditter
• OECD-anbefaling fra 2016 for aktører i utviklingssamarbeidet om håndtering av korrupsjonsrisiko

Gruppen av stater mot korrupsjon (Group of States Against Corruption – GRECO) ble opprettet i 1999 av Europarådet for å styrke medlemslandenes evne til å bekjempe korrupsjon. GRECO overvåker statenes etterlevelse av organisasjonens standarder for bekjempelse av korrupsjon gjennom en dynamisk prosess med gjensidig evaluering og kollegialt press. Det bidrar til å identifisere mangler i nasjonal antikorrupsjonspolitikk, noe som fører til nødvendige lovmessige, institusjonelle og praktiske reformer. GRECO fungerer også som en plattform for deling av beste praksis innen forebygging og avdekking av korrupsjon. Andre regionale konvensjoner inkluderer den Interamerikanske konvensjonen mot korrupsjon fra Organisasjonen av amerikanske stater, som ble vedtatt i 1996 og Den afrikanske unions konvensjon om forebygging og bekjempelse av korrupsjon fra 2003.

Financial Action Task Force (FATF) ble opprettet i 1989 av G7-landene for å bekjempe hvitvasking av penger og finansiering av terrorisme. Som en mellomstatlig organisasjon (Norge er et av 40 medlemsland) utvikler og fremmer FATF internasjonale standarder for å beskytte det finansielle systemet mot ulovlige aktiviteter, blant annet gjennom 40 anbefalinger som danner grunnlag for nasjonal lovgivning og tiltak. FATF evaluerer medlemslandenes gjennomføring av disse standardene. Jurisdiksjoner som har dårlig etterlevelse av anbefalingene kan havne på en «gråliste» eller «svarteliste», noe som kan medføre økonomiske sanksjoner og redusert tilgang til det internasjonale finansmarkedet. Organisasjonen samarbeider tett med internasjonale aktører som Verdensbanken, Det internasjonale pengefondet og FN for å styrke den globale innsatsen mot økonomisk kriminalitet.

G20 opprettet på Seoul-toppmøtet i november 2010 en permanent G20-arbeidsgruppe for å bekjempe korrupsjon (Anti-Corruption Working Group, ACWG). Gruppen utvikler retningslinjer og strategier for både offentlig og privat sektor, med fokus på områder som åpenhet, integritet og rettshåndhevelse. Gruppen fremmer internasjonalt samarbeid, særlig gjennom deling av beste praksis og kapasitetsbygging, og støtter implementeringen av internasjonale antikorrupsjonsstandarder, som FN-konvensjonen mot korrupsjon (UNCAC) og OECDs antibestikkelseskonvensjon. ACWG samarbeider også med organisasjoner som FN, FATF, Verdensbanken og Det internasjonale pengefondet. Norge deltok som gjestemedlem av G20 i 2024 og 2025.

Utfyllende informasjon om Internasjonale instrumenter og institusjoner for å forebygge og bekjempe korrupsjon er tilgjengelig i vedlegg 2b.