4 Norges internasjonale arbeid med antikorrupsjon

Det internasjonale antikorrupsjonsrammeverket er under press. Økende autoritære tendenser i flere land fører til at kampen mot korrupsjon nedprioriteres eller brukes selektivt for å ramme politiske motstandere. FN-konvensjonen mot korrupsjon (UNCAC) har nær universell tilslutning, men gjennomføringen av forpliktelsene er ofte utilstrekkelig, og mange stater etterlever dem i begrenset grad. Korrupsjonsbekjempelse krever reell politisk vilje, noe som i praksis ofte mangler, fordi makthavere kan ha økonomiske eller politiske interesser i å bevare systemer som muliggjør korrupsjon.

For å møte disse utfordringene er det avgjørende med en helhetlig og samordnet tilnærming, der de ulike delene av myndighetsapparatet trekker i samme retning – en «whole-of-government» tilnærming til antikorrupsjon. Dette innebærer at alle relevante institusjoner samarbeider for å forebygge, avdekke og bekjempe korrupsjon.

Sivilsamfunnsaktører spiller en viktig rolle i å etterprøve myndigheter, men møter ofte betydelige hindringer, som manglende tilgang til offentlig informasjon, press og forfølgelse. Samtidig er korrupsjon i økende grad grenseoverskridende, og svak nasjonal lovgivning samt utilstrekkelig koordinering mellom land vanskeliggjør effektivt internasjonalt samarbeid.

I tillegg utnytter organisert, grenseoverskridende kriminalitet korrupsjon som et verktøy for å tilrettelegge for ulovlige aktiviteter og svekke statens kapasitet til å håndheve lover og beskytte offentlige ressurser. Dette understreker behovet for en helhetlig tilnærming som kobler antikorrupsjonsarbeid tettere sammen med bekjempelse av organisert kriminalitet.

Norge engasjerer seg aktivt i internasjonalt arbeid for å forebygge og bekjempe korrupsjon, samt for å styrke institusjoner, aktører og systemer som sikrer at korrupte holdes ansvarlige. Dette skjer gjennom følgende innsatsområder:

1. Bidra til at det multilaterale rammeverket mot korrupsjon bevares og styrkes
2. Integrere antikorrupsjon som tverrgående hensyn i all bistand og utviklingspolitikk
3. Styrke dialog og samarbeid med andre lands myndigheter og øvrige partnere
4. Støtte strategiske antikorrupsjonsprogrammer og -prosjekter

4.1 Bidra til at det multilaterale rammeverket mot korrupsjon bevares og styrkes

Norges posisjoner i internasjonale fora skal være tydelig forankret i nasjonal politikk, samtidig som nasjonal politikk må være i samsvar med internasjonale forpliktelser. Norge skal aktivt og effektivt gjennomføre sine internasjonale forpliktelser.

Som en pådriver i kampen mot korrupsjon skal Norge innta en ledende rolle i å sikre effektiv gjennomføring av eksisterende og videreutviklingen av internasjonale normer, standarder og operative tiltak for forebygging og bekjempelse av korrupsjon. Norge støtter et bredt kunnskapsgrunnlag for videreutvikling av nye internasjonale standarder.

Det er avgjørende med en samstemt og helhetlig tilnærming til korrupsjon og annen økonomisk kriminalitet, både nasjonalt og internasjonalt. Uavhengig av forum skal Norges posisjoner være tydelige, konsistente og gjenkjennelige.

Norge skal fremme en helhetlig tilnærming til antikorrupsjon, dvs. en tilnærming som omfatter forebygging, kriminalisering, avdekking, rapportering, etterforskning, påtale, dom, proporsjonale sanksjoner/straff, oppsporing/frys/konfiskering og retur av urettmessig ervervede midler til rettmessige eiere/land. Vedlegg I inneholder utfyllende informasjon om norsk gjennomføring av sentrale antikorrupsjonsforpliktelser og norske posisjoner internasjonalt.

For å bidra til forebygging av korrupsjon internasjonalt er Norge særlig opptatt av:

4.1.1 Styrke forebyggingen av korrupsjon (vedlegg I pkt. 1-9)

For å bidra til effektiv forebygging av korrupsjon, vil Norge særlig fremheve viktigheten av:

• Bedre kunnskapsnivå og økt bevissthet om korrupsjonens konsekvenser
• Økt integritet og styrkede etiske standarder i offentlig forvaltning
• Økt åpenhet, integritet og inkludering i offentlige beslutningsprosesser
• Korrupsjonsfrie offentlige anskaffelser
• Større åpenhet om forvaltningen av offentlige finanser
• Åpenhet om eierskap og eierskapsstrukturer, herunder etablering av register over reelle rettighetshavere
• Økt åpenhet om finansiering av politiske partier og kandidater
• Korrupsjonsfritt næringsliv og forebygging av korrupsjon i privat sektor
• Effektive systemer for forebygging av hvitvasking

4.1.2 Bekjempe straffrihet (vedlegg I pkt. 10-16)

For å bidra til effektiv håndhevelse og for å bekjempe straffrihet, vil Norge særlig fremme viktigheten av:

• Effektiv håndhevelse av korrupsjonslovgivning
• Uavhengige og robuste antikorrupsjonsinstitusjoner, påtalemyndighet og domstoler
• Ansvarliggjøring av profesjonelle tilretteleggere
• Trygge varslingssystemer og effektiv beskyttelse av varslere
• Robuste rammevilkår for gravejournalistikk og uavhengige medier som avdekker korrupsjon og aktiv deltakelse fra sivilsamfunnet i arbeidet mot korrupsjon, både nasjonalt, internasjonalt og multilateralt
• Redusert hemmelighold og færre trygge havner for korrupte aktører og urettmessig ervervede verdier
• Utrede og etablere regionale eller internasjonale mekanismer som motvirker straffrihet når nasjonale rettssystemer ikke fungerer

4.1.3 Styrke internasjonalt samarbeid (vedlegg I pkt. 17-19)

For å styrke internasjonalt samarbeid i kampen mot korrupsjon, vil Norge særlig fremheve viktigheten av:

• Bedre utnyttelse av det globale antikorrupsjonsrammeverket, herunder økt kapasitet i utviklingsland til deltakelse i internasjonalt antikorrupsjonsarbeid og multilaterale forhandlinger
• Effektivt rettslig samarbeid mellom land
• Effektivt internasjonalt samarbeid om sporing, inndragning og tilbakeføring av korrupsjonsutbytte

4.2 Integrere antikorrupsjon som tverrgående hensyn i all bistand og utviklingspolitikk

I 2024 utgjorde Norges bistand 58,6 milliarder kroner. Forvaltningen av disse midlene stiller høye krav til integritet og kontroll. Korrupsjon knyttet til bistandsmidler kan undergrave både tilliten til norsk bistand og dens reelle effekt. Slike misligheter svekker ikke bare resultatene av bistanden, men kan også forsterke eksisterende ulikhet og maktmisbruk i mottakerlandene – det motsatte av hva bistanden skal bidra til (se nærmere omtale i kapittel 3). Antikorrupsjon er derfor gitt status som tverrgående hensyn i norsk utviklingspolitikk og bistand, jf. Meld. St. 24 (2016–2017). De fire tverrgående hensynene som skal ivaretas i all norsk bistand, uavhengig av sektor og samarbeidsform, er:

• Menneskerettigheter, særlig knyttet til medbestemmelse, ansvarlighet og ikke-diskriminering
• Kvinners rettigheter og likestilling
• Klima og miljø
• Antikorrupsjon

Ved å integrere antikorrupsjon som et tverrgående hensyn, understrekes det at kampen mot korrupsjon ikke er en isolert innsats, men en forutsetning for å oppnå utviklingspolitiske mål.

Gjennom en bred risikoanalyse og konkrete risikodempende tiltak blir det mulig å forebygge, avdekke og håndtere korrupsjon på en effektiv måte. En slik analyse skal identifisere institusjonelle svakheter og annen prosjektintern risiko, herunder muligheten for at norske penger ikke brukes til tiltenkt formål. En god risikoanalyse vil samtidig vurdere ekstern risiko og svakheter knyttet til politikk, eierskap og maktforhold som kan bidra til at et tiltak ikke når sine målsetninger.

Antikorrupsjon skal integreres ved å iverksette konkrete tiltak for å forebygge eller redusere korrupsjonsrisiko, basert på det som fremkommer i en bred risikoanalyse.

Alle bistandstiltak som er finansiert av Norge skal systematisk vurderes med hensyn til både i) korrupsjonsrisiko i det enkelte tiltak, dvs. risikoen for at korrupsjon og andre økonomiske misligheter kan påvirke måloppnåelsen i tiltaket; og ii) om den norske bistanden øker risikoen for korrupsjon i mottakerlandet eller sektoren («do no harm»-prinsippet).

Når det identifiseres en korrupsjonsrisiko knyttet til den norske støtten, skal risikodempende tiltak innarbeides i planverket, og avvik skal følges opp og rapporteres på, under hele samarbeidet.

Der det er potensial for betydelig positive effekter i mottakerlandet eller i en sektor, eller der antikorrupsjon i vesentlig grad kan styrke resultatene i et tiltak, skal det som hovedregel utarbeides antikorrupsjonsaktiviteter som en del av tiltaket («do-good»-prinsippet). I slike tilfeller formuleres spesifikke mål for antikorrupsjon.

Innen satsingsområder og større avtaler kan det være særlig relevant å fremme relevante antikorrupsjonstiltak for å sikre åpenhet, deltakelse, integritet og ansvarlighet, herunder å støtte målrettede tiltak i nasjonale reformprosesser innen offentlig sektor og offentlig finansforvaltning, åpenhet om eierskap og offentlig innkjøp, lønnsreformer og etterlevelse av ansvarlige næringslivsnormer i privat sektor.

Ansvar for å etablere god risikostyring og å håndtere antikorrupsjon som tverrgående hensyn ligger hos tilskuddsmottaker. Saksbehandlere og ledere i UD, Norad og på ambassader har ansvar for å vurdere om tilskuddsmottakers risikohåndtering i tilstrekkelig grad kan sikre at tiltaket når sine mål, og unngår skade i samfunnet ellers. Hensikten er å redusere risikoen for korrupsjon til et nivå som kan aksepteres. Tilsvarende skal det vurderes om antikorrupsjonsaktiviteter som på en effektiv måte kan styrke resultatene fra tiltaket eller i samfunnet for øvrig, skal iverksettes. Vurderingene bør bygge på tilskuddsforvalters analyse av konteksten, Norges politiske prioriteringer, prosjektets betydning og omfang, samt korrupsjonsrisikoens sannsynlighet og konsekvens.

Samarbeidspartnere foretar ofte egne analyser (inkl. politisk økonomi og makt/interesseanalyser) og utredninger som er relevant for å vurdere risiko i en sektor eller et land. Det gjør også andre lands bistandsmyndigheter, IMF og Verdensbanken. Denne kunnskapen kan i langt større utstrekning benyttes i forbindelse med utvikling av tiltak, og ikke minst i dialog med myndigheter og relevante partnere.

Det vil være særlig viktig å bygge på gode analyser når det utredes samarbeid i land der Norge ikke har ambassader, i land og sektorer der vi har begrenset kunnskap, konfliktland, land der tiltaket omfatter nye partnere, og i samarbeid som innbefatter innkjøp, lisenser og avtaler og/eller sektorer hvor det vurderes å være høy korrupsjonsrisiko. Rapportering fra ambassader er viktige informasjonskilder og må ses sammen med en mer aktiv dialog med myndigheter, samarbeidspartnere og andre relevante aktører.

4.3 Styrke dialog og samarbeid med andre lands myndigheter og øvrige partnere

En målsetning med norsk bistand er å bidra til å bygge sterke institusjoner i utviklingsland. Det kan innebære faglig bistand og rådgivning til system- og kompetansebygging, opplæring og trening, utvikling av ny kunnskap og etablering av møteplasser for læring og utveksling av erfaring og kunnskap. Et viktig arbeid er å bidra til å opprettholde (politisk) vilje til å iverksette og gjennomføre nødvendige tiltak. Oppslutning rundt endringsprosesser krever åpenhet, deltakelse og tilgang til informasjon.

Antikorrupsjon skal fremmes aktivt i politisk dialog

I dialog på alle nivåer, fra bilaterale møter på politisk- eller embetsnivå til ambassadenes kontakt med vertslandets myndigheter, samt gjennom Norads faglige samarbeid, skal det aktivt vurderes om det er relevant å ta opp korrupsjonsutfordringer og antikorrupsjon. Nesten alle land har tilsluttet seg FNs konvensjon mot korrupsjon, UNCAC. I politisk dialog kan en god inngang være å snakke om felles forpliktelser som ligger i denne konvensjonen, og å ta opp anbefalinger i landevalueringer og landets behov for støtte for å kunne møte forpliktelsene. Videre er landenes tilslutning til FATF-standardene og tilhørende evalueringer relevante. Norge er en av de største bidragsyterne til FNs arbeid med antikorrupsjon, og gjennom FNs kontor for narkotika og kriminalitet (UN Office on Drugs and Crime, UNODC) støtter vi tiltak som rådgivning og opplæring i antikorrupsjon. Tiden før og etter UNCACs statspartskonferanser, eller i forbindelse med større innsatser eller reformer knyttet til økonomisk vekst, økte investeringer og bedre offentlige tjenester til befolkningen, egner seg for slik dialog. Å vise til eksempler der økt åpenhet og styrket rettssikkerhet har ført til økonomisk vekst, kan være et positivt utgangspunkt for samtalen. Det kan være nyttig og naturlig å nevne særlige utfordringer i sektorer eller tema, for eksempel åpenhet i offentlige anskaffelser, politi, toll og skattemyndigheter eller i forvaltningen av naturressurser. Landets rangeringer på demokrati-, styresett- og korrupsjonsindekser kan også tas opp i dialogen, men kan være politisk sensitivt.

Samarbeid med likesinnede for maksimal effekt

Uavhengig av om spørsmålet gjelder forhandlinger i FN om mer forpliktende antikorrupsjonsnormer og standarder, eller om det dreier seg om gjennomføringen av et åpenhetstiltak i et enkeltland, er sjansene for suksess større dersom vi samarbeider med likesinnede aktører. Valget av samarbeidspartnere – både land og sivilsamfunnsorganisasjoner – vil variere avhengig av kontekst og målsetting. Likevel skal Norge alltid være en konsekvent og pålitelig partner i kampen mot korrupsjon og for åpenhet og ansvarlighet.

Ambassadenes rolle i alliansebygging er viktig, særlig når det gjelder å støtte utviklingslands implementering av UNCAC og andre relevante konvensjoner, som nevnt over. Bedre utnyttelse av landevalueringer, oppfølgingsrapporter og internasjonale møter og konferanser kan gi økt mulighet for samarbeid om viktige, men krevende temaer. UNCAC in a nutshell 20219 gir praktisk veiledning om hvordan ambassader kan benytte konvensjonen. Ambassader bør identifisere sentrale aktører på landnivå og vurdere samarbeid i kampen mot korrupsjon, samt støtte aktører som viser vilje til å gjennomføre antikorrupsjonsreformer. Tilsvarende er det viktig å identifisere og støtte regjeringer som er villige til å gjennomføre konkrete tiltak for å forebygge og bekjempe korrupsjon. Flere av Norges ambassader har inngått partnerskap med nasjonale og regionale aktører som jobber for å fremme åpenhet og ansvarlighet. Disse samarbeidspartnerne besitter verdifull kunnskap og erfaring, og gir oss dypere innsikt i nye trender og utfordringer på landnivå.

Norges rolle i FN, Verdensbanken og IMF: En pådriver for antikorrupsjon

Utviklingssamarbeidet har gjennomgått betydelige endringer over tid. Norsk bistand går primært til FN-systemet, globale fond, Verdensbanken og andre internasjonale finansinstitusjoner, samt sivilsamfunnet. En vesentlig del går til humanitær innsats. Kun en liten andel av bistanden går direkte til myndigheter i utviklingsland.

Godt styresett, åpenhet og bekjempelse av korrupsjon er sentrale temaer i dialog og samarbeid med multilaterale organisasjoner. Norge stiller krav til at organisasjonene har systemer som forebygger, avdekker og håndterer økonomiske- og andre misligheter på en god måte. Norge er representert i styrene i de multilaterale organisasjonene, og følger opp arbeidet med forebygging og håndtering av korrupsjon i disse foraene. Styrene i de multilaterale utviklingsbankene blir løpende orientert om bankenes rutiner for kontroll og oppfølging av korrupsjonsrisiko. Norge arbeider også aktivt gjennom løpende policydialog med multilaterale organisasjoner og i påfyllingsforhandlinger for å styrke fokuset på antikorrupsjon både internt i organisasjonene og i deres utadrettede virksomhet.

Norge skal være pådriver for at institusjoner som FN, Verdensbanken og IMF i større grad setter antikorrupsjon på dagsordenen i sin dialog med land.

Sivilsamfunnet, akademia og media er instrumentelle i å opprettholde politisk vilje til antikorrupsjon og spiller en nøkkelrolle i arbeidet med å forebygge og bekjempe korrupsjon. Norge har et tett samarbeid med sentrale internasjonale og nasjonale sivilsamfunnorganisasjoner, som jobber internasjonalt og i respektive land, for åpenhet og mot korrupsjon.

Forskning og utredning er essensielt for å oppnå kunnskap, forståelse og effektive tiltak mot korrupsjon, inkludert dens omfang, manifestasjoner og konsekvenser. Kunnskapsbasert påvirkningsarbeid er avgjørende for å skape endringer, særlig i møte med sterke økonomiske interesser som forsvarer status quo.

Næringslivet kan både initiere og delta i korrupsjon, men kan også være utsatt for markedsundergravende korrupsjon fra andre aktører. En rekke virksomheter går foran som gode eksempler, med tydelige interne tiltak og ansvarlig leverandørstyring for å forebygge og bekjempe korrupsjon. Enkelte aktører bidrar også som innovatører gjennom utvikling av tekniske løsninger for antikorrupsjonsarbeid. Samtidig finnes det profesjonelle aktører og selskaper medvirker til korrupsjon og hvitvasking ved å tilby juridiske, økonomiske og andre tjenester som muliggjør slik kriminalitet. For å styrke den samlede innsatsen mot korrupsjon er dialog og samarbeid med næringslivet og næringslivsorganisasjoner avgjørende.

4.4 Støtte strategiske antikorrupsjonsprogrammer og -prosjekter

Et helhetlig antikorrupsjonsarbeid krever både tiltak som forebygger korrupsjon, avdekker lovbrudd og sikrer konsekvent rettshåndhevelse. Det forutsetter også uavhengige kontrollorganer, sterke etterforsknings- og påtalemyndigheter, åpen tilgang til offentlig informasjon, en fri presse og et aktivt sivilsamfunn. Til sammen danner dette grunnlaget for et robust og langsiktig arbeid mot korrupsjon.

Norsk støtte til strategiske viktige antikorrupsjonsprogrammer og –prosjekter har som formål å støtte opp om de bredere prioriteringene for norsk utenriks- og utviklingspolitikk. Utformingen av Norges støtte til antikorrupsjon, partnersammensetning og strategi har vokst frem stegvis med startpunkt i NOU 2009: 19 Skatteparadis og utvikling, via ulike Stortingsmeldinger.

Norsk støtte innen antikorrupsjon til nasjonale myndigheter, medier, akademia, multilaterale organisasjoner og sivilsamfunn søker å påvirke både internasjonale, regionale og nasjonale prosesser.

All støtte skal ivareta og respektere menneskerettighetene og grunnleggende rettsstatsprinsipper. Norge arbeider aktivt for å inkludere et kjønnsperspektiv i antikorrupsjonsarbeidet, fremme likestilling og styrke kvinners rettigheter.

Norge skal ha en ledende rolle i det internasjonale arbeidet for å fremme finansiell åpenhet, ansvarlighet og integritet og bekjempe ulovlig kapitalflyt, hvitvasking, skatteunndragelse og korrupsjon.

I tillegg til støtte til rene antikorrupsjonsprogrammer, kommer indirekte bidrag til antikorrupsjon gjennom støtte til offentlig finansforvaltning, ulovlig kapitalflyt, økonomisk kriminalitet, skattesystemer, toll, riksrevisjoner, naturressursforvaltning innen olje/gass/mineraler og undersøkende journalistikk og statistikk. Disse vil ha en indirekte positiv effekt som vil kunne redusere korrupsjon.

Innen sektorprogrammer vil det være elementer som kan redusere korrupsjon, herunder i Kunnskapsprogram som Fisk for utvikling, Hav for utvikling, Skatt for utvikling og Global helse. Noen ambassader har også aktivitet rettet mot korrupsjon.

Antikorrupsjonsarbeidet i regi av UD skal samhandle med og styrke andre norske prioriteringer definert av Klima- og miljødepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Finansdepartementet på tema som hvitvasking, miljøkriminalitet og transnasjonal organisert kriminalitet. Den samlede norske innsatsen og kunnskap vil bidra til en sterkere deltakelse og posisjon i prosesser i FN, OECD, G20, Financial Action Task Force, og tilsvarende.

Illustrasjon: iStock/wildpixel

Effektive partnerskap

Norge samarbeider med FNs kontor for narkotika og kriminalitet (UNODC) for å støtte utviklingslands gjennomføring av FN konvensjonen mot korrupsjon (UNCAC). Gjennom samarbeidet gis faglig bistand til utviklingsland for deres gjennomføring av konvensjonsforpliktelser, rådgivning og opplæring, samt utvikling av kunnskapsprodukter og verktøy.

Norge jobber tett med UNODC om åpenhet i offentlige anskaffelser, kunnskap og åpenhet om reelle rettighetshavere og beskyttelse av varslere. Gjennom UNODC har Norge sentrale partnere i organisasjonene Open Contracting Partnership, Open Ownership og den afrikanske varslerplattformen (PLAAF).

Norge bringer gjennom Korrupsjonsjegernettverket sammen påtalemyndigheter fra et 20-talls land og institusjoner, hvor forebygging, etterforskning, iretteføring og tilbakeføring av verdier er tema. Korrupsjonsjegernettverket er også en viktig møteplass for å identifisere muligheter og utfordringer, behov for faglig bistand og ny kunnskap både nasjonalt, regionalt og globalt.

Norsk støtte til International Center for Asset Recovery (ICAR) muliggjør faglig bistand og rådgivning i forbindelse med etterforskning av konkrete storskalakorrupsjonssaker som involverer myndighetspersoner og statsledere (Namibia, Malawi, Mosambik, Sør-Afrika, Italia, Nigeria, Zambia, Kenya, Peru, Costa Rica, Brasil, Senegal). Støtten til Stolen Asset Recovery Initiative (StAR) er viktig ikke minst i grenseoverskridende samarbeid. Gjennom UNODC og Basel Insitute/ICAR gis faglig bistand til utviklingsland der det vurderes nødvendig og viktig for forebygging av korrupsjon, etterforskning, sporing og tilbakeføring av stjålne verdier.

Norge støtter antikorrupsjonsprogrammer med Verdens Tollorganisasjon (WCO), International Consortium of Investigative Journalism (ICIJ), og U4 Antikorrupsjonsressurssenter i Bergen samler informasjon og kunnskap, og gjør dette tilgjengelig som et offentlig gode. U4 arrangerer også kurs og opplæringsaktiviteter for både givere og partnere. Samarbeidet med UNCAC Coalition og U4 har vært brukt aktivt til å mobilisere både sivilsamfunn og andre staters engasjement innenfor viktige områder.

Organisasjonene Norge støtter besitter verdifull kompetanse og spiller en sentral rolle i utviklingen av internasjonale standarder, og med teknisk ekspertise styrker de kapasiteten i land som ønsker å bekjempe korrupsjon mer effektivt.

Norske offentlige aktørers arbeid gjennom Kunnskapsbanken utgjør viktige funksjoner for godt styresett og i kampen mot korrupsjon, og bidrar gjennom sitt arbeid i utviklingsland til økt åpenhet, ansvarlighet, deltakelse og integritetsbygging.

Basert på målene i veilederens punkt 4.1 tilbyr Norge utviklingsland partnerskap og tilgang til faglig bistand, verktøy og nettverk som er avgjørende for å forebygge og bekjempe korrupsjon. Norge bidrar også til at land med svake institusjoner og utfordringer kan delta i debatter, dialog og forhandlinger som kan ha store konsekvenser for utviklingsland.