Statsbudsjettets hovedprinsipper

Stort sett hele den offentlige økonomi behandles i tilknytning til Nasjonalbudsjettet, Gul Bok og skatte- og avgiftsproposisjonen. Det norske budsjettsystemet har beholdt de samme hovedprinsipper (ettårsprinsippet, fullstendighetsprinsippet, kontantprinsippet og bruttoprinsippet) siden bevilgningsreglementet ble utarbeidet i 1928. Budsjettet grupperes ved at ulike kapittelnummerserier tilhører et departement, et kapittel en administrativ enhet eller ett formål og en post en utgiftsart. Det er den enkelte statsråd som er ansvarlig for bevilgningene på sitt område og som er ansvarlig overfor Stortinget og Riksrevisjonen.

Sammenlignet med mange land, har Norge et oversiktlig budsjettsystem. Stort sett hele den offentlige økonomi behandles i tilknytning til Gul Bok og Skatte- og avgifts-proposisjonen. Det at både kommuneøkonomien, folketrygden og stort sett alle statsutgifter presenteres og behandles samlet, gir regjering og Storting en god mulighet til å bruke budsjettet, både i den økonomiske politikken og i politikken for ulike sektorer.

Det norske budsjettsystemet har beholdt de samme hovedprinsipper siden bevilgningsreglementet ble utarbeidet i 1928. Selv om dette budsjettreglementet har blitt oppdatert og endret flere ganger i årenes løp, har hovedprinsippene i statsbudsjettet ligget fast:

  • Ettårsprinsippet
  • Fullstendighetsprinsippet
  • Kontantprinsippet
  • Bruttoprinsippet

Ettårsprinsippet (§3, første ledd i bevilgningsreglementet): "Budsjettet vedtas for kalenderåret."

Etter Grunnlovens § 75 har Stortinget ikke anledning til å pålegge skatter, avgifter, toll og andre offentlige byrder for mer enn ett år av gangen. Dette har vært tolket til også å gjelde bevilgninger. Stortingets budsjettvedtak innebærer derfor at det gis en bevilgningsfullmakt som gjelder for budsjetterminen som etter fast praksis følger kalenderåret. Dette innebærer at betaling må skje innen årets utgang for at bevilgningsfullmakten skal være benyttet.

Det finnes unntak fra hovedregelen om tidsavgrensning til ett år. Det viktigste unntaket gjelder driftspostene som kan overføres med inntil 5 pst til neste budsjettermin. I tillegg kan Stortinget vedta stikkordet "kan overføres" for poster som dermed kan overføres til de to etterfølgende budsjetterminene.

Ettårsprinsippet betraktes også som viktig for den finanspolitiske styringen. Dersom det er stor usikkerhet om hvor store beløp som faktisk vil bli brukt i budsjettåret, vil det kunne bli vanskeligere å bruke statsbudsjettet som styringsinstrument for økonomien.

Prinsippet om fullstendighet (§ 3, andre ledd i bevilgningsreglementet): "Budsjettet skal inneholde alle statlige utgifter og inntekter knyttet til virksomheter og tiltak som får sine utgifter og inntekter fastsatt ved Stortingets bevilgningsvedtak. Bevilgningene skal være basert på realistiske anslag over utgifter og inntekter."

Fullstendighetsprinsippet gir Stortinget muligheten til å foreta en helhetlig prioritering gjennom den årlige budsjettprosessen.

Bruttoprinsippet (§ 3, fjerde ledd i bevilgningsreglementet): "Utgifter og inntekter skal føres opp i budsjettet med brutto beløp..... Kongen kan likevel gi bestemmelser om nettobudsjettering i forbindelse med utskifting av utstyr." Bruttoprinsippet skal sørge for at budsjettet gir et mest mulig utførlig bilde av statlig virksomhet og at en får budsjettmessig vurdering av samtlige utgifter og inntekter. Bruttoprinsippet medfører at Stortinget bevilger utgifter og inntekter hver for seg selv om de refererer seg til samme virksomhet.

Kontantprinsippet (§3, tredje ledd i bevilgningsreglementet): "Utgifter og inntekter skal tas med i budsjettet for det året de antas å bli kontant betalt."

Kontantprinsippet avviker fra regnskapsprinsippet som er vanlig i privat virksomhet. I henhold til vanlig regnskapspraksis skal inntekter og utgifter periodiseres og registreres i henhold til når en rettighet erverves og når en forpliktelse pådras. I statsbudsjettet ville det innebære at etterskuddsbetalte skatter og avgifter skulle føres det året skatteplikten oppsto, og betaling for varer og tjenester skulle fordeles på de terminer hvor levering faktisk foregikk. I finanspolitikken brukes statsbudsjettet i aktivitetsstyringen av økonomien. I denne sammenhengen har en ment at kontantprinsippet gir et bedre uttrykk for budsjettets aktivitetsvirkninger enn regnskapsprinsippet.

Gruppering av utgifter og inntekter: Bevilgningsreglementets § 4 sier at utgifter og inntekter skal fordeles på fire avdelinger etter art. Denne inndelingen skjer ved hjelp av postnummerinndelingen der postnummer 01-29 er statens egne utgifter, 30-39 nybygg, anlegg mv.,50-89 overføringer til andre og 90-99 utlån, statsgjeld mv. Artsgrupperingen er et hjelpemiddel for å gjøre det mulig å holde oversikten over hva midlene anvendes til.

Budsjettet grupperes videre departementsvis ved at ulike kapittelnummerserier tilhører et departement. Det er den enkelte statsråd som er ansvarlig for bevilgningene på sitt område og som er ansvarlig overfor Stortinget og Riksrevisjonen. Budsjettsystemet har blitt justert en rekke ganger, blant annet ble det på 50-60-tallet konsolidert inn andre statlige regnskap i statsbudsjettet og det ble ryddet opp i øremerkinger og fond som bidro til å gi mindre oversikt over det samlede budsjettet.

Den siste store gjennomgangen av budsjettsystemet skjedde i forbindelse med innstillingen fra Stortingets budsjettreformutvalg som ble behandlet i Stortinget i 1997. I forbindelse med behandlingen av utvalgets innstilling ble det vedtatt flere endringer både av budsjettets utforming og Stortingets budsjettbehandling. Se Innst S nr 243 (1996-97) Innstilling fra Stortingets presidentskap om reformer av Stortingets behandling av stats- og nasjonalbudsjettet.